ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, commi
4, lettera d), e 5; 3, commi 1 e 3; e 12, comma 1, della legge della
Regione autonoma Sardegna 28 ottobre 2016, n. 25, recante
«Istituzione dell'Agenzia sarda delle entrate (ASE)», promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 2-4
gennaio 2017, depositato in cancelleria il 10 gennaio 2017 e iscritto
al n. 3 del registro ricorsi 2017.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 24 ottobre 2017 il Giudice
relatore Nicolo' Zanon;
uditi l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani per la
Regione autonoma Sardegna.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 4 gennaio 2017, poi depositato il 10 gennaio 2017 (reg. ric. n. 3
del 2017), ha impugnato gli artt. 1, commi 4, lettera d), e 5; 3,
commi 1 e 3; e 12, comma 1, della legge della Regione autonoma
Sardegna 28 ottobre 2016, n. 25, recante «Istituzione dell'Agenzia
sarda delle entrate (ASE)».
1.1.- Il ricorrente, dopo aver ricordato che lo statuto speciale
della Regione autonoma Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3, recante «Statuto speciale per la Sardegna») attribuisce a
quest'ultima sia la possibilita' di istituire tributi propri (art.
8), sia la competenza a procedere all'accertamento ed alla
riscossione di questi (art. 9), ha sostenuto che la legge reg.
Sardegna n. 25 del 2016, nell'istituire l'Agenzia sarda delle
entrate, «al fine di potenziare e razionalizzare il governo delle
entrate del sistema Regione» (art. 1, comma 1), avrebbe dettato
disposizioni in contrasto con i limiti imposti dallo statuto e dalla
Costituzione in materia tributaria.
1.1.1.- Secondo il ricorrente, in primo luogo, gli artt. 1, comma
4, lettera d), e 3, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 25 del
2016, violerebbero gli artt. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione e 9 dello statuto reg. Sardegna.
L'art. 1, comma 4, lettera d), in particolare, nell'includere,
tra le competenze attribuite all'ASE, anche il «controllo delle
entrate da tributi devoluti, compartecipati e regionali derivati»,
violerebbe i parametri invocati, che riservano alla legislazione
esclusiva dello Stato il «sistema tributario e contabile dello
Stato».
La giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo
l'Avvocatura generale dello Stato, sarebbe costante nel ritenere che
costituiscono tributi propri regionali esclusivamente quelli
stabiliti con legge regionale, mentre tutti gli altri, ancorche' il
relativo gettito sia destinato alla Regione, in tutto o in parte, non
possono definirsi tributi propri, conservando inalterata la loro
natura di tributi erariali (vengono citate le sentenze n. 97 del
2013, n. 123 del 2010, n. 216 del 2009, n. 397 del 2005, n. 37 del
2004 e n. 296 del 2003).
Secondo il ricorrente, dunque, poiche' l'art. 9, comma 1, dello
statuto Reg. Sardegna riconosce alla Regione un potere di
accertamento e di riscossione esclusivamente dei tributi propri,
attribuire all'ASE il «controllo delle entrate da tributi devoluti,
compartecipati e regionali derivati» si porrebbe in contrasto proprio
con tale parametro statutario, nonche' con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., che riserva alla legislazione esclusiva dello
Stato il «sistema tributario e contabile dello Stato».
Per gli stessi motivi sarebbe illegittimo anche l'art. 3, comma
1, della legge reg. Sardegna n. 25 del 2016, laddove prevede che la
Regione «promuove tutte le azioni necessarie per riconoscere in capo
alla Regione, e per il successivo esercizio da parte dell'ASE, la
piena titolarita' nella materia dell'accertamento e della riscossione
dei tributi derivati e compartecipati al gettito dei tributi erariali
prodotti o comunque generati nel territorio regionale di cui all'art.
8 dello Statuto speciale per la Sardegna, anche attraverso la
richiesta di trasferimento o la delega di funzioni statali riferite
alle agenzie fiscali dello Stato».
Tale disposizione, specificamente, si proporrebbe di ottenere un
risultato («la piena titolarita' nella materia dell'accertamento e
della riscossione dei tributi derivati e compartecipati al gettito
dei tributi erariali prodotti o comunque generati nel territorio
regionale»), che, sulla base del sistema normativo vigente, sarebbe
contrastante con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che
riserva allo Stato il potere di legiferare sul «sistema tributario»,
tanto che il legislatore statale ha affidato alle Agenzie fiscali le
funzioni di accertamento e riscossione dei tributi erariali, con gli
artt. 56 e seguenti del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300
(Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11
della legge 15 marzo 1997, n. 59).
Del resto, ricorda ancora l'Avvocatura generale dello Stato, in
relazione alle entrate erariali il cui gettito e' destinato (anche)
alla Regione, il decreto legislativo 9 giugno 2016, n. 114 (Norme di
attuazione dell'articolo 8 dello Statuto speciale della Regione
autonoma della Sardegna - legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
3, in materia di entrate erariali regionali) all'art. 2 (rubricato
«Modalita' di attribuzione delle quote delle entrate erariali
spettanti alla regione») prevede che, con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, adottato d'intesa con la Regione,
siano individuati i tempi, le procedure e le modalita' volti a
garantire il riversamento diretto nelle casse regionali del gettito
riscosso dall'Agenzia delle entrate, dagli agenti della riscossione e
da qualunque altro soggetto cui affluiscono le entrate erariali,
comunque denominate, spettanti alla Regione autonoma Sardegna ai
sensi dell'art. 8 dello statuto di autonomia.
Secondo il ricorrente, dunque, al di fuori dell'intesa per
l'adozione del suddetto decreto ministeriale, non potrebbero essere
riconosciuti alla Regione autonoma Sardegna poteri o competenze sui
tributi diversi da quelli propri.
1.1.2.- L'Avvocatura generale dello Stato impugna, in secondo
luogo, l'art. 12, comma 1 - che viene letto unitamente al gia' citato
art. 3, comma 1 - della legge reg. Sardegna n. 25 del 2016, ancora
per contrasto con gli artt. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e
9 dello statuto reg. Sardegna, nella parte in cui prevede
l'istituzione del Comitato di indirizzo regionale sulle entrate
(d'ora in poi CIRE).
