IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2525/1994,
proposto da Pisano' Giorgio, rappresentato e difeso dagli avvocati
Carlo Lo Cicero e Lorenzo Lo Cicero, ed elettivamente domiciliato in
Roma, via Muzio Clemente, 18 (avv.to Stefano Menicacci);
Contro il Ministero dell'interno e la commissione elettorale
centrale,
(Ufficio centrale nazionale), entrambi costituitisi in giudizio,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato e presso
la stessa domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12, per
l'annullamento del provvedimento del Ministero dell'interno in data
15 febbraio 1994, con il quale non e' stato accettato il simbolo
presentato dal ricorrente per le elezioni politiche, e della
decisione di rigetto dell'opposizione da parte dell'Uffi'cio centrale
nazionale presso la Corte di cassazione, in data 19 febbraio 1994.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza dell'11 gennaio 1996, il cons. Eugenio
Mele;
Udito, altresi', l'avv.to Carlo Lo Cicero, per il ricorrente;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F a t t o
Il ricorrente, nella sua specifica qualita' di segretario del
movimento politico Fascismo e Liberta' e di presentatore del relativo
simbolo alle ultime elezioni politiche, impugna gli atti indicati in
epigrafe, con i quali il simbolo stesso non e' stato ammesso alla
competizione elettorale.
Il ricorrente medesimo, premessa la natura democratica del
movimento politico di cui e' segretario e richiamata una serie di
decisioni giudiziarie che hanno riconosciuto la suddetta natura,
formula il seguente motivo unico di gravame: violazione e falsa
applicazione dell'art. 14 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, nonche'
difetto di potere degli organi asseritamente competenti, falsa
rappresentazione della realta', sviamento e abuso di potere; per
avere l'amministrazione dell'interno e l'Ufficio elettorale centrale
ampiamente travalicato i poteri loro assegnati dall'ordinamento, che
sono di controllo puramente formale e comunque per non avere il
movimento politico Fascismo e Liberta' caratteri tali da integrare la
fattispecie della XII disposizione transitoria della Costituzione.
Le amministrazioni intimate si costituiscono in giudizio e
resistono al ricorso, rilevando il difetto di giurisdizione del
giudice amministrativo e comunque l'infondatezza del ricorso.
Il ricorrente presenta una successiva memoria illustrativa, nella
quale controdeduce in ordine alle eccezioni presentate
dall'Avvocatura generale dello Stato ed insiste per l'accoglimento
del ricorso.
La causa passa in decisione alla pubblica udienza dell'11 gennaio
1996.
D i r i t t o
Il collegio ritiene di sollevare d'ufficio questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 16 del d.P.R. 30 marzo 1957, n.
361 - testo unico per la elezione della Camera dei deputati - nella
parte in cui non prevede la possibilita' di azione giudiziaria nei
confronti della decisione emessa dall'Ufficio centrale nazionale
sull'opposizione proposta contro il provvedimento del Ministero
dell'interno che ricusa un contrassegno elettorale, presentato per le
elezioni politiche, nonche' dell'art. 87 dello stesso d.P.R. n. 361
del 1957, nella parte in cui attribuisce alla Camera dei deputati la
giurisdizione per tutte le controversie attinenti alle operazioni
elettorali, in combinato disposto tra loro.
Ritiene il collegio che le norme sopra indicate si pongano in
contrasto con gli artt. 24, 113 e 66 della carta costituzionale,
secondo quanto successivamente esposto.
La rilevanza della questione sulla vicenda controversa si ricava
dal fatto che la mancata attribuzione della giurisdizione a questo (o
ad altro) giudice non consente di prendere in considerazione il
merito della vicenda sottoposta alla sua cognizione ne' di indicare
altra autorita' giurisdizionale cui sottoporre la controversia
stessa, per cui la declaratoria di illegittimita' costituzionale,
consentendo di decidere nel merito la controversia, ovvero di
indicare quale altra autorita' giurisdizionale sia attributaria della
cognizione stessa, si appalesa di evidente rilevanza.
Relativamente alla non manifesta infondatezza della questione
sollevata, si precisa quanto segue.
E' fuori discussione che non possano esistere atti o rapporti
giuridici la cui legittimita' o liceita' non possa essere verificata
da un giudice, salve quelle poche eccezioni come gli atti di natura
politica e costituzionale (attribuzione dell'incarico di formare il
governo, scelta dei ministri, ecc.) per i quali la mancanza di
giustiziabilita', piu' che essere determinata dalla natura degli
atti, discende dalla mancanza di una situazione soggettiva
azionabile.
