N. 58 SENTENZA 6 febbraio - 18 aprile 2024
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Molise - Legge di approvazione del rendiconto generale per l'esercizio finanziario 2021 - Presentazione di un risultato di amministrazione inferiore a quello effettivo - Mancata adozione, in sede di assestamento del bilancio, di adeguate misure volte a rappresentare correttamente il disavanzo - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Molise 31 dicembre 2022, n. 27. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e).(GU n.17 del 24-4-2024 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente:Augusto Antonio BARBERA;
Giudici :Franco MODUGNO, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,
Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE ALIBRANDI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della
Regione Molise 31 dicembre 2022, n. 27 (Rendiconto generale della
Regione Molise per l'esercizio finanziario 2021), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 28
febbraio 2023, depositato in cancelleria il successivo 1° marzo 2023,
iscritto al n. 10 del registro ricorsi 2023 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13, prima serie speciale,
dell'anno 2023.
Udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 2024 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
udito l'avvocato dello Stato Alfonso Peluso per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 6 febbraio 2024.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso iscritto al n. 10 del registro ricorsi 2023,
notificato il 28 febbraio 2023 e depositato il successivo 1° marzo
2023, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato la legge
della Regione Molise 31 dicembre 2022, n. 27 (Rendiconto generale
della Regione Molise per l'esercizio finanziario 2021), in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, nella materia dell'armonizzazione dei bilanci pubblici,
in relazione all'art. 50 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.
118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili
e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei
loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio
2009, n. 42).
Afferma l'Avvocatura generale dello Stato che la legge reg.
Molise n. 27 del 2022 sarebbe costituzionalmente illegittima perche'
l'Allegato 30 (Relazione al Conto del Bilancio e alla gestione
economico patrimoniale, contenente anche la nota informativa sugli
strumenti finanziari derivati della Regione) attesterebbe di aver
ripianato nel corso del 2021 una somma ritenuta insufficiente a
recuperare per intero il disavanzo previsto in via definitiva alla
voce «Disavanzo di amministrazione» nel bilancio di previsione per
l'esercizio cui il rendiconto si riferisce, di importo pari ad euro
41.717.458,35.
Rappresenta, altresi', il ricorrente che la tardiva approvazione
della legge della Regione Molise 29 dicembre 2021, n. 7 (Assestamento
del bilancio di previsione 2021-2023 e modifiche di leggi regionali)
non avrebbe garantito la copertura del maggiore disavanzo 2019 nel
corso dell'esercizio 2021, mentre un'approvazione tempestiva
dell'assestamento 2021, subito dopo l'approvazione da parte della
Giunta del disegno di legge di rendiconto 2021, avvenuta con
deliberazione della Giunta della Regione Molise 5 luglio 2021, n.
210, avrebbe consentito di assumere i necessari provvedimenti di
riequilibrio, anche alla luce delle risultanze della gestione 2021,
allora in corso.
La legge reg. Molise n. 27 del 2022 si porrebbe dunque in
contrasto con quanto stabilito dall'art. 50 del d.lgs. n. 118 del
2011, cosi' determinando la violazione della competenza legislativa
esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici,
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Peraltro, l'Avvocatura generale dello Stato da' atto che la Corte
dei conti, sezione regionale di controllo per il Molise, nel giudizio
di parificazione del rendiconto generale della Regione Molise per
l'esercizio finanziario 2021, con ordinanza del 14 marzo 2023,
iscritta al n. 52 del registro ordinanze 2023, ha sollevato questioni
di legittimita' costituzionale - tra l'altro - di alcune disposizioni
della legge della Regione Molise 29 dicembre 2021, n. 6 (Rendiconto
generale della Regione Molise per l'esercizio finanziario 2020) e
della legge reg. Molise n. 7 del 2021.
Sostiene il ricorrente che la successiva legge della Regione
Molise 24 maggio 2022, n. 9 (Bilancio di previsione pluriennale per
il triennio 2022-2024) prevedendo come quota di disavanzo da
ripianare nel 2022 la cifra di euro 19.644.229,24 non avrebbe ovviato
alle irregolarita' contabili degli esercizi precedenti in quanto, ai
sensi del paragrafo 9.2.26 del principio applicato della contabilita'
finanziaria (Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011), il disavanzo da
applicare al 2022 avrebbe dovuto ammontare a euro 60.967.237,33,
importo superiore rispetto a quello contabilizzato. Di conseguenza,
la Regione avrebbe dovuto procedere tempestivamente con la variazione
delle previsioni di bilancio per garantire, nel corso dell'esercizio
2022, la copertura del disavanzo. Invece, nel corso dell'esercizio
2022, la Regione non ha approvato la legge di assestamento al
bilancio di previsione 2022-2024.
Conclude, pertanto, il ricorrente sostenendo che l'approvazione
del rendiconto generale della Regione Molise per l'esercizio
finanziario 2021 con le risultanze esposte nell'Allegato 1 (Conto del
bilancio e riepilogo generale delle entrate e delle spese)
determinerebbe la violazione della competenza legislativa esclusiva
statale nella materia «armonizzazione dei bilanci pubblici», di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in relazione all'art.