La censura e' sostenuta dagli stessi motivi posti a fondamento
dell'impugnativa dell'art. 3, comma 1, della legge reg. Sardegna n.
25 del 2016, ma lamenta, in particolare, l'estensione delle
competenze attribuite al CIRE anche al servizio di riscossione «dei
tributi locali attualmente non riscossi», dal momento che i tributi
locali sono da ritenersi anch'essi tributi statali, in quanto
istituiti con legge statale (indipendentemente dal destinatario del
gettito), e che quest'ultima ha rimesso esclusivamente all'autonomia
dei Comuni alcuni poteri di accertamento e riscossione dei tributi
locali (ai sensi dell'art. 52 del decreto legislativo 15 dicembre
1997, n. 446, recante «Istituzione dell'imposta regionale sulle
attivita' produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e
delle detrazioni dell'Irpef e istituzione di una addizionale
regionale a tale imposta, nonche' riordino della disciplina dei
tributi locali»).
Secondo il ricorrente, sarebbe violato anche l'art. 119, secondo
comma, Cost.
1.1.3.- Sarebbe costituzionalmente illegittimo, per contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera e), e terzo comma, Cost. e con
l'art. 2 del d.lgs. n. 114 del 2016, anche l'art. 1, comma 5, della
legge reg. Sardegna n. 25 del 2016, nella parte in cui prevede che la
Giunta regionale individua «le modalita' e i tempi di riversamento
nelle casse regionali» delle entrate spettanti alla Sardegna ai sensi
dell'art. 8 dello statuto di autonomia.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, infatti, il d.lgs. n.
114 del 2016 «prevede invece che tali funzioni siano esercitate dallo
Stato, e per esso [da]l Ministero dell'Economia e delle Finanze, con
Decreto Ministeriale emanato d'intesa con la Regione», sicche' tale
disciplina, in quanto «contenuta in una norma interposta di
attuazione dello Statuto», non potrebbe essere incisa da una legge
regionale.
Per il ricorrente, inoltre, la disposizione impugnata, nella
parte in cui prevede che le entrate spettanti alla Regione ai sensi
dell'art. 8 dello statuto di autonomia affluiscano presso l'ASE,
produrrebbe «l'effetto di portare le suddette entrate al di fuori
della tesoreria unica statale», istituita con legge 29 ottobre 1984,
n. 720 (Istituzione del sistema di tesoreria unica per enti ed
organismi pubblici), in contrasto con le previsioni di cui alla
tabella A annessa alla legge n. 720 del 1984, che ricomprenderebbe la
Regione autonoma Sardegna tra gli enti assoggettati a tale regime.
Tale legge si collocherebbe, a parere del ricorrente, nell'ambito
dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. (viene richiamata, al
riguardo, la sentenza n. 311 del 2012), e non potrebbe, dunque,
essere «violata» da una norma regionale.
La disposizione impugnata, ancora, si porrebbe in contrasto con
l'art. 97, primo comma, Cost., ai sensi del quale «[l]e pubbliche
amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea,
assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilita' del debito
pubblico».
1.1.4.- E' infine impugnato l'art. 3, comma 3, della legge reg.
Sardegna n. 25 del 2016, per contrasto con gli artt. 81, terzo comma,
e 117, secondo comma, lettera g), Cost., nella parte in cui prevede
che l'ASE operi «un raccordo continuo con la struttura statale», allo
scopo di verificare l'esattezza dei dati e dei calcoli (anche) da
questa effettuati allo scopo di garantire l'esatta determinazione di
quanto spettante a titolo di compartecipazione regionale alle quote
erariali.
Secondo il ricorrente, tale previsione provocherebbe «un
incremento di attivita' amministrativa sull'apparato statale
(ulteriore rispetto a quello gia' esistente), e quindi maggiori
oneri» - peraltro «senza copertura finanziaria», in contrasto con
l'art. 81, terzo comma, Cost. - violando l'art. 117, secondo comma,
lettera g), Cost., che riserva alla legislazione esclusiva dello
Stato l'«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e
degli enti pubblici nazionali», per effetto dell'imposizione di «una
necessaria diversa (ed onerosa) regolamentazione in capo a questi
ultimi» ad opera di una fonte (la legge regionale) priva di
competenza al riguardo.
2.- La Regione autonoma Sardegna si e' costituita nel giudizio di
legittimita' costituzionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o, comunque, non fondato.
2.1.- La resistente, in primo luogo, osserva che il ricorso e'
stato notificato a mezzo posta (in forza della previsione di cui
all'art. 55 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante «Disposizioni
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita'
nonche' in materia di processo civile»), ai sensi della legge 21
gennaio 1994, n. 53 (Facolta' di notificazioni di atti civili,
amministrativi e stragiudiziali per gli avvocati e procuratori
legali).
Ne eccepisce, quindi, l'inammissibilita' evidenziando che, dal
timbro apposto in calce alla relazione di notificazione, l'atto
risulta notificato non dall'Avvocato dello Stato incaricato
dell'affare, bensi' da un diverso soggetto, con la qualifica di
Procuratore dello Stato, come tale non legittimato ad esercitare il
patrocinio innanzi alle corti superiori, con conseguente
«inesistenza» della notificazione dell'atto introduttivo del
giudizio. Si tratterebbe, dunque, di un vizio insanabile, venendo in
rilievo una notificazione effettuata da «persona priva dei poteri di
rappresentanza giudiziale», con conseguente impossibilita' di
applicare l'istituto della sanatoria per raggiungimento dello scopo.
Vengono citate, a sostegno, una pronuncia del Consiglio di Stato
(sezione quinta giurisdizionale, sentenza 22 marzo 2012, n. 1631) ed
una della Corte di cassazione (sezione prima civile, sentenza 13
giugno 2000, n. 8041).
2.2.- La Regione resistente sostiene, inoltre, l'inammissibilita'
e, comunque, l'infondatezza del ricorso, poiche' esso avrebbe ad
oggetto disposizioni relative alla disciplina di rapporti interni
all'amministrazione regionale, volte semplicemente ad auspicare una
collaborativa interlocuzione con quella statale.
