Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici e'
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione autonoma della Sardegna, in persona del
presidente pro tempore, per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale della legge regionale Sardegna 28 ottobre 2016, n. 25,
ed in particolare dell'art. 1, comma 2 lettera d), dell'art. 1 comma
5, dell'art. 3 commi 1 e 3 e dell'art. 12, comma 1, come da delibera
del Consiglio dei ministri in data 23 dicembre 2016.
Sul B.U.R. Sardegna 3 novembre 2016, n. 50 e' stata pubblicata la
legge regionale 28 ottobre 2016, n. 25, recante «Istituzione
dell'Agenzia sarda delle entrate (ASE)».
All'art. 1, comma 1, si precisa che l'ASE viene istituita «al
fine di potenziare e razionalizzare il Governo delle entrate del
sistema Regione».
Il successivo comma 6 prevede che «l'ASE ha personalita'
giuridica di diritto pubblico ed e' dotata di autonomia finanziaria,
organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile e gestionale».
Si premette che lo Statuto della Regione Sardegna (approvato con
legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3) consente alla Regione sia la
istituzione di tributi propri (l'art. 8 dello Statuto prevede che «Le
entrate della regione sono costituite: [...] h) da imposte e tasse
sul turismo e da altri tributi propri che la regione ha facolta' di
istituire con legge in armonia con i principi del sistema tributario
dello Stato;»), sia l'accertamento e la riscossione dei tributi
medesimi.
Cio' risulta in particolare dall'art. 9 dello Statuto, il cui
comma l prevede che «la Regione puo' affidare agli organi dello Stato
l'accertamento e la riscossione dei tributi propri».
E' infatti evidente che se la Regione puo' affidare tali funzioni
allo Stato, ben puo' esercitarle in prima persona.
Tuttavia, la legge regionale n. 25/2016 in talune disposizioni e'
andata al di la' dei limiti previsti dallo Statuto e dalla
Costituzione.
Da cio' la presente impugnativa che si propone a codesta Corte ai
sensi dell'art. 127 Cost.
Motivi
1) Illegittimita' costituzionale degli articoli 1, comma 4, lettera
d) e 3, comma 1, legge regionale n. 25/2016 per contrasto con gli
articoli 117, comma 2, lettera e) Cost. e 9 dello Statuto
L'art. 1, comma 4, prevede che all'ASE siano attribuite una serie
di competenze tra cui, alla lettera d), il «controllo delle entrate
da tributi devoluti, compartecipati e regionali derivati».
Orbene, la giurisprudenza della Corte e' costante nel ritenere
che costituiscono tributi propri regionali esclusivamente quelli
costituiti con legge regionale; tutti gli altri tributi, ancorche' il
relativo gettito sia destinato alla Regione in tutto o in parte, non
possono definirsi tributi propri (cfr. da ultimo la sentenza n.
97/2013, in cui si legge: «Sull'affermazione secondo la quale i
"tributi propri derivati", che sono istituiti e regolati dalla legge
dello Stato, ma il cui gettito e' destinato a un ente territoriale,
conservano inalterata la loro natura di tributi erariali, v. citate
sentenze n. 123 del 2010, n. 216 del 2009, n. 397 del 2005, n. 37 del
2004, n. 296 del 2003»).
Poiche', come gia' evidenziato, l'art. 9, comma 1, dello Statuto
riconosce alla Regione un potere di accertamento e di riscossione
esclusivamente dei tributi propri (consentendole di affidare tali
funzioni allo Stato), appare evidente come la precisazione di cui
alla citata lettera d) dell'art. 1, comma 4, della legge regionale n.
25/2016 (laddove si attribuisce all'ASE il «controllo delle entrate
da tributi devoluti, compartecipati e regionali derivati») viene a
porsi in contrasto con l'art. 9 dello Statuto, nonche' con l'art.
117, comma 2, lettera e) Cost. che riserva alla legislazione
esclusiva dello Stato il «sistema tributario e contabile dello
Stato».
Per gli stessi motivi e' illegittimo anche l'art. 3, comma 1,
della legge regionale impugnata, laddove prevede che la Regione
«promuove tutte le azioni necessarie per riconoscere in capo alla
Regione, e per il successivo esercizio da parte dell'ASE, la piena
titolarita' nella materia dell'accertamento e della riscossione dei
tributi derivati e compartecipati al gettito dei tributi erariali
prodotti o comunque generati nel territorio regionale di cui all'art.
8 dello Statuto speciale per la Sardegna, anche attraverso la
richiesta di trasferimento o la delega di funzioni statali riferite
alle agenzie fiscali dello Stato».