Nell'ambito elettorale, peraltro, riguardato con particolare
attenzione e significative garanzie dalla Costituzione, tali
eccezioni non sono ne' possono essere sussistenti.
Cio' premesso, si rileva che l'art. 16 del d.P.R. 30 marzo 1957, n.
361, prevede che qualora il contrassegno elettorale non venga
ritenuto conforme ai requisiti prescritti dall'art. 14 dello stesso
corpo normativo, il Ministero dell'interno invita il soggetto
depositante a sostituirlo nelle successive 48 ore. Contro tale
provvedimento e' data la possibilita' di esperire "opposizione"
all'Ufficio centrale nazionale, il quale decide nelle successive 48
ore, dopo aver sentito i depositanti e coloro che vi abbiano
interesse.
A qusto punto, la normativa non prevede alcuna altra possibilita'
di azione. La giurisprudenza, invero non numerosa, sul punto, ha
affermato la mancanza di qualsiasi sindacato giurisdizionale avverso
le decisioni dell'Ufficio centrale nazionale, ritenendo che tale
sindacato sia garantito da quello attribuito alle stesse Assemblee
legislative dall'art. 66 della Costituzione (tra le ultime, pretore
Napoli, 4 aprile 1992 e tribunale amministrativo regionale Lazio,
sez. I, 24 marzo 1993, nn. 491 e 492), in cio' confortata dall'art.
87 del d.P.R. n. 361 del 1957 che attribuisce alla Camera dei
deputati il giudizio definitivo sulle contestazioni, le proteste e,
in generale, su tutti i reclami presentati agli uffici delle singole
sezioni elettorali o all'ufficio centrale.
La stessa giurisprudenza (tribunale amministrativo regionale Lazio,
sez. I, nn. 491 e 492 del 1993) ha anche considerato la natura
giurisdizionale dell'ufficio centrale nazionale che finirebbe cosi'
per assumere la natura di giudice di primo grado nei confronti del
Parlamento, a cui e' attribuita la decisione finale.
La natura giurisdizionale dell'Ufficio centrale nazionale e'
sicuramente da escludere.
E cio' per due motivi, uno di natura oggettiva e un altro di
natura sistematica.
Da un punto di vista oggettivo, la natura giurisdizionale di un
organo si ricava dal fatto che lo stesso e' posto dall'ordinamento in
posizione "terza" rispetto a due parti in lite, mentre nella specie
la funzione operativa dell'Ufficio centrale nazionale e' quella di un
riscontro dell'operato dell'ufficio ministeriale, un tipico
procedimento di secondo grado attivato su iniziativa del soggetto
interessato, che, non a caso, propone una "opposizione", termine che
e' sempre stato considerato una richiesta di riesame, senza che mai
si sia cosi' denominata ne' la vocatio in jus ne' il ricorso al
giudice.
Ne', d'altra parte, puo' attribuirsi natura giurisdizionale
all'Ufficio centrale nazionale per il fatto che i suoi componenti
siano magistrati, essendo pacifica la differenza tra la qualita' di
magistrato (vicenda che attiene al rapporto di servizio) e quella di
giudice (che, invece, investe lo svolgimento di funzioni
giurisdizionali).
Ma la mancanza di giurisdizionalita' in capo all'Ufficio centrale
nazionale si evince, altresi', da una considerazione sistematica, per
cui, attribuendo tale natura allUfficio suddetto e mantenendo alle
Assemblee legislative, (alla stregua dell'art. 87 del d.P.R. n. 361
del 1957) il potere di decidere, in via "domestica", ma definitiva,
su tutte le controversie in materia elettorale, ivi comprese le
decisioni dell'Ufficio centrale nazionale, si finirebbe per creare un
ibrido, con un giudice di primo grado appartenente all'ordine
giudiziario e un giudice di secondo grado appartenente al potere
legislativo, oltre al fatto che non potrebbe piu' parlarsi di
giurisdizione domestica, essendo questa dimidiata con quella del
potere giudiziario.
Proprio queste considerazioni facilitano l'esame del secondo ordine
di questioni, attinenti al fatto che giudice unico di tutte le
vicende elettorali, ivi comprese le operazioni elettorali, sia lo
stesso Parlamento.
Si tratta dell'autodichi'a, cioe' del potere attribuito ad un
organo di giudicare le controversie che riguardano i propri
componenti.
