locali, intervenendo a disciplinare le attivita' regionali di
vigilanza, controllo e sostituzione dei soggetti incaricati dei
servizi pubblici locali, in violazione dell'art. 117, quarto comma,
Cost.
La questione e' fondata.
A tal proposito occorre ricordare che, tenuto conto che e' la
legge regionale che, nel disciplinare l'esercizio di funzioni
amministrative di competenza dei Comuni nelle materie di propria
competenza, puo' prevedere anche poteri sostitutivi in capo ad organi
regionali per il compimento di atti o attivita' obbligatorie, nel
caso di inerzia o di inadempimento da parte dell'ente competente, e'
egualmente solo ad essa che spetta provvedere a regolare
dettagliatamente modalita' e termini di esercizio del proprio potere
sostitutivo.
Nella specie, la norma statale impugnata prevede un termine entro
il quale i Presidenti delle Giunte regionali, in caso di inerzia
delle Autorita' d'ambito, devono nominare un commissario ad acta per
l'adozione di provvedimenti per disporre i nuovi affidamenti del
servizio di gestione dei rifiuti, nel rispetto delle disposizioni di
cui alla medesima parte quarta del decreto n. 152 del 2006.
Tale previsione, avendo ad oggetto la disciplina puntuale di
modalita' e tempi di esercizio del potere sostitutivo della Regione
nei confronti degli enti locali in una materia, quella della gestione
del servizi pubblico locale di gestione dei rifiuti, di competenza
regionale, lede la relativa competenza legislativa regionale.
18. - Ancora la Regione Calabria propone questione di
legittimita' costituzionale nei confronti dell'art. 205, comma 6,
nella parte in cui, prevedendo che le Regioni possano indicare
maggiori obiettivi di riciclo e di recupero dei rifiuti tramite
apposita legge, previa intesa con il Ministro dell'ambiente,
produrrebbe un anomalo vincolo amministrativo sulla funzione
legislativa regionale, in violazione degli artt. 114 e 117 Cost.
La questione e' fondata.
La sottoposizione a vincoli procedimentali dell'esercizio della
competenza legislativa regionale in tema di individuazione di
maggiori obiettivi di riciclo e recupero dei rifiuti, che la stessa
norma statale impugnata attribuisce ad essa, determina evidentemente
una lesione della sfera di competenza regionale, posto che questa
Corte ha gia' affermato che l'esercizio dell'attivita' legislativa
sfugge alle procedure di leale collaborazione (sentenza n. 159 del
2008).
19. - Ulteriore questione di legittimita' costituzionale e'
promossa dalla Regione Calabria in relazione all'art. 206, commi 2 e
3. La ricorrente sostiene che tale norma, nella parte in cui prevede
che il Ministro dell'ambiente possa stipulare accordi e contratti di
programma con soggetti pubblici e privati per promuovere l'utilizzo
dei sistemi di certificazione ambientale e di attuazione dei
programmi di ritiro dei beni di consumo al termine del loro ciclo di
utilita', senza alcun coinvolgimento delle Regioni, violi il
principio di leale collaborazione, nonche' l'art. 118 Cost., tenuto
conto dell'impatto che le attivita' previste possono avere sul
territorio di queste.
La questione non e' fondata.
L'asserita violazione delle attribuzioni regionali e' priva di
fondamento, trattandosi di un ambito normativo, quello inerente alla
disciplina degli accordi e contratti di programma finalizzati a
promuovere l'impiego, su tutto il territorio nazionale, di tecniche
volte ad assicurare livelli piu' elevati di tutela dell'ambiente
(mediante la promozione dell'utilizzo dei sistemi di certificazione
ambientale nonche' del ritiro dei beni di consumo al termine del
ciclo di utilita'), riconducibile, in via prevalente, alla competenza
statale esclusiva in tema di tutela dell'ambiente, con conseguente
esclusione della necessita' di forme di coinvolgimento delle
autonomie territoriali.
Ne', d'altra parte, risulta violato l'art. 118 Cost., tenuto
conto che e' con la stipulazione dei predetti accordi e contratti che
vengono fissati gli standard di tutela dell'ambiente connessi
all'impiego delle tecniche richiamate, sicche' l'attribuzione agli
organi statali della relativa competenza obbedisce all'esigenza
unitaria di assicurare che detti livelli siano uniformemente
rispettati sull'intero territorio nazionale.
