Ricorso della Provincia Autonoma di Bolzano (codice fiscale e
partita I.V.A. n. 00390090215), in persona del suo Presidente e
legale rappresentante pro tempore, dott. Arno Kompatscher,
rappresentata e difesa, tanto congiuntamente quanto disgiuntamente,
in virtu' di procura speciale Rep. n. 24023 del 10 ottobre 2014,
rogata dal Segretario Generale della Giunta provinciale dott. Eros
Magnago, nonche' in virtu' di deliberazione della Giunta provinciale
di autorizzazione a stare in giudizio n. 1157 del 30 settembre 2014,
dagli avv.ti Renate von Guggenberg codice fiscale VNGRNT57L45A952K -
Renate.Guggenberg@pec.prov.bz.it), Stephan Beikircher (codice fiscale
BKRSPH65E10B160H - Stephan.Beikircher@pec.prov.bz.it), Cristina
Bernardi (codice fiscale BRNCST64M47D548L -
Cristina.Bernardi@pec.prov.bz.it) e Laura Fadanelli (codice fiscale
FDNLRA65H69A952U - Laura.Fadanelli@pec.prov.bz.it), tutti del Foro di
Bolzano, con indirizzo di posta elettronica
avvocatura@provincia.bz.it ed indirizzo di posta elettronica
certificata anwaltschaft.avvocatura@pec.prov.bz.it e n. fax
0471/412099, e dall'avv. Michele Costa (codice fiscale
CSTMHL38C30H501R), del Foro di Roma, con indirizzo di posta
elettronica costamicheleavv@tin.it e presso lo studio di quest'ultimo
in Roma, via Bassano del Grappa n. 24, elettivamente domiciliata
(indirizzo di posta elettronica certificata:
michelecosta@ordineavvocatiroma.org e n. fax 06/3729467);
Contro
Il Presidente del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica;
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dell'articolo 53, comma 1, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90,
recante «Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza
amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari»,
convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1,
della legge 11 agosto 2014, n. 114.
Nel Supplemento ordinario n. 70/L della Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 190 del 18 agosto 2014 e' stata pubblicata la legge 11
agosto 2014, n. 114, di conversione del decreto-legge 24 giugno 2014,
n. 90, recante «Misure urgenti per la semplificazione e la
trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici
giudiziari».
Nell'ambito delle nuove disposizioni introdotte per garantire
l'effettivita' del processo telematico, l'articolo 53 e' destinato ad
assicurare la copertura finanziaria degli oneri conseguenti, che
costituiscono le minori entrate derivanti dall'attuazione delle
medesime contenute nel Capo II, rubricato «Disposizioni per garantire
l'effettivita' del processo telematico», del Titolo IV di tale
decreto-legge.
In particolare, con la disposizione si intende coprire la spesa
derivante dall'applicazione delle nuove regole sulle notificazioni
(articolo 46, comma 1, lettera d) nonche' sui diritti di copia
(articolo 52, comma 2, lettere a), b) e c), attraverso l'aumento del
contributo unificato di cui all'articolo 13 del decreto del
Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, che garantisce le
necessarie maggiori entrate (comma 1).
La norma quantifica, rispettivamente, per l'anno 2014 e, in
seguito, a decorrere dall'anno 2015, l'entita' della relativa spesa
nella misura valutata in legge, fatti salvi i successivi eventuali
adeguamenti degli importi discrezionalmente stabiliti dal
legislatore, demandati dalla stessa legge ai Ministeri competenti
(commi 2, 3 e 4).
Se la disposizione in esame, recante una riserva all'erario («1.
Alla copertura delle minori entrate derivanti dall'attuazione delle
disposizioni del presente capo, ..., si provvede con le maggiori
entrate derivanti dall'aumento del contributo unificato ...».), deve
intendersi riferita anche alle Province autonome di Trento e di
Bolzano, si deve concludere che essa e' lesiva dell'autonomia
statutaria delle medesime.
Con il presente ricorso la Provincia autonoma di Bolzano solleva
questione di legittimita' costituzionale della sopracitata
disposizione statale, per i seguenti motivi di
Diritto
Violazione del Titolo VI dello Statuto speciale di autonomia per
il Trentino-Alto Adige/Südtirol (decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670), con particolare riferimento agli
articoli 75, 75-bis, 79, 80, 81, 82, 83 e 84; degli articoli 103, 104
e 107 dello stesso Statuto; degli articoli 8, 9 e 16 del medesimo
Statuto; delle relative norme di attuazione di cui al decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268, con particolare riferimento agli
articoli 9, 10, 10-bis, 13, 17, 18 e 19; degli articoli 117, 118, 119
e 120 della Costituzione, in combinato disposto con l'articolo 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; degli articoli 81 e
136 della Costituzione; dell'articolo 2, commi 106 e 108, della legge
23 dicembre 2009, n. 191; e dei principi di leale collaborazione e di
ragionevolezza.
