ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 63, comma
7, 68, comma 1, e 95, commi 2, 4 e 5, della legge della Regione
Veneto 30 dicembre 2016, n. 30 (Collegato alla legge di stabilita'
regionale 2017), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso notificato il 28 febbraio - 2 marzo 2017, depositato in
cancelleria il 7 marzo 2017 e iscritto al n. 28 del registro ricorsi
2017.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nella udienza pubblica del 20 febbraio 2018 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Ezio Zanon e Andrea Manzi
per la Regione Veneto.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso spedito per
la notifica il 28 febbraio 2017 e depositato il successivo 7 marzo,
ha promosso questioni di legittimita' costituzionale, tra gli altri,
degli artt. 63, comma 7, 68, comma 1, e 95, commi 2, 4 e 5, della
legge della Regione Veneto del 30 dicembre 2016, n. 30 (Collegato
alla legge di stabilita' regionale 2017).
2.- L'impugnato art. 63, comma 7, inserendo il comma 1-bis
all'art. 45-ter della legge della Regione Veneto 23 aprile 2004, n.
11 (Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio),
dispone che «[l]a Giunta regionale, in attuazione all'accordo con il
Ministero dei Beni e delle Attivita' Culturali e del Turismo (MiBACT)
di cui agli articoli 135, comma 1 e 143, comma 2, del Codice, nelle
more dell'approvazione del piano paesaggistico di cui al comma 1,
procede alla ricognizione degli immobili e delle aree dichiarate di
notevole interesse pubblico e delle aree tutelate per legge di cui,
rispettivamente, agli articoli 136 e 142, comma 1, del Codice».
2.1.- Ad avviso del ricorrente, la disposizione regionale prevede
un procedimento differente e incompatibile rispetto a quanto previsto
dagli artt. 135 e 143 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42,
recante «Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137», relativi alla
pianificazione paesaggistica congiunta tra lo Stato e la Regione, in
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione.
L'art. 143, comma 1, cod. beni culturali, dispone che
l'elaborazione del piano paesaggistico comprende, tra l'altro, la
ricognizione delle aree e degli immobili dichiarati di notevole
interesse pubblico e di interesse paesaggistico, ai sensi dell'art.
136 e all'art. 142, cod. beni culturali; l'art. 135, comma 1, cod.
beni culturali, a sua volta, prevede che lo Stato e le Regioni
assicurano che il territorio sia adeguatamente conosciuto,
salvaguardato, pianificato e gestito e che a tal fine le Regioni
sottopongono a specifica normativa d'uso il territorio mediante
«piani paesaggistici». L'elaborazione dei detti «piani paesaggistici»
avviene congiuntamente tra Ministero e Regioni «limitatamente ai beni
paesaggistici di cui all'articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d)»,
tra cui sono compresi anche «[gli] immobili e [le] aree dichiarati di
notevole interesse pubblico».
La disposizione regionale, nel prevedere la ricognizione degli
immobili e delle aree ad opera della sola Giunta regionale,
violerebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia
di tutela del paesaggio. Le aree richiamate dalla legislazione
regionale, infatti, coincidono con i beni contemplati dall'art. 143,
comma 1, lettere b) e c), cod. beni culturali, come oggetto minimo
necessario del piano paesaggistico, per le quali il riportato art.
135, comma 1, cod. beni culturali, prevede inderogabilmente che la
pianificazione avvenga in modo congiunto tra Ministero e Regioni.
Questa previsione, prosegue il ricorrente, inibisce alla Regione,
seppure in via temporanea, di operare unilateralmente la ricognizione
dei beni e delle aree in questione.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ricorda che il piano
paesaggistico congiunto deve essere approvato in tempi certi, come
statuito dall'art. 143, comma 2, cod. beni culturali. Tale
disposizione prescrive che l'accordo tra Ministero e Regione indichi
il termine entro il quale il piano dovra' essere elaborato e
approvato e che, decorso inutilmente tale termine, il piano sia
approvato dal Ministro in via sostitutiva.
Il ricorrente precisa, inoltre, che la competenza a dettare le
norme di legge che disciplinano la materia della tutela del paesaggio
spetta in via esclusiva allo Stato; l'intervento regionale in materia
di paesaggio e' di livello esclusivamente
pianificatorio-amministrativo.
Il Presidente del Consiglio dei ministri fa presente altresi' che
la disposizione impugnata non e' in linea con gli obiettivi del
Protocollo di intesa del 15 luglio 2009, sottoscritto tra il
Ministero per i beni e le attivita' culturali e la Regione Veneto, e
con il successivo disciplinare, nonostante il richiamo all'accordo
contenuto nella disposizione regionale impugnata.
Il richiamato Protocollo non prevedeva, infatti, alcuna
competenza legislativa regionale in proposito, e all'art. 6
specificava che le parti si sarebbero impegnate a completare
l'elaborazione congiunta del piano «entro il 31 dicembre 2010».
Il Protocollo del 15 luglio 2009 stabiliva anche che il piano
avrebbe formato oggetto di accordo tra il Ministero e la Regione, ai
sensi dell'art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi). L'art. 10, comma 3, del Protocollo
prevede, inoltre, l'impegno delle parti a «completare la ricognizione
indicata all'art. 143, comma 1, lettere b) e c), cod. beni culturali,
ivi compresa la determinazione delle specifiche prescrizioni d'uso
intese ad assicurare, rispettivamente, la conservazione dei valori
espressi e la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e,
compatibilmente con essi, la valorizzazione, entro il 31 dicembre
2009».
L'intesa, pertanto, non contemplava alcun intervento
«"sostitutivo" o "interinale"» della Regione, neanche relativamente
ai beni di cui all'art. 143, comma 1, lettere b) e c), oggetto,
invece, della disposizione impugnata.
3.- L'impugnato art. 68, comma 1, della legge reg. Veneto n. 30
del 2016, rubricato «Norme semplificative per la realizzazione degli
interventi di sicurezza idraulica», dispone che «[g]li interventi di
manutenzione degli alvei, delle opere idrauliche in alveo, delle
sponde e degli argini dei corsi d'acqua, compresi gli interventi
sulla vegetazione ripariale arborea e arbustiva, finalizzati a
garantire il libero deflusso delle acque possono essere eseguiti
senza necessita' di autorizzazione paesaggistica, ai sensi
dell'articolo 149 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
[...] e della valutazione di incidenza ai sensi del decreto del
Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 "Regolamento
recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche' della
flora e della fauna selvatiche" previa verifica della sussistenza di
tali presupposti ai sensi delle disposizioni statali e regionali».
3.1.- Secondo il ricorrente, la disposizione regionale,
sottraendo alcuni interventi all'autorizzazione paesaggistica, appare
costituzionalmente illegittima, per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettere s) e m), Cost., in quanto compete solo al legislatore
statale individuare le tipologie di interventi per i quali
l'autorizzazione paesaggistica non e' richiesta.
Sono richiamate le sentenze n. 207 del 2012 e n. 238 del 2013.
Secondo le citate decisioni, «chiare ed inequivocabili sono [...] le
esigenze di uniformita' della disciplina in tema di autorizzazione
paesaggistica su tutto il territorio nazionale, tanto da giustificare
- grazie al citato parametro (art. 117, secondo comma, lettera m,
Cost.) - che si impongano anche all'autonomia legislativa delle
Regioni»; non sarebbe, pertanto, consentito alle Regioni «individuare
altre tipologie di interventi realizzabili in assenza di
autorizzazione paesaggistica, al di fuori di quelli tassativamente
individuati dall'art. 149, lettera a), del decreto legislativo n. 42
del 2004».
Il ricorrente sottolinea che l'art. 12, comma 2, del
decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la
tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il
rilancio del turismo), convertito, con modificazioni, nella legge 29
luglio 2014, n. 106, come modificato dall'art. 25, comma 2, del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), convertito con modificazioni nella legge 11
novembre 2014, n. 164, ha previsto che, con regolamento da emanare ai
sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei ministri), su proposta del Ministro dei beni e
delle attivita' culturali e del turismo, d'intesa con la Conferenza
unificata, sono individuate le tipologie di interventi per i quali
l'autorizzazione paesaggistica non e' richiesta, ai sensi
dell'articolo 149, cod. beni culturali, sia nell'ambito degli
interventi di lieve entita' (gia' compresi nell'Allegato 1 al decreto
del Presidente della Repubblica 9 luglio 2010, n. 139, intitolato
«Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione
paesaggistica per gli interventi di lieve entita', a norma
dell'articolo 146, comma 9, del decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 42 e successive modificazioni»), sia mediante definizione di
ulteriori interventi minori privi di rilevanza paesaggistica.
La disposizione regionale impugnata si porrebbe in contrasto con
questi principi perche' creerebbe «un'area di franchigia
dall'autorizzazione paesaggistica per gli interventi in essa
contemplati». Inoltre, la disposizione non specifica quali siano i
«presupposti», la cui verifica renderebbe operante l'esonero
dall'autorizzazione prevista dalle norme statali. Appare al
ricorrente inconsistente la formula secondo cui gli interventi in
questione dovrebbero essere «finalizzati a garantire il libero
deflusso delle acque», posto che l'innovazione normativa
trascurerebbe comunque le caratteristiche tecniche e l'entita'
materiale delle conseguenze.
