IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 13605/1998 e
13606/1998, proposti, il primo, da Mannara Romeo e, il secondo, da
Vitelli Giuseppe, rappresentati e difesi dall'avv. Riccardo Gozzi
presso lo studio del quale in Roma, via Simone de Saint Bon n. 61,
sono elettivamente domiciliati;
Contro il Ministero di grazia e giustizia in persona del Ministro
pro-tempore, per la carica rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, e' domiciliato ope legis; per l'annullamento dei decreti del
direttore generale del dipartimento dell'amministrazione
penitenziaria (D.P.A.) del Ministero di grazia e giustizia resi in
data 17 settembre 1998, con i quali i ricorrenti sono stati dimessi
dal Corpo di polizia penitenziaria poiche' non in possesso dei
requisiti previsti dall'art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 398/1997,
nonche' di ogni altro connesso, presupposto e conseguenziale;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 7 aprile 1999, il consigliere
Lucrezio Monticelli;
Udito, in detta udienza, l'avv. Riccardo Gozzi per i ricorrenti;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F a t t o
Con decreto in data 17 settembre 1998 il direttore generale del
dipartimento dell'amministrazione penitenziaria del Ministero di
grazia e giustizia, dopo aver menzionato diversi gravi reati che
risultavano essere stati commessi dal padre di Romeo Mannara,
rilevava che:
"i precedenti penali del familiare del Mannara possono ritenersi
preclusivi alla di lui assunzione nel Corpo di polizia penitenziaria,
in quanto, per la pubblicita' di cui inevitabilmente tali situazioni
sono oggetto, lederebbero gravemente il prestigio
dell'amministrazione pubblica in genere e di quella penitenziaria in
particolare;
in relazione alla predetta inevitabile pubblicita', invero, un
agente a carico del cui padre risultino i citati pregiudizi penali,
non puo' porsi nei confronti della popolazione detenuta con la
necessaria imparzialita' e con l'autorevolezza che i suoi compiti
richiedono, fra questi, in particolare la valutazione che l'agente di
polizia penitenziaria e' tenuto ad operare circa gli elementi utili
per la fruizione dei programmi individuali di trattamento; in tale
situazione non potrebbero escludersi pesanti riflessi negativi
sull'ordine e la sicurezza interna degli istituti penitenziari;
il possibile venire meno della necessaria autorevolezza e
imparzialita' in capo all'agente di polizia penitenziaria potrebbe
determinare in taluni detenuti il convincimento di poter ottenere
dallo stesso agente trattamenti di favore o comunque, non consentiti
dall'ordinamento penitenziario;
l'ambiente familiare del Mannara non puo' non aver influito sulla
sua formazione;
gli aspiranti agenti di polizia penitenziaria devono essere in
possesso dei requisiti previsti dall'art. 124 del r.d. 30 gennaio
1941, n. 12, come richiamato dall'art. 26 della legge 1 febbraio
1989, n. 53 e come sostituito dall'art. 6, del d.lgs. 17 novembre
1997 n. 398;
sulla base dei pregiudizi illustrati, in relazione al disposto di
cui all'art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 398/1997, non e' possibile
procedere all'assunzione nel Corpo di polizia penitenziaria del sig.
Mannara Romeo in relazione ai delicati compiti demandati al personale
del Corpo stesso";
Cio' premesso, il provvedimento si concludeva nel senso che il
Mannara veniva dimesso dal Corpo di polizia penitenziaria peche' non
in possesso dei requisiti previsti dall'art. 6, comma 2, del d.lgs.
n. 398/1997.
L'interessato ha impugnato in questa sede (ric. n. 13605/1998)
detto provvedimento, deducendo le seguenti censure: il direttore
generale del dipartimento dell'amministrazione penitenziaria avrebbe
illegittimamente posto a base dell'impugnato provvedimento di
dimissioni illeciti penali non commessi dal ricorrente.
Sarebbe altresi' irragionevole l'assunto dell'amministrazione
secondo cui l'ambito familiare del ricorrente non puo' non aver
influito sulla sua formazione, in quanto la famiglia non potrebbe
piu' ritenersi, secondo la recente giurisprudenza della Corte
costituzionale, quale ambito esclusivo di socializzazione dei
giovani.
In ogni caso, qualora il provvedimento impugnato si fondi sull'art.
6, comma 2 del d.lgs. 17 novembre 1997 n. 398 (richiamato per la
polizia penitenziaria dall'art. 26 della legge 2 febbraio 1989, n.
