ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 6, commi
1, 2 e 6; 7, commi 6, 7, 8, lettera c), e 9; e 8, comma 2, della
legge della Regione Abruzzo 4 settembre 2017, n. 51 (Impresa Abruzzo
competitivita' - sviluppo - territorio), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 20-22 novembre
2017, depositato in cancelleria il 28 novembre 2017, iscritto al n.
88 del registro ricorsi 2017 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 52, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Udito nella udienza pubblica del 6 novembre 2018 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
udito l'avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica il 20 novembre 2017 e
depositato il 28 novembre 2017 il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 6, commi 1, 2 e 6; 7, commi 6, 7, 8, lettera c), e 9; e 8,
comma 2, della legge della Regione Abruzzo 4 settembre 2017, n. 51
(Impresa Abruzzo competitivita' - sviluppo - territorio) per
violazione degli artt. 117, secondo comma, lettere e), m) e s), della
Costituzione.
1.1.- Dopo aver illustrato il contenuto delle disposizioni
regionali impugnate, la difesa statale svolge alcune considerazioni
generali sottolineando come gli impugnati artt. 6, 7 e 8, i quali
intervengono sulla disciplina dell'avvio delle attivita' economiche,
si pongano in contrasto con le disposizioni statali interposte che
disciplinano il procedimento amministrativo. In particolare, le norme
indicate introdurrebbero «adempimenti ed oneri aggiuntivi non
giustificati» e quindi aggraverebbero tale procedimento. Al riguardo,
il ricorrente precisa che, ai sensi dell'art. 29, comma 2-ter, della
legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi),
la presentazione di istanze, segnalazioni e comunicazioni attiene,
come la disciplina della conferenza di servizi, ai livelli essenziali
delle prestazioni di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., con la conseguenza che alle Regioni e agli enti locali e'
consentito derogare solo in melius, prevedendo cioe' livelli
ulteriori di tutela (art. 29, comma 2-quater). e' richiamato altresi'
l'art. 5 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222, recante
«Individuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione,
segnalazione certificata di inizio di attivita' (SCIA), silenzio
assenso e comunicazione e di definizione dei regimi amministrativi
applicabili a determinate attivita' e procedimenti, ai sensi
dell'articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124», il quale dispone
che le Regioni e gli enti locali possono derogare alla normativa
statale solo prevedendo «livelli ulteriori di semplificazione».
Le norme regionali impugnate, inoltre, contraddirebbero i
principi di accelerazione e di certezza dei termini del procedimento,
che stanno alla base della nuova disciplina della conferenza di
servizi, e il principio della concentrazione dei regimi
amministrativi, introdotto con la cosiddetta "SCIA unica" e con la
"SCIA condizionata". Sarebbe, infine, violato il principio della
unificazione e della standardizzazione degli adempimenti
amministrativi previsti per l'avvio e l'esercizio dell'attivita'
d'impresa. In proposito l'Avvocatura generale ricorda che la
disciplina dell'istituto della SCIA e' stata ricondotta alla
competenza legislativa statale in materia di determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni (e' richiamata la sentenza n.
164 del 2012).
1.2.- Svolte tali considerazioni generali, il ricorrente illustra
i singoli motivi di impugnazione, soffermandosi sull'art. 6, commi 1,
2 e 6, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, censurati per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere e) e m), Cost.
1.2.1.- In particolare, il comma 1 dell'art. 6 - il quale prevede
la presentazione di una comunicazione unica regionale (CUR) allo
sportello unico delle attivita' produttive (SUAP) per l'avvio, lo
svolgimento, la trasformazione e la cessazione di attivita'
economiche, «nonche' per l'installazione, attivazione, esercizio e
sicurezza di impianti e agibilita' degli edifici funzionali alle
attivita' economiche» - si porrebbe in contrasto, innanzitutto, con
l'art. 2, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 126,
recante «Attuazione della delega in materia di segnalazione
certificata di inizio attivita' (SCIA), a norma dell'articolo 5 della
legge 7 agosto 2015, n. 124», che dispone l'adozione di «una
modulistica unificata e standardizzata a livello nazionale». La
difesa statale rileva, in proposito, che questa modulistica e' stata
adottata dalla Conferenza unificata con gli accordi del 4 maggio e
del 6 luglio 2017, i quali hanno statuito l'obbligo per le Regioni,
«in relazione alle specifiche normative regionali», di adeguare entro
il 30 settembre 2017 i contenuti informativi dei moduli «utilizzando
le informazioni contrassegnate come variabili». A loro volta, anche i
Comuni erano tenuti ad adeguare la modulistica entro il 20 ottobre
2017.
Da quanto appena riportato, il ricorrente deduce l'illegittimita'
dell'intervento normativo regionale, nella parte in cui prevede che
per iniziare un'attivita' economia sia presentata al SUAP una
«dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorieta', che attesti la
presenza nel fascicolo informatico d'impresa o il rilascio da parte
della pubblica amministrazione dei documenti sulla conformita' o la
regolarita' degli interventi o delle attivita'».
Il comma 1 dell'art. 6 della legge regionale impugnata si
porrebbe in contrasto anche con l'art. 19-bis della legge n. 241 del
1990, introdotto dall'art. 3 del d.lgs. n. 126 del 2016, che regola
la «concentrazione dei regimi amministrativi» prevedendo la
possibilita' di una "SCIA unica" o di una "SCIA condizionata". In
particolare, la disposizione regionale impugnata, «aggiungendo oneri
formali non previsti dalla legge statale ne' dall'intesa in
Conferenza unificata», violerebbe il principio di «eguaglianza delle
condizioni per l'esercizio di un'attivita' d'impresa in tutto il
territorio nazionale», garantito dalla previsione della competenza
legislativa statale per la determinazione dei livelli essenziali.
Oggetto di specifiche censure e' anche l'ultima parte del comma 1
dell'art. 6, la' dove prevede che alla comunicazione unica regionale
«non devono essere allegati documenti aggiuntivi, il cui onere di
trasmissione telematica, ai fini dell'acquisizione al fascicolo
informatico d'impresa presso la camera di commercio, resta in capo
alle pubbliche amministrazioni per il tramite del SUAP. Nel caso in
cui tale comunicazione risulti formalmente incompleta l'ufficio
competente, per il tramite del SUAP, richiede le integrazioni
necessarie da trasmettersi a cura del richiedente entro i successivi
quindici giorni, pena la decadenza della comunicazione unica
regionale».
Secondo il ricorrente questa disposizione, «nel prevedere
ulteriori casi di impiego del fascicolo informatico di impresa, sia a
carico dell'amministrazione che a carico dell'interessato», si
porrebbe in contrasto con quanto previsto dall'art. 4, comma 6, del
decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega
di cui all'articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il
riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura), che rimette a un
decreto del Ministero dello sviluppo economico la definizione di
termini e modalita' operativi per l'inserimento di atti e
provvedimenti nel fascicolo d'impresa.
1.2.2.- Il comma 2 dell'art. 6 della legge reg. Abruzzo n. 51 del
2017 stabilisce che «Entro sessanta giorni dal ricevimento della
comunicazione unica regionale, le amministrazioni competenti,
verificata la regolarita' della stessa, effettuano i controlli, anche
mediante la consultazione del fascicolo informatico d'impresa, almeno
nella misura minima indicata dalla Giunta regionale, e fissano, ove
necessario, un termine non inferiore a sessanta giorni per
ottemperare alle relative prescrizioni, salvo i casi in cui
sussistano i vincoli ambientali, paesaggistici o culturali di cui
all'articolo 19, comma 1, della legge 241/1990 o che non sussistano
irregolarita' tali da determinare gravi pericoli per la popolazione,
con riferimento alla salute pubblica, all'ambiente e alla sicurezza
sui luoghi di lavoro. Qualora l'interessato non provveda nel termine
assegnato, l'amministrazione competente emette il provvedimento di
inibizione al proseguimento dell'attivita'».
Questa norma e' impugnata perche' ridurrebbe «la portata della
clausola di salvaguardia dei vincoli», rispetto a quanto e' previsto
dall'art. 19, comma 1, della legge n. 241 del 1990, facendo salvi
solo i vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e non anche
tutti gli altri indicati nel citato art. 19.
Inoltre, l'art. 6, comma 2, della legge regionale, prevedendo un
ulteriore termine «non inferiore a sessanta giorni» per ottemperare
alle prescrizioni imposte dall'amministrazione competente, si
porrebbe in contrasto con quanto previsto dall'art. 19, comma 3,
della legge n. 241 del 1990, che dispone la fissazione «di un termine
non inferiore a trenta giorni» per l'adozione delle misure
prescritte. In questo modo - a detta della difesa statale - si
avrebbe «una estensione generale dei termini del procedimento»
contraria alla ratio di semplificazione su cui si dovrebbe fondare la
normativa impugnata.
1.2.3.- Il comma 6 dell'art. 6 della legge reg. Abruzzo n. 51 del
2017 stabilisce che «La Giunta regionale, d'intesa con il sistema
camerale, individuati i procedimenti di cui ai commi 1 e 5 e i
requisiti minimi per l'esercizio di ciascuna attivita' di impresa,
procede alla pubblicazione dell'elenco unitamente alla relativa
modulistica sui portali dei SUAP, sul sito delle Agenzie per le
Imprese, sul sito delle camere di commercio e sul sito della Regione
Abruzzo».
Questa disposizione e' impugnata nella parte in cui rimette alla
Giunta regionale il compito di individuare i procedimenti per i quali
si applica la CUR, «senza prevedere i casi in cui alla comunicazione
sia necessario allegare le attestazioni e le asseverazioni per
consentire alle amministrazioni competenti di effettuare i
controlli». Al riguardo, l'Avvocatura generale rileva che l'art. 2,
comma 2, ultima parte, del d.lgs. n. 222 del 2016 - attuando quanto
previsto dall'art. 14 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59
(Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel
mercato interno) - ha gia' individuato i procedimenti oggetto di
autorizzazione, SCIA, silenzio assenso e comunicazione, compresi i
casi in cui occorra allegare asseverazioni e certificazioni.
Pertanto, la normativa regionale impugnata si sovrapporrebbe a
quella statale, a sua volta attuativa di quella europea,
«determinando un accrescimento dell'incertezza e della complessita'
normativa ed operativa, palesemente contrario al principio di
semplificazione».
In definitiva, le disposizioni regionali in materia di CUR non
assicurerebbero una maggiore semplificazione, tale da giustificare la
sostituzione della SCIA, che - ricorda il ricorrente - attiene ai
livelli essenziali delle prestazioni. La difesa statale sottolinea in
proposito come l'uniformita' della disciplina a livello nazionale del
sistema comunicativo sia indispensabile al fine di evitare che le
medesime attivita', dislocate in Regioni diverse, siano assoggettate
a regimi comunicativi differenti.