Ad avviso del ricorrente, le norme statali di esonero
dall'autorizzazione paesaggistica costituiscono eccezioni al
principio di cui all'art. 146, cod. beni culturali, che devono essere
tassativamente formulate e restrittivamente interpretate. La
disposizione impugnata presenta, al contrario, una «formula ampia e
indeterminata» che si traduce «nell'abrogazione in concreto
dell'autorizzazione per una intera classe di interventi, identificati
soltanto in base al loro presunto fine».
Si realizzerebbe, dunque, una sovrapposizione della legislazione
regionale alla competenza statale esclusiva esercitata con gli artt.
146 e 149, cod. beni culturali.
4.- Viene censurato altresi' l'art. 95 della legge reg. Veneto n.
30 del 2016, rubricato «Prime disposizioni in materia di
pianificazione regionale delle attivita' di cava», con riguardo ai
commi 2, 4 e 5.
4.1.- L'impugnato comma 2 dell'art. 95 stabilisce che «[e']
consentito, previa autorizzazione della struttura regionale
competente in materia di attivita' estrattive, lo stoccaggio e la
lavorazione, nelle cave non estinte, di materiali da scavo costituiti
da sabbie e ghiaie, provenienti dalla realizzazione delle opere
[pubbliche] di cui al comma 1, con almeno 500.000 metri cubi di
materiale di risulta, ove sussistano le seguenti condizioni: a) i
materiali sono qualificabili come sottoprodotti ai sensi della
vigente normativa; b) i materiali conferiti sono equiparabili per
tipologia al materiale costituente il giacimento coltivato nella
cava».
4.1.1.- Secondo il ricorrente, la disposizione regionale
inciderebbe sulla disciplina del trattamento dei sottoprodotti,
prevista dall'art. 184-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 (Norme in materia ambientale), sovrapponendosi alla disciplina
statale esclusiva in tema di stoccaggio dei sottoprodotti da scavo.
La disciplina delle procedure per lo smaltimento delle rocce e
terre da scavo atterrebbe infatti al trattamento dei residui di
produzione e sarebbe percio' da ascrivere alla «tutela
dell'ambiente», affidata dall'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (sono
richiamate le sentenze n. 232 e n. 70 del 2014 e n. 300 del 2013).
La disposizione impugnata violerebbe questi principi, basandosi
sul presupposto che i materiali di scarto, equiparabili al giacimento
coltivato nella cava e provenienti da cantieri di opere pubbliche,
siano classificabili come «sottoprodotti» e non come rifiuti e
possano essere stoccati e lavorati in cava. La norma regionale
contrasterebbe con la disciplina statale, di competenza esclusiva ex
art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in materia di
sottoprodotti da scavo, contenuta negli artt. 183, comma 1, lettera
qq), e 184-bis del d.lgs. n. 152 del 2006 e nel decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 10 agosto
2012, n. 161 (Regolamento recante la disciplina dell'utilizzazione
delle terre e rocce da scavo).
Secondo il ricorrente, tale decreto stabilisce, «come principi
fondamentali», che i materiali e le rocce da scavo debbano essere
estratti, utilizzati, riutilizzati esclusivamente in attuazione di un
apposito «Piano di Utilizzo» (di cui all'art. 5 del citato d.m. n.
161), e che ne sia sempre garantita la caratterizzazione ambientale,
cioe' l'«attivita' svolta per accertare la sussistenza dei requisiti
di qualita' ambientale dei materiali da scavo in conformita' a quanto
stabilito dagli Allegati 1 e 2» (art. 1, lettera g, del citato d.m.).
Ad avviso del ricorrente, queste regole valgono anche per i
materiali da scavo costituenti sottoprodotti. L'art. 4 del d.m. n.
161 del 2012, infatti, ai commi 1 e 2, definisce sottoprodotto il
materiale da scavo «che risponde ai seguenti requisiti: a) il
materiale da scavo e' generato durante la realizzazione di un'opera,
di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non e'
la produzione di tale materiale; b) il materiale da scavo e'
utilizzato, in conformita' al Piano di Utilizzo: 1) nel corso
dell'esecuzione della stessa opera [...] o di un'opera diversa [...];
2) in processi produttivi, in sostituzione di materiali di cava; c)
il materiale da scavo e' idoneo ad essere utilizzato direttamente,
ossia senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica
industriale [...]; d) il materiale da scavo, per le modalita' di
utilizzo [...], soddisfa i requisiti di qualita' ambientale, di cui
all'Allegato 4».
La disposizione impugnata, prosegue il ricorrente, consentendo
«indiscriminatamente» la destinazione dei sottoprodotti di scavo allo
stoccaggio in cava, sulla sola base del generico accertamento che i
materiali siano «equiparabili» a quelli coltivati nella cava stessa,
vanifica la previsione del piano di utilizzo e la garanzia che i
sottoprodotti in questione, attraverso la opportuna
caratterizzazione, presentino i requisiti di qualita' ambientale, di
cui all'Allegato 4 del citato decreto ministeriale.
Lo stoccaggio a tempo indeterminato in cave «equiparabili»
vanificherebbe poi la previsione del medesimo decreto, secondo cui,
decorso il termine di utilizzo previsto dal piano, il materiale di
scavo perde la qualifica di sottoprodotto e viene qualificato come
rifiuto, con applicazione della pertinente legislazione di tutela
ambientale (art. 5, commi 6, 7, 8 e 9, del d.m. n. 161 del 2012).
4.2.- L'impugnato art. 95, comma 4, della legge reg. Veneto n. 30
del 2016, vieta per un periodo di nove anni l'autorizzazione di nuove
cave di sabbia e ghiaia.
4.2.1.- Secondo il ricorrente, la norma dispone «un'aprioristica
ed indiscriminata» sospensione del rilascio dei titoli minerari che
impedisce per un lasso di tempo non trascurabile, sia l'avvio di
nuove iniziative nello specifico settore estrattivo, sia
l'esperimento delle procedure di valutazione di compatibilita'
correlate a progetti futuri, previste dall'art. 7 del d.lgs. n. 152
del 2006. Essa determina un «effetto sostanzialmente interdittivo»
rispetto alle attivita' di coltivazione di nuove cave di inerti,
eludendo l'obbligo di ponderazione di ciascuna proposta progettuale,
anche in relazione alle rispettive alternative praticabili, imposto
dalla normativa in tema di VIA, riconducibile alla potesta'
legislativa esclusiva statale ex art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
Il ricorrente richiama la sentenza n. 199 del 2014 della Corte
costituzionale, secondo cui le discipline relative alla valutazione
di impatto ambientale «debbono essere ascritte alla materia della
"tutela dell'ambiente" in ordine alla quale lo Stato ha competenza
legislativa esclusiva, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost.».
La difesa statale evidenzia anche che questa Corte ha ritenuto
l'illegittimita' costituzionale di norme regionali che disponevano
dell'efficacia di titoli minerari in assenza di procedure di
valutazione di impatto ambientale, in base all'assunto che una tale
disciplina potrebbe «mantenere inalterato lo status quo,
sostanzialmente sine die, superando qualsiasi esigenza di
"rimodulare" i provvedimenti autorizzatori in funzione delle
modifiche subite, nel tempo, dal territorio e dall'ambiente»
(sentenza n. 67 del 2010), e sarebbe, quindi, «atta ad eludere
l'osservanza nell'esercizio dell'attivita' di cava della normativa di
VIA» (sentenza n. 246 del 2013).
Secondo il ricorrente, l'impugnato art. 95, comma 4, contrasta
anche con il combinato disposto degli artt. 3, primo comma, e 41
Cost., in quanto il generalizzato divieto di rilascio dei
provvedimenti, sebbene astrattamente volto «ad un fine di utilita'
sociale, quali gli scopi di tutela dell'ambiente» (enumerati al comma
1, dello stesso art. 95), non puo' ritenersi conforme a
ragionevolezza e proporzionalita', poiche' impedisce l'esame delle
ricadute ambientali e delle specifiche soluzioni tecniche relative
alle singole proposte progettuali, precludendo l'assunzione di misure
proporzionate rispetto al concreto contenuto di ciascuna istanza di
coltivazione mineraria (sono richiamate le sentenze n. 167 del 2009 e
n. 152 del 2010).
Nella specie, prosegue il ricorrente, la norma regionale,
vietando nuove iniziative economiche nel settore delle cave,
renderebbe dominante la posizione degli attuali titolari di
autorizzazione alla coltivazione di cave, arrecando loro un beneficio
sproporzionato e irragionevole, anche rispetto alla stessa enunciata
finalita' di protezione dell'ambiente: lo sfruttamento esasperato
delle cave esistenti, non piu' bilanciabile dall'apertura di nuove
cave e dalla chiusura e ricomposizione di quelle preesistenti, non
potrebbe che tradursi in un maggior pregiudizio complessivo
all'ambiente stesso, di cui non e' piu' programmabile un equilibrato
utilizzo.