La disposizione in particolare e' illegittima in quanto si
propone di ottenere un risultato («la piena titolarita' nella materia
dell'accertamento e della riscossione dei tributi derivati e
compartecipati al gettito dei tributi erariali prodotti o comunque
generati nel territorio regionale»), che sulla base del sistema
normativo vigente e' illegittimo, in quanto contrastante con il
citato art. 117, comma 2, lettera e) Cost. che riserva allo Stato il
potere di legiferare sul «sistema tributario» (com'e' noto, il
legislatore statale ha poi affidato alle Agenzie fiscali le funzioni
di accertamento e riscossione dei tributi erariali: cfr. decreto
legislativo n. 300/1999, articoli 56 e ss.).
Tra l'altro, in relazione alle entrare erariali il cui gettito e'
destinato (anche) alla Regione, e' di recente entrato in vigore il
decreto legislativo n. 114/2016 (recante «Norme di attuazione
dell'art. 8 dello Statuto speciale della Regione autonoma della
Sardegna - legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, in materia di
entrate erariali regionali») il cui art. 2 («Modalita' di
attribuzione delle quote delle entrate erariali spettanti alla
regione») prevede che:
«Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, adottato
d'intesa con la Regione, sono individuati i tempi, le procedure e le
modalita' volti a garantire il riversamento diretto nelle casse
regionali del gettito delle entrate erariali di cui all'art. 1
riscosso dall'Agenzia delle entrate, dagli agenti della riscossione e
da qualunque altro soggetto cui affluiscono le entrate spettanti alla
Sardegna ai sensi dell'art. 8 dello Statuto.
Nelle more dell'adozione del decreto di cui al comma 1, le quote
delle compartecipazioni al gettito erariale sono corrisposte alla
Regione secondo le modalita' indicate dal presente decreto
legislativo».
Tale disposizione riconosce dunque un ruolo alla Regione per quel
che riguarda «il riversamento diretto nelle casse regionali del
gettito delle entrate erariali» alla stessa destinate, ruolo che si
esplica tramite una intesa con il Ministero dell'economia e delle
finanze al quale e' attribuita la competenza ad emanare il decreto
ministeriale previsto dalla citata disposizione.
Al di fuori di tale previsione, non sono riconosciuti alla
Regione poteri o competenze sui tributi diversi da quelli propri.
Da cio' la illegittimita' costituzionale delle due disposizioni
in epigrafe.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 12, comma 1, e dell'art. 3
comma 1, legge regionale n. 25/2016 per contrasto con gli articoli
117, comma 2, lettera e) Cost. e 9 dello Statuto
L'art. 12 della legge regionale n. 25/2016, istituisce il
Comitato di indirizzo regionale sulle entrate (CIRE).
Anche tale disposizione e' da ritenersi illegittima per le
ragioni indicate nel motivo precedente, in quanto al comma 1 richiama
l'art. 3 (illegittimo per quanto sopra detto) ed inoltre fa
riferimento al servizio di riscossione «dei tributi locali
attualmente non riscossi».
Cosi' dispone infatti l'art. 12:
«1. Successivamente all'acquisizione da parte dell'ASE delle
competenze in materia di accertamento e riscossione di cui all'art.
3, anche nel caso di attivazione del servizio di riscossione di
tributi regionali propri e dei tributi locali attualmente non
riscossi, e' istituito il Comitato di indirizzo regionale sulle
entrate (CIRE) quale organo dell'ASE, con i seguenti compiti:
a) affiancare il direttore generale nelle fasi deliberative e
modificative relative allo statuto e agli atti regolamentari ad esso
conseguenti e collegati;
b) elaborare e predisporre proposte e osservazioni al direttore
generale in merito alla redazione dei piani aziendali annuali o
pluriennali, dei bilanci e delle scelte strategiche;
c) supportare con pareri e consulenze le iniziative inerenti il
tema delle entrate».
Orbene, il legislatore regionale non ha considerato che i tributi
locali sono da ritenersi anch'essi tributi statali, in quanto
istituiti con legge statale (e, come gia' evidenziato,
indipendentemente dal destinatario del gettito).
Anche in questo caso, dunque, risulta violato sia il piu' volte
citato art. 9 dello Statuto, sia la competenza esclusiva dello Stato
(art. 117, comma 2, lettera e), il quale - com'e' noto - ha rimesso
esclusivamente all'autonomia dei Comuni alcuni poteri di accertamento
e riscossione dei tributi locali (cfr. art. 52, decreto legislativo
n. 446/1997).
Sotto tale profilo risulta violato anche l'art. 119, comma 2,
Cost.
