ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 8 della
legge della Regione Calabria 5 ottobre 2007, n. 22 (Ulteriori
disposizioni di carattere ordinamentale e finanziario collegate alla
manovra di assestamento del bilancio di previsione per l'anno 2007 ai
sensi dell'art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n.
8), promossi dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Calabria, con tre ordinanze dell'8 febbraio 2023, iscritte ai
numeri 42, 43 e 44 del registro ordinanze 2023 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima serie speciale,
dell'anno 2023, la cui trattazione e' stata fissata per l'adunanza in
camera di consiglio del 20 febbraio 2024.
Visto l'atto di intervento della Procura generale della Corte dei
conti;
udito nella camera di consiglio del 22 febbraio 2024 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
deliberato nella camera di consiglio del 22 febbraio 2024.
Ritenuto in fatto
1.- La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Calabria, con tre distinte ordinanze iscritte ai numeri 42, 43 e 44
del registro ordinanze 2023, tutte relative a giudizi di conto di
societa' partecipate dalla Regione (le prime due aventi ad oggetto i
conti degli agenti contabili di Fincalabra spa e l'ultima di Ferrovie
della Calabria srl), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 103,
secondo comma, e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 8 della legge
della Regione Calabria 5 ottobre 2007, n. 22 (Ulteriori disposizioni
di carattere ordinamentale e finanziario collegate alla manovra di
assestamento del bilancio di previsione per l'anno 2007 ai sensi
dell'art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8),
il quale prevede che «[i] soggetti nominati o designati dalla Regione
o proposti dai rappresentanti della Regione nelle assemblee [delle
societa' partecipate dalla Regione] quali componenti degli organi di
amministrazione o dei collegi sindacali delle [stesse] societa' sono,
a tutti gli effetti, agenti contabili», che devono «rendere
annualmente il conto» e che «sono assoggettati alla giurisdizione
della Corte dei conti».
Secondo il rimettente la disposizione censurata, infatti,
porrebbe l'obbligo di rendere il conto delle partecipazioni sociali
in capo agli amministratori e ai sindaci della societa' partecipata,
mentre tale responsabilita' andrebbe posta in capo agli uffici
regionali, perche' la Regione Calabria, in qualita' di proprietaria
delle suddette partecipazioni, avrebbe la giuridica e concreta
possibilita', esercitando i diritti del socio, di evitare che questi
beni perdano di valore.
Con riferimento alle prime due ordinanze, la sezione regionale
della Corte dei conti rimettente riferisce di dover decidere su
alcuni giudizi di conto presentati dai convenuti - in qualita' di
componenti del consiglio di amministrazione o del collegio sindacale
- in merito alle azioni di Fincalabra spa (societa' partecipata dalla
Regione Calabria), attinenti all'esercizio 2015 (ordinanza iscritta
al n. 43 del r.o. 2023) e 2016 (ordinanza iscritta al n. 42 del r.o.
2023), tutti giudizi di simile tenore e relativi alla medesima
gestione contabile.
Quanto alla terza e ultima ordinanza (ordinanza iscritta al n. 44
del r.o. 2023), rileva il rimettente che il giudizio principale si
riferisce al conto giudiziale attinente all'esercizio 2015 in merito
alle partecipazioni sociali di Ferrovie della Calabria srl (societa'
partecipata dalla Regione Calabria), presentato dal convenuto in
qualita' di amministratore unico della societa'.
Afferma il giudice a quo che il magistrato istruttore ha rimesso
al collegio «le valutazioni sulla regolarita' o meno della gestione
dell'agente contabile.
Rappresenta il giudice rimettente che, nella concreta
fattispecie, i conti erano stati presentati dagli agenti contabili
individuati dalla legge impugnata (componenti del consiglio di
amministrazione e del collegio sindacale), approvati e parificati dal
Dipartimento regionale delle finanze; tali conti presentavano una
riduzione del valore (formale e sostanziale) delle partecipazioni
regionali, a seguito di una delibera delle assemblee dei soci che
aveva disposto la riduzione del capitale sociale a copertura di
maggiori perdite di esercizio.
Oggetto del giudizio e' il conto riferito alla gestione contabile
del consegnatario delle partecipazioni della Regione Calabria in
qualita' di amministratore unico e che preliminarmente occorre
accertare il soggetto obbligato a rendere il conto giudiziale,
essendo privo di rilevanza giuridica un conto presentato da un
soggetto su cui non incombano gli obblighi della gestione contabile
di beni dell'amministrazione pubblica, e che quindi non sia
responsabile con riguardo alle entrate non riversate e alle uscite
prive di valido titolo (artt. 74 e 85 del regio decreto 18 novembre
1923, n. 2440, recante «Nuove disposizioni sull'amministrazione del
patrimonio e sulla contabilita' generale dello Stato» e artt. 45 e 54
del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, recante «Approvazione del
testo unico delle leggi sulla Corte dei conti»).