In forza del Titolo VI dello Statuto speciale di autonomia per la
Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol la Provincia autonoma di Bolzano
gode di una particolare autonomia di carattere finanziario.
Con l'Accordo di Milano del 2009, la Regione Trentino-Alto Adige
e le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno concordato con il
Governo la modificazione del Titolo VI dello Statuto di autonomia,
recante appunto le disposizioni di carattere finanziario, secondo la
procedura rinforzata prevista dall'articolo 104 dello Statuto
medesimo.
La predetta intesa ha, quindi, portato, ai sensi dell'articolo 2,
commi da 106 a 126, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge
finanziaria 2009), ad un nuovo sistema di relazioni finanziarie con
lo Stato, anche in attuazione del processo di riforma in senso
federalista contenuto nella legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione). Il comma 106 ricorda
espressamente che le disposizioni recate dai commi da 107 a 125 sono
approvate ai sensi e per gli effetti del predetto articolo 104 dello
Statuto speciale, per cui vanno rispettati i predetti parametri
statutari e le relative norme interposte.
Il quadro statutario in materia finanziaria si caratterizza, tra
l'altro, per la previsione espressa di una disposizione volta a
disciplinare il concorso della regione e delle province autonome al
conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarieta',
nonche' all'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario
posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di stabilita' interno e
dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite
dalla normativa statale.
L'articolo 79 definisce i termini e le modalita' del concorso
delle Province autonome al conseguimento degli obiettivi di
perequazione e di solidarieta', nonche' all'assolvimento degli
obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento comunitario,
dal patto di stabilita' interno e dalle altre misure di coordinamento
della finanza pubblica stabilite dalla normativa statale. Fermi
restando gli obiettivi complessivi di finanza pubblica, il comma 3
stabilisce che la Provincia concordi con il Ministero dell'economia e
delle finanze gli obblighi relativi al patto di stabilita' interno, e
attribuisce alle Province la funzione di stabilire gli obblighi
relativi al patto di stabilita' interno e provvedere alle funzioni di
coordinamento con riferimento agli enti locali ed ai propri enti ed
organismi strumentali, nonche' agli altri enti ed organismi ad
ordinamento provinciale finanziati dalla Provincia in via ordinaria.
In tale contesto, il medesimo comma dispone che non si applicano le
misure adottate per le regioni e per gli altri enti del restante
territorio nazionale. Inoltre il comma 4 prevede che le disposizioni
statali relative all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di
solidarieta', nonche' al rispetto degli obblighi derivanti dal patto
di stabilita' interno, non trovano applicazione con riferimento alla
Provincia e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto
dall'articolo 79.
In particolare, l'articolo 75 dello Statuto attribuisce alle
Province autonome le quote di gettito delle entrate tributarie dello
Stato indicate dallo Statuto e percette nei rispettivi territori
(imposte di registro e di bollo, tasse di concessione governativa,
imposte sul consumo dei tabacchi, imposta sul valore aggiunto, accisa
sulla benzina sugli oli da gas per autotrazione e sui gas petroliferi
liquefatti per autotrazione e le accise sui prodotti energetici), ed,
in ogni caso, i nove decimi di tutte le entrate tributarie erariali,
dirette o indirette, comunque denominate, ulteriori rispetto a quelle
sopra elencate.
Inoltre, l'articolo 75-bis dello Statuto stabilisce che
nell'ammontare delle quote di tributi erariali devolute alla regione
ed alle province sono comprese anche le entrate afferenti all'ambito
regionale e provinciale ed affluite, in attuazione di disposizioni
legislative o amministrative, ad uffici situati fuori dal territorio
della regione e delle rispettive province.
L'articolo 80 dello Statuto attribuisce alle Province autonome di
Trento e di Bolzano la potesta' legislativa primaria in materia di
finanza locale.
L'articolo 81, comma 2, dello Statuto prevede inoltre che, allo
scopo di adeguare le finanze dei comuni al raggiungimento delle
finalita' ed all'esercizio delle funzioni stabilite dalle leggi, le
Province autonome corrispondono ai comuni stessi idonei mezzi
finanziari da concordare tra il Presidente della relativa Provincia
ed una rappresentanza unitaria dei rispettivi comuni.