Per le ragioni anzidette, il Presidente del Consiglio dei
ministri ritiene che i commi 1, 2 e 6 dell'art. 6 della legge reg.
Abruzzo n. 51 del 2017 violino l'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., in quanto «derogano [...] ai livelli essenziali aggravando il
procedimento», e lettera e), Cost., in quanto «inficiano la tutela
della concorrenza, introducendo differenziazioni tra le Regioni,
parimenti non giustificate dal parametro dei "livelli maggiori di
semplificazione"».
1.3.- Oggetto di specifiche impugnazioni e' anche l'art. 7 della
legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, il quale - secondo il ricorrente -
«riscrive la disciplina della conferenza di servizi [...] derogando
in peius la normativa statale generale, poiche' aggrava e rende
incerti i termini dei procedimenti amministrativi, a svantaggio dei
cittadini e delle imprese». La norma de qua non prevederebbe termini
perentori per l'adozione delle determinazioni da parte delle
amministrazioni competenti, ne' una scansione temporale certa al fine
del rispetto del termine di conclusione del procedimento. Inoltre,
l'art. 7 ometterebbe di considerare l'esigenza di tutela degli
interessi sensibili nel caso in cui siano coinvolte amministrazioni
preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni
culturali o alla tutela della salute dei cittadini.
1.3.1.- In particolare, l'Avvocatura generale rileva la scarsa
chiarezza della disposizione di cui all'art. 7, comma 6, lettera a),
in quanto - nel caso in cui non sia necessario convocare una
conferenza di servizi - non sarebbe precisato entro quale termine
l'interessato debba produrre la documentazione integrativa richiesta
dall'amministrazione procedente, ne' ci sarebbe un rinvio all'art. 2,
comma 7, della legge n. 241 del 1990, che prevede la possibilita' di
sospensione di questo termine per una sola volta e per un periodo non
superiore a trenta giorni. In questo modo il legislatore abruzzese
avrebbe reso incerto il termine per l'adozione del provvedimento
conclusivo del procedimento.
Per ragioni analoghe e' impugnata anche la disposizione di cui
alla lettera b) del comma 6 citato, relativa all'ipotesi di
necessaria convocazione della conferenza di servizi («qualora sia
necessario acquisire pareri, autorizzazioni o altri atti di assenso
comunque denominati, di amministrazioni diverse da quella comunale»).
In proposito la difesa statale rileva la mancata indicazione di un
termine per l'integrazione documentale e, contestualmente, l'assenza
di un rinvio all'art. 2, comma 7, della legge n. 241 del 1990; di
conseguenza, sarebbe incerto sia il termine per la convocazione della
conferenza di servizi, sia quello per l'applicazione del silenzio
assenso (comma 6, lettera b, e comma 9 dell'art. 7 impugnato), che
dipende dal termine per l'integrazione documentale (lettere a e b del
comma 6 del medesimo art. 7).
La disposizione contenuta nella lettera b) del comma 6 dell'art.
7 della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 e' altresi' impugnata
poiche', discostandosi da quanto previsto dall'art. 14-bis della
legge n. 241 del 1990, avrebbe previsto la modalita' telematica di
svolgimento dei lavori della conferenza come una scelta facoltativa
dell'amministrazione procedente e non come «la regola». Inoltre, il
legislatore regionale non avrebbe distinto i casi in cui nel
procedimento siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela
degli interessi sensibili, in contrasto con quanto previsto dagli
artt. 14-bis e 17-bis della legge n. 241 del 1990.
In definitiva, la disciplina contenuta nell'impugnato art. 7,
comma 6, aggraverebbe il procedimento rendendone incerta la durata,
non prevederebbe la modalita' telematica come regola e trascurerebbe
la necessaria tutela «rinforzata» degli interessi sensibili,
garantita invece dalla normativa statale. Pertanto il ricorrente
ritiene che, anche per questi profili, sia violato l'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost.
1.3.2.- Oggetto di specifica impugnazione e' anche il comma 7
dell'art. 7 della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, il quale prevede
che «[q]ualora l'intervento sia soggetto a valutazione d'impatto
ambientale (VIA) o a valutazione ambientale strategica (VAS),
verifica di VIA, verifica di VAS, a quelle previste per le aziende a
rischio d'incidente rilevante (ARIR) [...], a quelle previste per gli
impianti assoggettati ad autorizzazione integrata ambientale (AIA)
[...], ad autorizzazione unica per nuovo impianto di smaltimento e di
recupero dei rifiuti [...], ad autorizzazione unica per impianto
alimentato ad energia rinnovabile [...], oppure ad alcuno dei casi
individuati dall'articolo 20, comma 4, della legge 241/1990, i
termini di cui alla lettera b), del comma 6, decorrono dalla
comunicazione dell'esito favorevole delle relative procedure».
Dall'esame di questa disposizione e di quella della lettera b)
del comma 6 del medesimo art. 7, il ricorrente deduce che la
normativa regionale impugnata «configura la procedura di VIA come una
procedura autonoma rispetto a quella volta al rilascio del
provvedimento autorizzatorio, anche se ovviamente ad essa
funzionalmente collegata».
Cosi' configurato il rapporto tra i due procedimenti,
l'Avvocatura generale rileva il contrasto delle norme regionali
indicate con l'art. 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 (Norme in materia ambientale), che disciplina il procedimento per
ottenere il rilascio di un provvedimento unico regionale. In
particolare, il comma 7 del citato art. 27-bis stabilisce che «La
determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi
costituisce il provvedimento autorizzatorio unico regionale e
comprende il provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati
per la realizzazione e l'esercizio del progetto, recandone
l'indicazione esplicita». Pertanto, la normativa statale non
ammetterebbe «la scissione tra procedimento in conferenza di servizi
ai fini della VIA e ai fini dell'autorizzazione o abilitazione»; da
qui discenderebbe «un evidente aggravio della complessita'» del
procedimento, con conseguente «compromissione del livello uniforme di
semplificazione».
La norma di cui all'art. 7, comma 7, della legge reg. Abruzzo n.
51 del 2017 si porrebbe in contrasto anche con l'art. 14, comma 4,
della legge n. 241 del 1990, il quale dispone che, qualora un
progetto sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale di
competenza regionale, tutte le autorizzazioni, intese, concessioni,
licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati,
necessari alla realizzazione e all'esercizio del medesimo progetto,
siano acquisiti nell'ambito di apposita conferenza di servizi,
convocata in modalita' sincrona ai sensi dell'articolo 14-ter,
secondo quanto previsto dall'articolo 27-bis del d.lgs. n. 152 del
2006.
Sarebbe, quindi, violata la competenza legislativa statale in
materia di tutela dell'ambiente ex art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost.
Al contempo, la normativa regionale in esame, ponendosi in
contrasto con gli artt. 14 e 27-bis della legge n. 241 del 1990, che
sono «norme di semplificazione amministrativa adottate dal
legislatore statale nell'esercizio della propria competenza in
materia di "livelli essenziali delle prestazioni"», violerebbe l'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost.
1.3.3.- e' inoltre impugnato il comma 8 dell'art. 7, nella parte
in cui prevede che «Il procedimento e' espressamente concluso con
provvedimento di: [...] c) rigetto, che puo' essere adottato nei soli
casi di motivata impossibilita' ad adeguare il progetto presentato
per la presenza di vizi o carenze tecniche insanabili». Il ricorrente
si duole, infatti, del fatto che siffatta disposizione limita il
provvedimento di rigetto alle sole ipotesi di vizi o carenze tecniche
insanabili del progetto, «escludendo, quindi, la possibilita' di un
diniego assoluto che riguardi la stessa localizzazione
dell'intervento, precludendone l'autorizzazione (cosiddetta "opzione
zero")». Peraltro, la disposizione impugnata si applicherebbe anche
quando sono coinvolti beni culturali e paesaggistici, con conseguente
violazione della competenza legislativa statale in materia (art. 117,
secondo comma, lettera s, Cost.).
Al riguardo, l'Avvocatura generale osserva come debba essere
assicurata la possibilita' per le autorita' preposte alla tutela dei
beni culturali e paesaggistici di opporre un diniego o di esprimere
un parere negativo non condizionato e di proporre diverse
localizzazioni; in sostanza, cioe', di opporre un diniego per ragioni
"localizzative" e non solo un diniego "propositivo". Al contrario, la
norma impugnata precluderebbe siffatta possibilita'.
1.3.4.- Oggetto di impugnazione e' anche il comma 9 dell'art. 7
della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, il quale prevede che
«Decorsi dieci giorni lavorativi dal termine di cui alla lettera a)
del comma 6, ovvero dalla seduta della conferenza di servizi di cui
alla lettera b) del comma 6, senza che sia stato emanato il
provvedimento conclusivo, il procedimento si intende concluso
positivamente. L'efficacia del provvedimento conclusivo e'
subordinata al pagamento dei corrispettivi eventualmente dovuti».
La norma in esame e' impugnata nella parte in cui, prevedendo il
silenzio assenso «a valle della conferenza di servizi», non esclude i
procedimenti ad istanza di parte riguardanti la materia dei beni
culturali e del paesaggio. In proposito, l'Avvocatura generale
richiama il parere 13 luglio 2016, n. 1640, con il quale il Consiglio
di Stato ha precisato che l'istituto del silenzio assenso di cui
all'art. 17-bis della legge n. 241 del 1990 «opera in tutti i
procedimenti che prevedano una fase co-decisoria necessaria di
competenza di altra amministrazione (silenzio assenso "orizzontale")»
e non anche nei casi in cui la richiesta proviene dal privato
destinatario dell'atto, anziche' dall'amministrazione procedente. In
questa ipotesi trova applicazione l'art. 20 della legge n. 241 del
1990, che esclude l'operativita' del silenzio assenso nel caso di
interessi sensibili.
Pertanto, il comma 9 dell'art. 7 della legge reg. Abruzzo n. 51
del 2017, analogamente al precedente comma 8, violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., che riserva alla competenza
legislativa statale la materia della tutela dei beni culturali e del
paesaggio. Sarebbero, altresi', violate le norme interposte di cui
agli artt. 21 e 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137).
1.4.- Da ultimo e' impugnato l'art. 8, comma 2, della legge reg.
Abruzzo n. 51 del 2017, il quale prevede che «In ogni caso, le
irregolarita' riscontrate in sede di verifica derivanti
dall'inosservanza dei requisiti minimi pubblicati ai sensi
dell'articolo 6, comma 7, non possono dare luogo a provvedimenti di
divieto di prosecuzione dell'attivita' senza che prima sia stato
concesso un termine congruo per la regolarizzazione non inferiore a
centottanta giorni, salvo non sussistano irregolarita' tali da
determinare gravi pericoli per la popolazione, l'ambiente o l'ordine
pubblico. Le pubbliche amministrazioni, all'esito di procedimenti di
verifica, non possono richiedere adempimenti ulteriori ne' irrogare
sanzioni che non riguardino esclusivamente il rispetto dei requisiti
minimi».