Su tale questione il rimettente osserva che e' pacificamente
riconosciuto l'obbligo di rendere il conto delle partecipazioni di
proprieta' della Regione, in base alle norme generali di contabilita'
dello Stato (artt. 20, lettera c, 29, ultimo comma, e 32 del regio
decreto 23 maggio 1924, n. 827, recante «Regolamento per
l'amministrazione del patrimonio e per la contabilita' generale dello
Stato»), applicabili alle regioni ai sensi del combinato disposto
dell'art. 1, comma 3, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453,
recante «Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della
Corte dei conti», convertito, con modificazioni, nella legge 14
gennaio 1994, n. 19 e degli artt. 3 e 6, comma 2, della legge 8
ottobre 1984, n. 658 (Istituzione in Cagliari di una sezione
giurisdizionale e delle sezioni riunite della Corte dei conti)
nonche' dell'art. 93, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali) e degli artt. 137 e 18, lettera a), del decreto legislativo
26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai
sensi dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124).
Evidenzia, inoltre, il rimettente che le sezioni unite civili
della Corte di cassazione, con ordinanza 27 marzo 2007, n. 7390,
hanno precisato che tra i consegnatari «per debito di custodia» o
«per debito di vigilanza» rientrano anche i consegnatari delle
azioni, a prescindere da espressa previsione di legge o regolamento,
in applicazione dell'art. 103 Cost. e che, nell'esame dei conti
giudiziali, il sindacato della Corte dei conti «non e' limitato alla
custodia ed alla gestione dei titoli originari nella loro
materialita', ma si estende alle variazioni del loro valore ed agli
utili e ai dividendi distribuiti, dovendo il consegnatario
risponderne ai sensi dell'art. 29, ultimo comma, del r.d. 23 maggio
1924, n. 827».
Cio' non escluderebbe che oggetto del giudizio siano il conto e
le operazioni effettuate dall'agente contabile sulla base delle
direttive del socio, e non anche gli atti di esercizio dei poteri da
parte dell'amministrazione (ex artt. 2350, 2351, 2408, 2409 del
codice civile), dei quali risponderebbero i funzionari amministrativi
nella diversa sede del giudizio di responsabilita'.
Il rimettente prosegue esponendo che la Regione Calabria, a
seguito della richiamata pronuncia della Corte di cassazione, con la
disposizione oggi censurata ha attribuito «a tutti gli effetti» la
qualifica di «agenti contabili a materia» ai suoi delegati negli
organi di amministrazione o nei collegi sindacali delle societa' a
partecipazione regionale, prevedendo che essi devono «adeguatamente
supportare la Regione nell'esercizio dei diritti di azionista»,
«rendere annualmente il conto», cosi' assoggettandoli alla
giurisdizione della Corte dei conti nel rispetto della legislazione
statale in materia.
Ricorda ancora il rimettente che, anche a seguito degli indirizzi
di coordinamento organizzativo resi dalle sezioni riunite in sede
consultiva della Corte dei conti (allegati al parere delle medesime
Sezioni riunite 3 giugno 2015, n. 2), si era ritenuto che il
consegnatario delle azioni fosse non chi custodisce materialmente i
titoli (ovvero, di norma, il tesoriere), bensi' il soggetto
responsabile della gestione delle azioni, e quindi - a seconda di
quanto previsto dall'ordinamento interno dell'ente - il titolare
dell'ufficio cui riferiscono i soggetti che partecipano all'assemblea
esercitando i diritti del socio, oppure il sindaco (o un suo
delegato) quando la partecipazione all'assemblea sia riservata a
quest'ultimo (o a un soggetto da lui delegato).
La questione di legittimita' costituzionale della disposizione
regionale sarebbe quindi, rilevante e pregiudiziale per la decisione
dei giudizi di conto, ai fini dell'individuazione del soggetto tenuto
alla presentazione del conto e della procedibilita' del giudizio
stesso.
Ad avviso del giudice a quo sussisterebbero dubbi di legittimita'
costituzionale dell'art. 8 della legge reg. Calabria n. 22 del 2007,
la cui applicazione imporrebbe il riconoscimento della qualifica di
agente contabile ai convenuti e la procedibilita' del giudizio di
conto.
Evidenzia il giudice a quo, richiamando la sentenza di questa
Corte n. 114 del 1975, che l'art. 103 Cost. implicherebbe il
necessario assoggettamento a giudizio di conto di coloro che
"maneggiano" denaro e valori dell'ente pubblico, in funzione di
garanzia obiettiva dell'ordinamento.
Sotto diverso profilo, e' richiamata la sentenza di questa Corte
n. 189 del 2020 secondo la quale, mentre i profili
«pubblicistico-organizzativi» afferenti al rapporto di servizio degli
amministratori regionali rientrerebbero nella competenza legislativa
residuale delle regioni (art. 117, quarto comma, Cost.),
apparterrebbero alla competenza legislativa statale (ex art. 117,
secondo comma, lettera l, Cost.) tanto i profili «civilistici», quali
i diritti e obblighi dell'impiego privatizzato dei pubblici
dipendenti, quanto i profili «giurisdizionali», come «la disciplina
della responsabilita' amministrativa, nella quale i profili
sostanziali della stessa [sarebbero] strettamente intrecciati con i
poteri del giudice chiamato ad accertarla».
