Ricorso della Regione siciliana, in persona del presidente pro
tempore rappresentato e difeso, sia congiuntamente che
disgiuntamente, giusta procura a margine del presente atto, dagli
avvocati Michele Arcadipane e Paolo Chiapparrone, elettivamente
domiciliato presso la sede dell'Ufficio della Regione siciliana in
Roma, via Marghera n. 36, ed autorizzato a proporre ricorso con
deliberazione della Giunta regionale n. 268 del 29 ottobre 2008
(allegato 1),
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli Uffici
della Presidenza del Consiglio dei ministri, e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato, per la risoluzione del conflitto di
attribuzione insorto tra la Regione siciliana e lo Stato anche per
effetto della nota 24 settembre 2008, prot. n. 108357 del Ministero
dell'economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria generale
dello Stato - Ispettorato generale per la finanza delle pubbliche
amministrazioni Ufficio IX, avente ad oggetto: «Decreto legislativo 2
febbraio 2007, n. 26 recante ''Attuazione della direttiva 2003/96/CE
che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti
energetici e dell'elettricita''» (allegato 2).
F a t t o
La nota ministeriale oggi oggetto d'impugnativa, pervenuta alla
Regione siciliana il 29 settembre 2008, conferma, condividendola, la
nota 13 agosto 2008, prot. n. 14413-2008 del Ministero dell'economia
e delle finanze, Direzione federalismo fiscale, rigettando le istanze
avanzate dalla Regione siciliana, Assessorato regionale del bilancio
e delle finanze, Dipartimento finanze e credito, con note prot. n.
8298 del 29 giugno 2007, n. 12912 del 26 ottobre 2007, e n. 6991 del
21 maggio 2008, nonche' con l'assessoriale prot. n. 9645 del 24
luglio 2008 (all. 3, 4, 5 e 6) con le quali si rivendicava la
spettanza alla Regione siciliana del gettito derivante dalla
tassazione sul consumo di taluni prodotti energetici, al fine anche
di sollecitare l'emanazione delle opportune disposizioni e l'adozione
dei provvedimenti necessari per consentire l'acquisizione al bilancio
regionale del gettito relativo.
La nota ministeriale da ultimo citata (nota 13 agosto 2008, prot.
n. 14413-2008 - Direzione federalismo fiscale) e' stata gia'
impugnata dalla Regione ricorrente con ricorso notificato il 20
ottobre 2008, depositato presso la cancelleria di codesta ecc.ma
Corte il 28 ottobre successivo ed iscritto al Registro conflitti tra
enti al n. 17/2008.
L'odierna impugnativa segue a quella or ora citata essenzialmente
a fini cautelativi, ribadendosi quanto gia' esposto, evidenziato ed
argomentato nel precedente ricorso e che, di seguito, si ripropone.
«In attuazione della Direttiva del Consiglio dell'Unione europea
27 ottobre 2003, n. 2003/96/CE - che ha ristrutturato il quadro
comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e
dell'elettricita' - con il decreto legislativo 2 febbraio 2007, n. 26
(di recepimento nell'ordinamento interno della predetta direttiva
comunitaria), sono stati determinati sostanziali cambiamenti nella
disciplina nazionale della tassazione indiretta di alcuni prodotti
energetici (gas naturale e carbone, lignite, coke di carbone fossile)
modificandone le relative accise da imposte di produzione in imposte
sul consumo.
Il mancato accoglimento delle richieste formulate lede
sicuramente le attribuzioni della Regione siciliana e l'autonomia
finanziaria della stessa, e viene censurato - in relazione anche alle
motivazioni addotte nella nota che da' origine al conflitto, che si
palesano inidonee a fondare il diniego opposto e conseguentemente ad
escludere il relativo diritto della Regione - per le seguenti ragioni
di
D i r i t t o
Violazione degli articoli 36 e 37 dello Statuto siciliano e delle
norme di attuazione in materia finanziaria di cui al d.P.R. 26 luglio
1965, n. 1074.
Negandosi, invero indebitamente ed illegittimamente, la spettanza
alla Regione delle entrate tributarie considerate, si determina una
compressione delle risorse alla stessa attribuite dalla normativa
richiamata che costituisce, nella fattispecie, parametro di
costituzionalita'.
Va, infatti, rilevato che l'impianto statutario, e l'attuazione
che alle relative disposizioni e' stata data, determina
l'attribuzione alla Regione siciliana di tutti i tributi erariali, in
qualsiasi modo denominati - e con le sole eccezioni sancite dal
secondo comma dell'art. 36 dello Statuto, nonche', ai sensi
dell'articolo 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, delle nuove
entrate tributarie il cui gettito sia destinato con apposite leggi
alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalita'
contingenti o continuative dello Stato specificate nelle leggi
medesime - il cui presupposto d'imposta si sia verificato nell'ambito
della stessa regione.