La difesa statale sottolinea come l'art. 6, comma 7, sia
richiamato in riferimento, tra l'altro, ai «controlli espletati dalle
autorita' competenti», fra i quali sono compresi i controlli in
materia di autorizzazione integrata ambientale (AIA). Pertanto, il
combinato disposto dell'art. 8, comma 2, e dell'art. 6, comma 7,
della legge regionale impugnata porterebbe a concludere che, anche
nei casi in cui a seguito dei controlli in materia di AIA emergessero
irregolarita', sarebbe impossibile vietare la prosecuzione
dell'attivita' senza la previa concessione di «un termine congruo per
la regolarizzazione non inferiore a centottanta giorni, salvo non
sussistano irregolarita' tali da determinare gravi pericoli per la
popolazione, l'ambiente o l'ordine pubblico».
Sarebbe quindi violato l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in relazione all'art. 29-decies, comma 9, del d.lgs. n. 152
del 2006, il quale prevede una serie di misure, a seconda della
gravita' delle infrazioni: diffida, diffida e contestuale sospensione
dell'attivita', revoca dell'autorizzazione e chiusura
dell'installazione, chiusura dell'installazione.
Il legislatore regionale, limitando l'adozione di provvedimenti
di divieto di prosecuzione dell'attivita' ai soli casi di
«irregolarita' tali da determinare gravi pericoli per la popolazione,
l'ambiente o l'ordine pubblico», avrebbe palesemente vanificato il
sistema di tutela degli interessi ambientali, apprestato dall'art.
29-decies, comma 9, del d.lgs. n. 152 del 2006 con conseguente
violazione del parametro costituzionale indicato.
2.- La Regione Abruzzo non si e' costituita.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 6, commi 1, 2 e 6; 7, commi
6, 7, 8, lettera c), e 9; e 8, comma 2, della legge della Regione
Abruzzo 4 settembre 2017, n. 51 (Impresa Abruzzo competitivita' -
sviluppo - territorio), per violazione degli artt. 117, secondo
comma, lettere e), m) e s), della Costituzione e di numerose norme
statali interposte.
2.- La legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 e' espressamente
finalizzata a promuovere «la crescita competitiva e la capacita' di
innovazione del sistema produttivo e l'attrattivita' del contesto
territoriale e sociale abruzzese nel rispetto dei principi di
responsabilita', sussidiarieta' e fiducia, garantendo la libera
iniziativa economica in armonia con l'articolo 41 della Costituzione»
(art. 1, comma 1). Significativo in tale senso e' il titolo della
legge («Impresa Abruzzo competitivita' - sviluppo - territorio»), che
evidenzia le finalita' perseguite («competitivita'» e «sviluppo»),
individuando i principali destinatari delle sue norme («Impresa») e
le modalita' con cui conseguire le finalita' stesse (valorizzazione
del «territorio»).
Le censure del Presidente del Consiglio si appuntano su alcune
disposizioni contenute in tre articoli: il 6 (Semplificazione), il 7
(Amministrazione unica) e l'8 (Sistema integrato dei controlli). Piu'
precisamente, le norme impugnate modificano la disciplina di alcuni
profili del procedimento amministrativo, in asserito contrasto con
quanto previsto dalla normativa statale, in particolare con quella
risultante a seguito dell'entrata in vigore dei decreti attuativi
della delega contenuta nella legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al
Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche).
Sempre in via preliminare deve essere precisato che la legge
regionale impugnata non incide (nel senso che non abroga
espressamente alcuna disposizione ne' apporta modificazioni o
integrazioni) sul testo della preesistente (e tuttora vigente)
normativa regionale in materia di procedimento amministrativo,
dettata dalla legge della Regione Abruzzo 1° ottobre 2013, n. 31
(Legge organica in materia di procedimento amministrativo, sviluppo
dell'amministrazione digitale e semplificazione del sistema
amministrativo regionale e locale e modifiche alle LL.RR. n. 2 del
2013 e n. 20 del 2013). Il legislatore abruzzese e' intervenuto,
dunque, al di fuori della disciplina generale sul procedimento
amministrativo dettata con la citata legge reg. Abruzzo n. 31 del
2013, al solo fine di adeguare taluni istituti agli obiettivi sopra
indicati.
3.- Un primo gruppo di questioni riguarda i commi 1, 2 e 6
dell'art. 6 della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017.
3.1.- Il comma 1 dispone: «In attuazione dell'articolo 9 della
legge n. 180 del 2011 e successive modificazioni ed integrazioni, i
procedimenti amministrativi relativi all'avvio, svolgimento,
trasformazione e cessazione di attivita' economiche, nonche' per
l'installazione, attivazione, esercizio e sicurezza di impianti e
agibilita' degli edifici funzionali alle attivita' economiche, il cui
esito dipenda esclusivamente dal rispetto di requisiti e prescrizioni
di leggi, regolamenti o disposizioni amministrative vigenti, sono
sostituiti da una comunicazione unica regionale resa al SUAP dal
legale rappresentante dell'impresa ovvero dal titolare dell'attivita'
economica, sotto forma di dichiarazione sostitutiva dell'atto di
notorieta', che attesti la presenza nel fascicolo informatico
d'impresa o il rilascio da parte della pubblica amministrazione dei
documenti sulla conformita' o la regolarita' degli interventi o delle
attivita'. L'avvio dell'attivita' e' contestuale alla comunicazione
unica regionale, alla quale non devono essere allegati documenti
aggiuntivi, il cui onere di trasmissione telematica, ai fini
dell'acquisizione al fascicolo informatico d'impresa presso la camera
di commercio, resta in capo alle pubbliche amministrazioni per il
tramite del SUAP. Nel caso in cui tale comunicazione risulti
formalmente incompleta l'ufficio competente, per il tramite del SUAP,
richiede le integrazioni necessarie da trasmettersi a cura del
richiedente entro i successivi quindici giorni, pena la decadenza
della comunicazione unica regionale».
Ai sensi del richiamato art. 9 della legge 11 novembre 2011, n.
180 (Norme per la tutela della liberta' d'impresa. Statuto delle
imprese), «[l]e pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, informano i rapporti con le imprese ai principi di
trasparenza, di buona fede e di effettivita' dell'accesso ai
documenti amministrativi, alle informazioni e ai servizi svolgendo
l'attivita' amministrativa secondo criteri di economicita', di
efficacia, di efficienza, di tempestivita', di imparzialita', di
uniformita' di trattamento, di proporzionalita' e di pubblicita',
riducendo o eliminando, ove possibile, gli oneri meramente formali e
burocratici relativi all'avvio dell'attivita' imprenditoriale e
all'instaurazione dei rapporti di lavoro nel settore privato, nonche'
gli obblighi e gli adempimenti non sostanziali a carico dei
lavoratori e delle imprese» (comma 1).
Tornando alle disposizioni impugnate, il comma 2 dell'art. 6
della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 stabilisce: «Entro sessanta
giorni dal ricevimento della comunicazione unica regionale, le
amministrazioni competenti, verificata la regolarita' della stessa,
effettuano i controlli, anche mediante la consultazione del fascicolo
informatico d'impresa, almeno nella misura minima indicata dalla
Giunta regionale, e fissano, ove necessario, un termine non inferiore
a sessanta giorni per ottemperare alle relative prescrizioni, salvo i
casi in cui sussistano i vincoli ambientali, paesaggistici o
culturali di cui all'articolo 19, comma 1, della legge n. 241 del
1990 o che non sussistano irregolarita' tali da determinare gravi
pericoli per la popolazione, con riferimento alla salute pubblica,
all'ambiente e alla sicurezza sui luoghi di lavoro. Qualora
l'interessato non provveda nel termine assegnato, l'amministrazione
competente emette il provvedimento di inibizione al proseguimento
dell'attivita'».
Infine, il comma 6 prevede: «La Giunta regionale, d'intesa con il
sistema camerale, individuati i procedimenti di cui ai commi 1 e 5 e
i requisiti minimi per l'esercizio di ciascuna attivita' di impresa,
procede alla pubblicazione dell'elenco unitamente alla relativa
modulistica sui portali dei SUAP, sul sito delle Agenzie per le
Imprese, sul sito delle camere di commercio e sul sito della Regione
Abruzzo».
Per completezza occorre aggiungere che il comma 5, non impugnato
ma richiamato dalla disposizione di cui al comma 6, dispone: «Tutti i
procedimenti disciplinati da norme regionali finalizzati
all'iscrizione ad albi o registri comunque denominati sono sostituiti
da una comunicazione unica regionale del legale rappresentante
dell'impresa regolarmente iscritta nel registro delle imprese,
trasmessa alla camera di commercio che provvede al suo inoltro
all'autorita' presso cui e' istituito l'albo. L'iscrizione all'albo
decorre dalla data di invio della comunicazione unica regionale.
L'autorita' competente alla tenuta dell'albo dispone gli accertamenti
e i controlli sul possesso dei requisiti e adotta gli eventuali
provvedimenti di cancellazione».
3.2.- Le norme di cui ai commi 1, 2 e 6 dell'art. 6 della legge
reg. Abruzzo n. 51 del 2017 sono impugnate per violazione della
competenza statale in materia di livelli essenziali delle prestazioni
(art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.) e in materia di tutela
della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.), per il
tramite di plurime norme interposte.
Pur nella diversita' dei parametri interposti evocati dal
ricorrente, le censure mosse alle indicate disposizioni devono essere
esaminate congiuntamente, perche' tutte legate da un'unica ragione di
impugnazione. Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta,
infatti, l'illegittimita' costituzionale della scelta del legislatore
abruzzese (che trova compiuta realizzazione nel comma 1 dell'art. 6)
di sostituire «i procedimenti amministrativi relativi all'avvio,
svolgimento, trasformazione e cessazione di attivita' economiche,
nonche' per l'installazione, attivazione, esercizio e sicurezza di
impianti e agibilita' degli edifici funzionali alle attivita'
economiche» con una comunicazione unica regionale (CUR) resa allo
sportello unico delle attivita' produttive (SUAP).
A questa previsione si collegano le altre censurate, contenute
nei commi 2 e 6, che fanno riferimento alla CUR. Di qui la necessita'
per questa Corte di esaminare preliminarmente le censure mosse al
comma 1 dell'art. 6.