L'art. 8 della legge reg. Calabria n. 22 del 2007 non sarebbe
compatibile con i principi costituzionali in quanto la funzione
dell'obbligo di rendere il conto e del relativo giudizio di conto
sarebbe quella di responsabilizzare il soggetto che detiene un bene
pubblico sotto la sua custodia, onde evitare di disperderne il valore
(a garanzia delle pubbliche finanze) e, qualora si tratti beni il cui
valore sia dato dai diritti in essi cartolarizzati (come nel caso
delle partecipazioni sociali), tale responsabilita' non potrebbe che
essere ricondotta a chi ha la giuridica e concreta possibilita' di
evitare che questi beni perdano di valore, e, nella fattispecie,
l'ente proprietario della partecipazione che puo' esercitare i
diritti di socio.
In questa prospettiva, secondo consolidata giurisprudenza della
Corte dei conti, il "maneggio" di una quota o di una azione non
potrebbe intendersi che come disponibilita' dei relativi diritti di
socio: soprattutto attesa la possibile "dematerializzazione" delle
partecipazioni sociali (sono citate Corte dei conti, sezioni
giurisdizionali per la Toscana, sentenze 4 giugno 2020, n. 127 e n.
302 del 2019; del Veneto, n. 99 del 2019 e n. 8 del 2019; della
Calabria, n. 221 del 2021; del Molise, n. 53 del 2018).
L'art. 8 censurato individua come consegnatari delle
partecipazioni sociali soggetti che non ne avrebbero il "maneggio",
ovvero gli amministratori o i sindaci delle societa' partecipate,
soggetti che per definizione non potrebbero esercitare i diritti del
socio.
Cosi' facendo, la disposizione in esame finirebbe per
deresponsabilizzare gli organi regionali e per depotenziare il
giudizio di conto: gli agenti contabili da essa individuati non
avrebbero l'effettivo maneggio delle partecipazioni sociali e quindi
non potrebbero essere in alcun modo chiamati a risponderne all'esito
del giudizio.
Sussisterebbe dunque contrasto con l'art. 103, secondo comma,
Cost. e in particolare con la funzione di garanzia della legalita'
contabile propria del giudizio di conto di pertinenza della Corte dei
conti; con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto -
ferma restando la facolta' dell'ente, nell'ambito dei suoi poteri di
autorganizzazione, di individuare gli uffici e i soggetti cui
affidare la custodia dei propri beni - limiterebbe l'ambito della
giurisdizione contabile e in tal modo inciderebbe su una materia
riservata alla legge dello Stato; con l'art. 3 Cost., in quanto
creerebbe una disparita' di trattamento rispetto alle altre
amministrazioni in cui l'agente contabile e' colui che ha effettivo
maneggio delle partecipazioni sociali, e che pertanto risponde della
propria gestione (ad esempio, negli enti locali, il sindaco o il suo
delegato, ai sensi dell'art. 9, comma 3, del decreto legislativo 19
agosto 2016, n. 175, recante «Testo unico in materia di societa' a
partecipazione pubblica»).
Infine, ritiene il rimettente che l'art. 8 della legge reg.
Calabria n. 22 del 2007 manifesterebbe un'univoca volonta'
legislativa di esonerare gli uffici regionali dall'obbligo di rendere
il conto delle partecipazioni sociali della Regione, traslandolo
sugli amministratori delle societa' partecipate, e non sarebbe
possibile accedere a una interpretazione costituzionalmente orientata
della disposizione regionale censurata che renda superfluo il
giudizio di legittimita' costituzionale.
La questione sarebbe rilevante in quanto l'applicazione della
normativa in esame inciderebbe sulla procedibilita' dei giudizi sui
conti, considerato che i convenuti non potrebbero ritenersi agenti
contabili se non in forza della disposizione censurata.
Il dubbio di legittimita' costituzionale riguardante
l'individuazione del soggetto obbligato alla resa del conto
condizionerebbe l'esito dei giudizi pendenti dinanzi al rimettente,
in quanto, in caso di accoglimento della questione, l'obbligo di
rendere il conto graverebbe su soggetti diversi dai convenuti.
Inoltre, posto che nei giudizi di conto all'esame della sezione
giurisdizionale della Corte dei conti e' emersa una diminuzione del
valore delle partecipazioni societarie, non sarebbe possibile
addivenire a una pronuncia di discarico, che renderebbe priva di
rilevanza la questione prospettata.
2.- Con riferimento a tutte le ordinanze di rimessione ha chiesto
di intervenire nel presente giudizio il Procuratore generale della
Corte dei conti il quale, nel riportarsi alle argomentazioni gia'
diffusamente esposte dal giudice a quo, chiede che sia dichiarata
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 8 della legge reg. Calabria
n. 22 del 2007.
Quanto all'ammissibilita' del suo intervento, la Procura generale
prospetta la sussistenza di un interesse concreto e attuale ad
espungere la disposizione censurata dall'ordinamento. A tale riguardo
sostiene che l'art. 20, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), prevederebbe il diritto ad intervenire - nei
procedimenti dinanzi alla Corte costituzionale - degli organi dello
Stato e delle Regioni; tale disciplina sarebbe completata dall'art.
4, comma 3, del regolamento di procedura e dalle Norme integrative
per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, secondo cui
l'intervento degli altri soggetti deve avvenire nel rispetto dei
termini perentori previsti per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Non vi sarebbe alcuna norma, nell'ordinamento, che impedirebbe
l'intervento in giudizio del pubblico ministero contabile il quale
sia parte nel giudizio a quo. Sarebbe poi evidente l'interesse
concreto e attuale della Procura generale, nell'interesse della
legge, a pervenire a una declaratoria di illegittimita'
costituzionale della disposizione regionale censurata.