Cio', in generale, premesso, si' evidenzia che le pretese di
spettanza avanzate dalla Regione siciliana, con le richiamate note,
in relazione alle sopraindicate imposte, hanno un preciso fondamento
in forza delle invocate norme parametro.
Con l'art. 1 del decreto legislativo 2 febbraio 2007, n. 26 sono
state apportate sostanziali modifiche al decreto legislativo 26
ottobre 1995, n. 504 («Testo unico delle disposizioni legislative
concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative
sanzioni penali e amministrative») e, in particolare, sono stati
integralmente sostituiti gli articoli 21 (Prodotti sottoposti ad
accisa) e 26 (Disposizioni particolari per il gas naturale) del
medesimo testo unico.
Il nuovo assetto ditale tipo di imposte indirette, relativamente
a taluni prodotti energetici, quali il carbone, la lignite e il coke
di carbon fossile, nonche' il gas naturale, ha spostato il momento
impositivo da quello della produzione a quello della fornitura e del
relativo consumo.
L'art. 21, comma 6, infatti prevede la sottoposizione dei
prodotti di cui al comma 2, lettera h), (carbone, lignite e coke) «al
momento della fornitura» considerando «fornitura anche l'estrazione o
la produzione dei prodotti di cui al comma 2, lettera h,) da
impiegare per uso proprio».
L'art. 26, comma 1, prevede che «Il gas naturale (codici NC 2711
11 00 e NC 2711 21 00), destinato alla combustione per usi civili e
per usi industriali, nonche' all'autotrazione, e' sottoposto ad
accisa, con l'applicazione delle aliquote di cui all'allegato I, al
momento della fornitura ai consumatori finali ovvero al momento del
consumo per il gas naturale estratto per uso proprio».
In proposito, anche l'Agenzia delle dogane, nel fornire
indicazioni applicative a seguito delle novelle determinate dal
d.l.vo n. 26 del 2007, nella circolare n. 17/D del 28 maggio 2007
(all. 7) ha ritenuto di dover «sottolineare l'individuazione, per
molti di questi prodotti, del peculiare momento generatore
dell'obbligazione tributaria nell'atto di cessione all'utente finale
(gas naturale, energia elettrica) ...» (Paragrafo 2).
La medesima circolare, al paragrafo 8.1, specifica, con riguardo
al «gas naturale», che «il momento generativo dell'obbligazione
tributaria coincide con il momento della fornitura del prodotto ai
consumatori finali ovvero con quello del consumo per il gas naturale
estratto per uso proprio.
E' questa un'altra novita' nel settore, in quanto per il gas
metano, il precedente quadro normativo identificava il momento della
nascita dell'obbligazione tributaria «nella fabbricazione» o
«nell'importazione''»; e, per il carbone lignite e coke di carbon
fossile, al paragrafo 9, evidenzia che «Per tali prodotti
l'esclusione dal regime del deposito fiscale, e quindi anche dai
vincoli comunitari di circolazione in regime sospensivo, e' disposta
per il fatto che momento generatore ed esigibilita' dell'imposta
coincidono con la fornitura del prodotto stesso all'utilizzatore
finale».
Pertanto, in dipendenza delle predette modifiche legislative, non
e' piu' ammissibile configurare la tassazione dei prodotti in
questione quale imposta di produzione.
Il mutamento dell'imposizione indiretta in questione da imposta
sulla produzione ad imposta sul consumo assume particolare rilievo
con riguardo al particolare impianto finanziario della Regione
siciliana che, ai sensi dell'art. 36 dello Statuto speciale e delle
correlate norme di attuazione in materia finanziaria di cui al d.P.R.
26 luglio 1965 n. 1074, attribuisce alla stessa la spettanza di tutte
le entrate tributarie erariali, dirette e indirette, comunque
denominate, riscosse nell'ambito del suo territorio, ad eccezione
delle entrate derivanti dalle imposte di produzione, dal monopolio
dei tabacchi, dal lotto e dalle lotterie a carattere nazionale che
sono riservate allo Stato.
Nessun rilievo, in proposito, puo' assumere la circostanza che la
tabella «A» annessa al d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, recante le
norme di attuazione dello Statuto regionale in materia finanziaria,
annoveri tra le altre 1'«imposta erariale sul gas metano» (punto 11).
Tale imposta viene ricompresa, infatti, perche' rientrante fra le
«Imposte di produzione» previste come «Entrate tributarie riservate
allo Stato in base all'art. 36 secondo comma dello Statuto» (cosi'
testualmente e' specificato nella Tabella in questione).
Pertanto, la presunta riserva allo Stato (argomento utilizzato
dal Ministero dell'economia e delle finanze nella nota qui impugnata)
non e' stata mai prevista come assoluta (e se lo fosse risulterebbe
costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 36, secondo
comma, dello Statuto) ma per scopi esplicativi e di chiarezza, in
quanto, al momento della compilazione delle norme di attuazione
l'imposizione erariale sul gas metano era configurata quale imposta
di produzione.