3.2.1.- In relazione al citato comma 1, il ricorrente ritiene che
i parametri costituzionali evocati siano violati per il tramite delle
norme interposte di cui all'art. 2, comma 1, del decreto legislativo
30 giugno 2016, n. 126, recante «Attuazione della delega in materia
di segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA), a norma
dell'articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124», e all'art. 19-bis
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera c), del
d.lgs. n. 126 del 2016. Inoltre, in riferimento all'ultima parte
dell'art. 6, comma 1, che prevede ulteriori casi di impiego del
fascicolo informatico d'impresa, il ricorrente lamenta anche la
violazione dell'art. 4, comma 6, del decreto legislativo 25 novembre
2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui all'articolo 10 della
legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del
finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura).
In particolare, l'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 126 del 2016
stabilisce che «[l]e amministrazioni statali, con decreto del
Ministro competente, di concerto con il Ministro delegato per la
semplificazione e la pubblica amministrazione, sentita la Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281, adottano moduli unificati e standardizzati che
definiscono esaustivamente, per tipologia di procedimento, i
contenuti tipici e la relativa organizzazione dei dati delle istanze,
delle segnalazioni e delle comunicazioni di cui ai decreti da
adottare ai sensi dell'articolo 5 della legge n. 124 del 2015,
nonche' della documentazione da allegare. I suddetti moduli
prevedono, tra l'altro, la possibilita' del privato di indicare
l'eventuale domicilio digitale per le comunicazioni con
l'amministrazione. Per la presentazione di istanze, segnalazioni o
comunicazioni alle amministrazioni regionali o locali, con
riferimento all'edilizia e all'avvio di attivita' produttive, i
suddetti moduli sono adottati, in attuazione del principio di leale
collaborazione, in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8
del decreto legislativo n. 281 del 1997, con accordi ai sensi
dell'articolo 9 dello stesso decreto legislativo o con intese ai
sensi della legge 5 giugno 2003, n. 131, tenendo conto delle
specifiche normative regionali».
Il legislatore delegato del 2016 ha distinto, dunque, la
presentazione di istanze, segnalazioni o comunicazioni alle
amministrazioni statali da quella alle amministrazioni regionali o
locali. Per le prime ha previsto che adottino moduli unificati e
standardizzati; per le seconde, invece, ha disposto che, «in
attuazione del principio di leale collaborazione», i relativi moduli
(unificati e standardizzati) siano adottati in sede di Conferenza
unificata con accordi o con intese. Si e' cercato in questo modo di
conciliare l'esigenza di uniformita' (dei modelli di comunicazione)
con quella di tutela delle competenze legislative regionali,
assicurando il coinvolgimento delle Regioni e degli enti locali
mediante la previsione di accordi o intese in sede di Conferenza
unificata.
La disposizione dell'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 126 del 2016
ha trovato attuazione con l'accordo in Conferenza unificata del 4
maggio 2017, modificato poi con l'accordo in Conferenza unificata del
6 luglio 2017 e con l'accordo in Conferenza unificata del 22 febbraio
2018. Con questi accordi sono stati adottati i moduli unificati e
standardizzati per la presentazione delle segnalazioni, comunicazioni
e istanze in materia di attivita' commerciali e assimilate, e in
materia di attivita' edilizia.
Ancora prima del d.lgs. n. 126 del 2016, l'art. 24 del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la
semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza
degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge
11 agosto 2014, n. 114, ha introdotto previsioni analoghe,
stabilendo: «Entro centottanta giorni dall'entrata in vigore del
presente decreto le amministrazioni statali, ove non abbiano gia'
provveduto, adottano con decreto del Ministro competente, di concerto
con il Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica
amministrazione, sentita la Conferenza unificata, moduli unificati e
standardizzati su tutto il territorio nazionale per la presentazione
di istanze, dichiarazioni e segnalazioni da parte dei cittadini e
delle imprese, che possono essere utilizzati da cittadini e imprese
decorsi trenta giorni dalla pubblicazione dei relativi decreti»
(comma 2).
E soprattutto il comma 3 del citato art. 24 ha stabilito: «Il
Governo, le regioni e gli enti locali, in attuazione del principio di
leale collaborazione, concludono, in sede di Conferenza unificata,
accordi ai sensi dell'articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281, o intese ai sensi dell'articolo 8 della legge 5 giugno
2003, n. 131, per adottare, tenendo conto delle specifiche normative
regionali, una modulistica unificata e standardizzata su tutto il
territorio nazionale per la presentazione alle pubbliche
amministrazioni regionali e agli enti locali di istanze,
dichiarazioni e segnalazioni con riferimento all'edilizia e all'avvio
di attivita' produttive. Le pubbliche amministrazioni regionali e
locali utilizzano i moduli unificati e standardizzati nei termini
fissati con i suddetti accordi o intese; i cittadini e le imprese li
possono comunque utilizzare decorsi trenta giorni dai medesimi
termini».
Inoltre, il comma 4 del citato art. 24 ha cosi' qualificato le
norme in materia: «Ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere
e), m) e r), della Costituzione, gli accordi sulla modulistica per
l'edilizia e per l'avvio di attivita' produttive conclusi in sede di
Conferenza unificata sono rivolti ad assicurare la libera
concorrenza, costituiscono livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale, assicurano il coordinamento
informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione
statale, regionale e locale al fine di agevolare l'attrazione di
investimenti dall'estero».
Secondo l'art. 29 della legge n. 241 del 1990, nel testo vigente
a seguito delle modifiche operate, da ultimo, dal citato d.lgs. n.
126 del 2016, «[a]ttengono ai livelli essenziali delle prestazioni di
cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione
le disposizioni della presente legge concernenti gli obblighi per la
pubblica amministrazione di garantire la partecipazione
dell'interessato al procedimento, di individuarne un responsabile, di
concluderlo entro il termine prefissato e di assicurare l'accesso
alla documentazione amministrativa, nonche' quelle relative alla
durata massima dei procedimenti» (comma 2-bis). In base al comma
2-ter, «[a]ttengono altresi' ai livelli essenziali delle prestazioni
di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione le disposizioni della presente legge concernenti la
presentazione di istanze, segnalazioni e comunicazioni, la
dichiarazione di inizio attivita' e il silenzio assenso e la
conferenza di servizi, salva la possibilita' di individuare, con
intese in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive
modificazioni, casi ulteriori in cui tali disposizioni non si
applicano». Il comma 2-quater dispone poi che «[l]e regioni e gli
enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro
competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle
assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli
essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2-bis e 2-ter, ma
possono prevedere livelli ulteriori di tutela».
Inoltre, il decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222, recante
«Individuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione,
segnalazione certificata di inizio di attivita' (SCIA), silenzio
assenso e comunicazione e di definizione dei regimi amministrativi
applicabili a determinate attivita' e procedimenti, ai sensi
dell'articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124», ha provveduto a
individuare i procedimenti oggetto, tra l'altro, di SCIA e di
comunicazione (si veda, in particolare, l'allegato A al medesimo
decreto).
Infine, l'altra norma interposta, l'art. 19-bis della legge n.
241 del 1990 (introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera c, del d.lgs.
n. 126 del 2016), rubricato «Concentrazione dei regimi
amministrativi», dispone quanto segue: «1. Sul sito istituzionale di
ciascuna amministrazione e' indicato lo sportello unico, di regola
telematico, al quale presentare la SCIA, anche in caso di
procedimenti connessi di competenza di altre amministrazioni ovvero
di diverse articolazioni interne dell'amministrazione ricevente.
Possono essere istituite piu' sedi di tale sportello, al solo scopo
di garantire la pluralita' dei punti di accesso sul territorio. 2. Se
per lo svolgimento di un'attivita' soggetta a SCIA sono necessarie
altre SCIA, comunicazioni, attestazioni, asseverazioni e notifiche,
l'interessato presenta un'unica SCIA allo sportello di cui al comma
1. L'amministrazione che riceve la SCIA la trasmette immediatamente
alle altre amministrazioni interessate al fine di consentire, per
quanto di loro competenza, il controllo sulla sussistenza dei
requisiti e dei presupposti per lo svolgimento dell'attivita' e la
presentazione, almeno cinque giorni prima della scadenza dei termini
di cui all'articolo 19, commi 3 e 6-bis, di eventuali proposte
motivate per l'adozione dei provvedimenti ivi previsti. 3. Nel caso
in cui l'attivita' oggetto di SCIA e' condizionata all'acquisizione
di atti di assenso comunque denominati o pareri di altri uffici e
amministrazioni, ovvero all'esecuzione di verifiche preventive,
l'interessato presenta allo sportello di cui al comma 1 la relativa
istanza, a seguito della quale e' rilasciata ricevuta ai sensi
dell'articolo 18-bis. In tali casi, il termine per la convocazione
della conferenza di cui all'articolo 14 decorre dalla data di
presentazione dell'istanza e l'inizio dell'attivita' resta
subordinato al rilascio degli atti medesimi, di cui lo sportello da'
comunicazione all'interessato».
3.3.- Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 6,
comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 sono fondate.
Dal quadro normativo sopra riportato emerge chiaramente come le
disposizioni statali interposte (art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 126
del 2016 e art. 19-bis della legge n. 241 del 1990) siano rivolte a
snellire le modalita' di avvio, di svolgimento e di cessazione delle
attivita' economiche, prevedendo la semplificazione delle procedure e
la loro uniformita' su tutto il territorio nazionale. Uniformita',
come visto, assicurata attraverso una modulistica unificata e
standardizzata predisposta a seguito di un adeguato coinvolgimento
delle Regioni e degli enti locali (nel caso di istanze, segnalazioni
o comunicazioni alle amministrazioni regionali o locali).
La norma regionale impugnata - prevedendo «una comunicazione
unica regionale [CUR] resa al SUAP dal legale rappresentante
dell'impresa ovvero dal titolare dell'attivita' economica, sotto
forma di dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorieta', che
attesti la presenza nel fascicolo informatico d'impresa o il rilascio
da parte della pubblica amministrazione dei documenti sulla
conformita' o la regolarita' degli interventi o delle attivita'» - ha
introdotto una nuova forma di comunicazione che sostituisce quelle
gia' previste dal legislatore statale (art. 2, comma 1, del d.lgs. n.
126 del 2016).
Per espressa menzione del comma 1 dell'art. 6 della legge reg.
Abruzzo n. 51 del 2017, la CUR "sostituisce" - relativamente alle
attivita' ivi indicate e cioe' «all'avvio, svolgimento,
trasformazione e cessazione di attivita' economiche, nonche' per
l'installazione, attivazione, esercizio e sicurezza di impianti e
agibilita' degli edifici funzionali alle attivita' economiche» - i
procedimenti amministrativi «il cui esito dipenda esclusivamente dal
rispetto di requisiti e prescrizioni di leggi, regolamenti o
disposizioni amministrative vigenti».