Essa si regge su due principi: 1) la assoluta indipendenza del
corpo a cui e' attribuita l'autodichi'a, per cui si ritiene
prevalente, nel contrapposto gioco degli interessi ordinamentali, che
quel corpo non debba rendere conto ad altri del proprio operato che
non a se stesso, rispetto al generale principio della necessita'
della sottoposizione delle controversie ad un soggetto neutro; 2) la
capacita' di dicere jus esclusivamente per vicende che operano e si
esauriscono all'interno dello stesso corpo, accedendo a queste anche
quelle relative alle vicende di coloro che aspirano ad entrare nel
corpo medesimo.
Alla luce di queste considerazioni, e' evidente che il Parlamento
e' l'unico giudice sia dei titoli di ammissione (soggettivi ed
oggettivi) dei propri componenti che delle eventuali cause
sopraggiunte di ineleggibilita' e di incompatibilita', come
specificamente stabilito dall'art. 66 della Costituzione.
E' non e' arduo aggiungere che la tutela dell'indipendenza delle
Camere deve essere garantita anche relativamente alle operazioni
elettorali, essendo evidente che se la legittimita' o meno di uno
scrutinio elettorale dovesse essere decisa all'esterno del
Parlamento, la composizione dello stesso potrebbe essere alterata in
via eteronoma.
Ma, si domanda, l'autodichi'a del Parlamento fin dove si spinge per
tutelare la propria indipendenza?
Puo' essere estesa anche alle operazioni preliminari, consistenti
nell'esame delle controversie attinenti alla presentazione del
simbolo, che sono fuori dalle stesse operazioni elettorali vere e
proprie e che si caratterizzano come un prius logico e temporale
rispetto alle operazioni elettorali vere e proprie.
E' evidente che la tutela delle situazioni soggettive compromesse
nella fase preliminare delle operazioni elettorali, quand'anche
affidata ad un'autorita' giurisdizionale, non intacca menomamente
l'indipendenza del Parlamento, il quale non e' ancora esistente e che
proprio da queste operazioni comincia a delinearsi.
Secondo una legge elementare, si puo' parlare di indipendenza di un
organo, soltanto quando tale organo e' esistente, non prima.
Ne', peraltro, puo' pensarsi ad una legittimazione del Parlamento
uscente per tali operazioni, atteso il chiaro disposto dell'art. 66
della Costituzione che attribuisce alle Camere la soluzione delle
controversie sui "propri" componenti.
D'altro canto, pur nel rispetto dell'autodichi'a, quale garanzia di
obiettivo esame puo' provenire da un organo, il quale, se accogliesse
la rinnovata opposizione, decreterebbe inesorabilmente, con la
necessita' del rinnovamento delle elezioni, la propria fine?
Ne', peraltro, puo' seriamente pensarsi che l'ordinamento abbia
potuto (sia pure soltanto teoricamente) determinare un meccanismo di
verifica ex post tale da poter portare al rinnovo delle operazioni
elettorali con sciupio finanziario e di credibilita' istituzionale,
per operazioni preliminari le cui controversie ben possono essere
tempestivamente decise prima dell'ulteriore corso delle operazioni
elettorali, senza alcun bisogno di trascinamento innaturale.
Deriva da cio' che tutte le operazioni elettorali preliminari
precedenti alla manifestazione del voto restano, nell'attuale
sistema, prive di una garanzia giurisdizionale, anche nella forma
particolare dell'autodichi'a, per cui il contrasto con l'art. 25
della Costituzione (per la mancata possibilita' del diritto di
azione) e con l'art. 113 (per la sostanziale inimpugnabilita'
giurisdizionale di provvedimenti di natura amministrativa) e', a
parere del remittente collegio, evidente.
Ma anche la violazione dell'art. 66 della Costituzione sembra fuori
discussione, in quanto, al di la' del giudizio sui titoli di
ammissione dei propri componenti (che la norma costituzionale in
parola attribuisce alle Assemblee legislative), alle stesse viene
attribuito un ulteriore potere che il costituente non prese in
considerazione e cioe' la possibilita' di decidere una controversia
tra un estraneo che ritiene illegittima la loro composizione, e se
medesima, considerata in blocco e non relativamente a singoli
componenti della stessa, con quanta (teorica) garanzia di
imparzialita' e' facile immaginare.
Per le considerazioni sopra esposte, il collegio ritiene di dover
sollevare questione di legittimita' costituzionale degli artt. 16,
quarto comma, e 87 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, in combinato
disposto tra loro, per contrasto con gli artt. 25, 113 e 66 della
Costituzione.
Sospende, pertanto, il giudizio, in attesa della soluzione della
prospettata questione di legittimita' costituzionale.