I parametri costituzionali evocati sono, oltre all'art. 77, gli
artt. 3 e 97 Cost., che presidiano i principi di ragionevolezza e
buon andamento della pubblica amministrazione; l'art. 2 Cost., che
garantisce tutela ai diritti fondamentali delle persone; gli artt. 4
e 35 Cost., sul diritto al lavoro; gli artt. 10, 11 e 117, primo
comma, Cost. in riferimento al rispetto degli obblighi internazionali
ed europei, e in relazione a diversi parametri interposti, costituiti
da norme della CEDU e da norme di diritto dell'Unione.
8.5.- Cio' posto, tutte le questioni sollevate sono
inammissibili, come eccepito dall'Avvocatura generale dello Stato,
per difetto di motivazione sull'asserita lesione indiretta delle
competenze delle Regioni e degli enti locali.
Secondo la gia' menzionata giurisprudenza costituzionale
(sentenza n. 145 del 2016; in senso analogo, successivamente,
sentenze n. 198 e n. 137 del 2018), le questioni sollevate dalle
Regioni in riferimento a parametri non attinenti al riparto delle
competenze statali e regionali «sono ammissibili al ricorrere di due
concomitanti condizioni: in primo luogo, la ricorrente deve
individuare gli ambiti di competenza regionale - legislativa,
amministrativa o finanziaria - incisi dalla disciplina statale,
indicando le disposizioni costituzionali sulle quali, appunto,
trovano fondamento le proprie competenze in tesi indirettamente lese
(ex plurimis, sentenze n. 83 e n. 65 del 2016, n. 251 e n. 89 del
2015); e, in secondo luogo, la Corte deve ritenere che sussistano
competenze regionali suscettibili di essere indirettamente lese dalla
disciplina impugnata (ex plurimis, sentenze n. 220 e n. 219 del
2013). Cio' si verifica quando la disposizione statale, pur conforme
al riparto costituzionale delle competenze, obbligherebbe le Regioni
- nell'esercizio di altre loro attribuzioni normative, amministrative
o finanziarie - a conformarsi a una disciplina legislativa
asseritamente incostituzionale, per contrasto con parametri, appunto,
estranei a tale riparto».
Pertanto, come pure gia' detto, affinche' una censura siffatta
sia ammissibile, in presenza di un intervento normativo ascrivibile
all'esercizio di potesta' legislativa esclusiva spettante allo Stato,
occorre che venga enunciata e adeguatamente argomentata la
compressione degli spazi di autonomia pur sempre spettanti alle
Regioni nell'ambito del complesso fenomeno di governo
dell'immigrazione.
Negli odierni giudizi, le Regioni ricorrenti hanno prospettato,
come effetto delle disposizioni impugnate, la lesione indiretta delle
proprie competenze (e di quelle degli enti locali), in particolare in
relazione a una determinata categoria di soggetti, costituita dai
richiedenti asilo, oggi esclusi dal sistema territoriale di
accoglienza. Esse asseriscono che l'esercizio di tali competenze, in
relazione a tale categoria di soggetti, sarebbe del tutto «impedito»,
ovvero «condizionato» - nel senso che sarebbe loro imposto di
esercitare le suddette funzioni in modo costituzionalmente
illegittimo, con lesione di parametri appunto non attinenti al
riparto delle competenze statali e regionali - oppure, ancora,
«aggravato» sul piano finanziario.
Tuttavia, la motivazione che esse adducono a sostegno delle
censure non appare adeguata, alla luce dello stesso dato normativo
come in precedenza illustrato.
Come sottolineato anche dalla difesa statale, a seguito
dell'entrata in vigore della disposizione impugnata, il sistema
territoriale di accoglienza resta, infatti, sostanzialmente
invariato, per quanto riguarda la sua organizzazione, l'ampiezza
della rete territoriale e le modalita' di accesso a tale sistema da
parte degli enti locali.