2.3.- Quanto all'impugnativa degli artt. 1, comma 4, lettera d),
e 3, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 25 del 2016, in
particolare, la Regione autonoma Sardegna ne sostiene
l'inammissibilita' per difetto di motivazione, essendosi limitato il
ricorrente ad asserire che il citato art. 1, comma 4, lettera d),
esorbiterebbe dall'ambito di competenza regionale di cui all'art. 9
dello statuto di autonomia, senza affermare - ne', a maggior ragione,
spiegare - perche' le disposizioni impugnate attribuirebbero alla
Regione il compito di procedere all'accertamento e alla riscossione
anche dei tributi statali. Il ricorrente, infatti, non avrebbe dato
alcun tipo di qualificazione alle funzioni attribuite dalla legge
impugnata all'ASE, ne' si sarebbe premurato di descrivere in quale
modo tali funzioni ostacolerebbero lo svolgimento delle attribuzioni
statali in materia di sistema tributario.
Quanto all'art. 3, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 25 del
2016, l'Avvocatura generale dello Stato non avrebbe in alcun modo
spiegato perche' la norma regionale sarebbe incompatibile con le
norme d'attuazione dello statuto di autonomia. Sarebbero comunque
insussistenti l'interesse a ricorrere e l'attualita' del pregiudizio
lamentato, in quanto la disposizione impugnata si limiterebbe «a
porre un obiettivo di natura programmatica all'Amministrazione
regionale, menzionando espressamente il fatto che tale obiettivo
potra' essere raggiunto solo con l'assenso dello Stato», sicche' la
norma non produrrebbe alcun effetto diretto e immediato circa le
modalita' di accertamento e riscossione dei tributi erariali.
L'impugnativa di entrambe le disposizioni sarebbe inammissibile
anche per contraddittorieta': da un lato il ricorrente sostiene che
la legge regionale «gia' impingerebbe nell'attivita' di accertamento
e riscossione dei tributi»; dall'altro lato afferma che la Regione
«auspica di poter occuparsi di tale attivita'», a seguito di idonea
intesa con lo Stato, sicche' il gravame sarebbe stato articolato in
maniera oscura e perplessa (viene citata la sentenza n. 247 del
2015).
2.3.1.- L'impugnativa sarebbe comunque non fondata, muovendo da
un'errata lettura delle disposizioni censurate.
Secondo la Regione resistente, infatti, l'attivita' di controllo
delle entrate da tributi devoluti, compartecipati e regionali
derivati - prevista dall'art. 1, comma 4, lettera d), della legge
reg. Sardegna n. 25 del 2016 - sarebbe «completamente estranea al
procedimento di "accertamento" e di "riscossione" dei tributi». Le
disposizioni impugnate non attribuirebbero all'ASE la funzione di
emettere provvedimenti di constatazione e costituzione del debito
tributario del contribuente e neppure quello di procedere alla
concreta esazione del debito gia' accertato, ma soltanto «il compito
di verificare i flussi dei trasferimenti statali derivanti dal regime
di compartecipazione fissa ex art. 8 dello Statuto e la loro
correttezza e regolarita'». Si tratterebbe, insomma, di attivita',
tutta interna all'amministrazione regionale, di verifica della esatta
esecuzione degli obblighi gravanti in capo allo Stato in virtu' del
regime di compartecipazione previsto dall'art. 8 dello statuto di
autonomia. Viene richiamata la sentenza n. 99 del 2012 nella quale la
Corte costituzionale avrebbe riconosciuto alla Regione autonoma
Sardegna «il potere di quantificare l'ammontare delle
compartecipazioni ai tributi erariali, al fine di redigere il
bilancio di previsione».
Nessuna censura, inoltre, meriterebbe l'intenzione della Regione
autonoma Sardegna - evidenziata dall'art. 3, comma 1, della legge
reg. Sardegna n. 25 del 2016 - di promuovere le azioni necessarie per
ottenere il riconoscimento, da parte dello Stato, della piena
titolarita' in materia di accertamento e riscossione dei tributi
derivati e del gettito derivante dalla compartecipazione ai tributi
erariali prodotti o comunque generati sul territorio regionale: la
norma regionale, infatti, riconosce allo Stato la piena titolarita'
della competenza in materia ed impegna la Regione autonoma Sardegna a
chiedere allo Stato, nel rispetto della normativa da quest'ultimo
emanata, il trasferimento o la delega di funzioni statali riferite
alle Agenzie fiscali dello Stato.
Lo stesso legislatore statale - ricorda ancora la Regione
resistente - con l'art. 1, comma 515, della legge 27 dicembre 2013,
n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2014)», ha previsto
che, mediante intese tra lo Stato, la Regione autonoma Valle d'Aosta
e le Province autonome di Trento e di Bolzano, o con apposite norme
di attuazione degli statuti di autonomia, vengano definiti gli ambiti
per il trasferimento o la delega delle funzioni statali e dei
relativi oneri finanziari riferiti anche alle Agenzie fiscali dello
Stato, prefigurando, cosi', un'operazione di trasferimento o delega
delle funzioni statali oggetto dell'intesa, da completare con
apposite norme di attuazione. La norma regionale censurata
intenderebbe impegnare la Regione autonoma Sardegna a promuovere il
raggiungimento di un obiettivo analogo, subordinatamente appunto alla
conclusione di apposita intesa con il Governo.
2.4.- Quanto all'impugnativa dell'art. 12, comma 1, della legge
reg. Sardegna n. 25 del 2016, la Regione resistente esclude che esso
regoli l'accertamento o la riscossione dei tributi «(ne' locali, ne'
propri, ne' statali)», avendo piuttosto ad oggetto l'istituzione di
un particolare organo dell'ASE (il CIRE) e la disciplina delle sue
attribuzioni, che sarebbero «tutte di natura consultiva (e non di
indirizzo amministrativo ne' di portata gestionale)».
Di qui, a parere della Regione autonoma Sardegna,
l'inammissibilita' del motivo di ricorso per aberratio ictus - in
quanto il ricorso avrebbe «cercato di colpire un bersaglio
inesistente» - o, comunque, la sua infondatezza, non essendo stata
indicata alcuna ragione ostativa all'istituzione di un tale organo
consultivo da parte del legislatore regionale.
