Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Lazio, in persona del suo presidente pro
tempore, per la declaratoria della illegittimita' costituzionale
dell'art. 17 comma 50, lettera i) n. 5 e dell'art. 17, comma 97 della
legge della Regione Lazio n. 9 del 14 agosto 2017, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Lazio n. 65 del 16 agosto 2017,
come da delibera del Consiglio dei ministri in data 13 ottobre 2017,
per contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione
- Tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali - con
riferimento all'art. 10 della legge n. 157/1992, nonche' con l'art.
117, comma 3, Cost. - coordinamento della finanza pubblica - con
riferimento all'art. 9, commi 1 e 17, del decreto-legge n. 78/2010, e
con l'art. 117, comma 2, lettera l), Cost. - Ordinamento civile.
Fatto
In data 16 agosto 2017 e' stata pubblicata, sul n. 65 del
Bollettino Ufficiale della Regione Lazio, la legge regionale n. 9 del
14 agosto 2017, recante «Misure integrative, correttive e di
coordinamento in materia di finanza pubblica regionale. Disposizioni
varie».
Due delle disposizioni contenute nella detta legge, come meglio
si andra' a precisare in prosieguo, eccedono dalle competenze
regionali e sono violative di previsioni costituzionali, nonche'
illegittimamente invasive delle competenze dello Stato; si deve
pertanto procedere con il presente atto alla loro impugnazione,
affinche' ne sia dichiarata la illegittimita' costituzionale, con
conseguente annullamento, sulla base delle seguenti considerazioni in
punto di
Diritto
1.1. La legge della Regione Lazio n. 9 del 14 agosto 2017,
«Misure integrative, correttive e di coordinamento in materia di
finanza pubblica regionale. Disposizioni varie», ha posto, all'art.
17, con una ampia norma conclusiva composta di ben 99 commi, numerose
eterogenee norme regolanti materie diverse.
Per quanto qui interessa, tra l'altro, il legislatore regionale,
con il comma 50 dell'art. 17 citato, ha devoluto alla regione le
funzioni esercitate dalla Citta' Metropolitana di Roma Capitale e
dalle province in materia di fauna selvatica, intervenendo con ampie
modifiche sul testo della legge regionale 2 maggio 1995, n. 17 -
Norme per la tutela della fauna selvatica e la gestione programmatica
dell'esercizio venatorio.
Quella legge, nell'ottica della detta ordinata gestione,
istituiva all'art. 17 le Zone per l'allenamento e l'addestramento dei
cani e per le gare cinofile al fine di «promuovere l'addestramento e
l'allenamento dei cani, l'educazione cinofila e venatoria dei
cacciatori, il recupero dei territori marginali e la riduzione dei
prelievi della selvaggina riprodotta allo stato brado», e, al comma
9, prevedeva la possibilita' di istituire zone destinate al solo
allenamento dei cani.
Con la legge che oggi si impugna, alla lettera i), n. 5
(erroneamente indicata, per evidente lapsus calami, come lettera h)
dall'allegato alla delibera con la quale il Consiglio dei ministri ha
deliberato la impugnazione della disposizione in esame), e' stato
modificato l'art. 17, comma 9, della legge regionale n. 17/1995,
introducendo la previsione che le zone destinate al solo allenamento
dei cani devono avere natura temporanea, e che la loro operativita'
sia prevista «nel periodo 1° giugno-31 agosto» (1) .
Le modifiche cosi' introdotte incidono nella competenza statale
in materia, con violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s) della
Costituzione - Tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali - con riferimento all'art. 10 della legge n. 157/1992.
1.2. E' incontestabile, in primo luogo, che la materia de qua
rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, in quanto
relativa alla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema (lettera s) di
cui all'art. 117, comma 2, della Carta fondamentale (cfr., tra le
tante, Corte costituzionale, sentenza, 1° giugno 2016, n. 124,
secondo la quale «la costituzione degli ambiti territoriali di
caccia, prevista dall'art. 14 legge n. 157 del 1992, manifesta uno
standard inderogabile di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema»).