Oggetto di modifica risulta essere la platea dei soggetti ammessi
a beneficiare dell'accoglienza territoriale. Va da se' che questo
dato e' tutt'altro che secondario o irrilevante, poiche', ora, i
richiedenti asilo non accedono, alle stesse condizioni precedenti,
alla seconda fase del sistema di accoglienza. Su questo aspetto, ogni
ulteriore valutazione di legittimita' costituzionale resta ovviamente
impregiudicata. Quel che in questa sede rileva e' che nessuna delle
norme impugnate importa obblighi, divieti o condizionamenti, a carico
delle Regioni e dei Comuni, tali da impedire loro di esercitare,
anche a favore dei richiedenti asilo - al di fuori del sistema
territoriale di accoglienza - le proprie attribuzioni legislative o
amministrative, nelle (piu' sopra indicate) materie di competenza
concorrente o residuale, ovvero tali da costringerli a esercitare
dette attribuzioni secondo modalita' costituzionalmente illegittime
per lesione di parametri costituzionali non attinenti al riparto
delle competenze statali o regionali.
Restano pienamente in vigore, infatti, tutte le norme del d.lgs.
n. 286 del 1998 che consentono, ed anzi auspicano, interventi
siffatti in favore dei cittadini stranieri in genere.
L'art. 3, comma 5, del d.lgs. n. 286 del 1998, ad esempio,
autorizza Regioni, Province e Comuni, nell'ambito delle rispettive
attribuzioni e dotazioni di bilancio, ad adottare provvedimenti
concorrenti al perseguimento dell'obiettivo di rimuovere gli ostacoli
che di fatto impediscono il pieno riconoscimento dei diritti e degli
interessi riconosciuti agli stranieri nel territorio dello Stato, con
particolare riguardo a quelli inerenti all'alloggio, alla lingua,
all'integrazione sociale, nel rispetto dei diritti fondamentali della
persona umana.
L'art. 40 del medesimo decreto, ancora, dispone che le Regioni,
in collaborazione con le Province e con i Comuni e con le
associazioni e le organizzazioni di volontariato, predispongono
centri di accoglienza destinati a ospitare, anche in strutture per
ospitare cittadini italiani o cittadini di altri Paesi dell'Unione
europea, stranieri regolarmente soggiornanti (quali sono appunto i
richiedenti asilo) per motivi diversi dal turismo, che siano
temporaneamente impossibilitati a provvedere autonomamente alle
proprie esigenze alloggiative e di sussistenza; in tali centri di
accoglienza le Regioni provvedono, ove possibile, ai servizi sociali
e culturali idonei a favorire l'autonomia e l'inserimento sociale
degli ospiti.
Il successivo art. 42, dal canto suo, prevede che lo Stato, le
Regioni, le Province e i Comuni, nell'ambito delle proprie
competenze, anche in collaborazione con le associazioni di stranieri
e con le organizzazioni stabilmente operanti in loro favore, nonche'
in collaborazione con le autorita' o con enti pubblici e privati dei
Paesi di origine, favoriscono una serie di attivita' di tipo sociale
e assistenziale volte, tra l'altro, all'effettuazione di corsi della
lingua e della cultura di origine, alla diffusione di ogni
informazione utile al positivo inserimento nella societa' italiana
degli stranieri medesimi, alla conoscenza e alla valorizzazione delle
espressioni culturali, ricreative, sociali, economiche e religiose
degli extracomunitari regolarmente soggiornanti.
E' ben vero che Regioni e Comuni, se riterranno di intervenire,
dovranno reperire ulteriori risorse. Da un lato, tuttavia, cio' non
sorprende, poiche' si tratterebbe del necessario ricorso al potere di
spesa, sulla base di scelte di priorita' di natura politica compiute
in ambito regionale; dall'altro, non possono che corrispondentemente
sottrarsi alle censure regionali le pertinenti scelte di priorita' di
spesa compiute dal legislatore statale, in settori di sua esclusiva
competenza.
In ogni caso, anche ad ammettere che scelte statali di questa
natura possano incidere negativamente sulle Regioni, la motivazione
dei ricorsi non raggiunge la soglia che consente l'accesso allo
scrutinio di merito. Anche sotto questo specifico profilo, infatti,
la motivazione che nei ricorsi dovrebbe giustificare la ridondanza,
in termini di lesione dell'autonomia finanziaria presidiata dall'art.
119 Cost., non assurge al livello di completezza sufficiente a
superare la soglia dell'ammissibilita'.
Questa Corte, ancora di recente (sentenza n. 79 del 2018), ha
ritenuto ben possibile motivare anche tramite l'indicazione dell'art.