Se, poi, si volessero utilizzare argomentazioni estremamente
formali e letterali, basterebbe rilevare che cio' che e' stato
rivendicato dalla regione (e denegato dallo Stato con la nota per cui
oggi e' causa) non e' un'«imposta erariale sul gas metano» ma
l'imposta sul «gas naturale».
Meno comprensibili risultano, poi, le argomentazioni del
Ministero utilizzate per denegare la spettanza delle accise sul
carbone, carbon coke e lignite.
La circostanza che, originariamente, le imposte su tali prodotti
vennero destinate a specifiche esigenze di copertura di spesa di per
se e' ininfluente sol che si consideri che, anche a seguito
dell'intervento di codesta ecc.ma Corte (sent. 288 del 2001), con
l'art. 52, comma 6, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, fu
determinata la cessazione delle riserve all'erario statale gia'
disposte ai sensi del primo comma dell'art. 2 del decreto del
Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074.
Ne' pregio puo' avere la constatazione che i tributi in questione
non erano stati istituiti all'epoca della compilazione delle norme di
attuazione statutarie in materia finanziaria.
Senza addentrarsi in altre considerazioni, basta qui ricordare
che codesta Corte, nel ricostruire l'assetto finanziario della
Regione siciliana, come delineato con gli articoli 36 e 37 dello
Statuto e come concretamente attuato con le relative norme di
attuazione, ha constatato che «la fonte principale di finanziamento
della regione e' divenuto il gettito, regionalmente riscosso, dei
tributi istituiti e regolati dalle leggi dello Stato, pienamente
applicabili anche nel territorio della regione siciliana» (sent. n.
11 del 1999); e che codesta Corte con la richiamata sentenza n. 288
del 2001 e con altre consimili ha sostanzialmente riconosciuto la
spettanza alla regione di proventi derivanti da imposte sicuramente
istituite dopo l'emanazione delle norme di attuazione statutarie.
Infine, la motivazione del Dipartimento ministeriale che afferma
1'«unicita' del concetto di accisa» per sostenere che la distinzione
tra imposte di fabbricazione e imposte di consumo sarebbe di natura
«puramente concettuale» e che non consentirebbe di sottrarre
all'erario statale il gettito della tassazione sul carbone, coke di
carbone e lignite, e' un'affermazione solo assertiva ed
autoreferenziata.
Invero l'art. 1, comma 2, lett b), del d. 1.vo n. 504/1995 da'
solo la definizione dell'«accisa» - «ai fini del presente testo
unico» - indicandola come «imposizione indiretta sulla produzione e
sui consumi prevista con la denominazione di imposta di fabbricazione
o di consumo e corrispondente sovrimposta di confine o di consumo».
L'art. 7, comma 2, della legge 17 aprile 2003, n. 80, poi, sempre
«ai fini della presente legge» indica solo quelle «accise» il cui
sistema andava riformato mediante la delega recata dalla legge
stessa.
Si tratta, comunque, di definizioni antecedenti al recepimento
della richiamata Direttiva CE n. 2003/96/CE, operata con il decreto
legislativo 2 febbraio 2007, n. 26, e che non contrastano con i
sostanziali cambiamenti da tale decreto legislativo determinati nella
disciplina della tassazione indiretta (da imposte sulla fabbricazione
ad imposte sul consumo).
Invero, cio' che accomuna le varie imposizioni, sulla
fabbricazione o sui consumi, sotto il termine di «accisa» e' solo la
loro natura di imposizioni indirette che gravano sulla quantita' dei
beni prodotti o immessi in consumo (esprimendosi in termini di
aliquote rapportate all'unita' di misura) a differenza, ad esempio,
dell'IVA che incide sul loro valore.
Di contro, l'art. 2 del d.P.R. 26 luglio 2965, n. 1074
attribuisce alla regione la spettanza di «tutte le entrate tributarie
erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, dirette o
indirette, comunque denominate» riservando allo Stato, ai sensi
dell'art. 36 dello Statuto, solo le entrate derivanti «dalle imposte
di produzione, dal monopolio dei tabacchi, dal lotto e dalle lotterie
a carattere nazionale».
Il quadro statutario in materia finanziaria ha, quindi, operato
una ripartizione «dinamica» fra Stato e regione non basato su criteri
quantitativi ma sulla natura dei tributi, salvo che per le imposte
(ed entrate) nuove istituite dallo Stato per essere espressamente
destinate a determinate spese.
Pertanto, indubbia risulta la spettanza all'erario regionale, a
termini degli articoli 36 e 37 dello Statuto siciliano e delle
relative norme di attuazione approvate con d.P.R. 26 luglio 1965, n.
1074, del gettito dell'imposizione derivante dalla tassazione
indiretta del gas naturale, carbone, lignite e coke di carbone
fossile, a termini del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504 e
maturata nell'ambito del territorio della Regione».