4.3.- Il comma 5 dell'art. 95 della legge reg. Veneto n. 30 del
2016 e' impugnato in quanto, pur consentendo l'ampliamento delle cave
di sabbia e ghiaia non estinte, lo condiziona alla presenza di taluni
requisiti essenziali, ivi compresi un limite massimo, determinato a
priori, dei volumi complessivamente assentiti ai singoli operatori
richiedenti (comma 5, lettera a), nonche' una soglia massima
prestabilita (di validita' almeno triennale) dei volumi estraibili in
ampliamento per ciascuna Provincia (comma 5, lettera d). Secondo il
ricorrente, le previste limitazioni all'esercizio delle iniziative
imprenditoriali, concernenti l'ampliamento di preesistenti cave di
inerti, derivanti dall'applicazione dell'art. 95 della legge reg.
Veneto n. 30 del 2016, collidono con la competenza esclusiva statale
ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di tutela
della concorrenza; e comunque con la competenza statale esclusiva in
materia di tutela dell'ambiente ex art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost.
Il ricorrente ricorda che la giurisprudenza costituzionale
ricomprende nella tutela della concorrenza sia le misure legislative
«che contrastano gli atti ed i comportamenti delle imprese che
incidono negativamente sull'assetto concorrenziale dei mercati e che
ne disciplinano le modalita' di controllo, eventualmente anche di
sanzione», sia le misure legislative «di promozione, che mirano ad
aprire un mercato o a consolidarne l'apertura, eliminando barriere
all'entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi
della capacita' imprenditoriale e della competizione tra imprese,
rimuovendo cioe', in generale, i vincoli alle modalita' di esercizio
delle attivita' economiche» (sono citate le sentenze n. 270 e n. 45
del 2010, n. 160 del 2009, n. 430 e n. 401 del 2007).
Anche in questo caso si assiste, secondo la difesa statale, ad
una irragionevole limitazione quantitativa e temporale dell'attivita'
economica di cava che non corrisponde ad una effettiva finalita' di
tutela dell'ambiente, poiche' tale tutela, nel sistema delineato dal
d.lgs. n. 152 del 2006, puo' attuarsi solo attraverso una gestione
pianificata delle risorse ambientali, e non attraverso «rigide
predeterminazioni legislative delle modalita' di tale gestione» che,
in quanto non precedute da specifica istruttoria e non modificabili
se non attraverso un nuovo iter legislativo, in caso di impatto
negativo delle misure sono suscettibili di recare danni irreversibili
all'ambiente.
5.- Si e' costituita in giudizio la Regione Veneto, deducendo
l'inammissibilita' e l'infondatezza delle questioni.
5.1.- Riguardo all'impugnato art. 63, comma 7, sulla
ricognizione, da parte della Giunta regionale, degli immobili e delle
aree dichiarate di notevole interesse pubblico e delle aree tutelate
per legge di cui, rispettivamente, agli artt. 136 e 142, comma l,
cod. beni culturali, la censura di violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in riferimento alla competenza esclusiva
dello Stato in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
beni culturali, appare alla resistente «manifestamente infondata e
inammissibile». La legge regionale, infatti, non si porrebbe in
antitesi rispetto alle previsioni della legge statale, ne'
interferirebbe in alcun modo rispetto al procedimento formativo e
agli effetti del piano paesaggistico.
Secondo la resistente, l'art. 135, cod. beni culturali,
attribuisce ai piani paesaggistici il compito di definire
prescrizioni e previsioni (relative alla conservazione degli elementi
costitutivi e delle morfologie dei beni paesaggistici sottoposti a
tutela; alla riqualificazione delle aree compromesse o degradate;
alla salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche degli altri
ambiti territoriali, per assicurare il minor consumo del territorio;
all'individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio,
in funzione della loro compatibilita' con i diversi valori
paesaggistici riconosciuti e tutelati, con particolare attenzione
alla salvaguardia dei paesaggi rurali e dei siti inseriti nella lista
del patrimonio mondiale dell'UNESCO), che non formano oggetto
dell'art. 63, comma 7, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016.
Tale disposizione, prosegue la resistente, si limita a prevedere
un'attivita' preliminare di natura meramente ricognitiva in ordine
agli immobili e alle aree gia' dichiarate di notevole interesse
pubblico e alle aree gia' tutelate per legge, di cui,
rispettivamente, agli artt. 136 e 142, comma l, cod. beni culturali.
Attivita', quella indicata dalla norma regionale, che e' solo
accessoria al procedimento formativo del piano regionale
paesaggistico, nonche' cedevole nei confronti della successiva
attivita' ricognitiva che venisse ad essere inglobata nel medesimo
piano.
La legge regionale e quella statale evocata quale norma
interposta opererebbero, sotto il profilo degli effetti, «in ambiti
paralleli, ma separati, senza che sia possibile una reciproca
interferenza».
Ad avviso della resistente le censure di incostituzionalita'
devono ritenersi inammissibili, in quanto nessuna concreta lesione
della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
tutela del paesaggio sussiste per effetto della disposizione
impugnata.
Oggetto della stessa, infatti, e' un'attivita' meramente
ricognitiva di vincoli gia' esistenti e accertati; pertanto la
disposizione impugnata non produrrebbe nessun effetto di natura
costitutiva e, conseguentemente, nessuna lesione "sostanziale" della
competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela del paesaggio,
ne' alcun effetto preclusivo rispetto all'applicazione della
disciplina statale. L'attivita' ricognitiva costituirebbe attuazione
dello specifico accordo intercorso tra la Regione Veneto e il
Ministero per i beni e le attivita' culturali (MiBAC), in data 15
luglio 2009, a norma dell'art. 143, comma 2, cod. beni culturali.
Sottolinea la resistente che l'accordo prevede che «le parti si
impegnano sin d'ora a completare la ricognizione indicata, all'art.
143, comma l, lettere b) e c), del Codice». A tal riguardo, la
Regione ricorda che e' stata sottoscritta un'intesa, ai sensi
dell'art. 143, comma 2, «tra il Ministero dei Beni e delle Attivita'
Culturali (ora Ministero dei Beni e delle Attivita' Culturali e del
Turismo - MiBACT) e la Regione del Veneto, in forza della quale e'
stata disposta la partecipazione da parte della Region[e], con
delibera n. 1503/2009 [...], ad un Comitato Tecnico del Paesaggio
(CTP), a composizione paritetica ministeriale e regionale», che ha
avviato l'attivita' di ricognizione dei beni paesaggistici e a cui e'
stata affidata la «definizione dei contenuti del piano» e «il
coordinamento delle azioni necessarie alla sua definizione».
Una delle principali attivita' svolte dal CTP, prosegue la
resistente, consiste nella ricognizione e nella validazione degli
immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse. La norma
regionale, dunque, non fa che confermare un'attivita' gia' in corso
di svolgimento sulla base della comune volonta' statale e regionale,
consentendo peraltro, mediante la pubblicazione della ricognizione,
di soddisfare l'interesse generale a conoscere lo stato paesaggistico
del territorio, come emerso in sede di CTP, ove e' stata piu' volte
discussa l'opportunita' di pubblicare, in attesa dell'approvazione
del piano paesaggistico regionale, a soli fini informativi, le
ricognizioni dei beni paesaggistici ex art. 136, cod. beni culturali,
validate dallo stesso CTP.
5.2.- Riguardo all'impugnato art. 68, della legge reg. Veneto n.
30 del 2016, concernente gli interventi di manutenzione degli alvei,
delle opere idrauliche in alveo, delle sponde e degli argini dei
corsi d'acqua, in assenza di autorizzazione paesaggistica, le censure
di violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere m) e s), Cost.,
sono ritenute dalla resistente manifestamente infondate, in quanto
omettono di considerare il tenore letterale della disposizione
regionale.
Essa, infatti, si pone «in una posizione servente rispetto alla
disciplina statale» che definisce il confine entro cui il precetto
normativo regionale opera. Gli interventi di sicurezza idraulica da
questo contemplati sarebbero esonerati dall'obbligo di sottoposizione
all'autorizzazione paesaggistica solo «laddove la relativa
fattispecie sia sussumibile nell'ambito delle fattispecie previste
dalla legislazione statale» e sempre che «siano previamente accertati
i presupposti applicativi dell'esonero», cosi' come disciplinati
dalle leggi statali.
La legge regionale avrebbe quindi una «finalita' "dichiarativa" e
"politica"», essendo diretta a sottolineare la rilevanza teleologica
di alcune tipologie di interventi da compiere sul territorio al fine
di soddisfare l'interesse pubblico alla sicurezza idraulica. La sua
natura «servente», inoltre, le impedirebbe «di innovare l'ordinamento
giuridico».
A tale proposito, la difesa regionale richiama il decreto del
Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31 (Regolamento
recante individuazione degli interventi esclusi dall'autorizzazione
paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata)
che, nell'Allegato A, sui casi di esclusione dall'obbligo di
autorizzazione paesaggistica, prevede una fattispecie identica a
quella della legge regionale.
La disposizione regionale impugnata troverebbe, quindi, «un
addentellamento precettivo» in quella regolamentare statale, «che ne
suffraga la legittimita'» e ne veicola la portata precettiva
subordinata alla disciplina statale.
5.3.- Con riferimento all'art. 95, comma 2, della legge reg.