2.5.- Quanto all'impugnativa dell'art. 1, comma 5, della legge
reg. Sardegna n. 25 del 2016, la Regione resistente evidenzia che
esso si limita a prevedere che la Giunta regionale possa regolare i
rapporti tra l'ASE e l'amministrazione regionale, restando estranee
all'ambito di applicazione della norma le modalita' di liquidazione,
da parte dello Stato, delle quote di compartecipazione regionale ai
tributi erariali. Il che escluderebbe qualsiasi violazione degli
artt. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e 2 del d.lgs. n. 114
del 2016.
Quanto all'asserita violazione degli altri parametri
costituzionali ed interposti, la Regione autonoma Sardegna evidenzia
che il ricorrente avrebbe offerto una ricostruzione solo parziale del
quadro normativo.
2.5.1.- Il regime di tesoreria unica introdotto dalla legge n.
720 del 1984, infatti, risulta successivamente sostituito - ai sensi
dell'art. 7 del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279
(Individuazione delle unita' previsionali di base del bilancio dello
Stato, riordino del sistema di tesoreria unica e ristrutturazione del
rendiconto generale dello Stato) - dal diverso regime di tesoreria
cosiddetta "mista" e quest'ultimo sistema risulta solo
temporaneamente sospeso, con applicazione del precedente a tesoreria
unica fino al 31 dicembre 2017, ai sensi dell'art. 35 del
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la
concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita'),
convertito, con modificazioni, in legge 24 marzo 2012, n. 27: a
giudizio della Regione resistente, dunque, il ricorrente avrebbe
dovuto allegare e dimostrare che l'istituzione dell'ASE sarebbe
incompatibile anche con l'ordinario sistema a tesoreria mista,
sicche', mancando tale prospettazione, il gravame sarebbe
inammissibile per difetto di motivazione.
2.5.2.- La censura, in ogni caso, sarebbe non fondata, «per la
semplice ragione che la norma regionale non mette affatto in
discussione il sistema della tesoreria unica».
Ricorda la Regione resistente che la legge n. 720 del 1984
prevede l'aggiornamento continuo, con decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri, dell'elenco degli enti che devono essere
soggetti al regime di tesoreria unica, in quanto lo Stato deve di
volta in volta verificare se un ente strumentale istituito dalle
Regioni o dagli enti locali abbia «le caratteristiche istituzionali
che ne consentono l'assoggettamento a regime di tesoreria unica».
L'ASE, a giudizio della Regione autonoma Sardegna, presenta
certamente tali caratteristiche, ma rientrerebbe sempre nella
discrezionalita' del Governo procedere al suo inserimento nell'elenco
degli enti soggetti al regime di tesoreria unica, che gia' annovera,
del resto, alcuni enti regionali della Sardegna, come l'Ente acque
della Sardegna e gli enti-parco regionali: il che dimostrerebbe che
l'istituzione di enti strumentali non puo' essere considerato come un
mezzo per eludere le regole per il servizio di tesoreria.
2.6.- Quanto all'impugnativa dell'art. 3, comma 3, della legge
reg. Sardegna n. 25 del 2016, la Regione resistente ne sostiene
l'inammissibilita' o, comunque, l'infondatezza, in quanto la norma
non imporrebbe alcun tipo di obbligo od onere all'amministrazione
statale. Sarebbero previsti obblighi esclusivamente in capo all'ASE e
all'amministrazione regionale, imponendosi a queste ultime l'avvio di
un raccordo informativo con l'amministrazione statale: e, a parere
della resistente, di fronte a tali tentativi della Regione di
instaurare un confronto collaborativo, lo Stato potrebbe anche
rimanere inerte, spettando ai competenti organi statali verificare,
alla luce delle disposizioni vigenti e delle funzioni pubbliche di
competenza, se e come dare seguito all'interlocuzione cosi' avviata,
sicche' la legge impugnata non comporterebbe alcuna nuova o maggiore
spesa in capo all'amministrazione statale ne' alcun onere di tipo
procedimentale od organizzativo.
In ogni caso, osserva conclusivamente la Regione autonoma
Sardegna (citando la sentenza n. 95 del 2013), il principio di leale
collaborazione e lo stesso regime di compartecipazione fissa alle
entrate erariali imporrebbero allo Stato, senza attendere
l'iniziativa regionale, di favorire le dovute interlocuzioni con
l'amministrazione regionale, affinche' quanto di competenza della
Regione autonoma Sardegna sia a quest'ultima effettivamente e
prontamente devoluto. Per queste ragioni, non potrebbe essere
considerata illegittima, a parere della resistente, una disposizione
di legge regionale che imponga all'amministrazione regionale di
avviare un raccordo istituzionale con la controparte statale, senza
che cio' determini alcuna obbligazione a carico di quest'ultima.
3.- Entrambe le parti hanno depositato memorie illustrative in
vista dell'udienza pubblica.
3.1.- L'Avvocatura generale dello Stato contesta, in primo luogo,
l'eccezione di inammissibilita' del ricorso per vizio insanabile
della notificazione, in quanto effettuata da «persona priva dei
poteri di rappresentanza giudiziale», osservando che lo stesso
Consiglio di Stato (sezione sesta) ha riconosciuto, con la sentenza
11 febbraio 2013, n. 769, che l'«Avvocatura dello Stato», cui la
legge n. 55 del 2009 ha attribuito la possibilita' di eseguire le
notificazioni ai sensi della legge n. 53 del 1994, e' composta da
avvocati e procuratori dello Stato, tutti ugualmente abilitati ad
effettuare le notifiche con le suddette modalita'. Ed ha riconosciuto
che il principio espresso dalla pronuncia richiamata dalla difesa
regionale riguarda gli avvocati del libero foro e non anche
l'Avvocatura generale dello Stato.
In subordine, evidenzia che l'irregolarita' formale della
notificazione, come tale integrante una nullita' e non il vizio
radicale dell'inesistenza, sarebbe stata senz'altro sanata dalla
costituzione della Regione resistente.