L'articolo 82 dello Statuto prevede che le attivita' di
accertamento dei tributi nel territorio delle Province sono svolte
sulla base di indirizzi e obiettivi strategici definiti attraverso
intese tra ciascuna Provincia e il Ministro dell'economia e delle
finanze e conseguenti accordi operativi con le agenzie fiscali.
Infine, l'articolo 83 dello Statuto prevede che la Regione, le
Province ed i Comuni hanno un proprio bilancio per l'esercizio
finanziario e che la Regione e le Province adeguano la propria
normativa alla legislazione dello Stato in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici.
Ora, con la sentenza n. 73/2005 codesta Ecc.ma Corte ha
pacificamente riconosciuto che il contributo unificato per le spese
degli atti giudiziari ha natura di «entrata tributaria erariale» («Il
contributo [unificato] ha, pertanto, le caratteristiche essenziali
del tributo e cioe' la doverosita' della prestazione e il
collegamento di questa ad una pubblica spesa, quale e' quella per il
servizio giudiziario (...), con riferimento ad un presupposto
economicamente rilevante.»), per cui lo stesso costituisce anche
un'entrata di spettanza provinciale - nella misura definita dallo
Statuto speciale di autonomia - anche in quanto tale contributo
sostituisce tributi espressamente devoluti alle Province autonome di
Trento e di Bolzano.
Infatti, come detto, alla Provincia autonoma di Bolzano spetta
per Statuto la devoluzione nella proporzione indicata nello Statuto
stesso, di tutte le entrate tributarie erariali comunque riscosse
nell'ambito del rispettivo territorio, non spettanti alla Regione o
ad altri enti pubblici, ulteriori rispetto a quelle espressamente
elencate nello Statuto medesimo (articolo 75, comma 1, lettera g),
St.), mentre l'articolo 79 dello Statuto definisce in modo esplicito
i termini e le modalita' di partecipazione della Provincia al
conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarieta',
nonche' all'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario
posti dall'Ordinamento comunitario, dal patto di stabilita' interno e
dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite
dal legislatore statale.
A riguardo, con il decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268,
recante norme di attuazione allo Statuto di autonomia in materia di
finanza regionale e provinciale, agli articoli 9, 10 e 10-bis, sono
state individuate le ipotesi di riserva del gettito in favore
dell'Erario.
In merito codesta Ecc.ma Corte, con la sentenza n. 182/2010 ebbe
a stabilire che la riserva al bilancio statale di gettito di natura
tributaria e' legittima se soddisfa le condizioni tassativamente
individuate dall'articolo 9 di tale decreto legislativo.
In particolare, tale articolo richiede, per la legittimita' della
riserva statale, che:
a) la riserva sia giustificata da «finalita' diverse da quelle di
cui al comma 6 dell'articolo 10 e al comma 1, lettera b),
dell'articolo 10-bis dello stesso decreto legislativo n. 268 del
1992, e cioe' da finalita' diverse tanto dal «raggiungimento degli
obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica» (art. 10, comma 6)
quanto dalla copertura di «spese derivanti dall'esercizio delle
funzioni statali delegate alla regione» (art. 10-bis, comma 1,
lettera b);
b) il gettito sia destinato per legge «alla copertura, ai sensi
dell'art. 81 della Costituzione, di nuove specifiche spese di
carattere non continuativo che non rientrano nelle materie di
competenza della regione o delle province, ivi comprese quelle
relative a calamita' naturali»;
c) il gettito sia «temporalmente delimitato, nonche'
contabilizzato distintamente nel bilancio statale e quindi
quantificabile».
Anche successivamente codesta Ecc.ma Corte ha confermato il suo
orientamento, stabilendo con riguardo all'addizionale erariale della
tassa automobilistica, che il relativo gettito percetto nel
territorio della Provincia autonoma, non puo' essere attribuito
integralmente allo Stato, perche' non e' delimitato temporalmente, e
pertanto, spetta alla Provincia nella misura dei nove decimi, ai
sensi dell'art. 75, comma 1, alinea e lettera g), dello Statuto
(sentenza n. 142/2012).
In particolare, con la sentenza n. 145/2014 codesta Ecc.ma Corte
ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale di norme statali che
riservavano all'erario entrate tributarie devolute per Statuto ad una
Regione ad autonomia differenziata, in difetto del requisito della
specifica destinazione, mentre per la parte che introduceva una
riserva all'erario rispettosa del requisito della temporaneita' e
della specifica destinazione ha confermato la legittimita' della
riserva.