Veneto n. 30 del 2016, censurato nella parte in cui consente, previa
autorizzazione della struttura regionale competente in materia di
attivita' estrattive, lo stoccaggio e la lavorazione, nelle cave non
estinte, di materiali da scavo costituiti da sabbie e ghiaie,
provenienti dalla realizzazione di opere pubbliche, la difesa
regionale sostiene che la disciplina statale non viene derogata dalla
normativa regionale, la quale presuppone che siano soddisfatti tutti
i requisiti previsti dalla normativa statale, in assenza dei quali
non sara' possibile accedere al regime in parola.
5.4.- In relazione alla censura riferita all'art. 95, comma 4,
della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, la resistente ravvisa in essa
un'incongruenza logica. La norma regionale, che dispone il divieto di
nuove aperture di cave di sabbia e ghiaia, postula l'assenza di un
procedimento amministrativo. Non sarebbe dunque possibile ipotizzare
una lesione sotto forma di mancata attivazione di un segmento
procedimentale decisorio qual e' quello della valutazione di impatto
ambientale (VIA).
L'art. 95, comma 4, e' inserito tra le «prime disposizioni in
materia di pianificazione regionale delle attivita' di cava», per
«concorrere alla valorizzazione delle risorse non rinnovabili del
territorio regionale mediante un loro utilizzo razionale anche
attraverso il massimo sfruttamento dei giacimenti ed in coerenza con
le politiche regionali di riduzione del consumo di suolo sotto il
profilo del contenimento della estrazione di sabbie e ghiaie nel
territorio, nonche' ai fini della tutela del lavoro e delle imprese
del settore estrattivo e della migliore gestione dei materiali inerti
estratti nel corso della realizzazione di opere pubbliche e di
pubblica utilita'» (comma 1 dello stesso art. 95). La relativa
disciplina andrebbe, dunque, contestualizzata nell'ambito dell'art.
5, della legge reg. Veneto 7 settembre 1982, n. 44 (Norme per la
disciplina dell'attivita' di cava), ove e' prevista l'adozione da
parte della Regione di un piano regionale dell'attivita' di cava, il
cui scopo e la cui funzione e' regolamentare lo svolgimento
dell'attivita' di cava sul territorio regionale.
L'impugnato art. 95, comma 4, avrebbe, percio', lo scopo di
regolamentare, anche sotto il profilo temporale, lo svolgimento
dell'attivita' di cava secondo le finalita' indicate.
Secondo la resistente, cio' implica che la Regione possa,
«secondo insindacabile valutazione discrezionale», decidere di
regolare l'attivita' di cava per un determinato periodo di tempo,
consentendo, come nel caso di specie, solo un limitato ampliamento
delle cave gia' esistenti e vietando l'apertura di nuove cave.
Nessuna irragionevolezza sarebbe percio' ravvisabile, ma solo la
naturale esplicazione del potere pianificatorio riconosciuto in capo
alla Regione, attuato sulla base di una complessiva attivita'
istruttoria (sono richiamati gli allegati alla delibera della Giunta
regionale n. 1647 del 21 ottobre 2016).
Tali considerazioni consentirebbero di superare, secondo la
difesa regionale, anche le doglianze prospettate in relazione alla
presunta lesione della liberta' di iniziativa economica. Non vi
sarebbe, infatti, alcuna «arbitrarieta'» nella previsione di misure
limitative della liberta' stessa da parte dell'impugnato art. 95,
comma 4 (e' richiamata la sentenza n. 152 del 2010).
L'attivita' di cava potrebbe essere limitata rispetto a valori
prioritari, quali quelli indicati al comma 1 dello stesso art. 95. La
previsione di un limite temporale all'apertura di nuove cave sarebbe,
inoltre, frutto di una ponderazione dello status estrattivo
regionale, come emerge dall'iter legislativo e sarebbe comunque
espressione della discrezionalita' valutativa affidata alla Regione.
5.5.- Ad avviso della Regione, l'impugnato art. 95, comma 5,
della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, prevederebbe specifiche e
mirate limitazioni all'ampliamento delle cave di sabbia e ghiaia
esistenti e non consentirebbe un'indiscriminata espansione delle
stesse, ragion per cui il prospettato pregiudizio ambientale appare
«un'illazione infondata» alla luce di quanto emerge dall'iter che ha
preceduto l'adozione della disposizione regionale.
Ad avviso della difesa regionale sarebbero contraddittorie le
affermazioni del ricorrente che, da un lato, ritiene l'ampliamento
delle cave esistenti alla stregua di uno sfruttamento esasperato,
idoneo a ledere il bene ambiente, e, dall'altro, critica le
previsioni di limiti e vincoli a tale ampliamento per violazione
delle regole della concorrenza.
Prima ancora che infondata, la censura sarebbe inammissibile,
risultando la sua esposizione a tal punto confusa e contraddittoria
da non far comprendere quali siano le ragioni poste a fondamento
della stessa, negandosi le une con le altre. A riprova di cio',
l'asserita lesione della concorrenza sarebbe prospettata in modo
«assertivo, senza che sia evocato alcun concreto parametro che
evidenzi una tale lesione».
Le doglianze avverso i commi 4 e 5 dell'art. 95, della legge reg.
Veneto n. 30 del 2016, sarebbero inoltre ispirate dall'intento di
privare la Regione di ogni potere pianificatorio in materia di cave,
il che comporterebbe una grave lesione delle sue competenze
costituzionalmente e legislativamente garantite, anche in spregio
dell'interesse al buon andamento dell'agire pubblico e al
soddisfacimento degli interessi collettivi sottesi alla correlata
attivita' amministrativa.
Considerato in diritto
1.- Riservate a separate pronunce le questioni promosse dal
Presidente del Consiglio dei ministri su altre disposizioni della
legge della Regione Veneto 30 dicembre 2016, n. 30 (Collegato alla
legge di stabilita' regionale 2017), lo scrutinio deve essere qui
limitato a quelle aventi ad oggetto gli artt. 63, comma 7, 68, comma
1, 95, commi 2, 4 e 5, di detta legge regionale, in riferimento agli
artt. 3, 41, e 117, secondo comma, lettere e), m) e s), della
Costituzione.
2.- L'impugnato art. 63, comma 7, della legge reg. Veneto n. 30
del 2016, ha inserito i commi 1-bis, 1-ter e 1-quater nell'art.
45-ter, della legge reg. Veneto 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il
governo del territorio e in materia di paesaggio), il quale
disciplina i compiti della Regione funzionali alla realizzazione del
piano paesaggistico.
Il Presidente del Consiglio dei ministri si duole della prima
parte della disposizione, che ha inserito nel richiamato art. 45-ter
il comma 1-bis, il quale cosi' dispone: «La Giunta regionale, in
attuazione all'accordo con il Ministero dei Beni e delle Attivita'
Culturali e del Turismo (MiBACT) di cui agli articoli 135, comma 1 e
143, comma 2, del Codice, nelle more dell'approvazione del piano
paesaggistico di cui al comma 1, procede alla ricognizione degli
immobili e delle aree dichiarate di notevole interesse pubblico e
delle aree tutelate per legge di cui, rispettivamente, agli articoli
136 e 142, comma 1, del Codice».
2.1.- Ad avviso del ricorrente, detta norma attribuirebbe un
potere unilaterale di tipo «sostitutivo» o «interinale» alla Regione,
in contrasto con l'art. 135 del decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 42, recante «Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137», il quale
richiede la pianificazione congiunta tra Ministero e Regioni e, nel
caso di mancata approvazione del piano, un potere sostitutivo in capo
al Ministro. Dalla deroga al meccanismo disegnato dal Codice dei beni
culturali deriverebbe la violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
2.2.- La questione e' fondata.
La disposizione impugnata interseca la disciplina sulla
protezione del paesaggio, normativa che, a sua volta, «rispecchia la
natura unitaria del valore primario e assoluto dell'ambiente»
(sentenza n. 246 del 2017), di esclusiva spettanza statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Il bene ambientale,
infatti, ha una morfologia complessa, capace di ricomprendere non
solo la tutela di interessi fisico-naturalistici, ma anche i beni
culturali e del paesaggio idonei a contraddistinguere in modo
originale, peculiare e irripetibile un certo ambito geografico e
territoriale.
2.3.- L'ambiente, come piu' volte affermato da questa Corte, «non
sembra configurabile come sfera di competenza statale rigorosamente
circoscritta e delimitata, giacche', al contrario, essa investe e si
intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze». Esso
«delinea una sorta di materia "trasversale", in ordine alla quale si
manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali,
spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze
meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale»
(sentenza n. 407 del 2002; nello stesso senso, piu' recentemente,
sentenze n. 212 del 2017, n. 210 del 2016 e n. 171 del 2012).
La disciplina statale volta a proteggere l'ambiente e il
paesaggio viene quindi «"a funzionare come un limite alla disciplina
che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di
loro competenza", salva la facolta' di queste ultime di adottare
norme di tutela ambientale piu' elevata nell'esercizio di competenze,
previste dalla Costituzione, che concorrano con quella dell'ambiente»
(sentenza n. 199 del 2014; nello stesso senso, sentenze n. 246 e n.