20. - La Regione Emilia-Romagna ha impugnato l'art. 207, comma 1,
nella parte in cui attribuisce allo Stato, in specie all'Autorita' di
vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, il compito di
garantire e vigilare in merito all'osservanza dei principi e del
perseguimento delle finalita' di cui alla parte quarta del decreto,
con particolare riferimento all'efficienza, all'efficacia,
all'economicita' ed alla trasparenza del servizio.
A parere della ricorrente detta norma violerebbe: l'art. 117,
quarto comma, Cost., in quanto l'Autorita' opererebbe in materia di
servizi pubblici locali, in aperta violazione della competenza
regionale residuale; l'art. 76 Cost e le attribuzioni regionali ivi
richiamate, in quanto l'attribuzione alla predetta Autorita' delle
suindicate funzioni sarebbe avvenuta in violazione della legge di
delega, risolvendosi nel riconoscimento in capo allo Stato di una
competenza "nuova" rispetto all'elenco di cui al d.lgs. n. 112 del
1998, in una materia, quella dei servizi pubblici locali, di
competenza regionale residuale; l'art. 118 Cost., perche'
l'attrazione al centro delle funzioni amministrative regionali, in
assenza di giustificati motivi, costituirebbe violazione del
principio di sussidiarieta'.
Va al riguardo osservato, in via preliminare, che l'art. 207,
comma 1, e' stato abrogato dall'art. 1, comma 5, del decreto
legislativo 8 novembre 2006, n. 284 (Disposizioni correttive e
integrative del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in
materia ambientale). In considerazione di tale intervenuta
abrogazione, satisfattiva delle pretese avanzate, la ricorrente, con
memoria depositata in data 6 maggio 2009, ha chiesto una pronuncia di
cessazione della materia del contendere.
Orbene, tenuto conto del fatto che, nel limitato periodo di
vigenza della norma impugnata, non risulta che ad essa sia stata data
applicazione, e che - come sostenuto dalla medesima ricorrente -
l'intervenuta abrogazione della stessa e' pienamente satisfattiva,
deve dichiararsi cessata la materia del contendere.
21. - Le Regioni Marche e Toscana hanno, poi, promosso questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 208, comma 10, nella parte
in cui, in materia di autorizzazione unica per i nuovi impianti di
smaltimento e di recupero dei rifiuti, prevede che, «ove l'autorita'
competente non provveda a concludere il procedimento di rilascio
dell'autorizzazione unica entro i termini previsti al comma 8, si
applica il potere sostitutivo di cui all'art. 5 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112». Le ricorrenti ritengono che detta
norma violi gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto escluderebbe il
potere delle Regioni di sostituirsi agli enti inadempienti in materie
di propria competenza, quali quelle del governo del territorio e
della tutela della salute, interferenti con la tutela dell'ambiente.
La questione non e' fondata, nei termini di seguito precisati.
La censura muove, infatti, da un erroneo presupposto
interpretativo, secondo il quale la norma impugnata interverrebbe a
disciplinare il potere sostitutivo dello Stato in caso di inerzia,
nella conclusione del procedimento di rilascio dell'autorizzazione
unica per i nuovi impianti, da parte di autorita' competenti
riconducibili agli enti locali, escludendo che le Regioni, titolari
di proprie competenze in tema di governo del territorio e di tutela
della salute, possano esercitare preventivamente il proprio potere
sostitutivo.