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 5, legge
regionale n. 25/2016 per contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera
e) Cost., con l'art. 2 decreto legislativo n. 114/2016 e con l'art.
117 comma 3, Cost.
L'art. 1, comma 5, della legge regionale n. 25/2016, cosi'
dispone:
«Presso l'ASE affluiscono le entrate spettanti alla Sardegna
ai sensi dell'art. 8 dello Statuto speciale per la Sardegna e delle
relative norme di attuazione, anche quali quote delle
compartecipazioni al gettito erariale corrisposte mediante
riversamento diretto, nel rispetto di quanto previsto dall'art. 2 del
decreto legislativo 9 giugno 2016, n. 114 (Norme di attuazione
dell'art. 8 dello Statuto speciale della Regione autonoma della
Sardegna - legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, in materia di
entrate erariali regionali), in riferimento al riversamento diretto
del gettito delle entrate erariali. La Giunta regionale, con propria
deliberazione, assunta su proposta dell'Assessore competente in
materia di entrate, individua le modalita' e i tempi di riversamento
nelle casse regionali e disciplina i relativi flussi informativi».
La disposizione e' illegittima laddove attribuisce alla
competenza della Giunta regionale «le modalita' e i tempi di
riversamento nelle casse regionali».
Come si e' gia' evidenziato, il decreto legislativo n. 114/2016
prevede invece che tali funzioni siano esercitate dallo Stato, e per
esso il Ministero dell'economia e delle finanze, con decreto
ministeriale emanato d'intesa con la Regione.
Tale disciplina (in quanto contenuta in una norma interposta di
attuazione dello Statuto), non puo' essere incisa da una fonte
inferiore (quale e' la legge regionale).
Da cio' la violazione delle disposizioni in epigrafe.
Un ulteriore profilo di incostituzionalita' della norma, va
ravvisato nella previsione, contenuta nel medesimo art. 1, comma 5,
secondo cui le entrate spettanti alla Regione ai sensi dell'art. 8
dello Statuto, debbono affluire presso l'ASE.
Tale previsione produrrebbe anche l'effetto di portare le
suddette entrate al di fuori della tesoreria unica statale, istituita
con legge n. 720/1984 (recante «Istituzione del sistema di tesoreria
unica per enti ed organismi pubblici»).
Com'e' noto, anche la Regione Sardegna e' ricompresa nella
tabella A annessa alla legge n. 720/1984 (che fa riferimento alle
«Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano»).
Tale legge si colloca nell'ambito dei principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, di competenza dello Stato ai
sensi dell'art. 117, comma 3, Cost. (cfr. al riguardo la sentenza n.
311/2012), disposizione che risulta pertanto violata.
Come ulteriore conseguenza, la norma suddetta si pone in
contrasto con l'art. 97, comma 1, Cost., ai sensi del quale «Le
pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione
europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilita' del
debito pubblico».
4) Illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 3, legge
regionale n. 25/2016 per contrasto con articoli 81, comma 4, e 117,
comma 2, lettera g) Cost.
L'art. 3, comma 3, della legge regionale n. 25/2016 cosi'
dispone:
«Per garantire l'esatta determinazione di quanto spettante a
titolo di compartecipazione regionale alle quote erariali, l'ASE
verifica tempestivamente la correttezza dei dati e dei calcoli
effettuati dalla struttura di gestione e dagli altri organi statali
competenti, anche attraverso un raccordo continuo con la struttura
statale e avvalendosi degli strumenti e dei flussi informativi di cui
agli articoli 6 e 7».
La disposizione e' illegittima per violazione dell'art. 81 Cost.,
nella parte in cui prevede che l'ASE operi «un raccordo continuo con
la struttura statale», allo scopo di verificare l'esattezza dei dati
e dei calcoli (anche) da questa effettuati allo scopo di determinare
l'esatto importo dei tributi dei quali la Regione e' compartecipe.
Tale previsione e' infatti in grado di provocare un incremento di
attivita' amministrativa sull'apparato statale (ulteriore rispetto a
quello gia' esistente), e quindi maggiori oneri, peraltro senza
copertura finanziaria.
Da cio' deriva il contrasto con l'art. 81, comma 4 (ora comma 3)
Cost., nonche' con l'art. 117, comma 2, lettera g) Cost., che riserva
alla legislazione esclusiva dello Stato l'«ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali».
E' evidente infatti, che la previsione di un «raccordo continuo»
con gli uffici statali viene ad imporre una necessaria diversa (ed
onerosa) regolamentazione in capo a questi ultimi, per effetto di una
fonte (la legge regionale), priva di competenza al riguardo.