145 del 2013, n. 67 del 2010, n. 104 del 2008, n. 378 del 2007). Essa
richiede una strategia istituzionale ad ampio raggio, che si esplica
in un'attivita' pianificatoria estesa sull'intero territorio
nazionale. In tal senso, l'attribuzione allo Stato della competenza
esclusiva di tale "materia-obiettivo" non implica una preclusione
assoluta all'intervento regionale, purche' questo sia volto
all'implementazione del valore ambientale e all'innalzamento dei suoi
livelli di tutela.
2.4.- In coerenza con tali orientamenti, il Codice dei beni
culturali detta le coordinate fondamentali della pianificazione
paesaggistica, affidata congiuntamente allo Stato e alle Regioni.
In particolare, l'art. 135 del menzionato Codice stabilisce che
lo Stato e le Regioni sottopongono a specifica normativa d'uso il
territorio mediante «piani paesaggistici», ovvero piani
urbanistico-territoriali con considerazione dei valori paesaggistici
implicati. L'elaborazione di detti piani avviene congiuntamente tra
Ministero e Regioni, «limitatamente ai beni paesaggistici di cui
all'articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d) [...]». In altri
termini, l'elaborazione del piano deve avvenire congiuntamente con
riferimento agli immobili e alle aree dichiarati di notevole
interesse pubblico ai sensi dell'art. 136 (le c.d. "bellezze
naturali"), alle aree tutelate direttamente dalla legge ai sensi
dell'art. 142 (le c.d. "zone Galasso", come territori costieri,
fiumi, torrenti, parchi) e, infine, agli ulteriori immobili ed aree
di notevole interesse pubblico (art. 143, lettera d).
2.5.- La legislazione statale pone dunque un obbligo di
elaborazione congiunta del piano paesaggistico; tale obbligo, con
riferimento ai beni vincolati indicati direttamente dall'art. 135,
cod. beni culturali, assurge a principio inderogabile della
legislazione statale, a sua volta riflesso della «impronta unitaria
della pianificazione paesaggistica [...], tes[a] a stabilire una
metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei
beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale»
(sentenza n. 64 del 2015; nello stesso senso, sentenze n. 210 del
2016, n. 197 del 2014, n. 211 del 2013). Come questa Corte ha gia'
affermato, non e' ammissibile la «generale esclusione o la previsione
di una mera partecipazione degli organi ministeriali» in procedimenti
che richiedono la cooperazione congiunta: in tali ipotesi la tutela
paesaggistica verrebbe degradata, «da valore unitario prevalente e a
concertazione rigorosamente necessaria, in mera esigenza urbanistica»
(sentenza n. 64 del 2015).
2.6.- Alla luce di tali premesse, deve ritenersi che anche la
ricognizione dei beni da sottoporre a vincoli paesaggistici debba
essere realizzata congiuntamente con lo Stato e, per esso, con il
Ministero per i beni e le attivita' culturali, come emerge dalla
lettera del menzionato art. 143, cod. beni culturali, che annovera la
ricognizione dei beni di rilevanza paesaggistica tra le attivita'
ricomprese nella «elaborazione» del piano. Posto che l'elaborazione
deve avvenire, ai sensi dell'art. 136, comma 1, cod. beni culturali,
«congiuntamente tra Ministero e regioni», ne discende che anche
l'attivita' ricognitiva deve essere frutto di un percorso condiviso,
in ogni suo passaggio e in ogni sua fase, da Stato e Regioni.
2.7.- In tale direzione si muove, peraltro, il Protocollo
d'Intesa del 15 luglio 2009, finalizzato, in attuazione dell'art.
143, comma 2, cod. beni culturali, ad attribuire al piano
territoriale regionale di coordinamento (PTRC) «la qualita' di piano
urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori
paesaggistici» (art. 1 del Protocollo sottoscritto tra Ministero per
i beni e le attivita' culturali e la Regione del Veneto, in
attuazione delle disposizioni di cui agli articoli 135, comma 1, e
143 comma 2, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, per
l'elaborazione congiunta del piano paesaggistico regionale e relativo
disciplinare attuativo).
L'accordo, oltre a istituire un comitato tecnico a composizione
mista per il coordinamento e la definizione dell'aggiornamento
paesaggistico del piano, ha espressamente disposto, all'art. 10,
comma 3, che «le parti si impegnano sin d'ora a completare la
ricognizione indicata all'art. 143, comma 1, lettere b) e c), del
Codice», affidando al predetto comitato paritetico la «definizione
dei contenuti» del piano e il «coordinamento delle azioni necessarie
alla sua redazione».
Di qui il contrasto della disposizione regionale con la normativa
statale, e il conseguente accoglimento della questione di
legittimita' costituzionale.
3.- Il Presidente del consiglio dei ministri ha altresi'
impugnato l'art. 68, comma 1, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016.
La disposizione prevede che «[g]li interventi di manutenzione degli
alvei, delle opere idrauliche in alveo, delle sponde e degli argini
dei corsi d'acqua, compresi gli interventi sulla vegetazione
ripariale arborea e arbustiva, finalizzati a garantire il libero
deflusso delle acque possono essere eseguiti senza necessita' di
autorizzazione paesaggistica ai sensi dell'art. 149 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 [...] e della valutazione di
incidenza ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 8
settembre 1997, n. 357 "Regolamento recante attuazione della
direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna
selvatiche" previa verifica della sussistenza di tali presupposti ai
sensi delle disposizioni statali e regionali».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, detta norma si
porrebbe in contrasto con la disciplina nazionale sull'autorizzazione
paesaggistica, che spetterebbe allo Stato in virtu' dell'art. 117,
secondo comma, lettere m) e s), Cost. A suo avviso, le eccezioni al
principio dell'autorizzazione paesaggistica, previsto dall'art. 146,
cod. beni culturali, devono essere tassativamente formulate, in via
esclusiva, dal legislatore statale. La disposizione reca invece una
«formula ampia e indeterminata», che si traduce «nell'abrogazione in
concreto dell'autorizzazione per una intera classe di interventi,
identificati soltanto in base al loro presunto fine».
3.1.- La questione e' fondata in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lett. s), Cost.
La disposizione censurata si pone in contrasto con i principi,
enunciati da questa Corte, secondo i quali «la legislazione regionale
non puo' prevedere una procedura per l'autorizzazione paesaggistica
diversa da quella dettata dalla legislazione statale, perche' alle
Regioni non e' consentito introdurre deroghe agli istituti di
protezione ambientale che dettano una disciplina uniforme, valevole
su tutto il territorio nazionale, nel cui ambito deve essere
annoverata l'autorizzazione paesaggistica» (sentenze n. 189 del 2016
e n. 235 del 2011; nello stesso senso, sentenze n. 238 del 2013, n.
101 del 2010 e n. 232 del 2008).
La norma regionale esonera determinati provvedimenti
dall'autorizzazione paesaggistica richiesta dall'art. 146, cod. beni
culturali. In particolare, la normativa statale indica, all'art. 149
di detto Codice, alcune categorie di interventi per cui non e'
richiesta l'autorizzazione paesaggistica, ma tra queste non rientrano
le attivita' indicate dall'impugnato comma 1 dell'art. 68.
3.2.1.- Va ricordato, inoltre, che l'art. 25, comma 2, del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), convertito, con modificazioni, nella legge 11
novembre 2014, n. 164, ha affidato ad un regolamento di
delegificazione l'individuazione delle «tipologie di interventi per i
quali l'autorizzazione paesaggistica non e' richiesta, ai sensi
dell'articolo 149 del medesimo Codice dei beni culturali, sia
nell'ambito degli interventi di lieve entita' gia' compresi
nell'allegato 1 al suddetto regolamento di cui all'articolo 146,
comma 9, quarto periodo, cod. beni culturali, sia mediante
definizione di ulteriori interventi minori privi di rilevanza
paesaggistica».
Tale regolamento, emanato nelle more del presente giudizio di
legittimita' costituzionale, successivamente all'entrata in vigore
delle norme impugnate (decreto del Presidente della Repubblica 13
febbraio 2017, n. 31, intitolato «Regolamento recante individuazione
degli interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica o
sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata»), ha stabilito,
per una serie di interventi, l'esonero dall'autorizzazione
paesaggistica.
Tra questi, l'Allegato A del d.P.R. n. 31 del 2017, come riporta
anche la Regione resistente, ha individuato gli «interventi di
manutenzione degli alvei, delle sponde e degli argini dei corsi
d'acqua, compresi gli interventi sulla vegetazione ripariale arborea
e arbustiva, finalizzati a garantire il libero deflusso delle acque e
che non comportino alterazioni permanenti della visione d'insieme
della morfologia del corso d'acqua».
3.2.2.- Emerge chiaramente, tuttavia, come la classe di
interventi indicati dall'allegato non sia identica a quella prevista
dalla norma regionale: essa infatti non menziona le opere idrauliche
in alveo (richiamate invece dalla disposizione regionale) e
condiziona l'esenzione dall'autorizzazione paesaggistica all'«assenza
di alterazioni permanenti della visione d'insieme della morfologia
del corso d'acqua». La norma regionale ha, quindi, una portata piu'
ampia della regolamentazione statale, sia quanto al tipo di
interventi esonerati (le «opere idrauliche in alveo»), sia quanto
alle condizioni che devono sussistere per l'esonero (la necessita'
che gli interventi di manutenzione non alterino la «visione d'insieme
della morfologia del corso d'acqua»). Le competenze regionali in
materia di difesa del suolo possono rendere opportuni taluni esoneri,
ma essi devono essere realizzati sulla base della normativa statale,
se del caso a seguito di concertazione con la Regione.