53), che prevede l'esclusione per coloro i cui parenti siano stati
condannati per determinati delitti, detta norma sarebbe
incostituzionale per violazione degli artt. 3 e 51 della
Costituzione.
Non si sarebbe considerato che in ogni caso l'art. 6, comma 2, del
d.lgs. n. 398/1997, e' entrato in vigore successivamente alla
scadenza del termine di presentazione delle domande di cui all'art.
1 del decreto interministeriale del 3 dicembre1996, sicche' si
sarebbe violato il disposto dell'art. 11 delle preleggi, per cui la
legge non dispone che per l'avvenire.
Il direttore generale del D.A.P., nell'adottare il provvedimento
impugnato e prima di determinarsi a disporre la dimissione dal
servizio a carico del ricorrente, avrebbe poi omesso di richiedere
allo stesso i necessari ed opportuni chiarimenti utili al
completamento dell'istruttoria, cosi' violando apertamente il
principio - sancito dagli articoli 7, 8 e 10 della legge n. 241/1990
- della obbligatoria partecipazione dell'interessato al procedimento
amministrativo.
Il provvedimento impugnato sarebbe inoltre illegittimo in quanto
non sarebbe stato comunicato al ricorrente entro il termine di
decadenza di cui all'art. 124, ultimo comma, del r.d. 12/1941 - come
modificato dallo stesso art. 6 del d.lgs. n. 398/1997 invocato
dall'amministrazione - e cioe' "almeno trenta giorni prima dello
svolgimento della prova scritta".
Lamenta il ricorrente anche la violazione dell'art. 2 della legge
n. 241/1990, che prevede che la conclusione del procedimento debba
avvenire, in assenza di altri termini prescritti dalla legge o da un
regolamento, entro il termine di trenta giorni.
Non sarebbe stato nemmeno rispettato il disposto dell'art. 4, comma
2, del decreto interministeriale del 3 dicembre 1996, integrativo del
bando di concorso, ai sensi del quale: "L'accertamento dei requisiti
generali di cui all'art. 5, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 ottobre 1992,
n. 443, puo' essere svolto in fase o grado della procedura, fino
all'immissione in ruolo".
Nella fattispecie sarebbe stato in sostanza adottato un
provvedimento di autotutela oltre ogni ragionevole limite di tempo,
il quale peraltro, avendo inciso su una posizione soggettiva ormai
consolidata, avrebbe richiesto la dimostrazione dell'esistenza di un
concreto e specifico interesse pubblico da comparare con l'interesse
del dipendente destinato ad essere sacrificato.
Assume infine l'istante che l'articolo unico della legge 29 ottobre
1984, n. 732 avrebbe eliminato, anche per l'ingresso in magistratura,
e quindi per l'ingresso in tutte quelle altre amministrazioni dello
Stato che si richiamano all'ordinamento giudiziario, il requisito
della buona condotta.
Si e' costituita in giudizio l'amministrazione intimata, chiedendo
la reiezione del ricorso per infondatezza.
In data 17 settembre 1998 il direttore generale
dell'amministrazione penitenziaria del Ministero di grazia e
giustizia ha adottato un analogo provvedimento di esclusione nei
confronti di Giuseppe Vitelli a causa di gravi reati commessi dal
fratello.
Il Vitelli ha impugnato in questa sede (ricorso n. 13606/1998) il
provvedimento, deducendo le medesime censure formulate nel ricorso
proposto dal Mannara.
Anche con riferimento a quest'ultimo ricorso si e' costituita
l'amministrazione intimata, chiedendone la reiezione per
infondatezza.
D i r i t t o
1. - I due ricorsi indicati in epigrafe sono stati proposti nei
confronti della medesima amministrazione per l'impugnazione, con
deduzione di identici motivi, di provvedimenti aventi contenuto
analogo.
E', pertanto, opportuno riunire i due ricorsi, perche' gli stessi
possano essere decisi con un'unica sentenza.
2. - Con i provvedimenti impugnati i ricorrenti sono stati dimessi
dal Corpo di polizia penitenziaria in quanto non ritenuti in possesso
dei prescritti requisiti morali e di condotta in considerazione dei
gravi reati commessi dal padre dell'uno e dal fratello dell'altro.
3. - Avverso tale provvedimento gli interessati hanno proposto
talune censure di carattere essenzialmente formale ed altre di
carattere sostanziale.