Nel merito, ribadisce i contenuti del ricorso introduttivo del
giudizio, che ritiene non indeboliti dalle difese spiegate dalla
Regione autonoma Sardegna.
3.2.- La Regione autonoma Sardegna, oltre a confermare gli
argomenti gia' spesi nell'atto di costituzione, aggiunge alcune
osservazioni in ordine a ciascuna censura proposta con il ricorso.
Con riferimento all'impugnativa degli artt. 1, comma 4, lettera
d), e 3, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 25 del 2016, evidenzia
che l'intera legge regionale e' ispirata al principio di leale
collaborazione e che forme di raccordo organizzativo sono gia'
operanti tra le Agenzie fiscali e la Regione autonoma Sardegna. Lo
dimostrerebbe la «Convenzione per la gestione dell'imposta regionale
sulle attivita' produttive e dell'addizionale regionale all'imposta
sul reddito delle persone fisiche», stipulata tra la Regione autonoma
Sardegna e l'Agenzia delle entrate in data 15 giugno 2017 (allegata
alla memoria). In forza di tale convenzione, alla Regione spetta
l'attivita' di «indirizzo e controllo delle attivita' di gestione
delle imposte», mentre una commissione paritetica svolge numerose
attivita' di controllo e coordinamento dei servizi dell'Agenzia
fiscale. Il che dimostrerebbe, non solo l'astratta legittimita', ma
anche la concreta praticabilita' delle soluzioni individuate dalla
legge regionale in tema di controllo delle entrate affidato all'ASE e
di delega o trasferimento di funzioni da parte dello Stato.
Con riferimento all'impugnativa dell'art. 12, comma 1, della
legge reg. Sardegna n. 25 del 2016, la Regione autonoma Sardegna
rileva che l'istituzione del CIRE, con funzioni meramente consultive,
rientrerebbe nell'ambito dell'«ordinamento degli uffici e degli enti
amministrativi della Regione», di cui all'art. 3, comma 1, lettera
a), dello statuto di autonomia.
Con riferimento all'impugnativa dell'art. 1, comma 5, della legge
reg. Sardegna n. 25 del 2016, la Regione autonoma Sardegna evidenzia
che «[l]'interposizione dell'ASE [...] rappresenta un mero modulo
organizzativo interno al "sistema regionale", rispetto al quale
rimane del tutto estraneo l'ambito di attribuzioni, competenze e
funzioni statali». Inoltre, sottolinea che la disciplina del
riversamento diretto nelle casse regionali del gettito delle entrate
erariali non rientra nella competenza esclusiva dello Stato, ma e'
oggetto di una «co-decisione» assunta da entrambi i soggetti in
termini paritetici.
Quanto al profilo del prospettato intento di aggiramento del
sistema di tesoreria unica, la Regione autonoma Sardegna osserva che
affermare l'illegittimita' di ogni disposizione che istituisce un
nuovo soggetto pubblico, in quanto integrante un tentativo elusivo
nel senso prospettato dal ricorrente, significherebbe sancire
l'impossibilita', per il legislatore regionale, di intervenire
sull'organizzazione degli enti e degli uffici regionali.
Infine, quanto all'impugnativa dell'art. 3, comma 3, della legge
reg. Sardegna n. 25 del 2016, la Regione autonoma Sardegna riconduce
anche tale previsione normativa alla competenza in tema di
«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione»,
di cui all'art. 3, comma 1, lettera a), dello statuto di autonomia.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, l'Avvocatura generale
dello Stato propone questioni di legittimita' costituzionale in via
principale di alcune disposizioni contenute nella legge della Regione
autonoma Sardegna 28 ottobre 2016, n. 25, recante «Istituzione
dell'Agenzia sarda delle entrate (ASE)».
1.1.- Secondo il ricorrente, in primo luogo, l'art. 1, comma 4,
lettera d), della citata legge regionale, nell'includere, tra le
competenze attribuite all'ASE, anche il «controllo delle entrate da
tributi devoluti, compartecipati e regionali derivati», violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, che
riserva alla legislazione esclusiva dello Stato il «sistema
tributario e contabile dello Stato», e si porrebbe in contrasto anche
con l'art. 9 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna), che riconosce alla Regione la
competenza a procedere all'accertamento ed alla riscossione dei soli
tributi propri.
1.2.- Per gli stessi motivi sarebbe costituzionalmente
illegittimo anche l'art. 3, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 25
del 2016, laddove prevede che la Regione «promuove tutte le azioni
necessarie per riconoscere in capo alla Regione, e per il successivo
esercizio da parte dell'ASE, la piena titolarita' nella materia
dell'accertamento e della riscossione dei tributi derivati e
compartecipati al gettito dei tributi erariali prodotti o comunque
generati nel territorio regionale di cui all'articolo 8 dello Statuto
speciale per la Sardegna, anche attraverso la richiesta di
trasferimento o la delega di funzioni statali riferite alle agenzie
fiscali dello Stato». La disposizione della legge regionale, infatti,
auspicherebbe il raggiungimento di un risultato normativo di per se'
contrastante con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che
riserva allo Stato la competenza legislativa in tema di «sistema
tributario».
1.3.- L'Avvocatura generale dello Stato impugna, inoltre, l'art.
12, comma 1 - letto unitamente al gia' citato art. 3, comma 1 - della
legge reg. Sardegna n. 25 del 2016, ancora per contrasto con gli
artt. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e 9 dello statuto di
autonomia, nella parte in cui prevede l'istituzione del Comitato di
indirizzo regionale sulle entrate (d'ora in poi CIRE).
In questo caso, a porsi in contrasto con i parametri ricordati
sarebbe l'attribuzione al CIRE delle competenze relative anche al
servizio di riscossione «dei tributi locali attualmente non
riscossi», trattandosi di tributi comunque statali, in quanto
istituiti con legge dello Stato (indipendentemente dal destinatario
del gettito).
La disposizione, inoltre, violerebbe l'art. 119, secondo comma,
Cost.
1.4.- Secondo il ricorrente, l'art. 1, comma 5, della legge reg.