3.3.- Anche a volere ritenere, come prospetta la difesa
regionale, coincidenti le due tipologie di interventi (quella
regionale e quella statale sopravvenuta), vi e' da considerare che la
norma regionale avrebbe prodotto, seppure per un limitato arco
temporale, un abbassamento degli standard di tutela ambientale, cosi'
contravvenendo alla ripartizione costituzionale delle competenze. Ai
fini della declaratoria di illegittimita' costituzionale, infatti,
cio' che rileva e' l'intervento peggiorativo, in deroga, della
Regione nell'ambito riservato all'esclusiva competenza statale in
materia ambientale.
Di qui l'accoglimento della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 68, comma 1, della legge reg. Veneto n. 30
del 2016, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
Restano assorbite le ulteriori censure avanzate con riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha altresi'
impugnato i commi 2, 4 e 5 dell'art. 95 della legge della Regione
Veneto n. 30 del 2016, rubricato «Prime disposizioni in materia di
pianificazione regionale delle attivita' di cava».
Tale articolo detta una serie di prescrizioni in materia di cave,
finalizzate alla valorizzazione delle risorse regionali non
riutilizzabili, alla riduzione del consumo di suolo, alla tutela del
lavoro e delle imprese del settore estrattivo e alla migliore
gestione dei materiali inerti nel corso della realizzazione di opere
pubbliche e di pubblica utilita' (comma 1 dell'art. 95).
4.1.- In via preliminare, e' necessario identificare l'ambito
materiale sul quale incide la disposizione impugnata.
Essa si inserisce in un ampio intervento, realizzato dalla legge
regionale censurata, in materia di pianificazione e gestione
dell'attivita' di cava.
La disciplina generale di tali attivita' si trova nel regio
decreto 29 luglio 1927, n. 1443 (Norme di carattere legislativo per
disciplinare la ricerca e la coltivazione delle miniere nel Regno)
che, in considerazione della situazione esistente alla data della sua
emanazione, era volto a favorire lo sviluppo edilizio e
infrastrutturale di un Paese in larga parte ancora rurale e, percio',
meno attento ai valori ambientali e paesaggistici implicati
nell'attivita' estrattiva.
Il r.d. n. 1443 del 1927, accanto agli artt. 826 ed 840 del
codice civile, identifica i principi generali di una materia che,
anteriormente alla riforma del Titolo V, della Parte II della
Costituzione, spettava alla competenza concorrente dello Stato e
delle Regioni. Queste ultime potevano intervenire a disciplinare le
attivita' estrattive, mancando specifiche leggi-quadro, sulla base
dei principi desumibili dalle vigenti norme statali. Il cosiddetto
"primo trasferimento di funzioni amministrative" (art. 1 del decreto
del Presidente della Repubblica 12 gennaio 1972, n. 2, recante
«Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni
amministrative statali in materia di acque minerali e termali, di
cave e torbiere e di artigianato e del relativo personale») conferi',
alle Regioni a statuto ordinario, le funzioni amministrative
esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia
di cave e torbiere, conferimento poi completato dal cosiddetto
"secondo trasferimento" (art. 62 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, recante «Attuazione della delega
di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382»).
4.2.- In tale contesto, questa Corte ha ammesso «interventi
regionali legislativi (e percio' amministrativi), regolanti
l'attivita' estrattiva e trascendenti il quadro della legislazione
nazionale fino allora vigente» (sentenza n. 7 del 1982; nello stesso
senso, sentenze n. 488 del 1995 e n. 499 del 1988), incentrati, tra
l'altro, nella generale regolamentazione dell'esercizio
dell'attivita' estrattiva previa (secondo il regime proprietario
riconosciuto alle stesse) concessione o autorizzazione.
Con la riforma del Titolo V della Costituzione, la mancata
menzione della materia «cave e torbiere» nei cataloghi del novellato
art. 117 Cost., ne ha imposto la riconduzione - affermata dalla Corte
- alla competenza residuale delle Regioni (sentenze n. 210 del 2016 e
n. 246 del 2013).
4.3.- La legge regionale, in parte qua, afferisce, dunque, a una
materia riconducibile alla competenza residuale delle Regioni,
attenendo all'esercizio dei poteri pianificatori in materia di cave.
Si tratta dunque di verificare, tramite un'analisi condotta alla luce
dell'oggetto e della ratio delle singole disposizioni, se queste
siano eccedenti rispetto all'oggetto e alla finalita' complessiva
della normativa, invadendo la competenza legislativa statale e cosi'
infrangendo i livelli di tutela ambientale e paesaggistici
individuati dallo Stato.
L'attivita' di cava, infatti, puo' essere regolata dalle Regioni,
fatto salvo il rispetto degli standard ambientali e paesaggistici
fissati dalle leggi statali. Questa Corte, anche di recente, ha
ricordato «come la competenza esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente si debba confrontare con la competenza regionale in
materia di cave, senza che cio', pero', possa importare alcuna deroga
rispetto a quanto gia' affermato [...] in ordine ai principi che
governano la tutela dell'ambiente» (sentenza n. 210 del 2016; nello
stesso senso, sentenze n. 199 del 2014 e n. 246 del 2013). La
competenza residuale in materia di cave si allarga o si restringe,
quindi, a seconda dell'implicazione dei livelli di tutela ambientale,
di norma cristallizzati in specifiche discipline statali.
5.- Posta tale premessa, viene in rilievo, anzitutto, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 95, comma 2, della
legge reg. Veneto n. 30 del 2016, il quale consente, previa
autorizzazione della struttura regionale competente in materia di
attivita' estrattive, «lo stoccaggio e la lavorazione, nelle cave non
estinte, di materiali da scavo costituti da sabbie e ghiaie»,
proveniente dalla realizzazione di opere pubbliche e di pubblica
utilita', con almeno 500.000 metri cubi di materiale di risulta. Il
trattamento del materiale inerte e' consentito purche': a) i
materiali siano qualificabili come sottoprodotti «ai sensi della
vigente normativa» e b) i materiali siano equiparabili per tipologia
al materiale costituente il giacimento coltivato nella cava. La norma
censurata consente, quindi, il recupero e la lavorazione di materiale
inerte (sabbia e ghiaia), purche' questo sia qualificabile come
sottoprodotto ai sensi della normativa vigente e il materiale sia
della medesima natura di quello coltivato in cava.
5.1.- Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la
disposizione inciderebbe sulla disciplina del trattamento dei
sottoprodotti prevista dagli artt. 183, comma 1, lettera qq), e
184-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale), rientrante nella competenza esclusiva statale in
materia di ambiente ai sensi dell'art. 117, comma secondo, lettera
s), Cost. Lo smaltimento delle rocce da scavo apparterrebbe, infatti,
alla competenza esclusiva dello Stato in materia di ambiente, secondo
quanto avrebbe affermato questa Corte in plurime occasioni (sono
richiamate le sentenze n. 232 del 2014, n. 70 del 2014, n. 300 del
2013).
La disciplina regionale, secondo la difesa statale, violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., allorche', sul solo
presupposto che provenga da cantieri di opere pubbliche, il materiale
sia classificabile come sottoprodotto e non come rifiuto. Inoltre, la
disposizione si porrebbe in contrasto con il decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 10 agosto
2012, n. 161 (Regolamento recante la disciplina dell'utilizzazione
delle terre e rocce da scavo), il quale prevede che i materiali e le
rocce da scavo debbano essere estratti e utilizzati esclusivamente in
attuazione di un apposito piano di utilizzo (art. 5).
5.2.- La questione, concernente il richiamato art. 95, comma 2,
non e' fondata.
Questa Corte - e' ben vero - ha piu' volte affermato che «la
disciplina delle procedure per lo smaltimento delle rocce e terre da
scavo attiene al trattamento dei residui di produzione ed e' percio'
da ascriversi alla "tutela dell'ambiente" affidata in via esclusiva
alle competenze dello Stato, affinche' siano garantiti livelli di
tutela uniformi su tutto il territorio nazionale» (sentenze n. 269
del 2014, n. 232 del 2014; nello stesso senso, sentenze n. 70 del
2014 e n. 300 del 2013). Inoltre, sono state dichiarate
costituzionalmente illegittime norme che incidevano sulla
qualificazione, a fini ambientali, di terre e rocce da scavo
(sentenze n. 315 del 2009 e n. 62 del 2008).
Tale ambito e', infatti, puntualmente regolato a livello
nazionale: in coerenza con la normativa comunitaria, il comma 1
dell'art. 184-bis, cod. ambiente, stabilisce i criteri generali per
distinguere i sottoprodotti dai rifiuti, mentre il secondo comma di
detto articolo rinvia a un decreto ministeriale la definizione «di
criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinche' specifiche
tipologie di sostanze o oggetti siano considerati sottoprodotti e non
rifiuti». Sulla scorta di tale disposizione e' stato emanato il d.m.
n. 161 del 2012, evocato anche dalla difesa statale, sostituito dal
decreto del Presidente della Repubblica 13 giugno 2017, n. 120
(Regolamento recante la disciplina semplificata della gestione delle
terre e rocce da scavo, ai sensi dell'articolo 8 del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11
novembre 2014, n. 164), che integra e specifica la indicata
disciplina di rango legislativo.