119 Cost. la ridondanza di questioni sollevate su parametri
costituzionali che non riguardano la ripartizione di competenze tra
Stato e Regioni. Tuttavia, ha ritenuto necessario che, in questi
casi, la Regione ricorrente «argomenti in concreto in relazione
all'entita' della compressione finanziaria lamentata e alla sua
concreta incidenza sull'attivita' di competenza regionale». Ha
percio' dichiarato inammissibili questioni promosse attraverso
censure che lamentavano effetti negativi sulle finanze regionali
meramente «generici e congetturali», poiche' cio' rendeva solo
astrattamente configurata e del tutto immotivata in concreto la
pretesa lesione dell'esercizio delle funzioni amministrative
regionali.
Stante l'assenza, in ciascuno dei ricorsi, di idonee
considerazioni in materia, tali affermazioni sono agevolmente
estensibili anche agli odierni giudizi, sicche' le questioni promosse
nei confronti dell'art. 12 del d.l. n. 113 del 2018 devono essere
dichiarate inammissibili per difetto di motivazione sull'asserita
lesione indiretta delle competenze delle Regioni e degli enti locali.
9.- Le Regioni Umbria, Emilia-Romagna, Marche, Toscana e Calabria
impugnano l'art. 13, comma 1, lettera a), numero 2), del d.l. n. 113
del 2018; le Regioni Umbria, Emilia-Romagna e Calabria anche le
lettere b) e c) del comma 1 dell'art. 13; la Regione Marche anche la
lettera c) dello stesso comma. Le ricorrenti formulano censure
variamente articolate sia rispetto a parametri relativi al riparto di
competenze tra Stato e Regioni sia in relazione a parametri
ulteriori, per la cui illustrazione si rinvia a quanto riportato nel
Ritenuto in fatto.
Anche in questo caso si rende preliminarmente necessario
individuare l'ambito materiale di pertinenza delle norme impugnate,
al fine di verificare l'ammissibilita' delle censure promosse in
relazione a parametri diversi da quelli relativi al riparto di
competenze. e' dunque opportuna una, sia pure sintetica,
ricostruzione del quadro normativo in cui le disposizioni impugnate
si inseriscono.
9.1.- L'art. 13 del d.l. n. 113 del 2018 apporta una serie di
modifiche agli artt. 4 e 5 del decreto legislativo 18 agosto 2015, n.
142 (Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative
all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonche'
della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del
riconoscimento e della revoca dello status di protezione
internazionale), e ne abroga l'art. 5-bis.
In particolare, l'art. 13 impugnato si compone di un solo comma,
che e' articolato, al suo interno, in tre lettere (a, b e c).
La lettera a) modifica l'art. 4 del d.lgs. n. 142 del 2015 e reca
due disposizioni (contraddistinte dai numeri 1 e 2): con la prima
(che non e' oggetto di impugnazione) e' aggiunto il seguente periodo
al comma 1 del citato art. 4: «Il permesso di soggiorno costituisce
documento di riconoscimento ai sensi dell'articolo 1, comma 1,
lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre
2000, n. 445.» (numero 1); con la seconda (che e' impugnata da tutte
le Regioni ricorrenti) e' inserito, dopo il comma 1 del citato art.
4, il comma 1-bis del seguente tenore: «Il permesso di soggiorno di
cui al comma 1 non costituisce titolo per l'iscrizione anagrafica ai
sensi del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n.
223, e dell'articolo 6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286.» (numero 2).
La lettera b) modifica l'art. 5 del d.lgs. n. 142 del 2015 e reca
due disposizioni (contraddistinte dai numeri 1 e 2, espressamente
impugnate dalle Regioni Umbria, Emilia-Romagna e Calabria ma
implicitamente anche dalle altre ricorrenti): con la prima e' cosi'
sostituito il comma 3 del citato art. 5: «L'accesso ai servizi
previsti dal presente decreto e a quelli comunque erogati sul
territorio ai sensi delle norme vigenti e' assicurato nel luogo di
domicilio individuato ai sensi dei commi 1 e 2.» (numero 1); con la
seconda e' cosi' modificato il comma 4 del citato art. 5: «le parole
"un luogo di residenza" sono sostituite dalle seguenti: "un luogo di
domicilio"» (numero 2).
Infine, la lettera c) dispone l'abrogazione dell'art. 5-bis del
d.lgs. n. 142 del 2015, che disciplinava le modalita' di iscrizione
anagrafica del richiedente protezione internazionale.