La previsione regionale appena citata non coincide con quella
statale dell'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 126 del 2016 (che invece
fa riferimento «all'edilizia e all'avvio di attivita' produttive»), e
soprattutto non realizza una evidente semplificazione del
procedimento, finendo anzi per tradursi in un'inutile complicazione
per gli operatori economici che, di volta in volta, dovranno
preventivamente stabilire se, ed eventualmente in che misura, essi
sono tenuti alla CUR o alle diverse forme di comunicazione previste
dalla normativa statale. In altre parole, l'intervento del
legislatore abruzzese, lungi dal perseguire l'obiettivo dichiarato di
realizzare una forma di «[s]emplificazione» (cosi' la rubrica
dell'art. 6), comporta un aggravamento degli oneri cui sono tenuti i
legali rappresentanti di un'impresa o i titolari di un'attivita'
economica.
Da questo punto di vista, la previsione statale di «moduli
unificati e standardizzati» - peraltro concordati con le Regioni nel
caso di «istanze, segnalazioni o comunicazioni alle amministrazioni
regionali o locali» - contribuisce ad assicurare livelli uniformi di
semplificazione su tutto il territorio nazionale e, al tempo stesso,
a porre gli operatori economici nelle medesime condizioni di
partenza. Cio' non esclude, in linea di principio, che una Regione
possa dotarsi di una normativa che preveda «livelli ulteriori di
tutela», secondo l'indicazione fornita dal legislatore statale (art.
29, comma 2-quater, della legge n. 241 del 1990) sul modello di
quanto previsto dall'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. La
Regione puo' percio' intervenire su specifici profili o segmenti del
procedimento amministrativo delineato dalla legge statale, variandoli
in senso migliorativo in termini di semplicita', snellezza o
speditezza. Cosi', per esempio, fermo restando il rispetto delle
attribuzioni statali in altre materie, potrebbe ridurre i termini
assegnati all'amministrazione per provvedere o eliminare singoli
passaggi procedimentali. Cio' che invece resta precluso al
legislatore regionale e' di introdurre un modello procedimentale
completamente nuovo e incompatibile con quello definito a livello
statale, giacche' un intervento di questo tipo, anche se, come nel
caso in esame, si autoqualificasse come diretto a perseguire
l'obiettivo della semplificazione, per un verso sarebbe di assai
difficile, se non impossibile, raffronto con quello statale al fine
di apprezzarne la maggiore o minore semplificazione, e per altro
verso finirebbe per complicare le attivita' connesse allo svolgimento
di un'impresa, imponendo ai suoi destinatari l'onere aggiuntivo della
non facile individuazione della normativa in concreto applicabile.
Per queste ragioni, la disposizione contenuta all'art. 6, comma
1, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 viola l'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., con assorbimento di ogni altro profilo di
censura.
L'illegittimita' costituzionale dell'intero comma 1 dell'art. 6
assorbe le specifiche censure rivolte all'ultima parte dello stesso
comma, impugnata per violazione dei medesimi parametri costituzionali
ma in relazione a una diversa norma statale interposta (art. 4, comma
6, del d.lgs. n. 219 del 2016).
Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art.
6, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017.
3.4.- Anche le questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
6, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 sono fondate.
Tale disposizione fa decorrere dal ricevimento della CUR il
termine entro il quale le amministrazioni competenti, verificata la
regolarita' della comunicazione, effettuano i controlli e fissano,
eventualmente, un termine non inferiore a sessanta giorni per
ottemperare alle relative prescrizioni. Sono fatti salvi «i casi in
cui in cui sussistano i vincoli ambientali, paesaggistici o culturali
di cui all'articolo 19, comma 1, della legge n. 241 del 1990 o che
non sussistano irregolarita' tali da determinare gravi pericoli per
la popolazione, con riferimento alla salute pubblica, all'ambiente e
alla sicurezza sui luoghi di lavoro».
Questa disposizione e' impugnata per l'asserito contrasto con gli
stessi parametri costituzionali evocati per il comma 1 (art. 117,
secondo comma, lettere e e m, Cost.), ma in relazione alle norme
interposte di cui ai commi 1 e 3 dell'art. 19 della legge n. 241 del
1990 (Segnalazione certificata di inizio attivita' - Scia), che
sarebbero violati: a) perche' la norma impugnata ridurrebbe la
portata della clausola di salvaguardia dei vincoli rispetto a quanto
e' previsto dal citato art. 19, comma 1, facendo salvi solo i vincoli
ambientali, paesaggistici o culturali e non anche tutti gli altri
indicati nella disposizione statale; b) perche' la norma impugnata,
prevedendo un ulteriore termine «non inferiore a sessanta giorni» per
ottemperare alle prescrizioni imposte dall'amministrazione
competente, si porrebbe in contrasto con quanto previsto dal citato
art. 19, comma 3, che dispone la fissazione «di un termine non
inferiore a trenta giorni» per l'adozione delle misure prescritte.
Cio' comporterebbe «una estensione generale dei termini del
procedimento» contraria alla ratio di semplificazione su cui si fonda
la normativa impugnata.
Come gia' rilevato (punto 3.2), le questioni promosse nei
confronti dei commi 1, 2 e 6 dell'art. 6 sono legate da un'unica
ragione di impugnazione, individuabile nel comune riferimento alla
CUR. In particolare, nel caso del comma 2, i controlli svolti dalle
amministrazioni competenti hanno inizio entro sessanta giorni dal
ricevimento della CUR. La dichiarazione di illegittimita'
costituzionale del comma 1 dell'art. 6 della legge reg. Abruzzo n. 51
del 2017, che disciplina questa forma di comunicazione, fa dunque
venir meno il dies a quo del termine per l'effettuazione dei
controlli.
Cio' nondimeno, il comma 2 potrebbe sopravvivere se il
riferimento alla CUR - a seguito dell'accertata incostituzionalita'
della norma che la prevede - fosse inteso come relativo alle forme di
comunicazione previste dalla normativa statale. Per quanto questa
operazione non si presenti agevole, stante la radicale diversita'
delle procedure, regionale e statale, in questione, e' necessario
prendere in esame le specifiche censure mosse nei confronti del
citato comma 2.
Quanto al primo parametro interposto (art. 19, comma 1, della
legge n. 241 del 1990), la norma regionale impugnata prevede una
clausola di salvaguardia decisamente piu' limitata di quella prevista
dalla norma statale, la quale esclude tutti i «casi in cui sussistano
vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati
dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica
sicurezza, all'immigrazione, all'asilo, alla cittadinanza,
all'amministrazione della giustizia, all'amministrazione delle
finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione
del gettito, anche derivante dal gioco, nonche' di quelli previsti
dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli
imposti dalla normativa comunitaria».
Anche a voler fare riferimento in via integrativa alla previsione
dell'art. 6, comma 12, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 - che
prevede un elenco (piu' ampio di quello di cui all'impugnato comma 2)
di casi nei quali non trovano applicazione le disposizioni del
medesimo art. 6 - permane una significativa differenza tra la portata
della clausola di salvaguardia prevista dalla normativa regionale e
quella dell'analoga clausola posta nella normativa statale, che fissa
i livelli uniformi di tutela degli interessi cosiddetti sensibili,
non sacrificabili in nome dell'esigenza di semplificazione.
Quanto al secondo parametro interposto (art. 19, comma 3, della
legge n. 241 del 1990), la norma regionale impugnata effettivamente
amplia - rispetto alla disposizione statale - il termine concesso al
privato per adottare le misure prescritte dall'amministrazione
competente, determinando pertanto un allungamento dei tempi del
procedimento. Rileva in tale senso l'autoqualificazione operata dal
legislatore statale, che, nell'art. 29, comma 2-bis, della legge n.
241 del 1990, riconduce alla competenza statale in materia di livelli
essenziali delle prestazioni le disposizioni della stessa legge
concernenti, tra l'altro, «la durata massima dei procedimenti». Come
questa Corte ha ripetutamente affermato (ex plurimis, sentenze n.
140, n. 137, n. 94 e n. 87 del 2018), la validita' delle norme
recanti autoqualificazioni di questo tipo non puo' essere assunta
come presupposto indiscusso per la valutazione della legittimita'
costituzionale delle disposizioni che le contengono o che - come
nell'odierno giudizio - si pongono in contrasto con esse, ma deve
essere sottoposta a verifica in relazione al suo oggetto e alla sua
ratio, in modo da identificare correttamente l'interesse tutelato.
Nel caso di specie, le disposizioni statali relative alla durata
massima dei procedimenti rispondono pienamente alla ratio sottesa
alla determinazione di livelli uniformi di tutela (come del resto
riconosciuto da questa Corte nella sentenza n. 207 del 2012), che non
possono essere derogati nemmeno quando - come nel caso in esame -
l'eventuale estensione operi a favore del privato, non solo e non
tanto per mantenere il procedimento amministrativo entro il termine
massimo ritenuto ragionevole dal legislatore statale, ma anche per
tutelare eventuali soggetti terzi che potrebbero avere interesse a
che il privato istante adotti le prescrizioni richieste nei tempi
fissati.
Per queste ragioni si deve concludere che l'art. 6, comma 2,
della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 viola l'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost.. con assorbimento di ogni altro profilo di
censura. Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 6, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017.
3.5.- E' fondata anche la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 6, comma 6, della legge reg. Abruzzo n. 51
del 2017.
Tale norma e' impugnata nella parte in cui rimette alla Giunta
regionale il compito di individuare i procedimenti per i quali si
applica la CUR, senza prevedere i casi in cui alla comunicazione
occorra allegare le attestazioni e le asseverazioni necessarie per
consentire alle amministrazioni competenti di effettuare i controlli.
Secondo il ricorrente questa norma si porrebbe in contrasto - oltre
che con gli stessi parametri costituzionali indicati in relazione ai
commi 1 e 2 - con l'art. 2, comma 2, ultima parte, del d.lgs. n. 222
del 2016, il quale, attuando quanto previsto dall'art. 14 del decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), gia' individua
i procedimenti oggetto di autorizzazione, SCIA, silenzio assenso e
comunicazione, compresi i casi in cui occorra allegare asseverazioni
e certificazioni.
La questione del comma 6 dell'art. 6 si presenta strettamente
collegata a quella relativa al comma 1, non fosse altro che per
l'esplicito richiamo ai procedimenti ivi indicati. Pertanto e'
evidente che la declaratoria di illegittimita' costituzionale del
comma 1 dell'art. 6 comporta inevitabilmente anche l'illegittimita'
del comma 6, limitatamente al richiamo da esso operato ai
procedimenti del comma 1. Per le stesse ragioni indicate in relazione
al comma 1, deve quindi essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 6, comma 6, nella parte in cui fa
riferimento ai «procedimenti di cui ai commi 1 e 5», anziche' ai soli
«procedimenti di cui al comma 5», che, come detto, non e' oggetto di
impugnazione (punto 3.1).