Considerato in diritto
1.- Con le ordinanze indicate in epigrafe, la Corte dei conti,
sezione giurisdizionale per la Regione Calabria, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 103, secondo comma, e 117, secondo comma,
lettera l), Cost., questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
8 della legge reg. Calabria n. 22 del 2007.
Tale disposizione prevede che «[i] soggetti nominati o designati
dalla Regione o proposti dai rappresentanti della Regione nelle
assemblee, quali componenti degli organi di amministrazione o dei
collegi sindacali delle societa' a partecipazione regionale sono, a
tutti gli effetti, agenti contabili a materia e rispondono, in tale
qualita', della corretta gestione societaria. Gli stessi devono
supportare adeguatamente la Regione nell'esercizio dei diritti di
azionista, rendere annualmente il conto con le modalita' e termini
stabiliti dalla Giunta regionale e sono assoggettati alla
giurisdizione della Corte dei conti nel rispetto della legislazione
statale in materia, ferme restando le responsabilita' previste dal
codice civile».
2.- Le tre ordinanze hanno ad oggetto la medesima disposizione,
censurata in riferimento agli stessi parametri. I relativi giudizi
possono dunque essere riuniti per essere decisi con un'unica
pronuncia.
3.- In tutte e tre le ordinanze il rimettente riferisce di dover
decidere su giudizi di conto instaurati in virtu' della disposizione
censurata, che qualifica come agenti contabili - e come tali
assoggettati al giudizio di conto - i soggetti nominati o designati
dalla Regione o proposti dai rappresentanti della Regione nelle
assemblee, quali componenti degli organi di amministrazione o dei
collegi sindacali delle societa' partecipate dalla Regione Calabria
(nei casi di specie: Fincalabra spa e Ferrovie della Calabria srl).
Le questioni di legittimita' costituzionale sarebbero rilevanti
in quanto i convenuti nel giudizio di conto non potrebbero ritenersi
agenti contabili se non in forza della disposizione censurata, mentre
gli stessi non avrebbero effettivo "maneggio" delle partecipazioni
sociali e non dovrebbero, pertanto, essere sottoposti al predetto
giudizio.
3.1.- Secondo il giudice a quo, le questioni di legittimita'
costituzionale sarebbero altresi' non manifestamente infondate in
quanto la disposizione censurata entrerebbe in conflitto anche con la
funzione di garanzia della legalita' contabile riservata al giudizio
di conto di pertinenza della Corte dei conti. L'art. 103, secondo
comma, Cost. implicherebbe infatti l'assoggettamento a giudizio di
conto di coloro che "maneggiano" effettivamente denaro e valori
dell'ente pubblico, ai sensi dell'art. 44 del r.d. n. 1214 del 1934,
disposizione che dovrebbe ritenersi di applicazione generale,
prevalente anche sulle esigenze di autonomia delle regioni.
Inoltre, la disposizione regionale censurata, limitando l'ambito
della giurisdizione contabile, si porrebbe in contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto - ferma restando la
facolta' della Regione di individuare gli uffici e i soggetti cui
affidare la custodia dei propri beni in virtu' del potere di
autorganizzazione riconosciutole dall'art. 117, quarto comma, Cost. -
sarebbe lesiva della competenza legislativa esclusiva dello Stato
attinente ai profili giurisdizionali e alla disciplina della
responsabilita' amministrativa di competenza della Corte dei conti.
L'art. 8 della legge reg. Calabria n. 22 del 2007 violerebbe i
parametri evocati in quanto non sottoporrebbe a giudizio di conto
l'ente proprietario della partecipazione stessa, che soltanto ha la
possibilita' di esercitare i diritti di socio e quindi evitare che la
partecipazione perda valore.
La disposizione censurata individuerebbe come agenti contabili
soggetti che non avrebbero il "maneggio" delle partecipazioni
sociali, non avendo l'effettiva possibilita' di esercitare i diritti
del socio.
Si determinerebbe in tal modo uno stravolgimento del giudizio di
conto, anche in contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto si creerebbe
una disparita' di trattamento rispetto alle altre amministrazioni in
cui l'agente contabile (avendo effettivo "maneggio" della
partecipazione sociale) risponderebbe della propria gestione, come
accade negli enti locali, ove, ai sensi dell'art. 9 del d.lgs. n. 175
del 2016, delle partecipazioni sociali sarebbe responsabile il
sindaco o il suo delegato. Infatti, l'art. 8 della legge reg.
Calabria n. 22 del 2007 avrebbe esonerato gli uffici regionali
dall'obbligo di rendere il conto delle partecipazioni sociali,
traslandolo sugli amministratori e sui sindaci delle societa'
partecipate.
4.- In relazione a tutte le ordinanze di rimessione e'
intervenuto il Procuratore generale della Corte dei conti, il quale,
nel ribadire le argomentazioni del giudice rimettente, chiede che il
suo intervento sia ammesso nel presente giudizio.
Relativamente a detto intervento va ricordato che sono ammessi a
intervenire nel giudizio incidentale di legittimita' costituzionale
(art. 4 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale) i soli soggetti parti del giudizio a quo, oltre al
Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge regionale,
al Presidente della Giunta regionale.
