ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna,
notificato il 23 febbraio 1995, depositato in Cancelleria il 2 marzo
1995, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del
Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali 6 dicembre
1994, con il quale e' stato disposto lo scioglimento del Consiglio di
amministrazione e del Collegio dei sindaci di nomina assembleare del
Consorzio agrario provinciale di Piacenza e con il quale e' stato,
altresi', decretato il commissariamento e nominato il Commissario
governativo fino al 31 dicembre 1995, ed iscritto al n. 5 del
registro conflitti 1995;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 luglio 1995 il Giudice
relatore Fernando Santosuosso;
Uditi l'avv. Franco Mastragostino per la Regione Emilia-Romagna e
l'Avvocato dello Stato Claudio Linda per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione
Emilia-Romagna ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti
dello Stato in relazione al decreto del Ministro della risorse
agricole, alimentari e forestali 6 dicembre 1994, con il quale e'
stato disposto lo scioglimento del Consiglio di amministrazione e del
Collegio dei sindaci di nomina assembleare del Consorzio agrario
provinciale di Piacenza, e con cui e' stato altresi' decretato il
commissariamento dello stesso e nominato il Commissario governativo
fino al 31 dicembre 1995. A parere della Regione ricorrente, tale
decreto viola gli artt. 117 e 118 della Costituzione, in riferimento
all'art. 2 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11; agli artt. 66 e ss. del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; agli artt. 1, comma 2, e 2, comma 3,
della legge 4 dicembre 1993, n. 491.
Ritiene la Regione ricorrente che a seguito dell'evoluzione
normativa rappresentata dalle disposizioni richiamate, nessuna
giustificazione sarebbe rinvenibile in merito alla persistenza del
potere di vigilanza statale sui Consorzi, se non l'unico richiamo,
peraltro assai lontano ed indiretto, contenuto nell'art. 71, lett. d)
(recte: b) del d.P.R. n. 616 del 1977.
La successiva istituzione dell'AIMA (legge n. 303 del 1966,
riordinata con legge 14 agosto 1982, n. 610) ed ora dell'EIMA (legge
(recte: decreto-legge) 26 gennaio 1995, n. 23), quale strumento di
intervento statale nel mercato agricolo, eliminerebbe qualsiasi
residuo coinvolgimento dei consorzi provinciali in questa attivita'.
In sostanza, la funzione dei Consorzi agrari si ridurrebbe oggi alla
mera cura degli interessi degli operatori consorziati, tipicamente
riferibili alla dimensione locale. Diversamente ragionando, si
giungerebbe alla assurda conseguenza di sottrarre alle regioni
qualsivoglia competenza sugli operatori economici in materia
agricola, conseguenza in contrasto con le ampie attribuzioni
riconosciute dagli artt. 66 e 67 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Come ulteriore circostanza, rileva la Regione ricorrente che la
legge 4 dicembre 1993, n. 491 ha trasferito tutte le competenze in
materia alle regioni, salvo quelle espressamente attribuite allo
Stato: ed in nessuna delle competenze mantenute in capo al Ministero
delle risorse agricole, alimentari e forestali e' possibile ritrovare
il benche' minimo appiglio che giustifichi la permanenza delle
funzioni di vigilanza sui Consorzi provinciali.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso della Regione Emilia-Romagna sia rigettato.
La difesa erariale ritiene insussistente la ritenuta violazione di
competenze regionali sia in quanto sarebbe da escludere che
l'elencazione delle competenze statali operata dall'art. 2 della
legge n. 491 del 1993 determini l'automatico trasferimento dei
compiti di vigilanza sui consorzi agrari dal Ministero alle regioni,
sia in quanto il disposto di cui all'art. 6, comma 1, lettera c),
della stessa legge, demanda ad un regolamento governativo il riordino
o la soppressione degli enti vigilati dall'ex Ministero
dell'agricoltura: non essendo ancora stato emanato il relativo
regolamento, il potere di vigilanza deve ritenersi tuttora di
competenza dello Stato.