Al contrario, la norma impugnata si inserisce nell'ambito della
disciplina di un articolato procedimento all'esito del quale e'
attribuito alla Regione il compito di approvare il progetto ed
autorizzare la realizzazione e la gestione dell'impianto. Tale
procedimento e' puntualmente disciplinato al fine di assicurare che
il rilascio dell'autorizzazione avvenga sulla base di una complessa
istruttoria finalizzata a garantire, in attuazione delle indicazioni
della normativa comunitaria, la regolarita' della messa in esercizio
dei predetti impianti «proprio in considerazione dei valori della
salute e dell'ambiente che si intendono tutelare in modo omogeneo
sull'intero territorio nazionale» (sentenze n. 62 del 2008, n. 173
del 1998; si vedano, altresi', le sentenze n. 194 del 1993 e n. 307
del 1992). Per questo motivo - ed in considerazione della necessita'
che si giunga in termini di tempo ragionevoli ad una verifica
relativa alla sussistenza o meno dei requisiti prescritti per la
messa in opera degli impianti - la norma stabilisce che
l'istruttoria, che deve svolgersi mediante convocazione di apposita
conferenza dei servizi cui partecipano i responsabili degli uffici
regionali competenti ed i rappresentanti delle autorita' d'ambito e
degli enti locali interessati nonche' con l'eventuale ausilio delle
Agenzie regionali per la protezione dell'ambiente, si concluda entro
centocinquanta giorni dalla presentazione della domanda con il
rilascio dell'autorizzazione o con il diniego motivato della stessa
da parte dell'ente competente, e cioe' della Regione. E' percio' in
sostituzione di quest'ultima - ed a protezione dei richiamati
interessi costituzionali - che l'art. 208, comma 10, prescrive
l'operativita' dei poteri sostitutivi statali di cui all'art. 5 del
d.lgs. n. 112 del 1998, senza con cio' escludere l'esercizio, da
parte delle Regioni, di un proprio potere sostitutivo, inerente alle
proprie competenze, in ordine all'espletamento delle singole fasi del
procedimento istruttorio.
22. - L'art. 211, comma 3, e' impugnato dalla Regione Calabria,
per violazione degli artt. 118 e 120 della Cost. Tale norma, a parere
della ricorrente, nella parte in cui stabilisce che, in caso di
mancata approvazione o autorizzazione da parte della Regione, nei
termini di tempo prescritti, del progetto o della realizzazione di un
impianto di ricerca o sperimentazione, l'interessato puo' rivolgersi
direttamente al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio,
porrebbe nel nulla qualunque motivazione che la Regione abbia addotto
per bloccare l'attivita', con una deroga ingiustificata al principio
di sussidiarieta' non ricollegabile neppure all'esercizio del potere
sostitutivo contemplato in Costituzione, data la totale assenza di
garanzie per l'ente sostituendo.
La questione non e' fondata.
Anche in tal caso, la disposizione impugnata si colloca
nell'ambito della disciplina del procedimento di autorizzazione alla
realizzazione ed all'esercizio di impianti di ricerca e
sperimentazione per il quale sono stabiliti, al ricorrere di
specifiche condizioni, termini di tempo ridotti rispetto a quelli
previsti per la generalita' degli impianti, proprio in ragione della
rilevanza degli stessi in vista della protezione dell'ambiente.
Orbene, la possibilita' accordata dalla norma censurata
all'interessato di adire direttamente l'amministrazione centrale
nell'eventualita' che la Regione non abbia provveduto ad approvare il
progetto o ad autorizzare la realizzazione di uno dei predetti
impianti nei termini prescritti costituisce solo il riconoscimento in
capo all'interessato di uno strumento di stimolo all'eventuale
attivazione del potere sostitutivo statale, che non e' peraltro fatto
oggetto di disciplina e, comunque, non esclude, anzi impone che
l'amministrazione centrale tenga conto delle motivazioni che, in sede
istruttoria, hanno indotto la Regione a non emettere il provvedimento
richiesto nel termine previsto, non configurandosi pertanto alcuna
lesione delle competenze regionali.
23. - Le Regioni Marche, Toscana e Calabria impugnano l'art. 212,
commi 2 e 3, in materia di composizione dell'albo nazionale dei
gestori ambientali. Tali disposizioni vengono censurate nella parte
in cui, prevedendo un aumento del numero dei componenti del comitato
nazionale a favore del Ministero dell'ambiente (comma 2), e di quelli
delle sezioni regionali o provinciali dell'albo, a favore delle
organizzazioni sindacali e delle categorie economiche (comma 3), con
contestuale riduzione dei componenti di nomina regionale,
determinerebbero una violazione degli artt. 114 (Calabria) 117 e 118
Cost. Ad avviso delle ricorrenti, attraverso la riduzione della
rappresentanza regionale, le citate disposizioni finirebbero per
ledere le prerogative regionali nelle materie della tutela
dell'ambiente, della tutela della salute e del governo del
territorio, in quanto in tal modo i rappresentanti delle Regioni non
avrebbero la possibilita' di condizionare la definizione delle linee
guida in materia di smaltimento e recupero dei rifiuti.