Nei giudizi incidentali di legittimita' costituzionale, infatti,
l'intervento di soggetti estranei al giudizio principale (art. 4,
comma 3, delle Norme integrative) e' ammissibile soltanto per i terzi
titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto e
immediato al rapporto sostanziale dedotto in giudizio.
Alla luce del costante orientamento di questa Corte, il
Procuratore generale della Corte dei conti non puo' ritenersi
titolare di un interesse qualificato e pertanto il suo intervento non
e' ammissibile (ex plurimis, sentenze n. 39 del 2024, con allegata
ordinanza letta all'udienza del 24 gennaio 2024; n. 206 del 2019, con
allegata ordinanza letta all'udienza del 4 giugno 2019; e n. 173 del
2019, con allegata ordinanza letta all'udienza del 18 giugno 2019).
5.- Le questioni di legittimita' costituzionale aventi ad oggetto
l'art. 8 della legge reg. Calabria n. 22 del 2007 sono rilevanti in
quanto la disposizione censurata trova effettiva applicazione nei
giudizi a quibus, nei quali, ai sensi degli artt. 139 e 140, comma 3,
del d.lgs. n. 174 del 2016, sono sottoposti a giudizio di conto i
soggetti individuati come agenti contabili dalla disposizione
regionale censurata.
6.- Ai fini della decisione nel merito appare opportuna una
ricostruzione della figura dell'agente contabile nonche' del quadro
normativo e giurisprudenziale rilevante.
6.1.- L'agente contabile ha rappresentato fin dalla nascita dello
Stato unitario una figura chiave nella cosiddetta gestione contabile
delle pubbliche amministrazioni e, cioe', in quella fase della
gestione operativa che segue quella amministrativa o volitiva
condotta dall'apparato dirigenziale e direttivo e che e' essenziale
per mettere in atto le decisioni amministrative gia' prese in merito
alla raccolta delle entrate, al pagamento delle spese e alla custodia
dei beni precedentemente acquisiti dall'ente.
La descrizione dei soggetti incaricati della riscossione delle
entrate e dell'esecuzione dei pagamenti o di quelli che ricevono
somme dovute allo Stato o altre delle quali lo Stato stesso ne
diventa debitore, unitamente a quei soggetti che maneggiano denaro
pubblico o che si ingeriscono negli incarichi attribuiti ai detti
agenti, e' fornita dall'art. 74 del r.d. n. 2440 del 1923, di
contabilita' generale dello Stato.
Piu' precisamente, sono qualificati agenti contabili: gli agenti
della riscossione o esattori, il cui compito risulta essere quello di
riscuotere le entrate e di versarne il relativo ammontare; gli agenti
pagatori o tesorieri, incaricati della custodia del denaro e
dell'esecuzione dei pagamenti; gli agenti consegnatari, addetti alla
conservazione di generi, oggetti e materie di pertinenza della
pubblica amministrazione; nonche' tutti coloro che, senza legale
autorizzazione, si ingeriscono negli incarichi attribuiti agli agenti
anzidetti e riscuotono somme di spettanza dello Stato, ex art. 178
del regolamento di contabilita' (r.d. n. 827 del 1924).
Con riguardo alla fattispecie di beni in esame va precisato che i
titoli azionari e partecipativi sono espressamente annoverati tra i
beni mobili dello Stato, ai sensi dell'art. 20, lettera c), del r.d.
n. 827 del 1924, il quale prevede che diritti e azioni, a norma del
codice civile, sono considerati come beni mobili (la categoria dei
beni mobili e' determinata dal terzo comma dell'art. 812 cod. civ.
per esclusione, cosicche' sono considerati mobili tutti i beni che
non possono essere qualificati come immobili ai sensi dei primi due
commi del medesimo articolo).
I consegnatari dei beni mobili di cui al predetto art. 20 sono
personalmente responsabili dei beni ricevuti in custodia, fino a che
non ne abbiano ottenuto legale discarico, mentre non sono
direttamente e personalmente responsabili dell'abusiva e colpevole
deteriorazione degli oggetti, se non in quanto abbiano omesso di
adoperare quella vigilanza che loro incombe nei limiti delle
attribuzioni del loro ufficio. I consegnatari dei diritti e azioni
rispondono altresi' delle variazioni che subiscono i crediti loro
affidati (art. 29 del r.d. n. 827 del 1924).
L'obbligo di rendere il conto delle partecipazioni di proprieta'
della Regione e' riconosciuto in base alle gia' richiamate norme
generali di contabilita' dello Stato (artt. 20, lettera c, 29, ultimo
comma, e 32 del r.d. n. 827 del 1924) ai sensi del combinato disposto
dell'art. 1, comma 3, del d.l. n. 453 del 1993, come convertito, e
degli artt. 3 e 6, comma 2, della legge n. 658 del 1984, nonche'
degli artt. 137 e 18, lettera a), del decreto legislativo 26 agosto
2016, n. 174 cod. giust. contabile.
Secondo quanto disposto dall'art. 44 del r. d. n. 1214 del 1934,
«la Corte [dei conti] giudica, con giurisdizione contenziosa, sui
conti dei tesorieri, dei ricevitori, dei cassieri e degli agenti
incaricati di riscuotere, di pagare, di conservare e di maneggiare
danaro pubblico o di tenere in custodia valori e materie di
proprieta' dello Stato, e di coloro che si ingeriscono anche senza
legale autorizzazione negli incarichi attribuiti ai detti agenti».