Considerato in diritto
1. - La Regione Emilia-Romagna ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto del
Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali 6 dicembre
1994, con il quale e' stato disposto lo scioglimento del Consiglio di
amministrazione e del Collegio dei sindaci di nomina assembleare del
Consorzio agrario provinciale di Piacenza, e con cui e' stato
altresi' decretato il commissariamento dello stesso e nominato il
Commissario governativo fino al 31 dicembre 1995. A parere della
Regione ricorrente, tale decreto viola gli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
2. - Dopo aver richiamato un lontano precedente di questa Corte in
merito al potere di vigilanza sui consorzi agrari (sentenza n. 63 del
1969), la Regione sottolinea come, rispetto a quell'epoca, siano
cambiati i presupposti normativi, le cui tappe sono rappresentate
dall'art. 2 del d.P.R. 15 gennaio del 1972, n. 11, e dagli artt. 66 e
seguenti del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, sulla cui base nessuna
giustificazione parrebbe trarsi in merito alla persistenza del potere
di vigilanza statale sui Consorzi, se non l'unico richiamo, peraltro
assai lontano ed indiretto, riguardante "gli interventi di interesse
nazionale per la regolazione del mercato agricolo" (art. 71, primo
comma, lett. b) del d.P.R. n. 616 del 1977).
La successiva istituzione dell'Azienda di Stato per gli interventi
nel mercato agricolo (AIMA) mediante la legge 13 maggio 1966, n. 303,
successivamente riordinata con legge 14 agosto 1982, n. 610, ed in
tempi recentissimi dell'Ente per gli interventi nel mercato agricolo
(EIMA), mediante decreto-legge 26 gennaio 1995, n. 23,
successivamente reiterato mediante i decreti-legge 27 marzo 1995, n.
87 e 26 maggio 1995, n. 192, quale strumento di intervento statale
nel mercato agricolo, eliminerebbe qualsiasi residuo coinvolgimento
dei consorzi provinciali in questa attivita': pertanto, la ratio
della sentenza n. 63 del 1969 di questa Corte sarebbe oggi superata.
In sostanza, la funzione dei Consorzi agrari si ridurrebbe oggi alla
mera cura degli interessi degli operatori consorziati, tipicamente
riferibili alla dimensione locale. Diversamente ragionando, si
giungerebbe alla conseguenza, secondo la ricorrente, di sottrarre
alle regioni qualsivoglia competenza sugli operatori economici in
materia agricola, conseguenza in contrasto con le ampie attribuzioni
riconosciute dagli artt. 66 e 67 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Come ulteriore circostanza, rileva la Regione ricorrente che la
legge 4 dicembre 1993, n. 491, ha trasferito tutte le competenze in
materia di agricoltura alle regioni, salvo quelle espressamente
attribuite allo Stato e che in nessuna delle competenze mantenute in
capo al Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali e'
possibile ritrovare il benche' minimo appiglio che giustifichi la
permanenza delle funzioni di vigilanza sui Consorzi provinciali.
3. - Il presente ricorso va respinto.
Dal punto di vista normativo, e' opportuno ricordare anzitutto il
decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 1235, che, tra l'altro,
stabilisce (art. 35): "Ai Consorzi agrari ed alla Federazione
italiana dei consorzi agrari sono applicabili le disposizioni degli
artt. 2542 e 2545 del codice civile. I poteri previsti dalle predette
disposizioni sono esercitati dal Ministero dell'agricoltura e delle
foreste, il quale inoltre ha facolta':
a) di disporre ispezioni sul funzionamento dei Consorzi agrari
e della Federazione;
b) di sospendere l'esecuzione di deliberazioni o atti che
ritenga illegittimi o contrari alle finalita' degli enti o al
pubblico interesse;
c) di annullare in ogni tempo gli atti contrari alle leggi, ai
regolamenti e, di concerto con il Ministero del lavoro, quelli
contrari agli statuti.
I Consorzi e la Federazione debbono dare comunicazione al
Ministero delle proposte di modifiche statutarie, dei bilanci, delle
deliberazioni del Consiglio, dei Comitati e delle assemblee".
Diverse disposizioni del trentennio successivo all'entrata in
vigore del decreto hanno attribuito ai consorzi agrari numerose
attivita' di competenza statale, prevedendo nel contempo provvidenze
e contributi economici per l'assolvimento dei compiti assegnati.
Cosi', la legge n. 364 del 1970, nel prevedere provvidenze ai
consorzi da parte del Ministero, ribadiva (art. 18) che "i consorzi
sono sottoposti alla vigilanza del Ministero dell'agricoltura e delle
foreste che ha la potesta' di intervenire, pure in via surrogatoria,
per assicurarne il buon funzionamento e la regolare attuazione dei
fini istituzionali, anche mediante lo scioglimento
dell'amministrazione ordinaria e la nomina di un commissario".