4.- Un secondo gruppo di questioni riguarda l'art. 7, comma 6,
della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017. Al riguardo occorre
distinguere quelle attinenti la lettera a) del comma 6 da quelle
relative alla lettera b).
4.1.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7,
comma 6, lettera a), della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 e'
fondata.
Questa norma e' impugnata per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., in quanto - per il caso in cui non sia
necessario convocare una conferenza di servizi - non preciserebbe
entro quale termine l'interessato deve produrre la documentazione
integrativa richiesta dall'amministrazione procedente, ne' opererebbe
un rinvio all'art. 2, comma 7, della legge n. 241 del 1990, che
prevede la possibilita' di sospensione di questo termine per una sola
volta e per un periodo non superiore a trenta giorni. In questo modo
il legislatore abruzzese avrebbe reso incerto il termine per
l'adozione del provvedimento conclusivo del procedimento.
La disposizione impugnata deve essere letta congiuntamente al
precedente comma 5 (non impugnato), il quale prevede: «La domanda di
avvio del procedimento e' presentata esclusivamente in via telematica
al SUAP. Entro quindici giorni lavorativi dal ricevimento, il SUAP,
sulla base delle verifiche effettuate in via telematica dagli uffici
competenti, puo' richiedere all'interessato la documentazione
integrativa; decorso tale termine la domanda si intende completa e
correttamente presentata».
In effetti, la disposizione impugnata si limita a stabilire che,
in questo caso (cioe' «qualora non sia necessario acquisire,
esclusivamente in via telematica, pareri, autorizzazioni o altri atti
di assenso comunque denominati di amministrazioni diverse da quella
comunale»), il SUAP adotta il provvedimento conclusivo entro dieci
giorni lavorativi «decorso il termine di cui al comma 5 ovvero dal
ricevimento delle integrazioni». In sostanza, se il SUAP richiede una
documentazione integrativa, la durata del procedimento dipende da un
evento incerto nel quando (oltre che nell'an), cioe' dal ricevimento
delle integrazioni. Il legislatore regionale non precisa, quindi, ne'
nella disposizione impugnata, ne' nelle altre che compongono l'art.
7, il termine entro il quale deve essere prodotta la documentazione
integrativa. Peraltro - come rilevato dal ricorrente - la
disposizione de qua non contiene alcun rinvio all'art. 2, comma 7,
della legge n. 241 del 1990, che prevede la possibilita' di
sospensione del termine in esame per una sola volta e per un periodo
non superiore a trenta giorni.
Come gia' messo in evidenza, il comma 2-bis dell'art. 29 della
legge n. 241 del 1990 qualifica - correttamente, ad avviso di questa
Corte - come attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui
all'articolo 117, secondo comma, lettera m), Cost. «le disposizioni
della presente legge concernenti gli obblighi per la pubblica
amministrazione [...] di concluder[e il procedimento] entro il
termine prefissato [...], nonche' quelle relative alla durata massima
dei procedimenti». Nel caso di specie, l'assenza di un termine
prefissato per la conclusione del procedimento comporta invece
un'inevitabile incertezza sui tempi della "prestazione" che
l'amministrazione competente e' chiamata a fornire al richiedente.
Al riguardo occorre osservare che un eventuale intervento
meramente ablatorio di questa Corte farebbe venir meno la previsione
del «ricevimento delle integrazioni» come dies a quo per il computo
del termine entro il quale adottare il provvedimento conclusivo, con
la conseguenza che, al fine di garantire la certezza della durata del
procedimento, sarebbe irrimediabilmente compromesso il diritto
dell'interessato di produrre la documentazione integrativa. D'altro
canto, il ricorrente impugna questa disposizione nella parte in cui
non precisa il termine per la produzione di questi documenti ne'
opera un rinvio all'art. 2, comma 7, della legge n. 241 del 1990.
Per le anzidette ragioni, questa Corte - non potendosi sostituire
al legislatore regionale nella determinazione del termine per
produrre la documentazione integrativa - puo' assicurare la
conformita' a Costituzione della disposizione impugnata solo operando
un'addizione chiaramente desumibile dal quadro normativo statale. Per
queste ragioni deve essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 7, comma 6, lettera a), della legge reg. Abruzzo n. 51 del
2017 nella parte in cui non rinvia all'art. 2, comma 7, della legge
n. 241 del 1990 al fine di individuare il termine relativo alla
produzione dei documenti integrativi.
4.2.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7,
comma 6, lettera b), della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 e' solo
in parte fondata.
Questa disposizione e' impugnata per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., sotto tre differenti profili: 1)
innanzitutto, perche' - analogamente a quanto si e' visto per l'art.
7, comma 6, lettera a) - non prevedendo un termine per l'integrazione
documentale e non operando il rinvio all'art. 2, comma 7, della legge
n. 241 del 1990, aggraverebbe il procedimento rendendone incerta la
durata; 2) in secondo luogo, perche' - violando la norma interposta
di cui all'art. 14-bis della legge n. 241 del 1990 - non prevederebbe
la modalita' telematica come regola; 3) in terzo luogo, perche' -
violando la norma interposta di cui all'art. 17-bis della legge n.
241 del 1990 - non avrebbe distinto i casi in cui nel procedimento
sono coinvolte amministrazioni preposte alla tutela degli interessi
sensibili, non assicurando quindi la tutela «rinforzata» di tali
interessi, necessariamente garantita invece dalla normativa statale.
4.2.1.- Quanto al primo profilo di censura, puo' estendersi a
questa norma quanto gia' affermato in relazione all'art. 7, comma 6,
lettera a). Anche in questo caso (qualora cioe' sia necessario
convocare una conferenza di servizi), il legislatore regionale si e'
limitato a indicare nel «ricevimento delle integrazioni» il dies a
quo per la convocazione della conferenza, senza operare alcun rinvio
all'art. 2, comma 7, della legge n. 241 del 1990.
In presenza del medesimo dato letterale della disposizione
impugnata, dei medesimi parametri e delle stesse ragioni di
impugnazione, questa Corte non puo' che ribadire quanto gia'
affermato in relazione alla disposizione della lettera a). Pertanto
deve essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 7,
comma 6, lettera b), della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 nella
parte in cui non rinvia all'art. 2, comma 7, della legge n. 241 del
1990 al fine di individuare il termine relativo alla produzione dei
documenti integrativi.
4.2.2.- Quanto al secondo profilo di censura, relativo alla
violazione della competenza statale prevista all'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost. per contrasto con la norma interposta
dell'art. 14-bis della legge n. 241 del 1990, il ricorrente si duole
del fatto che la norma impugnata non preveda la modalita' telematica
come regola.
4.2.2.1.- E' preliminarmente necessario richiamare la disciplina
della conferenza di servizi, originariamente prevista all'art. 14
della legge n. 241 del 1990 e ripetutamente modificata e integrata
negli anni successivi, da ultimo con il decreto legislativo 30 giugno
2016, n. 127 (Norme per il riordino della disciplina in materia di
conferenza di servizi, in attuazione dell'articolo 2 della legge 7
agosto 2015, n. 124). Con questa piu' recente innovazione il
legislatore statale ha inteso rimediare alle disfunzioni registrate
nella prassi prevedendo, essenzialmente, tre strumenti: la conferenza
semplificata; la conferenza simultanea e i rappresentanti unici; il
meccanismo di opposizione successiva in caso di dissensi qualificati.
Queste tre novita' concernono la sola conferenza cosiddetta decisoria
e non riguardano invece quella cosiddetta istruttoria (prevista al
novellato art. 14, comma 1, della legge n. 241 del 1990).
In questa sede vengono in rilievo solo le forme e le modalita'
con cui puo' avere luogo la conferenza decisoria, disciplinata al
comma 2 dell'art. 14. In base a quanto disposto dal successivo art.
14-bis (Conferenza semplificata), questo tipo di conferenza si svolge
di regola (e salvi i casi poi precisati ai commi 6 e 7 dello stesso
articolo) in forma semplificata e in modalita' asincrona (comma 1).
In questo tipo di conferenza le comunicazioni avvengono secondo
quanto previsto dall'art. 47 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n.
82 (Codice dell'amministrazione digitale), cioe' «mediante l'utilizzo
della posta elettronica o in cooperazione applicativa», essendo
altresi' previsto che «[i]l documento puo' essere, altresi', reso
disponibile previa comunicazione delle modalita' di accesso
telematico allo stesso».
Scaduto il termine entro il quale le amministrazioni coinvolte
devono rendere le proprie determinazioni, l'amministrazione
procedente - se ha acquisito esclusivamente atti di assenso non
condizionato, anche implicito, o se ritiene, sentiti i privati e le
altre amministrazioni interessate, che le condizioni e prescrizioni
eventualmente indicate possano essere accolte senza modifiche
sostanziali alla decisione - adotta la determinazione motivata di
conclusione positiva della conferenza. Se ha invece acquisito uno o
piu' atti di dissenso che ritiene non superabili, adotta la
determinazione di conclusione negativa della conferenza che produce
l'effetto del rigetto della domanda (art. 14-bis, comma 5, della
legge n. 241 del 1990).
Fuori dei casi appena visti - ossia nelle ipotesi di assenso
condizionato che richieda modifiche sostanziali o di dissenso
ritenuto superabile - all'esito della conferenza in modalita'
asincrona, l'amministrazione procedente convoca la riunione della
conferenza in modalita' sincrona (art. 14-bis, comma 6, della legge
n. 241 del 1990). Ugualmente puo' convocare direttamente una
conferenza simultanea (art. 14-bis, comma 7) «[o]ve necessario, in
relazione alla particolare complessita' della determinazione da
assumere» ovvero su richiesta motivata delle altre amministrazioni o
dei privati interessati. Quando e' indetta in modalita' sincrona, la
conferenza si svolge con la partecipazione contestuale, ove possibile
anche in via telematica, dei rappresentanti delle amministrazioni
competenti» (art. 14-ter, comma 1).
Sintetizzando, il d.lgs. n. 127 del 2016 ha previsto che: a) la
conferenza decisoria si svolge in forma semplificata e in modalita'
asincrona, disponendo che le comunicazioni avvengano per posta
elettronica; b) in casi di particolare complessita' della
determinazione da assumere o su richiesta motivata degli interessati,
la conferenza puo' svolgersi direttamente in forma simultanea e in
modalita' sincrona; c) comunque, in caso di assenso condizionato che
richieda modifiche sostanziali o di dissenso ritenuto superabile,
all'esito della conferenza in forma semplificata e in modalita'
asincrona, si procede alla convocazione della conferenza in forma
simultanea e in modalita' sincrona.