Cio' vale, in particolar modo, per l'addestramento e
l'allenamento dei cani da caccia, che alla medesima pertiene.
1.3. E, invero, legge 11 febbraio 1992, n. 157 - Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio - prevede, ai commi 1 e 2 dell'art. 10 - intitolato Piani
faunistico-venatori, che «1. Tutto il territorio agro-silvo-pastorale
nazionale e' soggetto a pianificazione faunistico-venatoria
finalizzata, per quanto attiene alle specie carnivore, alla
conservazione delle effettive capacita' riproduttive e al
contenimento naturale di altre specie e, per quanto riguarda le altre
specie, al conseguimento della densita' ottimale e alla sua
conservazione mediante la riqualificazione delle risorse ambientali e
la regolamentazione del prelievo venatorio. 2. Le regioni e le
province, con le modalita' previste ai commi 7 e 10, realizzano la
pianificazione di cui al comma 1 mediante la destinazione
differenziata del territorio».
Il comma 7 dispone quindi che, «7. Ai fini della pianificazione
generale del territorio agro-silvo-pastorale le province
predispongono, articolandoli per comprensori omogenei, piani
faunistico-venatori. Le province predispongono altresi' piani di
miglioramento ambientale tesi a favorire la riproduzione naturale di
fauna selvatica nonche' piani di immissione di fauna selvatica anche
tramite la cattura di selvatici presenti in soprannumero nei parchi
nazionali e regionali ed in altri ambiti faunistici, salvo
accertamento delle compatibilita' genetiche da parte dell'Istituto
nazionale per la fauna selvatica [confluito oggi in ISPRA-Istituto
superiore per la protezione e la ricerca ambientale: NdR] e sentite
le organizzazioni professionali agricole presenti nel Comitato
tecnico faunistico-venatorio nazionale tramite le loro strutture
regionali».
Il successivo comma 8, lettera e) della legge 11 febbraio 1992,
n. 157, chiarisce poi che i piani faunistico-venatori, di competenza
provinciale, comprendono l'individuazione delle «zone e i periodi per
l'addestramento, l'allenamento e le gare di cani anche su fauna
selvatica naturale o con l'abbattimento di fauna di allevamento
appartenente a specie cacciabili, la cui gestione puo' essere
affidata ad associazioni venatorie e cinofile ovvero ad imprenditori
agricoli singoli o associati».
Infine, i commi 10 e 11 statuiscono che «10. Le regioni attuano
la pianificazione faunistico-venatoria mediante il coordinamento dei
piani provinciali di cui al comma 7 secondo criteri dei quali
l'Istituto nazionale per la fauna selvatica garantisce la omogeneita'
e la congruenza a norma del comma 11, nonche' con l'esercizio di
poteri sostitutivi nel caso di mancato adempimento da parte delle
province dopo dodici mesi dalla data di entrata in vigore della ...
legge» e che «11. Entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge, l'Istituto nazionale per la fauna selvatica
trasmette al Ministro dell'agricoltura e delle foreste e al Ministro
dell'ambiente il primo documento orientativo circa i criteri di
omogeneita' e congruenza che orienteranno la pianificazione
faunistico-venatoria».
1.4. La disposizione regionale oggi impugnata e' pertanto
violativa della norma costituzionale invocata (l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.):
tanto con riferimento all'art. 10, comma 1, della legge n.
157 del 1992, che, come visto, prevede l'obbligo delle regioni e
delle province, secondo le rispettive competenze, di regolamentare il
prelievo venatorio mediante i piani faunistico-venatori escludendo la
possibilita' del ricorso ad un atto legislativo;
quanto in relazione al parere dell'Istituto superiore per la
protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), che nel «Documento
orientativo sui criteri di omogeneita' e congruenza per la
pianificazione faunistico-venatoria» indica il periodo utile
all'addestramento dei cani da caccia nelle apposite aree istituite
senza possibilita' di sparo, ritenendo necessaria la sospensione di
tale attivita' (anche) nel periodo aprile-luglio.