3.1. - Sotto il primo profilo e' stato dedotto che:
a) il d. lgs. n. 398/1997 sarebbe entrato in vigore
successivamente al termine previsto per la presentazione delle
domande di partecipazione al concorso;
b) non sarebbe stato consentito al ricorrente di partecipare al
procedimento e di fornire gli elementi utili per il completamento
dell'istruttoria;
c) il provvedimento sarebbe stato adottato tardivamente, in
quanto non sarebbero stati rispettati ne' il termine di trenta giorni
anteriori allo svolgimento della prova scritta previsto dall'ultimo
comma del r.d. n. 12/1941, come modificato dall'art. 6 del d. lgs. n.
398/1997, ne' il termine (prima dell'immissione in ruolo) stabilito
dall'art. 4, comma 2 del decreto ministeriale del 3 dicembre 1996
per l'accertamento dei requisiti generali previsti dall'art. 5, commi
1 e 2 del d. lgs. n. 443/1992, ne' comunque il termine di trenta
giorni fissato dall'art. 2 della legge n. 241/1990 per la
conclusione di qualsiasi procedimento per cui non e' stabilito alcun
termine dalla legge o dal regolamento;
d) non sarebbe stato rispettato il principio secondo cui ogni
provvedimento di autotutela dovrebbe motivare sulla sussistenza di un
interesse pubblico attuale e concreto all'annullamento;
e) il requisito della buona condotta sarebbe stato ormai
eliminato, per qualsiasi categoria di pubblici dipendenti, dalla
legge 29 gennaio 1984 n. 732.
Con separata sentenza parziale pronunciata nell'odierna Camera di
consiglio la sezione ha riconosciuto l'infondatezza delle predette
censure.
Per quanto riguarda le censure di carattere sostanziale dedotte dai
ricorrenti, va rilevato che le stesse muovono tutte dal presupposto
che, ai fini della valutazione delle qualita' morali e di condotta di
un aspirante alla nomina ad agente di polizia penitenziaria, non
possano essere presi in considerazione fatti penalmente rilevanti
posti in essere da parenti o affini dell'interessato.
Senonche', un'affermazione del genere si pone in contrasto con il
chiaro disposto dell'art. 6 del d.lgs. 17 novembre 1997 n. 398,
(richiamato dalla legge n. 53/1989), che prevede espressamente che
l'accesso al ruolo e' precluso per coloro i cui parenti in linea
retta entro il primo grado ed in linea collaterale entro il secondo,
abbiano riportato condanne per taluni dei delitti di cui all'art.
407, comma 2, lettera e) del codice di procedura penale.
Una pronuncia giurisprudenziale favorevole per il ricorrente puo'
aversi dunque solo se la predetta disposizione, cosi' come richiesto
dagli istanti medesimi, sia dichiarata costituzionalmente
illegittima.
La questione di costituzionalita' della disposizione in esame si
appalesa dunque rilevante ai fini del presente giudizio.
La medesima questione e' altresi' non manifestamente infondata con
riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione.
La Corte costituzionale, con sentenza 31 marzo 1994 n. 108, ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 26 della legge 1
febbraio 1989, n. 53, nella parte in cui, rinviando per l'accesso ai
ruoli del personale della polizia di Stato al possesso delle qualita'
morali e di condotta stabilite per l'ammissione ai concorsi della
magistratura ordinaria, prevedeva, con riferimento al testo all'epoca
vigente dell'art. 124 del r.d. 30 gennaio 1941 n. 12 che dovessero
essere esclusi coloro che, per le informazioni raccolte, non
risultavano, secondo l'apprezzamento insindacabile del Ministro
competente, appartenenti a famiglia di estimazione morale indiscussa.
La Corte costituzionale, ha rilevato che secondo la sua costante
giurisprudenza, risalente alle sentenze nn. 15 e 33 del 1960, l'art.
51, primo comma, della Costituzione, nel demandare al legislatore la
fissazione dei requisiti in base ai quali tutti i cittadini possono
accedere agli uffici pubblici, non intende, certo sottrarre tale
potere a qualsivoglia sindacato di legittimita' costituzionale sotto
il profilo della congruita' e della ragionevolezza delle limitazioni
previste.
Un sindacato del genere deve essere infatti ammesso non soltanto
per motivi di ordine generale - legati al fatto che, ogni volta che
il legislatore e' tenuto a bilanciare distinti valori costituzionali,
non puo' affatto essere preclusa la via del controllo in ordine alla
congruita' e alla ragionevolezza del bilanciamento compiuto - ma
anche per lo specifico motivo che lo stesso art. 51, precisando
espressamente che il predetto accesso dev'essere garantito a tutti i
cittadini "in condizioni di eguaglianza", vincola il legislatore a
sottoporre la propria discrezionalita' di scelta ai rigorosi
parametri posti dall'art. 3 della Costituzione.