4.2.2.2.- Si puo' a questo punto ritornare alle censure del
ricorrente, il quale lamenta che il legislatore abruzzese non abbia
previsto la modalita' telematica come regola per lo svolgimento della
conferenza di servizi.
Da quanto appena esposto si comprende chiaramente come il quadro
normativo statale sia assai piu' complesso di quello ricostruito dal
ricorrente. Cio' nondimeno, e' vero che il legislatore statale ha
previsto che la conferenza decisoria si svolga di regola - e salvi i
casi di particolare complessita' - per via telematica (conferenza
cosiddetta semplificata, cioe' in forma semplificata e in modalita'
asincrona) e anche che, qualora all'esito della conferenza
semplificata non si addivenga alla determinazione di conclusione
positiva, la conferenza sia indetta in modalita' sincrona (conferenza
cosiddetta simultanea), con la partecipazione contestuale, «ove
possibile anche in via telematica», dei rappresentanti delle
amministrazioni competenti.
L'obbligo di utilizzo della modalita' telematica, dunque, e'
senz'altro riferito alla conferenza semplificata, ma non anche a
quella simultanea. La legge regionale abruzzese non opera questa
distinzione e si limita a stabilire che la conferenza di servizi
dovra' essere svolta «in seduta unica anche in via telematica». Dal
tenore letterale della disposizione impugnata si deduce che il
legislatore regionale ha inteso fare riferimento alla conferenza
simultanea; se cosi' non fosse, non si capirebbe in cosa possa
consistere la «mancata partecipazione dei soggetti invitati»,
formula, questa, che presuppone una partecipazione contestuale (anche
in via telematica) e non invece uno scambio di informazioni e di
documenti in modalita' asincrona.
Cosi' intesa, la disposizione impugnata, che disciplina la
conferenza con modalita' sincrona, non si pone in contrasto con il
parametro costituzionale indicato (art. 117, secondo comma, lettera
m, Cost.), risultando inconferente la norma interposta evocata dal
ricorrente (art. 14-bis della legge n. 241 del 1990), che si
riferisce invece alla conferenza semplificata asincrona.
La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 6,
lettera b), della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, nella parte in
cui non prevede la modalita' telematica come regola per lo
svolgimento della conferenza di servizi, non e' dunque fondata nei
termini suddetti.
4.2.3.- L'ultimo profilo di censura dell'art. 7, comma 6, lettera
b), della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 concerne l'asserita
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. per il
tramite della norma interposta dell'art. 17-bis della legge n. 241
del 1990. In questo caso il ricorrente si duole del fatto che la
norma impugnata non distingue i casi in cui nel procedimento sono
coinvolte amministrazioni preposte alla tutela degli interessi
sensibili, non assicurando cosi' la necessaria tutela «rinforzata» di
questi interessi, garantita invece dalla normativa statale.
4.2.3.1.- L'art. 17-bis della legge n. 241 del 1990, introdotto
dall'art. 3, comma 1, della legge n. 124 del 2015 (Silenzio assenso
tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e
gestori di beni o servizi pubblici), stabilisce, tra l'altro, che
«[n]ei casi in cui e' prevista l'acquisizione di assensi, concerti o
nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di
gestori di beni o servizi pubblici, per l'adozione di provvedimenti
normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni
pubbliche, le amministrazioni o i gestori competenti comunicano il
proprio assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal
ricevimento dello schema di provvedimento, corredato della relativa
documentazione, da parte dell'amministrazione procedente» (comma 1).
Inoltre, «[d]ecorsi i termini di cui al comma 1 senza che sia stato
comunicato l'assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si
intende acquisito» (comma 2).
Il regime anzidetto si applica «anche ai casi in cui e' prevista
l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati
di amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei
cittadini, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi
di competenza di amministrazioni pubbliche». In questi casi, «ove
disposizioni di legge o i provvedimenti di cui all'articolo 2 non
prevedano un termine diverso, il termine entro il quale le
amministrazioni competenti comunicano il proprio assenso, concerto o
nulla osta e' di novanta giorni dal ricevimento della richiesta da
parte dell'amministrazione procedente», fermo restando che «[d]ecorsi
i suddetti termini senza che sia stato comunicato l'assenso, il
concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito» (comma 3).
In sintesi, la disposizione statale richiamata disciplina le
modalita' di funzionamento del cosiddetto silenzio assenso,
prevedendo un termine generale di trenta giorni dal ricevimento dello
schema di provvedimento e uno "speciale" di novanta giorni per il
caso in cui l'assenso, il concerto o il nulla osta debba essere reso
da «amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei
cittadini». In questi casi il legislatore statale, in considerazione
della speciale rilevanza dei beni giuridici coinvolti, ha inteso
introdurre un regime che, in ragione delle particolari esigenze di
tutela di questi beni, estende a novanta giorni il termine per
rendere l'assenso, il concerto o il nulla osta.
La citata disciplina statale - sebbene collocata al di fuori
degli articoli espressamente dedicati alla conferenza di servizi
(artt. 14-14-quinquies) -, seguendo l'interpretazione estensiva data
dal Consiglio di Stato, trova applicazione anche nel caso in cui
occorra convocare la conferenza di servizi; infatti dal dato
letterale si deduce che «il silenzio assenso di cui all'art. 17-bis
opera sempre (anche nel caso in cui siano previsti assensi di piu'
amministrazioni) e, se si forma, previene la necessita' di convocare
la conferenza di servizi» (Consiglio di Stato, ad. comm. spec.,
parere 13 luglio 2016, n. 1640).
Nel disciplinare la conferenza di servizi il legislatore
regionale abruzzese non ha invece preso in considerazione questi casi
"speciali", come sarebbe stato necessario, considerato altresi' che
nessuna clausola generale di salvaguardia di questi beni risulta
prevista nella legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 o nella legge reg.
Abruzzo n. 31 del 2013, che reca la disciplina organica in materia di
procedimento amministrativo.
4.2.3.2.- Occorre individuare a questo punto l'ambito materiale
di riferimento della normativa impugnata e, di riflesso, di quella
statale indicata come interposta.
Stando all'autoqualificazione operata dal legislatore statale
nell'art. 29, comma 2-ter, della legge n. 241 del 1990, la disciplina
della conferenza di servizi attiene ai livelli essenziali delle
prestazioni. Questa Corte, dopo aver precisato che la conferenza di
servizi costituisce «un modulo procedimentale-organizzativo
suscettibile di produrre un'accelerazione dei tempi procedurali e,
nel contempo, un esame congiunto degli interessi pubblici coinvolti»,
ha pero' escluso che l'«intera disciplina della conferenza di
servizi» sia riconducibile alla competenza legislativa statale in
materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni,
aggiungendo che «[e]ssa, infatti, lungi dal determinare uno standard
strutturale o qualitativo di prestazioni determinate, attinenti a
questo o a quel diritto civile o sociale, in linea con il secondo
comma, lettera m), dell'art. 117 Cost. [...], assolve al ben diverso
fine di regolare l'attivita' amministrativa, in settori vastissimi ed
indeterminati, molti dei quali di competenza regionale» (sentenza n.
179 del 2012).
Cio' non esclude che singoli profili della disciplina della
conferenza di servizi siano riconducibili alla competenza legislativa
statale in materia di determinazione dei livelli essenziali.
Peraltro, l'art. 29, comma 2-quater, della legge n. 241 del 1990
- coerentemente con la necessaria lettura finalistica della formula
dei «livelli essenziali delle prestazioni» - consente alle Regioni e
agli enti locali di «prevedere livelli ulteriori di tutela», vietando
loro di stabilire «garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati
dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni
di cui ai commi 2-bis e 2-ter».
Sennonche', in questo caso, le norme statali che prevedono un
diverso, piu' lungo termine per la comunicazione dell'«assenso,
concerto o nulla osta» da parte delle amministrazioni preposte alla
cura degli interessi "sensibili" definiscono un punto di equilibrio
tra le contrapposte esigenze di accelerazione dei procedimenti e di
adeguata «tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni
culturali e della salute dei cittadini», assicurando per un verso a
queste ultime condizioni di migliore ponderazione, ma mantenendo
fermo per altro verso il meccanismo del silenzio assenso.
In questi termini, la normativa statale interposta svolge
coerentemente la propria funzione di parametro uniforme dei livelli
essenziali delle prestazioni nell'ambito della disciplina del
procedimento amministrativo e della conferenza di servizi, con la
conseguenza che l'art. 7, comma 6, lettera b), della legge reg.
Abruzzo n. 51 del 2017, nella parte in cui non rinvia all'art. 17-bis
della legge n. 241 del 1990, viola l'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost.
Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art.
7, comma 6, lettera b), della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 nella
parte in cui non rinvia all'art. 17-bis della legge n. 241 del 1990.
5.- Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 7,
comma 7, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 sono fondate.
La disposizione e' impugnata perche' fa decorrere i termini
relativi allo svolgimento della conferenza di servizi, previsti dalla
lettera b) del comma 6, dalla comunicazione dell'esito favorevole
delle seguenti procedure: di valutazione d'impatto ambientale (VIA),
di valutazione ambientale strategica (VAS), di verifica di VIA, di
verifica di VAS, di quelle previste per le aziende a rischio
d'incidente rilevante (ARIR), di quelle previste per gli impianti
assoggettati ad autorizzazione integrata ambientale (AIA), ad
autorizzazione unica per nuovo impianto di smaltimento e di recupero
dei rifiuti, ad autorizzazione unica per impianto alimentato ad
energia rinnovabile, oppure ad alcuno dei casi individuati dall'art.
20, comma 4, della legge n. 241 del 1990.
Cosi' disponendo, l'impugnato art. 7, comma 7, presuppone che le
procedure elencate abbiano luogo e si concludano prima dell'avvio e
dello svolgimento della conferenza di servizi. Secondo il ricorrente,
aver previsto «la procedura di VIA come una procedura autonoma
rispetto a quella volta al rilascio del provvedimento autorizzatorio,
anche se ovviamente ad essa funzionalmente collegata», comporterebbe
la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere m) ed s), Cost.,
per contrasto con le norme interposte di cui all'art. 27-bis, comma
7, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), e all'art. 14, comma 4, della legge n. 241 del 1990.
Le questioni prospettate devono essere prese in esame
congiuntamente, in quanto le due norme interposte sono espressione di
un unico disegno riformatore, che si e' concretizzato nel decreto
legislativo 16 giugno 2017, n. 104 (Attuazione della direttiva
2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile
2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la
valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici
e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015,
n. 114). Infatti, l'art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006 e' stato
introdotto dall'art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 104 del 2017, mentre
l'art. 14, comma 4, della legge n. 241 del 1990 e' stato sostituito
dall'art. 24 dello stesso d.lgs. n. 104 del 2017.