Inoltre, l'art. 6, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica 4 settembre 2002, n. 254 (Regolamento concernente le
gestioni dei consegnatari e dei cassieri delle amministrazioni dello
Stato), stabilisce che «[g]li agenti che ricevono in consegna i beni
mobili dello Stato sono denominati consegnatari i quali, in relazione
alle modalita' di gestione e di rendicontazione ed alle
conseguenziali responsabilita', assumono la veste, rispettivamente,
di agenti amministrativi per debito di vigilanza e di agenti
contabili per debito di custodia».
Un nuovo impulso al giudizio di conto e' conseguente alle norme
del codice di giustizia contabile, contenute negli articoli da 137 a
150 dell'Allegato 1 al d.lgs. n. 174 del 2016, che integrano le varie
disposizioni gia' presenti in normative specifiche di settore. Le
richiamate disposizioni hanno riportato all'attenzione delle
amministrazioni le attivita' relative al deposito e alla parifica del
conto giudiziale da parte dei soggetti interni ed esterni tenuti a
detto adempimento. Negli articoli da 137 a 150 dell'Allegato 1 al
citato decreto legislativo, sono disciplinati l'ambito dei giudizi di
conto e i compiti dell'agente contabile (articoli da 137 a 140); il
giudizio di resa del conto (articoli da 141 a 144); il giudizio sul
conto (articoli da 145 a 150).
Ai fini della questione di legittimita' costituzionale in esame,
vengono in rilievo in particolare specifiche disposizioni del citato
codice di giustizia contabile.
E', anzitutto, opportuno richiamare i contenuti dell'art. 137
cod. giust. contabile circa la competenza della Corte dei conti a
giudicare sui conti degli agenti contabili dello Stato e delle altre
pubbliche amministrazioni, secondo quanto previsto a termini di
legge. Si tratta, dunque, di un'ampia platea che vede interessati
tutte le amministrazioni dello Stato, compresi gli istituti e le
scuole di ogni ordine e grado, le aziende e amministrazioni dello
Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le
comunita' montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni
universitarie, gli istituti autonomi, le case popolari, le camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni,
tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali,
le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario
nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni (ARAN) e le agenzie di cui al decreto legislativo 30
luglio 1999, n. 300 (Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma
dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59).
Ai sensi dell'art. 139, comma 2, dell'Allegato 1 al d.lgs. n. 174
del 2016 l'amministrazione e' tenuta a nominare un responsabile del
procedimento il quale, espletata la fase di verifica o controllo
amministrativo prevista dalla vigente normativa, entro trenta giorni
dall'approvazione, previa parificazione del conto, deve depositarlo,
unitamente alla relazione degli organi di controllo interno, presso
la sezione giurisdizionale territorialmente competente.
A seguito della presentazione del conto giudiziale,
l'amministrazione avvia le attivita' di parificazione attraverso un
apposito procedimento autonomo e distinto dalle verifiche poste in
essere da altri organi di controllo con la finalita' di garantire
alla pubblica amministrazione la correttezza della gestione del
denaro o del patrimonio pubblico di sua pertinenza, anticipando
l'attivita' affidata alla Corte dei conti che interviene solo quando
sono stati svolti i controlli interni presso ciascuna amministrazione
sulla predetta gestione.
Gli articoli da 137 a 150 cod. giust. contabile, afferenti
all'ambito di operativita' del giudizio di conto, devono essere letti
in stretta connessione con i principi generali della giurisdizione
contabile: di effettivita' e di concentrazione (artt. 2 e 3 cod.
giust. contabile); del giusto processo (art. 4 cod. giust.
contabile), dell'obbligo di motivazione e di sinteticita' degli atti
(art. 5 cod. giust. contabile).
Il principio di effettivita' di cui all'art. 2 cod. giust.
contabile deve essere correlato al principio di concentrazione al
fine di assicurare una tutela piena ed effettiva degli interessi e
dei diritti soggettivi. L'intendimento del giudizio di conto e'
difatti quello di garantire la corretta gestione del pubblico denaro
proveniente dalla generalita' dei contribuenti e destinato al
soddisfacimento dei pubblici bisogni.
6.2.- Per quanto riguarda la figura dell'agente contabile, una
sua possibile perimetrazione puo' essere ricavata, oltre che dalla
lettura combinata delle disposizioni sopra richiamate, dalla
interpretazione che ne ha dato la giurisprudenza costituzionale,
della Corte di cassazione e della Corte dei conti.
In virtu' di un orientamento costante di questa Corte, l'art.
103, secondo comma, Cost., secondo cui «la Corte dei conti ha
giurisdizione nelle materie di contabilita' pubblica e nelle altre
specificate dalla legge», si riferisce all'ampio ambito della «tutela
del pubblico danaro» (sentenze n. 169 del 2018, n. 371 del 1998, n.
185 del 1982, n. 68 del 1971). E' stato a questo proposito
ripetutamente affermato che la Corte dei conti ha giurisdizione piena
ed esclusiva nelle materie di contabilita' pubblica di cui all'art.