Sardegna n. 25 del 2016, nella parte in cui prevede che la Giunta
regionale individua «le modalita' e i tempi di riversamento nelle
casse regionali» delle entrate spettanti alla Sardegna ai sensi
dell'art. 8 dello statuto di autonomia, sarebbe costituzionalmente
illegittimo, per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., che attribuisce alla competenza legislativa esclusiva statale
il «sistema tributario e contabile dello Stato». La disposizione
sarebbe altresi' in contrasto con l'art. 2 del decreto legislativo 9
giugno 2016, n. 114 (Norme di attuazione dell'articolo 8 dello
Statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna - legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, in materia di entrate erariali
regionali), il quale disciplina le «[m]odalita' di attribuzione delle
quote delle entrate erariali spettanti alla regione».
In particolare, sostiene l'Avvocatura generale dello Stato,
quest'ultima disposizione - la quale prevede che i tempi, le
procedure e le modalita' volti a garantire il riversamento diretto
nelle casse regionali delle entrate spettanti alla Regione autonoma
Sardegna sono stabiliti con decreto ministeriale, adottato d'intesa
con la Regione - non potrebbe essere derogata da una legge regionale,
trattandosi di norma di attuazione dell'art. 8 dello statuto di
autonomia.
La difesa statale ritiene, inoltre, che la disposizione impugnata
- nella parte in cui stabilisce che le entrate spettanti alla Regione
ai sensi dell'art. 8 dello statuto di autonomia affluiscano
direttamente all'ASE - produrrebbe «l'effetto di portare le suddette
entrate al di fuori della tesoreria unica statale», regolata dalla
legge 29 ottobre 1984, n. 720 (Istituzione del sistema di tesoreria
unica per enti ed organismi pubblici), la cui disciplina sarebbe
espressione di principi fondamentali in materia di coordinamento
della finanza pubblica, come tali presidiati dall'art. 117, terzo
comma, Cost.
Il ricorrente prospetta anche un contrasto con l'art. 97, primo
comma, Cost.
1.5.- Infine, l'art. 3, comma 3, della legge reg. Sardegna n. 25
del 2016, nella parte in cui prevede che l'ASE operi «un raccordo
continuo con la struttura statale», per verificare l'esatta
determinazione di quanto spetta alla Regione a titolo di
compartecipazione alle quote erariali, violerebbe gli artt. 81, terzo
comma, e 117, secondo comma, lettera g), Cost.
La norma regionale determinerebbe, infatti, «un incremento di
attivita' amministrativa sull'apparato statale», invadendo la
competenza legislativa statale in tema di «ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali», imponendo altresi' allo Stato, per tale via, maggiori
oneri «senza copertura finanziaria».
2.- Eccepisce in via preliminare la Regione autonoma Sardegna che
il ricorso sarebbe inammissibile perche', dal timbro apposto in calce
alla relazione di notificazione, l'atto risulta notificato, a mezzo
posta, non dall'avvocato dello Stato incaricato dell'affare, bensi'
da soggetto munito della qualifica di procuratore dello Stato.
Secondo la Regione, in particolare, i procuratori dello Stato non
sarebbero legittimati ad esercitare il patrocinio innanzi alle corti
superiori.
Ne conseguirebbe la «inesistenza» della notificazione dell'atto
introduttivo del giudizio, trattandosi di notificazione effettuata da
«persona priva dei poteri di rappresentanza giudiziale», con
conseguente impossibilita' di applicare l'istituto della sanatoria
per raggiungimento dello scopo. Viene citata, a sostegno
dell'argomentazione, una pronuncia del Consiglio di Stato (sezione
quinta giurisdizionale, sentenza 22 marzo 2012, n. 1631), peraltro
relativa all'inesistenza della notifica del ricorso effettuata per
via postale da parte di un avvocato del libero foro non iscritto
all'albo degli avvocati cassazionisti.
L'eccezione non e' fondata.
In primo luogo, l'art. 55 della legge 18 giugno 2009, n. 69
(Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita' nonche' in materia di processo civile), che consente
all'Avvocatura generale dello Stato di eseguire la notificazione ai
sensi della legge 21 gennaio 1994, n. 53 (Facolta' di notificazioni
di atti civili, amministrativi e stragiudiziali per gli avvocati e
procuratori legali) - ossia direttamente a mezzo del servizio
postale, senza l'intermediazione dell'agente notificatore - e'
pacificamente applicabile anche ai giudizi di legittimita'
costituzionale (sentenza n. 310 del 2011).
In secondo luogo, non puo' essere condivisa la tesi della Regione
autonoma Sardegna, che vorrebbe applicare al caso ora in esame il
principio desumibile dalla decisione del Consiglio di Stato sopra
richiamata.
Tale pronuncia, infatti, si e' uniformata all'indirizzo secondo
cui la notifica del ricorso deve essere effettuata da un avvocato
iscritto all'albo degli avvocati cassazionisti, con riferimento,
appunto, alle notificazioni effettuate dai singoli avvocati del
libero foro. Questa regola, tuttavia, non si estende alle
notificazioni effettuate dall'Avvocatura generale dello Stato, in
quanto i procuratori dello Stato - a differenza di quanto mostra di
ritenere la Regione resistente - sono legittimati, al pari degli
avvocati dello Stato, ad esercitare il patrocinio innanzi alle
magistrature superiori. Infatti, il tenore testuale dell'art. 1,
secondo comma, del regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611
(Approvazione del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche
sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e
sull'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato) e dell'art. 8, terzo
comma, della legge 3 aprile 1979, n. 103 (Modifiche dell'ordinamento
dell'Avvocatura dello Stato) chiarisce come nessuna limitazione sia
prevista per i procuratori dello Stato, i quali, pertanto, possono
esercitare, allo stesso modo degli avvocati dello Stato, le funzioni
anche innanzi alle magistrature superiori (cio' e' confermato dalla
stessa giurisprudenza del Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza
11 febbraio 2013, n. 769).