Ora, con tutta evidenza le previsioni di cui all'articolo 53,
comma 1, d.l. n. 90/2014 non rispondono ai criteri di cui alla citata
norma di attuazione.
Infatti, tale norma per la parte in cui dispone la riserva
all'erario «a decorrere dall'anno 2015» non contiene una disciplina
limitata nel tempo e non consente con una contabilita' separata di
quantificare precisamente l'entita' della predetta riserva
all'erario; per la parte in cui determina la riserva per l'anno 2014,
il requisito della temporaneita' e quello della separata
contabilizzazione della riserva possono apparire soddisfatti solo in
apparenza, ma in realta' comportano la non provvisorieta' e la non
straordinarieta' della misura prevista e disciplinata che, quindi, si
configura come una misura strutturale.
Quindi, le spese coperte dalla predetta riserva all'erario sono
comunque di carattere continuativo e per questa ragione sussiste la
violazione del requisito della norma di attuazione statutaria che
prescrive che il gettito delle eventuali riserve all'erario sia
destinato alla copertura, ex articolo 81 Cost., «di nuove specifiche
spese di carattere non continuativo che non rientrano nelle materie
di competenza della regione o delle province, ivi comprese quelle
relative a calamita' naturali».
Inoltre, le previsioni contenute nel d.l. 90/2014 non sono
riconducibili alle condizioni in cui e' ammessa la riserva all'erario
del maggior gettito di tributi erariali ai sensi del decreto
legislativo n. 268/1992 anche perche' lo stesso non e' destinato alle
esigenze di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica.
Inoltre, le minori entrate da un lato non corrispondono a «spese»,
dall'altro corrispondono comunque ad oneri di carattere continuativo.
Ne consegue che il censurato articolo 53, comma 1, d.l. n.
90/2014 viola in modo palese la piu' volte citata disposizione
statutaria di cui all'articolo 75, in quanto riserva allo Stato la
totalita' del maggior gettito realizzato in applicazione delle misure
previste dal medesimo comma 1, con conseguente violazione anche
dell'articolo 136 della Costituzione.
La norma non risulta nemmeno rispettosa dei meccanismi paritetici
delineati dagli articoli 10 e 10-bis del predetto decreto legislativo
n. 268/1992 e dall'articolo 79 dello Statuto di autonomia, che
definisce specificamente le modalita' del concorso delle Province
autonome agli obiettivi di finanza pubblica, quale espressione del
principio di leale collaborazione che deve informare i rapporti tra
lo Stato e le Autonomie, risolvendosi in un intervento statale
unilaterale.
Costantemente codesta Ecc.ma Corte ha affermato che il regime dei
rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali e' dominato dal
principio dell'accordo (Corte costituzionale, sentenze n. 82/2007, n.
353/2004, n. 39/1984, n. 98/2000). Per quanto riguarda le Province
autonome di Trento e di Bolzano questo principio consensuale e' stato
ribadito nella sentenza n. 133/2010: «Per quanto riguarda la
Provincia autonoma di Trento, bisogna osservare che l'autonomia
finanziaria della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e'
disciplinata dal Titolo VI dello statuto speciale. Negli articoli che
vanno da 69 a 86 di tale statuto sono regolati i rapporti finanziari
tra lo Stato, la Regione e le Province autonome, comprese le quote di
compartecipazione ai tributi erariali. Inoltre, il primo comma
dell'art. 104 dello stesso statuto stabilisce che «Fermo quanto
disposto dall'articolo 103 le norme del titolo VI e quelle dell'art.
13 possono essere modificate con legge ordinaria dello Stato su
concorde richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva
competenza, della regione o delle due province». Il richiamato art.
103 prevede, a sua volta, che le modifiche statutarie debbano
avvenire con il procedimento previsto per le leggi costituzionali.