La Regione Toscana, con memoria depositata in data 27 aprile
2009, ha dichiarato di non avere piu' interesse ad una pronuncia di
merito in ordine alle censure svolte nei confronti del comma 3
dell'art. 212, in quanto quest'ultimo e' stato modificato dall'art.
2, comma 30, del d.lgs. n. 4 del 2008 in senso pienamente
satisfattivo delle richieste regionali, con eliminazione della piu'
ampia rappresentanza delle organizzazioni sindacali e delle categorie
economiche in seno alle sezioni regionali e provinciali.
Sulla base di analoghe argomentazioni la Regione Marche, in
relazione alla predetta disposizione, con memoria depositata il 5
maggio 2009, ha chiesto che venga dichiarata la cessazione della
materia del contendere, anche tenuto conto della mancata applicazione
medio tempore della disposizione in esame.
In via preliminare occorre considerare che l'art. 212, comma 3,
e' stato modificato dal citato dall'art. 2, comma 30, del d.lgs. n. 4
del 2008 e che tale modifica risulta pienamente satisfattiva delle
richieste regionali, in quanto a seguito di essa i componenti di
designazione regionale costituiscono la maggioranza in seno ai
predetti organi. La disposizione censurata, peraltro, non ha potuto
avere medio tempore applicazione, in ragione del fatto che lo stesso
art. 212, al comma 4, ha attribuito, in via transitoria, le funzioni
del comitato nazionale e delle sezioni regionali del nuovo albo
nazionale dei gestori ambientali, rispettivamente, al comitato
nazionale e alle sezioni regionali del vecchio albo in vigore fino
alla scadenza del mandato, ma solo alla specifica condizione che tali
organismi fossero «integrati dai nuovi componenti individuati ai
sensi, rispettivamente, del comma 2, lettera l), e del comma 3,
lettere e) ed f), nel rispetto di quanto previsto dal comma 16» e che
tale integrazione, demandata ad un decreto ministeriale, non e' mai
avvenuta.
Deve, pertanto, dichiararsi cessata la materia del contendere in
relazione alle questioni aventi ad oggetto l'art. 212, comma 3.
Le questioni proposte nei confronti dell'art. 212, comma 2, non
sono fondate.
Sia il Comitato nazionale che le sezioni regionali e provinciali
sono organi dell'albo nazionale dei gestori ambientali, le cui
competenze sono essenzialmente costituite dalla verifica della
sussistenza dei requisiti prescritti dalla legge per lo svolgimento
delle attivita' di raccolta, trasporto, commercio ed intermediazione
dei rifiuti, nonche' di gestione degli impianti di smaltimento e di
recupero degli stessi, da parte delle imprese che chiedano
l'iscrizione al medesimo albo, in vista del principale obiettivo
della garanzia del rispetto, da parte delle predette imprese, dei
livelli omogenei di tutela dell'ambiente, in tutto il territorio
nazionale. Detti organi operano, pertanto, in funzione del
soddisfacimento delle predette esigenze unitarie, in un ambito
riconducibile alla materia della tutela dell'ambiente, di competenza
esclusiva statale, sicche' la riduzione del numero dei componenti di
derivazione regionale all'interno dei medesimi non determina alcuna
lesione delle sfere di competenza regionale, neanche con riferimento
alla richiamata definizione delle linee guida in materia di
smaltimento e recupero dei rifiuti, tenuto conto che tale definizione
non rientra fra i compiti dell'albo.
24 - La Regione Emilia-Romagna impugna l'art. 215, nella parte in
cui attribuisce all'albo nazionale dei gestori ambientali, sezione
regionale, competenze relative all'iscrizione delle imprese che
effettuano la comunicazione di inizio di attivita' di smaltimento di
rifiuti non pericolosi effettuato nel luogo di produzione dei rifiuti
stessi (cosiddetto autosmaltimento), alla verifica dei presupposti e
alla vigilanza sul rispetto delle norme tecniche.