Si aggiunga che l'art. 55 della legge n. 69 del 2009 autorizza
l'Avvocatura generale dello Stato, intesa quale ufficio, ad impiegare
la modalita' di notificazione di cui alla legge n. 53 del 1994. E
questo significa che anche un procuratore dello Stato, incardinato
nell'ufficio, e' autorizzato a dare impulso processuale al ricorso
mediante la notificazione di quest'ultimo.
3.- Passando al merito delle singole censure, non sono fondate le
questioni di legittimita' costituzionale sollevate sull'art. 1, comma
4, lettera d), della legge reg. Sardegna n. 25 del 2016.
La disposizione include, tra le competenze attribuite all'ASE, il
«controllo delle entrate» regionali, non solo di quelle derivanti da
tributi propri regionali, ma anche di quelle provenienti da tributi
devoluti, compartecipati e regionali derivati.
Non vi e' dubbio che, alla luce della costante giurisprudenza di
questa Corte, i tributi regionali e locali derivati, in quanto
istituiti e regolati dalla legge dello Stato, conservano inalterata,
nonostante la destinazione del gettito a un ente territoriale, la
loro natura di tributi erariali (cosi' come pacifica e', ovviamente,
tale natura in relazione ai tributi compartecipati). La disciplina
dell'accertamento e della riscossione di tali tributi rientra
pertanto nella competenza legislativa esclusiva statale (ex plurimis,
sentenze n. 280 del 2016, n. 67 del 2015, n. 121 e n. 97 del 2013) e
l'esercizio della potesta' legislativa regionale in materia e'
ammesso nei soli limiti consentiti dalla stessa legge statale
(sentenza n. 85 del 2017).
Tuttavia, come osserva la difesa della Regione autonoma Sardegna,
la disposizione impugnata non attribuisce affatto alla Regione il
compito di procedere all'accertamento e alla riscossione di tributi
diversi da quelli propri. L'attivita' di «controllo delle entrate» di
cui ragiona l'art. 1, comma 4, lettera d), della legge reg. Sardegna
n. 25 del 2016 - comprese le entrate derivanti da tributi devoluti,
compartecipati e regionali derivati - e' infatti attivita' ben
distinta da quelle di accertamento e riscossione dei tributi e si
colloca in un momento temporalmente successivo ad esse, in funzione
di verifica della correttezza della quantificazione dei flussi
finanziari spettanti alla Regione.
Questa distinzione, del resto, emerge anche da altre proposizioni
normative contenute nella stessa legge regionale impugnata. Cosi',
all'art. 1, comma 4, lettera a), si attribuisce all'ASE la gestione
accentrata delle attivita' di «controllo e riscossione» dei soli
tributi regionali propri e, all'art. 2, e' riservata alla stessa
Agenzia l'attivita' di «gestione diretta» unicamente con riferimento
a questi ultimi.
Ancora, l'art. 3, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 25 del
2016, peraltro a sua volta impugnato dall'Avvocatura generale dello
Stato, descrive la «piena titolarita' nella materia dell'accertamento
e della riscossione dei tributi derivati e compartecipati» non gia'
quale contenuto normativo da tale articolo introdotto
nell'ordinamento regionale, bensi' come risultato finale (eventuale)
di una serie di iniziative future, che la Regione intende
"promuovere" «nel rispetto della normativa statale e regionale».
In definitiva, la disposizione impugnata si limita a prevedere
una forma di verifica (interna all'amministrazione regionale) circa
l'esatta quantificazione dell'ammontare delle compartecipazioni ai
tributi erariali spettante alla Regione. Tale attivita' di controllo
sulla corretta esecuzione degli obblighi statali derivanti dal regime
di compartecipazione in nessun modo lede le competenze legislative
statali in materia di sistema tributario.
4.- Non sono fondate neppure le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate in relazione all'art. 3, comma 1, della
legge reg. Sardegna n. 25 del 2016.
Questa disposizione, come si e' accennato, prevede che la
Regione, «nel rispetto della normativa statale e regionale, promuove»
tutte le iniziative necessarie per riconoscere in capo a se' stessa,
e per il successivo esercizio da parte dell'ASE, la piena titolarita'
nella materia dell'accertamento e della riscossione dei tributi
derivati e compartecipati al gettito dei tributi erariali, «anche
attraverso la richiesta di trasferimento o la delega di funzioni
statali riferite alle agenzie fiscali dello Stato».
Sostiene l'Avvocatura generale dello Stato che il risultato
perseguito dalla disposizione regionale sarebbe in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera e) Cost., il quale riserva allo
Stato la potesta' legislativa in materia di «sistema tributario».
Ribatte la Regione resistente che la norma regionale rivestirebbe
una natura meramente programmatica, priva di carattere lesivo. Non
disconoscendo la piena titolarita' statale della competenza in
materia di accertamento e riscossione dei tributi derivati e
compartecipati, essa si limiterebbe a impegnare la Regione autonoma
Sardegna a chiedere allo Stato, nel rispetto della normativa vigente,
il trasferimento o la delega di funzioni statali riferite alle
Agenzie fiscali dello Stato. E richiama, in proposito, l'esempio
dell'art. 1, comma 515, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilita' 2014)», che avrebbe definito gli
ambiti per il trasferimento o la delega anche di quelle funzioni,
attraverso un'intesa da completare con apposite norme di attuazione,
a favore della Regione autonoma Valle d'Aosta e delle Province
autonome di Trento e Bolzano.
Invero, il contenuto normativo della disposizione impugnata, che
pure esiste (e percio' non e' fondata l'eccezione d'inammissibilita'
preliminare, per carenza d'interesse, proposta dalla Regione), non si
esprime in una disciplina sostanziale immediatamente applicabile, in
ipotesi lesiva del corretto riparto delle competenze, o che autorizza
l'adozione di atti amministrativi regionali che realizzino
l'obiettivo auspicato (la piena titolarita' nella materia
dell'accertamento e della riscossione dei tributi derivati e
compartecipati). La norma, invece, ha il contenuto precettivo di
impegnare l'Amministrazione regionale a promuovere, nel rispetto
della normativa vigente, tutte le azioni necessarie in vista
dell'ottenimento dell'obiettivo ricordato.