Dalle disposizioni citate si deduce che l'art. 104 dello statuto
speciale, consentendo una modifica delle norme relative all'autonomia
finanziaria su concorde richiesta del Governo, della Regione o delle
Province, introduce una deroga alla regola prevista dall'art. 103,
che impone il procedimento di revisione costituzionale per le
modifiche statutarie, abilitando la legge ordinaria a conseguire tale
scopo, purche' sia rispettato il principio consensuale. In merito
alla norma censurata nel presente giudizio, e' indubbio che essa
incida sui rapporti finanziari intercorrenti tra lo Stato, la Regione
e le Province autonome, per i motivi gia' illustrati nel paragrafo
precedente a proposito della Regione Valle d'Aosta, e che pertanto
avrebbe dovuto essere approvata con il procedimento previsto dal
citato art. 104 dello statuto speciale, ove e' richiesto il
necessario accordo preventivo di Stato e Regione. Di conseguenza,
deve ritenersi che i periodi secondo, terzo e quarto del comma 5
dell'art. 9-bis sono costituzionalmente illegittimi, nella parte in
cui si applicano anche alla Provincia autonoma di Trento. La
conclusione appena enunciata deve estendersi anche alla Provincia
autonoma di Bolzano, in base alla giurisprudenza di questa Corte,
secondo cui la dichiarazione di illegittimita' costituzionale di una
norma statale, a seguito del ricorso di una Provincia autonoma,
qualora sia basata sulla violazione del sistema statutario della
Regione Trentino-Alto Adige, deve estendere la sua efficacia anche
all'altra (ex plurimis, sentenze n. 341 e n. 334 del 2009).»
E', quindi, evidente che la norma oggetto di censura di
incostituzionalita' non e' coerente con il quadro delle relazioni
finanziarie tra lo Stato e la Provincia autonoma di Bolzano delineato
dallo Statuto speciale di autonomia e dalle relative norme di
attuazione, introducendo essa modificazioni nel complesso delle
disposizioni concordate con il Governo dalla Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol e dalle Province autonome di Trento e Bolzano nel 2009
al fine di definire il loro concorso agli obiettivi di finanza
pubblica e per realizzare il processo di attuazione del c.d.
federalismo fiscale.
Sennonche', la modificazione dell'assetto dei rapporti in materia
finanziaria, in quanto trovanti specifica ed espressa disciplina
nello Statuto speciale di autonomia, implicherebbe la modifica dello
Statuto stesso, con il peculiare meccanismo delineato dagli articoli
103, 104 e 107, per cui deve escludersi che con una disposizione di
legge ordinaria si possa incidere sulle sopra richiamate prescrizioni
dello Statuto, a meno che non vi sia il preventivo consenso della
Provincia interessata (cfr. sul punto Corte Cost., sent. 133/2010,
gia' citata); diversamente verrebbe altresi' violato il principio di
leale collaborazione.
In merito va anche ricordato che il comma 108 dell'articolo 2
della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Legge finanziaria 2010),
approvato ai sensi e per gli effetti dell'articolo 104 Statuto - come
ulteriormente precisato dal comma 106 dello stesso articolo - dispone
che le quote dei proventi erariali spettanti alla Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol e alle Province autonome di Trento e di
Bolzano ai sensi degli articoli 69, 70 e 75 dello Statuto, a
decorrere dal 1° gennaio 2011, sono riversate dalla struttura di
gestione individuata dall'articolo 22 del decreto legislativo 9
luglio 1997, n. 241, per i tributi oggetto di versamento unificato e
di compensazione, e dai soggetti a cui affluiscono, per gli altri
tributi, direttamente alla Regione e alle Province autonome sul conto
infruttifero, intestato ai medesimi enti, istituito presso la
tesoreria provinciale dello Stato, nei modi e nei tempi da definire
con apposito decreto del Ministro dell'economia e delle finanze,
adottato previa intesa con la regione e le Province autonome. Con il
decreto ministeriale 20 luglio 2011 e' stata data attuazione al
predetto comma 108.
E, infine, codesta Ecc.ma Corte ha affermato piu' volte (sentenze
n. 437 e n. 337 del 2001, n. 507 del 2000, n. 138 del 1999) che, a
seguito di manovre di finanza pubblica, possono anche determinarsi
riduzioni nella disponibilita' finanziaria delle regioni, purche'
esse non siano tali da comportare uno squilibrio incompatibile con le
complessive esigenze di spesa regionale e, in definitiva, rendano
insufficienti i mezzi finanziari dei quali la regione stessa dispone
per l'adempimento dei propri compiti (sentenza n. 431 del 2004,
sentenze n. 381, n. 29 e n. 17 del 2004) e, per quanto riguarda la
Provincia autonoma di Bolzano, tali compiti sono previsti dagli
articoli 8, 9 e 16 dello Statuto speciale di autonomia.
Pertanto, se tale riserva all'erario deve intendersi riferita
anche alle Province autonome di Trento e di Bolzano, la stessa e'
lesiva dell'autonomia statutaria delle medesime.