4. - Il d.P.R. n. 616 del 1977, nel ripartire le competenze fra lo
Stato e le regioni, attribuisce al primo "gli interventi di interesse
nazionale per la regolazione del mercato agricolo; la garanzia della
sicurezza degli approvvigionamenti, l'organizzazione del commercio
con l'estero; la ricerca e informazione di mercato a livello
nazionale ed internazionale".
Venendo alle piu' recenti disposizioni contenute nella legge n.
491 del 1993, va rilevato che da essa si deduce una sostanziale
conferma del precedente orientamento normativo e giurisprudenziale.
Ed infatti: a) l'art. 2 affida al Ministero l'attivita' necessaria ad
assicurare la partecipazione alla programmazione ed all'attuazione
delle politiche nazionale e comunitaria in materia agricola,
alimentare e forestale; b) a tal fine viene istituito il Comitato
permanente delle politiche agroalimentari e forestali, presieduto dal
Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali e composto
dai presidenti delle regioni e delle province autonome; spetta a tale
Comitato concertare, tra l'altro, criteri e indirizzi per interventi
relativi "alla cooperazione agro-industriale e alimentare; c) l'art.
6 stabilisce che il Governo procedera' entro un certo termine, tra
l'altro, "a riordinare o sopprimere gli enti vigilati dal Ministero,
prevedendo, d'intesa con il Comitato di cui all'art. 2, comma 6,
anche la possibilita' di trasferire le funzioni alle regioni".
5. - Questa Corte ha avuto poche occasioni per pronunciarsi su
argomenti attinenti alla questione oggetto del presente conflitto.
Con la sentenza n. 63 del 1969 fu ritenuto di competenza dello Stato
l'esercizio della vigilanza e del controllo sui Consorzi agrari
provinciali, anteriormente al d.P.R. n. 616 del 1977 e pur sempre
dopo l'avvio del trasferimento alle Regioni a statuto speciale (v.
d.P.R. n. 111 del 1965) delle competenze in materia di agricoltura;
cio' soprattutto in considerazione dello svolgimento di attivita'
dello Stato da parte di detti enti, i cui collegi sindacali sono
integrati da tre membri di nomina statale (art. 44 del decreto-legge
n. 125 del 1948).
Circa il trasferimento delle competenze in materia agricola alle
regioni, la stessa Corte, nella sentenza n. 142 del 1972, successiva
all'emanazione del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 (richiamato dalla
Regione ricorrente), nel delineare i vari limiti di detto
trasferimento, ribadi' che dovevano rimanere fuori da tale obbligo
"tanto le competenze non rientranti nella materia, obiettivamente
considerata, quanto le altre che, se pure ad essa riconducibili,
riguardassero interessi trascendenti la sfera regionale".
Al riguardo, la difesa erariale fa notare, nel presente conflitto,
in primo luogo che i consorzi agrari svolgono una serie di compiti
non strettamente rientranti nell'ambito agricolo; in secondo luogo
che gli stessi operano su tutto il territorio nazionale, sia pure
mediante il loro collegamento con i Consorzi di altre province e con
la Federazione italiana dei consorzi agrari.
Rileva anche ricordare la recente sentenza n. 115 del 1993,
secondo cui la disciplina delle figure soggettive della cooperazione
e' affidata alla competenza statale; ne' le attribuzioni regionali
che si esprimono in ordine ai settori nei quali le cooperative
operano e alla regolamentazione delle materie che formano oggetto
della loro attivita' sono idonee a toccare o ad assorbire tale
competenza.
6. - Alla luce di questi elementi legislativi e giurisprudenziali
puo' concludersi che i Consorzi agrari costituiscono a tutt'oggi
strumenti dell'intervento pubblico sul mercato agricolo, e risultano
pertanto ancora ispirati al conseguimento di finalita' nazionali;
finalita' che in questa materia non risultano essere soddisfatte in
via esclusiva da altri organismi (AIMA o EIMA). Da cio' discende che,
allo stato attuale, la Regione non potrebbe esprimere quella visione
integrata degli interessi pubblici complessivi che giustifica
l'attribuzione del controllo ad organismi di livello statale. In
questo senso si pongono peraltro anche le proposte di legge pendenti
al Parlamento per una riforma della disciplina dei consorzi agrari.
Per queste considerazioni, per la natura dei compiti
tradizionalmente svolti dai Consorzi agrari, nonche' per la loro
proiezione oltre i limiti regionali, devono ritenersi spettanti
ancora allo Stato la vigilanza ed il controllo sugli stessi.