Dal combinato disposto delle due norme interposte si ricava
chiaramente l'intendimento del legislatore statale di ricondurre a
unita' le complesse procedure amministrative, stabilendo che, qualora
un progetto sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale di
competenza regionale, tutte le autorizzazioni, intese, concessioni,
licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati,
necessari alla realizzazione e all'esercizio del medesimo progetto,
sono acquisiti nell'ambito di apposita conferenza di servizi,
convocata in modalita' sincrona ai sensi dell'art. 14-ter della legge
n. 241 del 1990. Questa apposita conferenza di servizi e'
disciplinata dal citato art. 27-bis, comma 7, del d.lgs. n. 152 del
2006. La determinazione motivata di conclusione della conferenza di
servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio unico regionale e
comprende il provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati
per la realizzazione e l'esercizio del progetto, recandone
l'indicazione esplicita.
Anche in questo caso la disciplina statale individua un punto di
equilibrio tra l'esigenza di semplificazione e di accelerazione del
procedimento amministrativo, da un lato, e la "speciale" tutela che
deve essere riservata al bene ambiente, dall'altro, ambito materiale,
quest'ultimo, cui devono essere ascritte sia la norma regionale
impugnata che quelle statali interposte.
Con riferimento alle determinazioni assunte all'esito di questo
tipo di procedimenti, questa Corte ha chiarito che «[i]l
provvedimento unico non sostituisce i diversi provvedimenti emessi
all'esito dei procedimenti amministrativi, di competenza
eventualmente anche regionale, che possono interessare la
realizzazione del progetto, ma li ricomprende nella determinazione
che conclude la conferenza di servizi (comma 7 del nuovo art. 27-bis
cod. ambiente, introdotto dall'art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 104
del 2017). Esso ha, dunque, una natura per cosi' dire unitaria,
includendo in un unico atto i singoli titoli abilitativi emessi a
seguito della conferenza di servizi che, come noto, riunisce in unica
sede decisoria le diverse amministrazioni competenti. Secondo una
ipotesi gia' prevista dal decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 127
(Norme per il riordino della disciplina in materia di conferenze di
servizi, in attuazione dell'articolo 2 della legge 7 agosto 2015, n.
124) e ora disciplinata dall'art. 24 [del d.lgs. n. 104 del 2017], il
provvedimento unico regionale non e' quindi un atto sostitutivo,
bensi' comprensivo delle altre autorizzazioni necessarie alla
realizzazione del progetto. Evidente, allora, la riconducibilita'
della disposizione alla competenza esclusiva in materia ambientale,
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.» (sentenza
n. 198 del 2018).
Alla luce di questa ricostruzione del quadro normativo, non e'
consentita al legislatore regionale la scissione dell'unitario
procedimento autorizzatorio, che, a prescindere dal modo in cui e'
concretamente configurata, non sembra garantire un livello piu'
elevato di tutela dell'ambiente.
Per le anzidette ragioni deve essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 7, comma 7, della legge reg. Abruzzo n. 51
del 2017 per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., con assorbimento di ogni altra censura.
6.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7,
comma 8, lettera c), della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 e'
fondata.
La disposizione e' impugnata nella parte in cui prevede che il
procedimento e' espressamente concluso - oltre che con provvedimento
di accoglimento e di accoglimento condizionato - con provvedimento di
rigetto, che «puo' essere adottato nei soli casi di motivata
impossibilita' ad adeguare il progetto presentato per la presenza di
vizi o carenze tecniche insanabili». Il ricorrente lamenta la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto
il citato art. 7, comma 8, lettera c), limiterebbe il provvedimento
di rigetto alle sole ipotesi di vizi o carenze tecniche insanabili
del progetto. In questo modo, essendo esclusa «la possibilita' di un
diniego assoluto che riguardi la stessa localizzazione
dell'intervento» e trovando applicazione la disposizione impugnata
anche quando sono coinvolti beni culturali e paesaggistici, sarebbe
violata la competenza legislativa statale in materia di ambiente.
Dalla lettura della disposizione impugnata si deduce a contrario
che un provvedimento di rigetto non puo' essere adottato: qualora
l'impossibilita' di adeguare il progetto non sia motivata
dall'amministrazione; qualora si sia in presenza di vizi o carenze
tecniche sanabili; qualora le ragioni del diniego non siano
riconducibili a vizi o a carenze tecniche ma ad altre ragioni (es.
dissenso sulla localizzazione dell'intervento). La norma impugnata
limita, dunque, lo spazio di valutazione assegnato
all'amministrazione competente, esprimendo un netto favor per
l'accoglimento del progetto.
In altre parole, la norma in oggetto esclude la cosiddetta
opzione zero (cioe' il dissenso assoluto sull'opera) anche con
specifico riguardo al caso in cui siano coinvolti beni culturali e
paesaggistici, nel quale caso la disposizione impugnata
effettivamente non ammette la possibilita' di rigettare il progetto a
causa del dissenso sulla localizzazione dell'opera. Il legislatore
regionale ha, pertanto, realizzato una indebita limitazione dello
spettro di soluzioni adottabili dall'amministrazione competente, che
si traduce nella violazione della competenza statale di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
Al riguardo, questa Corte ha rilevato, con riferimento a norme di
analogo contenuto, che «se la funzione del piano paesaggistico e'
quella di introdurre un organico sistema di regole, sottoponendo il
territorio regionale a una specifica normativa d'uso in funzione dei
valori tutelati, ne deriva che, con riferimento a determinate aree, e
a prescindere dalla qualificazione dell'opera, il piano possa
prevedere anche divieti assoluti di intervento. La possibilita' di
introdurre divieti di questo tipo appare, d'altronde, del tutto
conforme al ruolo attribuito al piano paesaggistico dagli artt. 143,
comma 9, e 145, comma 3, cod. beni culturali, secondo cui le
previsioni del piano sono cogenti e inderogabili da parte degli
strumenti urbanistici degli enti locali e degli atti di
pianificazione previsti dalle normative di settore e vincolanti per i
piani, i programmi e i progetti nazionale e regionali di sviluppo
economico» (sentenza n. 172 del 2018).
Deve essere, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 7, comma 8, lettera c), della legge reg. Abruzzo n. 51 del
2017 per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
nella parte in cui non prevede la possibilita' di adottare un
provvedimento di rigetto per diniego assoluto.
7.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7,
comma 9, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 e' fondata.
La disposizione e' impugnata per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in quanto, prevedendo il silenzio
assenso «a valle della conferenza di servizi», non escluderebbe i
procedimenti a istanza di parte riguardanti la materia dei beni
culturali e del paesaggio, per i quali troverebbe applicazione l'art.
20 della legge n. 241 del 1990, che esclude l'operativita' del
silenzio assenso nel caso di interessi sensibili. Sarebbero pertanto
violate le norme interposte di cui agli artt. 21 e 146 del d.lgs. n.
42 del 2004.
In effetti, l'art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990
stabilisce che «[l]e disposizioni del presente articolo non si
applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio
culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio
idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza,
l'immigrazione, l'asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica
incolumita', ai casi in cui la normativa comunitaria impone
l'adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la
legge qualifica il silenzio dell'amministrazione come rigetto
dell'istanza, nonche' agli atti e procedimenti individuati con uno o
piu' decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta
del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri
competenti». A loro volta gli artt. 21 e 146 del d.lgs. n. 42 del
2004 recano un elenco degli interventi in materia di beni culturali e
di paesaggio per i quali e' necessaria l'autorizzazione del Ministero
(art. 21) o l'autorizzazione paesaggistica da parte della Regione o
degli enti da questa delegati (art. 146, comma 6).
La disposizione regionale impugnata reca una generica previsione
di operativita' del silenzio assenso allo scadere del termine in essa
indicato, senza escludere dal suo ambito di applicazione i casi
elencati dall'art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990, nei
quali la legge statale prescrive la non applicabilita' del silenzio
assenso, corrispondendo in tal modo all'esigenza che le relative
scelte avvengano in maniera maggiormente consapevole, e quindi in
forma espressa.
Deve essere, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 7, comma 9, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, nella
parte in cui non rinvia all'art. 20, comma 4, della legge n. 241 del
1990, per violazione della competenza legislativa statale in materia
di beni culturali e paesaggio ex art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in relazione alle norme interposte di cui agli artt. 21 e 146
del d.lgs. n. 42 del 2004.
8.- Infine, anche la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 8, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 e'
fondata.
La disposizione e' impugnata nella parte in cui prevede che «[i]n
ogni caso, le irregolarita' riscontrate in sede di verifica derivanti
dall'inosservanza dei requisiti minimi pubblicati ai sensi
dell'articolo 6, comma 7, non possono dare luogo a provvedimenti di
divieto di prosecuzione dell'attivita' senza che prima sia stato
concesso un termine congruo per la regolarizzazione non inferiore a
centottanta giorni, salvo non sussistano irregolarita' tali da
determinare gravi pericoli per la popolazione, l'ambiente o l'ordine
pubblico». Secondo il ricorrente essa violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., per il tramite della norma interposta
contenuta all'art. 29-decies, comma 9, del d.lgs. n. 152 del 2006, il
quale prevede una serie di misure, graduate a seconda della gravita'
delle infrazioni: diffida, diffida e contestuale sospensione
dell'attivita', revoca dell'autorizzazione e chiusura
dell'installazione, chiusura dell'installazione.
In particolare, dal combinato disposto della norma impugnata e
del precedente art. 6, comma 7 (che, facendo riferimento ai
«controlli espletati dalle autorita' competenti», include anche
quelli in materia di AIA), deriverebbe l'impossibilita' di vietare la
prosecuzione dell'attivita' senza la previa concessione di «un
termine congruo per la regolarizzazione non inferiore a centottanta
giorni», a meno che non sussistano irregolarita' tali da determinare
gravi pericoli per la popolazione, l'ambiente o l'ordine pubblico.
Anche in questo caso le censure mosse dal ricorrente meritano di
essere accolte. Il legislatore abruzzese e', infatti, intervenuto
indirettamente (cioe' per il tramite del rinvio all'art. 6, comma 7,
della stessa legge regionale) in un ambito (quello del «Rispetto
delle condizioni dell'autorizzazione integrata ambientale», secondo
la rubrica dell'art. 29-decies del d.lgs. n. 152 del 2006) di
competenza esclusiva del legislatore statale («tutela
dell'ambiente»), realizzando un'ingiustificata - e comunque per il
legislatore regionale inammissibile - semplificazione delle sanzioni
previste in caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzatorie o
di esercizio in assenza di autorizzazione.
Deve essere, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 8, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, nella
parte in cui non esclude dal suo ambito di applicazione le
irregolarita' riscontrate in sede di verifica delle condizioni
dell'autorizzazione integrata ambientale, per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.