1.5. Tali conclusioni appaiono pienamente condivise da codesta
ecc.ma Corte, che ha anche di recente ribadito (Corte cost., sentenza
20 giugno 2017, n. 174) che «nello scrutinare norme di leggi
regionali che prevedevano l'arco temporale durante il quale svolgere
l'addestramento e l'allenamento dei cani da caccia, ha costantemente
affermato che gli articoli 10 e 18 della legge n. 157 del 1992
rimettono la definizione di tale arco temporale al piano
faunistico-venatorio. Tali norme statali assicurano, cosi', le
"garanzie procedimentali per un giusto equilibrio tra i vari
interessi in gioco, da soddisfare anche attraverso l'acquisizione di
pareri tecnici", con conseguente divieto per la regione di ricorrere
ad una legge-provvedimento (sentenza n. 139 del 2017; nello stesso
senso, sentenza n. 193 del 2013)».
La disciplina statale fissa pertanto una regola di tutela
ambientale, violata dalla disposizione regionale oggi impugnata che
e', quindi, costituzionalmente illegittima.
2.1. Parimenti viziato da incostituzionalita' e' il successivo
comma 97 dell'art. 17 della legge regionale n. 9/2017.
Con tale norma la Regione Lazio dispone che, «nelle more
dell'attuazione di quanto previsto dall'art. 9, comma 5, della legge
7 giugno 2000, n. 150 (Disciplina delle attivita' di informazione e
di comunicazione delle pubbliche amministrazioni) al personale
iscritto all'albo nazionale dei giornalisti che, a seguito di
specifico concorso, presta servizio presso gli uffici stampa
istituzionali della giunta e del consiglio regionale, si applica il
contratto nazionale di lavoro giornalistico».
Orbene, appare evidente come tale previsione si pone in contrasto
con i principi fondamentali posti dalla legislazione statale ai fini
del coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, comma
3, Cost., cui la legislazione regionale concorrente deve uniformarsi,
con riferimento all'art. 9, commi 1 e 17, del decreto-legge n.
78/2010, nonche' con l'art. 117, comma 2, lettera l), Cost., che
prevede la competenza legislativa statale esclusiva in materia di
Ordinamento civile, nella quale, per pacifica giurisprudenza di
codesta Corte ecc.ma (cfr., tra le tante, Corte costituzionale, 14
luglio 2016, n. 175), pacificamente rientra la regolamentazione del
rapporto di lavoro/impiego.
2.2. Va premesso che il recente atto di indirizzo per la
riapertura dei tavoli di contrattazione a firma del Ministro per la
semplificazione e la pubblica amministrazione trasmesso all'ARAN e ai
Comitati di settore in data 6 luglio 2017 prevede espressamente che
il tema del personale addetto alle attivita' di informazione e
comunicazione delle pubbliche amministrazioni - interessato dalla
norma che oggi si impugna - potra' essere affrontato in sede di
rivisitazione dei sistemi di classificazione professionale.
Orbene, la disposizione regionale in esame - nel prevedere per i
dipendenti regionali in questione l'applicazione del contratto
nazionale di lavoro giornalistico (CNLG) che, diversamente da quanto
accaduto per la contrattazione per il pubblico impiego nel periodo
2010-2015, e' stato oggetto di rinnovo - si pone in contrasto con le
disposizioni di cui ai commi 1 e 17 dell'art. 9 del decreto-legge n.
78/2010 - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e
di competitivita' economica, e successive proroghe, che costituiscono
principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica e
per il contenimento della spesa pubblica.