50 del d.lgs. n. 118 del 2011, il quale reca la disciplina sulla
legge di assestamento del bilancio.
2.- La Regione Molise non si e' costituita nel presente giudizio.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso iscritto al n. 10 del registro ricorsi 2023 il
Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la legge reg.
Molise n. 27 del 2022, recante il rendiconto generale per l'esercizio
finanziario 2021.
Afferma l'Avvocatura generale dello Stato che la legge regionale
impugnata attesterebbe di aver recuperato nell'esercizio 2021 una
quota di disavanzo in misura inferiore a quanto previsto nel bilancio
di previsione cui il rendiconto si riferisce.
L'insufficiente ripiano del disavanzo sarebbe determinato
dall'approvazione, a esercizio pressoche' concluso (il 29 dicembre
2021), della legge regionale di assestamento senza aver provveduto a
una adeguata copertura del disavanzo emerso negli esercizi
precedenti.
Sostiene pertanto l'Avvocatura che l'approvazione della legge
regionale di assestamento del bilancio di previsione, priva di idonea
copertura del disavanzo nel corso dell'esercizio 2021, in violazione
dell'art. 50 del d.lgs. n. 118 del 2011, si riverbererebbe sulla
legge regionale di approvazione del rendiconto stesso, a sua volta,
in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., nella
materia «armonizzazione dei bilanci pubblici».
2.- Si osserva, in ordine alla ricaduta del vizio lamentato
sull'intera legge di approvazione del rendiconto, che questa Corte,
con riferimento alle leggi di bilancio e di approvazione del
rendiconto, ha precisato che «l'inderogabile principio di continuita'
tra gli esercizi finanziari - che richiede il collegamento genetico
tra i bilanci secondo la loro sequenza temporale - coinvolg[e] la
legge di approvazione del rendiconto [...] nella sua interezza, non
essendo utilmente scindibili gli elementi che ne compongono la
struttura» (sentenza n. 49 del 2018, nonche' similmente, da ultimo,
sentenza n. 268 del 2022).
Nella specie, la mancata applicazione dell'esatto ammontare della
quota di recupero del disavanzo - che avrebbe dovuto essere disposta
con la legge regionale di assestamento del bilancio 2021, da adottare
con le modalita' previste dall'art. 50 del d.lgs. n. 118 del 2011 -
comporta una sottostima della spesa complessiva tale da compromettere
l'equilibrio del bilancio 2021 e di quelli successivi. La corretta
contabilizzazione e il recupero del disavanzo avrebbero richiesto,
infatti, l'adozione di idonee forme di copertura, quali la riduzione
di altre spese o l'individuazione di maggiori entrate, e una
revisione complessiva dei saldi di bilancio (ancora, sentenza n. 268
del 2022).
Quanto osservato e' sufficiente ai fini dell'argomentazione in
ordine alla ripercussione delle denunciate irregolarita' sull'intera
legge regionale di approvazione del rendiconto.
3.- Deve darsi altresi' atto che, nelle more del giudizio, e'
stata approvata la legge della Regione Molise 19 settembre 2023, n.
4, recante «Modifica dell'articolo 12 della legge regionale 30
dicembre 2020, n. 17 (Rendiconto generale della Regione Molise per
l'esercizio finanziario 2019) e modifiche della legge regionale 31
dicembre 2022, n. 27 (Rendiconto generale della Regione Molise per
l'esercizio finanziario 2021)», con cui, tra l'altro, sono state
rettificate le risultanze contabili relative al rendiconto generale
2021.
Piu' precisamente, l'art. 2, comma 1, lettera a), della legge
reg. Molise n. 4 del 2023, ha sostituito l'art. 9 della legge reg.
Molise n. 27 del 2022, modificando l'ammontare del disavanzo di
amministrazione al 31 dicembre 2021, il quale dalla somma
originariamente contabilizzata pari a euro 493.863.931,66 e' stato
indicato in euro 573.484.996,41.
Tale valore e' stato riprodotto anche nella legge della Regione
Molise 15 dicembre 2023, n. 6 (Bilancio di previsione della Regione
Molise 2023-2025), come prima voce di spesa dell'esercizio 2023,
cosi' adeguando il ciclo del bilancio a dati contabili corretti,
secondo quanto affermato da questa Corte nelle sentenze n. 39 del
2024 e n. 268 del 2022 nonche' nelle decisioni della Corte dei conti
di parificazione dei rendiconti della Regione.
Devono quindi valutarsi gli effetti dello ius superveniens posto
che - per costante giurisprudenza di questa Corte - la sopravvenienza
normativa, satisfattiva delle pretese avanzate dal ricorrente, puo'
determinare la cessazione della materia del contendere allorche' la
disposizione impugnata non abbia ricevuto medio tempore applicazione
(ex plurimis, sentenza n. 223 del 2023).
3.1.- Considerato che il rendiconto 2021 e' stato approvato il 31
dicembre 2022, la sottostima del disavanzo 2021 da ripianare
nell'esercizio 2022 ha determinato un illegittimo ampliamento della
capacita' di spesa dell'ente in quest'ultimo esercizio, proiettando
gli effetti dei saldi del rendiconto 2021 sull'esercizio successivo.