103, secondo comma, Cost. (sentenze n. 89 del 2023, n. 182 del 2022,
n. 18 del 2019) ed e' stato altresi' chiarito che tradizionalmente
tale giurisdizione comprende tanto i giudizi di responsabilita'
amministrativo-contabile, quanto i giudizi di conto (sentenze n. 169
del 2018, n. 378 del 1996).
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, e' infatti «principio
generale del nostro ordinamento che il pubblico denaro proveniente
dalla generalita' dei contribuenti e destinato al soddisfacimento dei
pubblici bisogni debba esser assoggettato alla garanzia
costituzionale della correttezza della sua gestione, garanzia che si
attua con lo strumento del rendiconto giudiziale» (sentenze n. 1007
del 1988 e n. 114 del 1975). Ne discende, in ossequio al principio di
necessarieta' del giudizio di conto, l'obbligatorieta' della resa del
conto giudiziale da parte di chi ha maneggio di denaro o valori
pubblici; in applicazione di tale principio a nessun ente gestore di
mezzi di provenienza pubblica e a nessun agente contabile che abbia
comunque maneggio di denaro e valori di proprieta' dell'ente e'
consentito sottrarsi a questo fondamentale dovere (ancora sentenze n.
1007 del 1988, n. 114 del 1975).
Il giudizio avente ad oggetto azioni e quote societarie si
configura, pertanto, come un procedimento giudiziale, a carattere
necessario ed ineludibile, per la salvaguardia di interessi generali
della collettivita' connessi alla gestione del denaro o di beni
pubblici (sentenze n. 114 del 1975 e n. 292 del 2001).
E' utile anche richiamare quanto affermato dalle sezioni unite
della Corte di cassazione in materia di giudizio di conto da parte di
agente contabile di societa' per azioni, a prevalente capitale
pubblico locale, costituita per la gestione di beni pubblici locali
produttivi di entrate (gestione di parcheggi pubblici), secondo cui
«[t]ale nozione allargata di agente contabile, la quale ricomprende
anche i soggetti che abbiano di fatto maneggio di denaro pubblico
[...] e' in perfetta armonia con l'art. 103 della Costituzione, la
cui forza espansiva deve considerarsi vero e proprio principio
regolatore della materia» (Corte di cassazione, sezioni unite civili,
sentenza 9 ottobre 2001, n. 12367).
La qualita' di agente contabile, percio', e' fondata sul
presupposto essenziale che detto operatore e' investito del maneggio
di denaro (sia esso entrata di diritto pubblico o di diritto privato)
d'indiscussa originaria pertinenza dell'ente pubblico che ha
costituito a tale scopo la societa' di tipo privatistico, e
ovviamente tale considerazione si estende anche alla gestione di
materie di pertinenza pubblica.
Rileva anche il giudice di legittimita' che la gestione deve
svolgersi «secondo uno schema procedimentale di tipo contabile»,
alludendo al principio della rendicontazione fra agente contabile ed
ente proprietario dei beni o del danaro gestito, adempimento di
regola posto a chiusura dei doveri di gestione; rendiconto che assume
la natura di conto giudiziale (ancora Cass., n. 12367 del 2001).
In un'altra pronuncia, la Corte di cassazione, con specifico
riferimento a una fattispecie riguardante le partecipazioni sociali
della Regione Calabria, ha affermato che l'inclusione dei diritti e
azioni tra i beni mobili dello Stato, per i quali sussiste l'obbligo
della resa del conto, e' applicazione di un principio costituzionale,
tanto piu' in considerazione dell'accresciuto rilievo delle
partecipazioni societarie degli enti pubblici conseguente al processo
di privatizzazioni e che la Corte dei conti ha giurisdizione anche in
relazione ai conti aventi ad oggetto azioni e quote societarie
(Cass., n. 7390 del 2007).
Con la medesima ordinanza, la stessa Corte ha precisato che la
funzione di garanzia insita nella verifica circa la regolare gestione
contabile e patrimoniale dell'ente pubblico rende necessario
l'esercizio della giurisdizione di conto in tutte le sue componenti,
patrimoniali e finanziarie.
Il d.lgs. n. 175 del 2016, all'art. 9, comma 2, prevede che «per
le partecipazioni regionali i diritti del socio sono esercitati
secondo la disciplina stabilita dalla regione titolare delle
partecipazioni», mentre, al successivo comma 3, stabilisce che «[p]er
le partecipazioni di enti locali i diritti del socio sono esercitati
dal sindaco o dal presidente o da un loro delegato»
In altri termini, con il citato art. 9 il legislatore ha
individuato i soggetti deputati a esercitare i diritti dell'azionista
nei seguenti termini: per le partecipazioni regionali, la presidenza
della regione, salvo diversa disposizione di legge della stessa
regione titolare delle partecipazioni; per quelle degli enti locali,
il sindaco o il presidente o un loro delegato; in tutti gli altri
casi le partecipazioni sono gestite dall'organo amministrativo
dell'ente.
7.- Cio' posto, nel procedere ad esaminare il merito delle
questioni, questa Corte, avvalendosi della facolta' di decidere
l'ordine delle questioni da affrontare (sentenze n. 120 del 2022, n.