9.2.- Dal contenuto sopra descritto delle disposizioni recate
dall'art. 13 del d.l. n. 113 del 2018, e in particolare di quelle
fatte oggetto di impugnazione, emerge con chiarezza che le stesse
devono essere lette congiuntamente, costituendo, ciascuna, un
frammento di un quadro normativo unitario per ratio e per contenuto,
come confermato dal fatto che le lettere a), b) e c) del comma 1 del
citato art. 13 incidono su tre disposizioni (a loro volta
consecutive) del d.lgs. n. 142 del 2015 (artt. 4, 5 e 5-bis).
Altrettanto chiaramente risulta che le stesse disposizioni vanno
ricondotte agli ambiti di competenza legislativa esclusiva dello
Stato relativi a «diritto di asilo e condizione giuridica dei
cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea» (art. 117,
secondo comma, lettera a, Cost.) e alle «anagrafi» (art. 117, secondo
comma, lettera i, Cost.). Argomenti decisivi in tal senso sono: la
sedes materiae (d.lgs. n. 142 del 2015, relativo, tra l'altro,
all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale) in cui si
inseriscono le disposizioni impugnate; lo specifico tenore letterale
dell'art. 13, comma 1, lettera a), numero 2), che richiama la
disciplina dell'iscrizione anagrafica; l'interpretazione sistematica
del Capo II del Titolo I del d.l. n. 113 del 2018, recante
«Disposizioni in materia di protezione internazionale», oltre che
dello stesso Titolo I, recante «Disposizioni in materia di rilascio
di speciali permessi di soggiorno temporanei per esigenze di
carattere umanitario nonche' in materia di protezione internazionale
e di immigrazione». D'altra parte, che le norme impugnate siano da
ricondurre a tali competenze legislative statali non e' negato dalle
ricorrenti (ed e' anzi espressamente riconosciuto nel ricorso
dell'Emilia Romagna).
Nemmeno e' rinvenibile una incidenza delle stesse disposizioni
sulle competenze amministrative proprie dei Comuni, posto che i
servizi gestiti dai Comuni in materia di anagrafe restano pur sempre
«servizi di competenza statale» (cosi' la rubrica dell'art. 14 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 «Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali») e le relative funzioni sono
esercitate dal sindaco «quale ufficiale di Governo».
Cio' nondimeno, le ricorrenti ritengono che, anche volendo
escludere la sussistenza di una violazione diretta delle competenze
regionali e degli enti locali, le norme impugnate - in ragione del
fatto che la legislazione regionale e quella statale prevedono la
residenza come presupposto per l'accesso e il godimento di taluni
servizi erogati dalle Regioni e dagli enti locali - comportino una
indiretta lesione delle loro competenze e di quelle degli enti locali
e su questo presupposto ne lamentano l'illegittimita' in relazione
all'art. 77 Cost., per quanto riguarda l'impugnazione della Regione
Umbria, e agli artt. 2, 3, 5, 10, terzo comma, 32, 34, 35 e 97 Cost.,
oltre che alle norme del diritto dell'Unione europea e ai trattati
internazionali richiamati sopra.
Le Regioni ricorrenti fondano, dunque, la loro legittimazione a
ricorrere sulla ricaduta indiretta, su ambiti in cui le stesse hanno
competenza, di una normativa, quella concernente le modalita' di
iscrizione anagrafica dei richiedenti protezione internazionale,
riconducibile a materie di potesta' legislativa esclusiva dello
Stato. Tale ricaduta si collegherebbe all'inevitabile condizionamento
che le disposizioni censurate produrrebbero sulla platea dei
destinatari dei servizi previsti dalla normativa regionale a favore
dei residenti (dai quali dovrebbero essere esclusi i richiedenti
asilo).
La motivazione svolta dalle ricorrenti si snoda, quindi,
attraverso un doppio passaggio argomentativo: il primo e' volto a
rappresentare una ricaduta indiretta della normativa impugnata sulle
competenze regionali in materia di salute, istruzione, formazione
professionale, servizi e politiche sociali; il secondo a dimostrare
la violazione di parametri costituzionali diversi da quelli attinenti
al riparto di competenze.