Tale disposizione, a parere della ricorrente, contrasterebbe con
l'art. 76 Cost. in quanto violerebbe i criteri e principi direttivi
della legge di delega - che impone al legislatore di mantenere il
riparto delle funzioni amministrative tra i diversi livelli di
governo delineato dalla normativa vigente - attribuendo al citato
albo nazionale funzioni spettanti alle Province in base all'art. 32
del d.lgs. n. 22 del 1997, le quali vedrebbero in tal modo
ridimensionato il loro ruolo, in violazione altresi' del riparto
delle competenze amministrative fissato dal d.lgs. n. 112 del 1998.
Le Regioni Toscana e Marche promuovono, infine, questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 215, commi 1, 3 e 4, e 216,
commi 1, 3 e 4, nella parte in cui, dettando disposizioni con
riferimento alle attivita' di auto-smaltimento ed alle operazioni di
recupero, attribuiscono alla sezione regionale dell'albo nazionale
dei gestori ambientali le funzioni che la precedente legislazione
attribuiva alle province (artt. 32 e 33 del d.lgs. n. 22 del 1997), e
sottraggono, quindi, alla competenza provinciale la tenuta ed il
controllo delle comunicazioni di inizio delle attivita' di
smaltimento e recupero dei rifiuti nelle procedure semplificate.
Tali norme sarebbero, pertanto, in contrasto con l'art. 117
Cost., perche' sottrarrebbero alla Regione importanti funzioni in
materia di tutela della salute e di governo del territorio.
La Regione Emilia-Romagna, con memoria del 6 maggio 2009, in
relazione alle censure proposte nei confronti dell'art. 215, ritiene
che sia cessata la materia del contendere a seguito delle modifiche
apportate alla citata disposizione dall'art. 2, commi da 33 a 35, del
d.lgs. n. 4 del 2008, che ha allocato nuovamente in capo alle
Province le competenze che erano state attribuite all'albo nazionale
dei gestori ambientali.
Sulla base di analoghe argomentazioni, la Regione Toscana
dichiara di non avere piu' interesse ad una pronuncia di merito e la
Regione Marche ritiene che sia cessata la materia del contendere in
relazione alle censure svolte nei confronti degli artt. 215, commi 1,
3 e 4, e 216, commi 1, 3 e 4, a seguito delle modifiche apportate dal
citato art. 2, commi da 33 a 38, del d.lgs. n. 4 del 2008,
integralmente satisfattive delle doglianze prospettate.
A tal riguardo occorre osservare che le modifiche apportate dal
suddetto art. 2, commi 33-38, del d.lgs. n. 4 del 2008, alle norme
impugnate risultano effettivamente idonee a soddisfare le richieste
delle Regioni ricorrenti, in quanto provvedono ad attribuire
nuovamente alle Province le competenze che le norme impugnate avevano
loro sottratto in favore della sezione regionale dell'albo. Anche in
tale caso si deve, altresi', rilevare che le disposizioni impugnate
non hanno potuto avere medio tempore applicazione, tenuto conto che
lo stesso art. 212, al comma 4, ha attribuito, in via transitoria, le
funzioni del Comitato nazionale e delle sezioni regionali del nuovo
albo nazionale dei gestori ambientali, rispettivamente, al Comitato
nazionale e alle sezioni regionali del vecchio albo, in vigore fino
alla scadenza del mandato, ma solo alla specifica condizione che tali
organismi fossero «integrati dai nuovi componenti individuati ai
sensi, rispettivamente, del comma 2, lettera l), e del comma 3,
lettere e) ed f), nel rispetto di quanto previsto dal comma 16» e che
tale integrazione, demandata ad un decreto ministeriale, non e' mai
avvenuta: sicche' deve escludersi che le funzioni previste dalle
norme oggetto di censura siano mai transitate in capo alle sezioni
regionali del vecchio albo a danno delle Province, che ne erano
titolari ai sensi degli artt. 32 e 33 del d.lgs. n. 22 del 1997.
Sulla base dei richiamati argomenti deve, pertanto, dichiararsi
cessata la materia del contendere in riferimento alle questioni
proposte nei confronti degli artt. 215 e 216, commi 1, 3 e 4.
25. - Avendo la Corte deciso il merito dei ricorsi, restano
assorbite le istanze di sospensione formulate.