La Corte ha dunque stabilito che ogni disposizione in materia deve
essere esaminata sotto il profilo della sua congruita' e
ragionevolezza in riferimento a principio costituzionale che vieta al
legislatore, nell'esercizio del suo potere discrezionale volto a
stabilire per determinate categorie di pubblici uffici particolari e
specifici requisiti di accesso, di far si' che questi ultimi si
traducano, in concreto, in arbitrarie discriminazioni o in
ingiustificate barriere in ordine all'ingresso nel posto di lavoro
cui si e' liberamente indirizzato il singolo cittadino.
Sotto questo aspetto, il controllo di costituzionalita', sempre
secondo la Corte deve tener conto del rilievo che le garanzie
predisposte dall'art. 51 della Costituzione riguardo all'accesso dei
cittadini nei pubblici uffici sono un'applicazione particolare della
generale liberta' da irragionevoli limitazioni nell'accesso al lavoro
(v. spec. sentt. della Corte costituzionale nn. 207 del 1976 e 61
del 1965), che, per costante giurisprudenza costituzionale, e'
riconosciuta come profilo particolare del "diritto al lavoro" (art. 4
della Costituzione), un diritto piu' volte qualificato dalla Corte,
anche con riferimento ai pubblici uffici, come "fondamentale diritto
di liberta' della persona umana" (v. ad esempio, sent. della Corte
costituzionale n. 45 del 1965).
Cio' posto, si e' ritenuto che la condizione per l'accesso ai ruoli
del personale della polizia, concernente l'appartenenza a famiglia di
estimazione morale indiscussa, non puo' ragionevolmente ricondursi
nell'ambito dei requisiti attitudinali dei singoli aspiranti, la cui
determinazione e' demandata dall'art. 51, primo comma, della
Costituzione al legislatore ordinario.
Quella condizione, infatti, non riguarda capacita', attitudini o
condotte relative al soggetto interessato, ma consiste in valutazioni
o in comportamenti imputati all'ambiente familiare, che, in base a
un'arbitraria presunzione legislativa, vengono automaticamente
riferiti al soggetto stesso. In conseguenza di cio', si e' affermato
che la norma denunciata prevede una condizione comportante una
limitazione irragionevole all'accesso ai pubblici uffici, in
violazione del divieto contenuto nel principio di eguaglianza
garantito dall'art. 3, primo comma, della Costituzione.
La Corte ha in proposito precisato che la norma in questione
riflette una situazione storica della societa' italiana propria di
molti decenni or sono, quando la famiglia era, di norma, l'ambito di
socializzazione pressoche' esclusivo dei giovani, mentre ora, a
seguito dell'attuazione dell'obbligo scolastico e dello sviluppo
delle possibilita' reali di frequentare gli istituti di istruzione
fino al livello universitario e a seguito dell'evoluzione dei
rapporti sociali generali, che permette ai giovani un'accresciuta
possibilita' di interazione in ambienti extrafamiliari, non si puo'
negare l'eventualita' che singoli soggetti maturino in se' stessi la
credenza in valori diversi o antitetici rispetto a quelli diffusi
nelle proprie famiglie di origine e ispirino le proprie condotte a
modelli di convivenza sociale differenti o contrari rispetto a quelli
seguiti dai genitori o da altri componenti del proprio nucleo
familiare.
Pertanto, se non e' irragionevole che la moralita' e la condotta di
un soggetto che aspiri a entrare nei ruoli della polizia di Stato sia
accertata anche con riferimento all'atteggiamento e al comportamento
dell'interessato nei suoi ambienti di vita associata, compresa la
famiglia, e' invece arbitrario, nel concreto contesto storico appena
delineato, presumere che valutazioni o comportamenti riferibili alla
famiglia di appartenenza o a singoli membri della stessa diversi
dall'interessato debbano essere automaticamente trasferiti
all'interessato medesimo.
Senonche', la nuova formulazione dell'art. 124 del r.d. n. 12/1941
introdotta dall'art. 6 del d.lgs. n. 398/1997 (richiamata dall'art.
26 della legge n. 53/1989), nel prevedere l'esclusione per coloro i
cui parenti entro un certo grado abbiano commesso determinati
delitti, ripropone quelle conseguenze sfavorevoli per fatti o
comportamenti non direttamente riferibili all'interessato che la
Corte costituzionale ha censurato con la citata sentenza.
Dette disposizioni sembrano porsi, pertanto, in contrasto con gli
artt. 3 e 51 della Costituzione per le medesime ragioni gia'
evidenziate dalla Corte costituzionale nella precedente sentenza.