Con riferimento a tale profilo dei gravami regionali - e ribadita
l'impossibilita' di ascrivere le disposizioni censurate ad ambiti
materiali rimessi in tutto o in parte alle Regioni - si deve
richiamare quanto osservato supra con riferimento alle impugnazioni
gia' esaminate, e cioe' che, in astratto, non puo' escludersi che,
nei casi in cui sussista una lesione ancorche' mediata delle loro
attribuzioni costituzionali, le Regioni siano legittimate a
contestare norme statali per violazione di parametri costituzionali
diversi da quelli attinenti al riparto di competenze. Come piu' volte
ricordato, questa Corte ha, infatti, variamente configurato le forme
e i modi della «ridondanza» sulle competenze regionali di questioni
aventi a oggetto una normativa statale, giungendo a ritenere
ammissibili anche questioni promosse avverso disposizioni
riconducibili ad ambiti materiali riservati allo Stato (tra le piu'
recenti, sentenze n. 139, 73 e 17 del 2018, n. 170 del 2017).
In questi casi, tuttavia, come gia' precisato sopra, grava sulla
Regione ricorrente un onere motivazionale particolare, ossia quello
di dimostrare, in concreto, ragioni e consistenza della lesione
indiretta delle proprie competenze, non essendo sufficiente
l'indicazione in termini meramente generici o congetturali di
conseguenze negative per l'esercizio delle attribuzioni regionali.
Questo necessario passaggio argomentativo risulta carente nei
ricorsi introduttivi del presente giudizio, che si limitano a
postulare un'astratta attitudine delle norme contestate a incidere su
ambiti assegnati alla Regione e agli enti locali, ma di tale
incidenza non danno conto in maniera che essa possa essere valutata
da questa Corte. Ne' a tali fini risulta decisivo il fatto
(ripetutamente messo in evidenza nei ricorsi) che numerose leggi
delle Regioni ricorrenti prevedono l'erogazione di servizi a favore
dei residenti, dando con cio' rilievo al requisito della residenza.
Sebbene si tratti di normativa emanata nell'esercizio delle
competenze legislative regionali in materia di sanita', istruzione,
formazione professionale e politiche sociali, resta indimostrata la
ridondanza su tali attribuzioni delle questioni fatte valere nel
presente giudizio, le quali, come visto, attengono allo status del
richiedente protezione internazionale.
Da quanto precede deriva un difetto di motivazione sulla
ridondanza delle prospettate censure sulle competenze regionali e
degli enti locali, con la conseguenza che, restando impregiudicata
ogni altra valutazione della legittimita' costituzionale delle
disposizioni contestate, le stesse censure non superano il vaglio
dell'ammissibilita'.
Le questioni promosse devono essere, quindi, dichiarate
inammissibili.
10.- Dalle considerazioni che precedono consegue infine
l'inammissibilita' delle censure prospettate con riguardo alla
violazione del principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 5
e 120 Cost.
Questa Corte ha costantemente affermato che il principio di leale
cooperazione viene in rilievo negli ambiti in cui si verifica un
intreccio di competenze statali e regionali (da ultima e per tutte,
sentenza n. 161 del 2019).
Come risulta dall'analisi sin qui svolta, nel caso in esame il
legislatore statale ha invece esercitato le competenze che la
Costituzione gli ha attribuito in via esclusiva in materia di diritto
di asilo, condizione giuridica dello straniero, immigrazione e
anagrafi, sicche' il principio di leale cooperazione non e' stato
correttamente invocato.
Vero e' che questa Corte ha affermato che l'accoglienza dei
migranti prevede l'intervento coordinato di Stato e Regioni, ciascuno
nel proprio ambito di competenza (sentenze n. 2 del 2013, n. 61 del
2011, n. 299 e n. 134 del 2010, n. 156 del 2006 e n. 300 del 2005). A
tal fine, tuttavia, l'art. 118, terzo comma, Cost. nella materia
dell'«immigrazione» contempla l'ipotesi di «forme di coordinamento
fra Stato e Regioni», stabilite dalla legge statale, soltanto a
valle, e cioe' in relazione all'esercizio delle funzioni
amministrative, e non a monte, in relazione all'esercizio della
stessa funzione legislativa statale che e', e rimane, di competenza
esclusiva dello Stato.
In ogni caso, nella fattispecie in esame, il legislatore statale
e' intervenuto con lo strumento del decreto-legge ed e' appena il
caso di sottolineare che la natura e le caratteristiche di tale atto,
come risultano dall'art. 77 Cost., escludono in radice la
possibilita' di prevedere forme di consultazione delle Regioni
nell'ambito della decretazione d'urgenza.