Tali norme, nel noto quadro di contenimento delle spese in
materia di impiego pubblico, prevedono infatti che «1. Per gli anni
2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli
dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il
trattamento accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non puo' superare, in ogni
caso, il trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010, al
netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica
retributiva, ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali
arretrati, conseguimento di funzioni diverse in corso d'anno, fermo
in ogni caso quanto previsto dal comma 21, terzo e quarto periodo,
per le progressioni di carriera comunque denominate, maternita',
malattia, missioni svolte all'estero, effettiva presenza in servizio,
fatto salvo quanto previsto dal comma 17, secondo periodo, e
dall'art. 8, comma 14», e che «17. Non si da' luogo, senza
possibilita' di recupero, alle procedure contrattuali e negoziali
relative al triennio 2010-2012 del personale di cui all'art. 2, comma
2 e art. 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive
modificazioni. Si da' luogo alle procedure contrattuali e negoziali
ricadenti negli anni 2013, 2014 e 2015 del personale dipendente dalle
amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, per la
sola parte normativa e senza possibilita' di recupero per la parte
economica. E' fatta salva l'erogazione dell'indennita' di vacanza
contrattuale nelle misure previste a decorrere dall'anno 2010 in
applicazione dell'art. 2, comma 35, della legge 22 dicembre 2008, n.
203».
Tali essendo i principi fondamentali posti dalla legislazione
statale a salvaguardia della finanza pubblica, la norma regionale in
esame e' dunque invasiva della potesta' legislativa dello Stato.
2.3. Essa contrasta inoltre e comunque con i principi piu' volte
affermati da codesta ecc.ma Corte, a mente dei quali sono state
dichiarate costituzionalmente illegittime le norme regionali che
prevedono l'applicazione del CNLG ai dipendenti regionali che
svolgano attivita' «giornalistica».
Cio' si pone infatti in palese urto con il generale principio
secondo il quale il trattamento economico dei dipendenti pubblici il
cui rapporto di lavoro e' stato «privatizzato» deve essere
disciplinato dalla contrattazione collettiva (cosi', ad esempio,
Corte costituzionale sentenza 5 giugno 2007 n. 189, ove si ribadisce
che «il rapporto di impiego alle dipendenze di Regioni ed enti
locali, essendo stato "privatizzato" in virtu' dell'art. 2 della
legge n. 421 del 1992, dell'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e
compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica
amministrazione e per la semplificazione amministrativa), e dei
decreti legislativi emanati in attuazione di quelle leggi delega, e'
retto dalla disciplina generale dei rapporti di lavoro tra privati ed
e', percio', soggetto alle regole che garantiscono l'uniformita' di
tale tipo di rapporti (sentenza n. 95 del 2007). Conseguentemente i
principi fissati dalla legge statale in materia costituiscono tipici
limiti di diritto privato, fondati sull'esigenza, connessa al
precetto costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformita'
nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che
disciplinano i rapporti fra privati e, come tali, si impongono anche
alle Regioni a statuto speciale (sentenze n. 234 e n. 106 del 2005;
n. 282 del 2004)».
Sotto tale profilo, la norma in esame contrasta con le
disposizioni contenute nel titolo III (Contrattazione collettiva e
rappresentativita' sindacale) del decreto legislativo n. 165/2001 e,
conseguentemente, con il gia' menzionato art. 117, lettera l), della
Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato
l'ordinamento civile e, quindi rapporti di diritto privato regolabili
dal codice civile (contratti collettivi).
Anche questa norma, dunque, e' viziata, e dovra' essere
dichiarata incostituzionale.
(1) Il testo della disposizione e' oggi il seguente: «9. I comitati
di gestione degli ambiti territoriali di caccia autorizzano, su
richiesta delle locali associazioni venatorie nazionalmente
riconosciute, l'istituzione di zone temporanee destinate al solo
allenamento dei cani, previo assenso dei proprietari o conduttori
dei fondi. Tali zone, la cui operativita' e' prevista nel periodo
dal 1° giugno - 31 agosto, non possono avere superficie superiore
ai 20 ettari.».