260 del 2021, n. 246 del 2020 e n. 258 del 2019), ritiene di
esaminare innanzitutto la censura relativa al parametro concernente
il riparto di competenze, poiche' incidente sul piano delle fonti
prima ancora che sul merito della scelta legislativa.
7.1.- La questione e' fondata sotto il profilo della violazione
della competenza legislativa esclusiva statale nella materia
«giurisdizione e norme processuali» di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.
Con riferimento ai giudizi in esame, va ricordato che i titoli
azionari e partecipativi sono espressamente annoverati tra i beni
mobili dello Stato, ai sensi dell'art. 20, lettera c), del r.d. n.
827 del 1924 e che il giudizio avente ad oggetto azioni e quote
societarie si configura come un procedimento giudiziale a carattere
necessario ed ineludibile, finalizzato alla salvaguardia di interessi
generali della collettivita' connessi alla gestione del denaro o di
beni pubblici (sentenze n. 292 del 2001 e n. 114 del 1975).
La stessa Corte di cassazione, con la piu' volte richiamata
ordinanza n. 7390 del 2007, ha precisato in maniera chiara come la
indefettibile funzione di garanzia insita nella verifica circa la
regolare gestione contabile e patrimoniale dell'ente pubblico renda
necessario l'esercizio della giurisdizione di conto su tutte le
componenti patrimoniali e finanziarie, compresi i titoli azionari.
Ai sensi dell'art. 29, ultimo comma, del r.d. n. 827 del 1924, i
consegnatari dei diritti e delle azioni indicati alla lettera c)
dell'art. 20 del regolamento di contabilita' generale rispondono
anche delle variazioni che subiscono i crediti loro affidati. Detta
disposizione e' stata ulteriormente valorizzata dalla stessa Corte di
cassazione (ancora Cass., ordinanza n. 7390 del 2007), con un
articolato obiter dictum in cui e' precisato che «il giudizio non
puo' essere limitato al titolo originario nella sua materialita', ma
deve riguardare anche le variazioni del valore dei titoli e gli utili
o dividendi distribuiti».
Il giudizio di conto, come affermato da questa Corte, si
configura essenzialmente come una procedura giudiziale a carattere
necessario, volta a verificare se chi ha avuto maneggio di denaro
pubblico e ha avuto in carico risorse finanziarie provenienti da
bilanci pubblici e' in grado di rendere conto del modo legale in cui
lo ha speso, e non risulta gravato da obbligazioni di restituzione.
In quanto tale, il giudizio di conto ha come destinatari non gia' gli
ordinatori della spesa, bensi' gli agenti contabili che riscuotono le
entrate ed eseguono le spese (sentenza n. 292 del 2001).
La giurisdizione della Corte dei conti in questo giudizio
risponde dunque all'esigenza del rispetto della legalita' contabile
delle risorse pubbliche, come affermato anche nella sentenza n. 129
del 1981 in cui questa Corte ha ricordato che la giurisdizione sui
conti giudiziali - essendo retta da un impulso d'ufficio - presenta
un carattere necessario e continuo, risolvendosi inevitabilmente in
tanti giudizi quanti sono i conti che periodicamente si susseguono.
Tali affermazioni si inverano nell'art. 138, comma 1, cod. giust.
contabile, secondo cui «le amministrazioni comunicano alla sezione
giurisdizionale territorialmente competente i dati identificativi
relativi ai soggetti nominati agenti contabili e tenuti alla resa del
conto giudiziale» e nei successivi artt. 139 - che impone ai suddetti
agenti di presentare il conto alla chiusura dell'esercizio
finanziario salvo diverso termine previsto dalla legge - e 140, comma
1, che prevede il deposito del conto, parificato
dall'amministrazione, presso la segreteria della sezione
giurisdizionale competente.
Per effetto di tale deposito l'agente contabile si intende
costituito in giudizio (art. 140, comma 3, cod. giust. contabile).
La disposizione regionale censurata, attribuendo autonomamente la
qualifica di agenti contabili ai consiglieri di amministrazione e ai
componenti del collegio sindacale, nominati dal Presidente della
Regione o dai rappresentanti nelle assemblee sociali, delle societa'
partecipate dalla Regione Calabria, esula dalla competenza del
legislatore regionale.
Quest'ultimo puo' unicamente disciplinare l'assetto organizzativo
interno della gestione ed eventualmente gli ambiti della delega, ma
non puo' attribuire la qualifica di agente contabile invadendo la
competenza legislativa esclusiva statale nella materia «giurisdizione
e norme processuali» (sentenze n. 160 del 2022, n. 285 del 2019, n. 8
del 2017, n. 19 del 2014).
Secondo quanto stabilito dall'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., difatti, spetta solo allo Stato dettare la disciplina
relativa alla predetta materia «giurisdizione e norme processuali» e
dunque, nello specifico, quella inerente al giudizio di conto.
8.- Sono assorbite le censure sollevate in riferimento agli altri
parametri costituzionali evocati dal giudice rimettente.
9.- In assenza di una disciplina statale organica e tenuto conto
che il giudizio di conto e' materia di competenza legislativa
esclusiva dello Stato, questa Corte esprime l'auspicio che il
legislatore statale intervenga nella materia prendendo in adeguata
considerazione l'evoluzione della figura e del ruolo dell'agente
contabile con particolare riguardo alle partecipazioni societarie
degli enti pubblici.