La disposizione regionale qui in esame, tuttavia, non incide in
alcun modo sulla normativa statale, di diretta derivazione
comunitaria (Direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, n. 98 del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che
abroga alcune direttive), in tema di smaltimento di rifiuti o di
qualificazione del materiale inerte, presupponendone anzi
l'applicazione.
La norma censurata prevede piuttosto la possibilita' di
riutilizzare materiale inerte - peraltro proveniente dalla
realizzazione di opere pubbliche - purche' questo sia qualificabile
come «sottoprodotto» alla stregua della normativa vigente e purche'
il luogo di conferimento sia ordinariamente adibito all'estrazione di
materiali aventi analoghe caratteristiche.
La presenza di quest'ultimo requisito, in particolare, evita che
la norma censurata si ponga in contrasto con la disciplina del
cosiddetto deposito intermedio delle terre e rocce da scavo previsto
dall'art. 5 del d.P.R. n. 120 del 2017.
5.3.- La disposizione impugnata non si sovrappone alla normativa
statale, posto che l'attivita' di stoccaggio e lavorazione e'
condizionata alla qualificazione quale «sottoprodotto» del materiale
inerte, alla stregua della normativa vigente. La norma censurata,
tramite il riferimento alla «normativa vigente», dispone, piuttosto,
un rinvio alla fonte statale in materia di sottoprodotti, nel senso
che sara' possibile riutilizzare il materiale da scavo solo laddove
siano rispettate le stringenti condizioni poste dalla disciplina
statale.
La normativa de qua, quindi, non pregiudica i livelli di tutela
ambientale implicati nella regolazione uniforme dei sottoprodotti.
D'altronde, in un caso analogo, questa Corte ha ritenuto non
costituzionalmente illegittima una normativa della Provincia autonoma
di Bolzano che consentiva la lavorazione nelle aree estrattive dotate
«di materiali inerti provenienti anche da altre cave, sbancamenti,
scavi, gallerie, fiumi, torrenti, rii o zone colpite da eventi
naturali eccezionali ubicati ad una distanza non superiore a 15
chilometri dall'impianto». La norma, non contenendo «espressamente
alcuna definizione di rifiuto, ne' alcuna esplicita qualificazione
dei materiali inerti di cui si consente la lavorazione», non incideva
«sul regime dei predetti materiali, tantomeno [conteneva] una
presunzione assoluta circa la configurazione dei medesimi come
sottoprodotti» (sentenza n. 345 del 2010). La disposizione si
limitava «ad individuare le lavorazioni che possono essere effettuate
presso le aree estrattive dotate di impianti autorizzati alla
coltivazione delle cave, rinviando, per la qualificazione e per
l'individuazione del regime al quale i materiali oggetto di
lavorazione devono essere sottoposti, alle norme statali, in
particolare alle norme del Codice dell'ambiente (d.lgs. n. 152 del
2006), che hanno recepito la normativa comunitaria, in specie la
direttiva 2006/12/CE» (sentenza n. 345 del 2010).
Di qui il rigetto delle censure prospettate dal ricorrente.
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha poi impugnato i
commi 4 e 5 dell'art. 95 della legge della reg. Veneto n. 30 del
2016.
6.1.- Il richiamato comma 4 dispone che «[p]er un periodo di nove
(9) anni non puo' essere autorizzata l'apertura di nuove cave di
sabbia e ghiaia».
Ad avviso del ricorrente, la norma impedirebbe l'espletamento
delle procedure di valutazione di impatto ambientale (VIA), previste
dal Codice dell'ambiente. A conforto della censura e' richiamata la
giurisprudenza costituzionale che ha ricondotto la disciplina della
VIA alla competenza esclusiva statale in materia di ambiente
(sentenza n. 199 del 2014) ed ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale di norme regionali che disponevano dell'efficacia di
titoli minerari in assenza di procedure di valutazione di impatto
ambientale (sentenze n. 246 del 2013 e n. 67 del 2010).
La disposizione sarebbe lesiva dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. e violerebbe anche gli artt. 3 e 41 Cost., in
quanto prevederebbe un limite irragionevole e non proporzionato alla
iniziativa economica privata.
6.2.- Il comma 5 del censurato art. 95 consente ampliamenti, da
sottoporre a VIA (di cui al comma 9, non impugnato), di cave di
sabbia e ghiaia situate nelle Province di Verona e Vicenza «non
ancora integralmente estinte», purche' ricorrano alcune condizioni,
elencate alle lettere da a) ad e) del medesimo comma.
La difesa erariale si sofferma, in particolare, sulle condizioni
previste dalla lettera a) («l'impresa richiedente sia titolare di
autorizzazioni di cava per sabbia e ghiaia che, nel complesso, non
presentino un volume residuo estraibile superiore a cinquecentomila
metri cubi») e dalla lettera d) (i volumi autorizzati in ampliamento
non devono superare «complessivamente 8,5 milioni di metri cubi cosi'
suddivisi: 4,5 milioni di metri cubi per il territorio della
provincia di Verona e 4 milioni di metri cubi per il territorio della
provincia di Vicenza». Tali previsioni «[...] sono novennali e
soggette a revisione almeno ogni tre anni e comunque ogni qualvolta
se ne determini la necessita'»).
Il Presidente del Consiglio dei ministri afferma che tale
disposizione contrasterebbe con le competenze esclusive statali in
materia di tutela della concorrenza, richiamando a tal fine la
nozione di concorrenza accolta dalla giurisprudenza costituzionale
(sono citate le sentenze n. 270 e n. 45 del 2010, n. 160 del 2009, n.
430 e n. 401 del 2007) e prospettando una violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost.
Il ricorrente si sofferma, altresi', sulla denunciata violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., sostenendo che
l'ambiente puo' essere salvaguardato solo attraverso una gestione
pianificata delle risorse ambientali, «non attraverso rigide
predeterminazioni legislative delle modalita' di gestione [...] non
precedute da specifica istruttoria e non modificabili se non
attraverso un nuovo iter legislativo».
7.- In riferimento a tale parametro, le questioni aventi ad
oggetto i commi 4 e 5 dell'art. 95 della legge reg. Veneto n. 30 del
2016 devono essere esaminate congiuntamente, poiche' le disposizioni
sono strettamente connesse. Il divieto di aperture di nuove cave
trova, infatti, un necessario contemperamento nella scelta di
consentire l'ampliamento delle cave esistenti in alcuni territori
provinciali.
7.1.- Questa Corte, avendo la facolta' di decidere l'ordine delle
censure da affrontare (sentenze n. 212 del 2017, n. 157 del 2017, n.
107 del 2017 e n. 98 del 2013), ritiene di esaminare prioritariamente
le questioni di legittimita' costituzionale sollevate in relazione
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 95, commi 4
e 5, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, sono fondate.
L'art. 95, al comma 4, vieta l'apertura di nuove cave sul
territorio regionale per un periodo di nove anni; al comma 5
consente, entro certi limiti, l'ampliamento delle cave esistenti in
determinati territori provinciali. Il legislatore regionale ha cosi'
tentato di conciliare plurimi interessi meritevoli di protezione: per
un verso, il divieto di nuove cave evita l'eccessivo consumo di
suolo, cosi' tutelando l'integrita' paesaggistica del territorio; per
altro verso, l'ampliamento delle attivita' estrattive promuove il
reperimento dei materiali inerti necessari per lo svolgimento di
determinate attivita' produttive.
Il bilanciamento di questi due interessi spetta senz'altro alla
discrezionalita' della Regione; come si avra' subito modo di
chiarire, tuttavia, non e' l'esito del bilanciamento che e' qui
censurato, bensi' lo strumento normativo prescelto.
7.2.- Con le norme in esame, la Regione Veneto ha esercitato
proprie funzioni in materia di attivita' estrattiva, funzioni gia'
disciplinate, in via generale, dalla legge della Regione Veneto 7
settembre 1982, n. 44 (Norme per la disciplina dell'attivita' di
cava). Tale normativa non solo ha classificato i materiali da
estrarre sulla base dell'impatto paesaggistico-territoriale dei
relativi luoghi di coltivazione, annoverando la sabbia e la ghiaia
tra i materiali che comportano «un elevato grado di utilizzazione del
territorio» (art. 3), ma ha anche individuato gli appositi strumenti
di pianificazione (art. 4), i soggetti preposti ai compiti di
amministrazione attiva con i relativi procedimenti autorizzatori
(artt. 16 e seguenti), gli specifici obblighi di ricomposizione
paesaggistica gravanti sui titolari delle attivita' (art. 14),
nonche' i titolari dell'attivita' sanzionatoria e di vigilanza (artt.
28 e seguenti).
Tra gli strumenti di pianificazione, un compito centrale e' stato
affidato al «Piano regionale dell'attivita' di cava (Prac)», che
dovrebbe rappresentare l'atto di programmazione e indirizzo delle
attivita' estrattive nel territorio regionale; in forza di tale atto,
le Province venete avrebbero dovuto dotarsi di apposti piani di
attuazione e specificazione del Prac.