Difatti, come risulta dalla legge reg. Molise n. 9 del 2022, nel
bilancio di previsione pluriennale per il triennio 2022-2024, e'
rappresentato un disavanzo da ripianare gravemente sottostimato.
Tali elementi conducono a escludere la possibilita' di una
pronuncia di cessazione della materia del contendere: la legge
regionale impugnata e' rimasta in vigore per un tempo sufficiente a
produrre effetti sull'intero ciclo di bilancio.
4.- Cio' posto, la questione di legittimita' costituzionale della
legge reg. Molise n. 27 del 2022, promossa in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost. in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici, e' fondata.
La legge regionale di approvazione del rendiconto per l'esercizio
2021 presenta un risultato di amministrazione inferiore a quello
effettivo, in ragione della mancata adozione, in sede di assestamento
del bilancio, di adeguate misure volte a rappresentare in maniera
corretta il disavanzo da ripianare.
Questa Corte ha gia' avuto modo di rilevare che la gestione
finanziaria della Regione Molise, per l'intero esercizio 2021, e'
stata condizionata dalla grave sottostima del risultato di
amministrazione dell'esercizio 2020, la cui alterazione ha comportato
l'indebito ampliamento della spesa (sentenza n. 39 del 2024).
Peraltro, ai sensi dell'art. 50, comma 1, del d.lgs. n. 118 del
2011, la regione deve approvare con legge l'assestamento di bilancio
entro il 31 luglio, sulla scorta dei saldi accertati in sede di
rendiconto dell'esercizio scaduto il 31 dicembre precedente; ovvero,
nelle more della conclusione del giudizio di parificazione del
rendiconto dell'esercizio precedente, sulla base del disegno di legge
di rendiconto approvato dalla Giunta regionale (art. 50, comma
3-bis). Inoltre, la legge regionale di assestamento del bilancio deve
dare atto del permanere degli equilibri generali di bilancio e, in
caso di accertamento negativo, l'ente deve assumere i necessari
provvedimenti di riequilibrio (art. 50, comma 2).
La Regione Molise non ha, invece, assestato correttamente il
bilancio di previsione dell'esercizio 2021 ne' per quanto riguarda
l'esatta quantificazione del disavanzo complessivo, ne' per quanto
riguarda la quota annuale da ripianare.
Tali irregolarita' - gia' accertate da questa Corte nella
sentenza n. 39 del 2024, che ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale di varie disposizioni della legge reg. Molise n. 7 del
2021 - si riflettono sulla legge regionale di approvazione del
rendiconto, che risulta pertanto in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., in materia di armonizzazione dei bilanci
pubblici.
Come gia' evidenziato, i precetti dettati dal legislatore statale
nella materia «armonizzazione dei bilanci pubblici» nell'esercizio
della competenza legislativa esclusiva di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. si collocano «contemporaneamente in
posizione autonoma e strumentale rispetto al principio
dell'equilibrio del bilancio ex art. 81 Cost.» (sentenza n. 6 del
2017).
L'armonizzazione dei bilanci pubblici, infatti, e' «finalizzata a
realizzare l'omogeneita' dei sistemi contabili per rendere i bilanci
delle amministrazioni aggregabili e confrontabili, in modo da
soddisfare le esigenze informative connesse a vari obiettivi quali la
programmazione economico-finanziaria, il coordinamento della finanza
pubblica, la gestione del federalismo fiscale, le verifiche del
rispetto delle regole comunitarie, la prevenzione di gravi
irregolarita' idonee a pregiudicare gli equilibri dei bilanci»
(sentenza n. 184 del 2016).
Pertanto, anche il sistema contabile regionale e' soggetto ai
predetti principi, che si configurano come limitazioni necessarie
idonee «a consentire il soddisfacimento contestuale di una pluralita'
di interessi costituzionalmente rilevanti» (sentenza n. 279 del
2006). In particolare, l'autonomia della regione in questo ambito
normativo trova il suo limite nelle disposizioni poste dallo Stato
per la salvaguardia degli interessi finanziari riconducibili, sotto
il profilo teleologico, a plurimi parametri costituzionali, quali il
coordinamento della finanza pubblica, la disciplina degli equilibri
di bilancio di cui all'art. 81 Cost., i principi del buon andamento
finanziario e della programmazione di cui all'art. 97, commi primo e
secondo, Cost.
La legge regionale di approvazione del rendiconto generale della
Regione Molise per l'esercizio finanziario 2021 deve, pertanto,
essere dichiarata costituzionalmente illegittima per violazione della
competenza legislativa esclusiva statale nella materia
«armonizzazione dei bilanci pubblici» di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale della legge della
Regione Molise 31 dicembre 2022, n. 27 (Rendiconto generale della
Regione Molise per l'esercizio finanziario 2021).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2024.
F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Valeria EMMA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 18 aprile 2024
Il Cancelliere
F.to: Valeria EMMA