7.3.- Tale piano, da adottare all'esito di un procedimento
composito, contraddistinto dalla proposta della Giunta regionale,
dalla partecipazione degli enti locali e dalla definitiva
approvazione del Consiglio regionale, non ha pero' mai visto la luce,
nonostante svariati tentativi. La mancata approvazione del Prac ha
prolungato l'applicazione del regime transitorio previsto dagli artt.
43 e 44 della legge reg. Veneto n. 44 del 1982, che, nelle more
dell'approvazione del piano, individua nella Giunta regionale
l'organo competente a rilasciare le autorizzazioni o le concessioni
relative all'attivita' di cava sulla base di una serie di criteri
indicati dall'art. 44 della medesima legge regionale. Tra questi, per
quanto attiene alla sabbia e alla ghiaia, vengono indicati i
territori comunali ove e' possibile autorizzare l'apertura di nuove
cave o l'ampliamento di cave gia' esistenti (art. 44, lettere a e b)
e il limite massimo di quantitativo estraibile annualmente (art. 44,
lettera e, ed allegato 3).
7.4.- Le disposizioni censurate tentano, dunque, di sopperire
all'indefinita provvisorieta' e alla mancata pianificazione
amministrativa delle attivita' estrattive nel territorio regionale.
Questa Corte ha in piu' occasioni ribadito che non puo' ritenersi
preclusa alla legge, anche regionale, la possibilita' di attrarre
nella propria sfera oggetti o materie normalmente affidate all'azione
amministrativa pur dovendo soggiacere ad uno scrutinio stretto di
costituzionalita' (da ultimo sentenze n. 114 del 2017, n. 231 del
2014 e n. 85 del 2013). Tuttavia, nel caso di specie l'autorizzazione
all'ampliamento in forma di legge, e dunque l'attrazione a livello
legislativo della funzione amministrativa, incide su procedimenti di
piano che intrecciano strettamente competenze statali (la tutela
ambientale e la pianificazione paesaggistica) e regionali (la
disciplina delle cave e delle torbiere). L'ampliamento in via
legislativa delle attivita' estrattive, infatti, rischia di
travolgere gli atti di pianificazione territoriale eventualmente
incompatibili con il dettato legislativo, cosi' generando una
automatica prevalenza delle esigenze legate all'approvvigionamento
del materiale inerte sulle istanze di protezione paesaggistica, che
pure la Costituzione annovera tra i suoi principi fondamentali (art.
9, secondo comma, Cost.).
Come argomentato dalla difesa statale, nella materia delle cave,
di competenza residuale regionale ma strettamente legata alla tutela
paesaggistica e ambientale, non e' possibile agire «attraverso rigide
predeterminazioni legislative delle modalita' di [...] gestione [...]
non precedute da specifica istruttoria e non modificabili se non
attraverso un nuovo iter legislativo». Risulta, infatti, coerente con
i vincoli paesaggistici posti dalla legislazione statale procedere
mediante gli strumenti propri della pianificazione amministrativa,
sia essa assimilabile alla pianificazione strettamente paesaggistica
o a quella urbanistico-territoriale (art. 135, cod. beni culturali),
volti a coordinare le attivita' sul territorio secondo criteri
descrittivi, prescrittivi e propositivi fra loro coerenti.
Non e' un caso, peraltro, che l'art. 145, comma 2, cod. beni
culturali, stabilisca che [i] piani paesaggistici possono prevedere
misure di coordinamento con gli strumenti di pianificazione
territoriale [...]». Tale generale previsione ha trovato
specificazione, nella Regione Veneto, con la variante al piano
territoriale di coordinamento, approvata dalla Giunta regionale nel
2013, la quale affida al (mai adottato) piano regionale delle
attivita' di cava il compito di conciliare la «promozione e la
valorizzazione del patrimonio minerario», con le «esigenze della
programmazione economica e di tutela del territorio, dell'ambiente»
(allegato B4 della deliberazione della Giunta della Regione Veneto 10
aprile 2013, n. 427).
La mancata adozione del piano sulle attivita' di cava -
nonostante i diversi tentativi di approvazione portati avanti dalla
Giunta, da ultimo con la deliberazione 4 novembre del 2013, n. 2015
-, individuato come strumento di pianificazione dallo stesso
legislatore regionale (art. 7, della legge reg. Veneto, n. 44 del
1982), impedisce una modulazione dell'ampliamento delle attivita' di
cava coerente con la necessita' di mantenere inalterati gli standard
di tutela paesaggistico-ambientale.
La Regione e' intervenuta con legge laddove avrebbe dovuto
operare con atti di pianificazione, da adottarsi a seguito di
un'adeguata istruttoria e di un giusto procedimento, aperto al
coinvolgimento degli enti territoriali e dei soggetti privati
interessati e preordinato alla valutazione e alla sintesi delle
plurime istanze coinvolte (statali, locali, private). Come questa
Corte ha gia' affermato, peraltro in relazione all'adozione di un
piano paesistico, al legislatore spetta, di regola, «enunciare delle
ipotesi astratte, predisponendo un procedimento amministrativo
attraverso il quale gli organi competenti provvedano [...] dopo avere
fatto gli opportuni accertamenti, con la collaborazione, ove occorra,
di altri organi pubblici, e dopo avere messo i privati interessati in
condizioni di esporre le proprie ragioni sia a tutela del proprio
interesse, sia a titolo di collaborazione nell'interesse pubblico»
(sentenza n. 13 del 1962; piu' recentemente, nello stesso senso,
sentenze n. 71 del 2015 e n. 143 del 1989).
E' all'esito del procedimento, infatti, che l'amministrazione
realizza la ponderazione degli interessi emersi nella sequenza
procedimentale, in vista del perseguimento del primario interesse
pubblico, in coerenza con il principio di imparzialita' dell'azione
amministrativa di cui all'art. 97, secondo comma, Cost.
L'assenza di una generale pianificazione dell'attivita' di cava
non puo' essere surrogata dalla sottoposizione alla procedura di
valutazione di impatto ambientale degli interventi in ampliamento,
come pure previsto dal comma 9 dell'art. 95, della legge reg. Veneto
n. 30 del 2016, e come sostenuto, a difesa della legge impugnata,
dalla Regione resistente. Il provvedimento autorizzatorio, emesso a
seguito di valutazione di impatto ambientale, ha una portata
specifica, valevole per il singolo intervento localmente situato e di
portata necessariamente circoscritta, non in grado, quindi, di tenere
in considerazione l'assetto complessivo e l'equilibrio generale del
territorio, che solo l'attivita' di pianificazione e' in condizione
di assicurare.
7.5.- Tali considerazioni sono ancora piu' pregnanti se si tiene
conto che l'ampliamento riguarda solo alcune zone del territorio
regionale, corrispondenti alle Province di Verona e Vicenza, e si
allontana da alcuni limiti previsti dalla proposta del piano
regionale delle attivita' di cava adottata dalla Giunta (relativi in
particolare, al volume residuo da estrarre, non superiore al 15 per
cento, alla profondita' massima di cava, alle distanze con la falda e
a determinate zone commerciali, industriali o ad urbanizzazione
diffusa).
Inoltre, detto ampliamento si discosta da alcune previgenti
disposizioni legislative introdotte nell'ordinamento regionale per
assicurare l'integrita' paesaggistica del territorio. Come stabilisce
espressamente il comma 8 dell'art. 95, della legge reg. Veneto n. 30
del 2016, la norma impugnata deroga, per le cave di ghiaia, non solo
al limite di utilizzo del 3 per cento del territorio agricolo
comunale di cui all'art. 34, comma 2, della legge della Regione
Veneto 28 gennaio 2000, n. 5, recante «Provvedimento generale di
rifinanziamento e di modifica di leggi regionali per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale della Regione (legge finanziaria
2000)», ma, per le cave situate nel territorio di alcuni Comuni,
anche alle soglie quantitative massime del 30 per cento oltre al
volume gia' autorizzato (Comuni elencati all'allegato B della legge
reg. Veneto n. 44 del 1982). Il menzionato comma 8, dell'art. 95
della censurata legge regionale, deroga altresi' ai limiti (art. 44,
comma 1, lettera d, della legge reg. Veneto n. 44 del 1982), di
distanza minima dalle zone cosiddette omogenee di cui al decreto del
Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti
inderogabili di densita' edilizia, di altezza, di distanza fra i
fabbricati e rapporti massimi tra gli spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attivita' collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della L. 6
agosto 1967, n. 765).
Spetta senz'altro alla discrezionalita' politica del legislatore
regionale stabilire (o aggiornare) la disciplina delle attivita'
estrattive nel territorio regionale; non e' tuttavia
costituzionalmente legittimo che, posta una disciplina legislativa
generale in una materia strettamente legata a competenze esclusive
dello Stato, la Regione intervenga con una legge di contenuto
particolare, rendendo cosi' inoperanti le garanzie proprie del
procedimento amministrativo, strumentali, nel caso di specie,
all'inveramento dei valori paesaggistici e ambientali interessati
dall'attivita' di cava.
Restano assorbite le censure proposte in riferimento agli artt.
3, 41 e 117, secondo comma, lettera e), Cost.