Si tratta percio' di una norma che il legislatore regionale
indirizza alla stessa Regione. In quanto tale, la disposizione e'
adottata nell'ambito delle attribuzioni regionali e non e'
suscettibile di esprimere contenuti lesivi dell'assetto
costituzionale delle competenze in materia tributaria (sulla non
fondatezza di questioni relative a norme regionali a contenuto
precettivo programmatico, sentenze n. 256 del 2012, n. 94 del 2011 e
n. 308 del 2009).
5.- Non fondate sono ugualmente le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate in relazione all'art. 12, comma 1, della
legge reg. Sardegna n. 25 del 2016, per contrasto con gli artt. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., e 9 dello statuto di autonomia,
nella parte in cui prevede l'istituzione del CIRE.
Tra i parametri costituzionali richiamati dal ricorrente figura
altresi' l'art. 119, secondo comma, Cost., tuttavia senza alcuna
argomentazione che illustri le ragioni del contrasto prospettato: in
base alla costante giurisprudenza di questa Corte, la relativa
questione e' percio' inammissibile (ex plurimis, tra le piu' recenti,
sentenze n. 192, n. 169, n. 154, n. 62 e n. 50 del 2017).
Quanto alle censure scrutinabili nel merito, l'Avvocatura
generale dello Stato lamenta, in particolare, che la competenza del
neo-istituito CIRE sia estesa al servizio di riscossione dei «tributi
locali attualmente non riscossi», alla luce della considerazione,
sicuramente esatta, che i tributi locali sono anch'essi tributi
statali, in quanto istituiti con legge statale, indipendentemente dal
destinatario del gettito (per tutte, sentenza n. 121 del 2013).
In realta', in nessuna previsione della legge reg. Sardegna n. 25
del 2016, e neppure in quella ora in esame, si prefigura una
competenza della Regione, e per essa del CIRE, in tema di
accertamento e riscossione di tributi locali.
Infatti, anche nell'ipotesi (auspicata dall'art. 3, comma 1,
della legge regionale) che in materia tributaria fosse disposto un
trasferimento di funzioni a favore della Regione autonoma Sardegna,
queste ultime riguarderebbero solo l'accertamento e la riscossione
dei tributi derivati e compartecipati al gettito dei tributi
erariali, senza alcuna conseguenza su attivita' relative ai tributi
locali.
Per questa ragione, la resistente ha eccepito l'inammissibilita'
della censura, allegando che il ricorso «avrebbe cercato di colpire
un bersaglio inesistente».
Invero, l'eccezione non e' fondata, giacche' il ricorso statale
non gia' ha errato nell'individuare la disposizione sospettata
d'illegittimita' costituzionale, ma ha attribuito alla norma
censurata un contenuto lesivo che non presenta.
Essa, in primo luogo, subordina la stessa istituzione del CIRE
alla previa acquisizione, da parte dell'ASE, delle competenze in
materia di accertamento e riscossione di cui al citato art. 3.
L'incidentale riferimento alla «attivazione del servizio di
riscossione [...] dei tributi locali attualmente non riscossi»,
anch'esso subordinato al raggiungimento del risultato auspicato
dall'art. 3, comma 1, appare un mero auspicio, collegato non gia' ad
una disposizione della legge regionale impugnata che una tale
attivazione preveda, ma ad una riforma ordinamentale eventualmente
disposta dalla normativa statale. Ne' potrebbe essere diversamente,
atteso che la Regione autonoma Sardegna, allo stato, non puo'
rivendicare, in materia, alcuna competenza.
Per la non fondatezza della questione, piuttosto, risulta
decisiva un'altra circostanza: le funzioni che, secondo la norma
impugnata, saranno da riconoscere al CIRE non attengono in radice a
poteri di indirizzo amministrativo o di gestione attiva in materia
tributaria. Tali funzioni, invece, si risolvono in attivita' di
natura meramente consultiva in favore del direttore generale
dell'ASE, in relazione: a) alle fasi deliberative e modificative
relative allo statuto e agli atti regolamentari ad esso conseguenti e
collegati; b) alla redazione dei piani aziendali annuali o
pluriennali, dei bilanci e delle scelte strategiche; c)
genericamente, alle iniziative inerenti al tema delle entrate.
Dall'esercizio di tali funzioni non puo' evidentemente derivare
alcuna lesione dei parametri costituzionali e statutari allegati dal
ricorrente.
6.- Le questioni di legittimita' costituzionale sollevate in
riferimento all'art. 1, comma 5, della legge reg. Sardegna n. 25 del
2016 sono fondate. Va invece dichiarata inammissibile la censura che
il ricorrente solleva, senza alcuna motivazione, per asserita
violazione dell'art. 97, primo comma, Cost.
Il comma 5 dell'art. 1 della legge reg. Sardegna n. 25 del 2016
dispone, nel suo primo periodo, che presso l'ASE affluiscono le
entrate spettanti alla Regione autonoma Sardegna ai sensi dell'art. 8
dello Statuto speciale e delle relative norme di attuazione, anche
quali quote delle compartecipazioni al gettito erariale corrisposte
mediante riversamento diretto. La norma aggiunge che tale disciplina
dell'afflusso delle entrate presso l'ASE deve rispettare quanto
previsto dall'art. 2 del d.lgs. n. 114 del 2016, cioe' dalla norma di
attuazione dell'art. 8 dello statuto speciale.
L'ultimo periodo del comma 5 dell'art. 1 stabilisce che la Giunta
regionale, con propria deliberazione, individua modalita' e tempi di
riversamento delle entrate in parola nelle casse regionali,
disciplinando anche i relativi flussi informativi.
L'Avvocatura generale dello Stato allega che la prima parte del
comma 5, laddove prevede che le entrate spettanti alla Regione ai
sensi dell'art. 8 dello statuto affluiscono presso l'ASE, produrrebbe
l'effetto di portare tali entrate al di fuori della tesoreria unica
statale, istituita con legge n. 720 del 1984, in contrasto con le
previsioni di cui alla tabella A annessa alla legge da ultimo citata,
che ricomprende la Regione autonoma Sardegna tra gli enti
assoggettati al regime in parola.
Poiche' tale legge conterrebbe principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, la norma regionale violerebbe
anche l'art. 117, terzo comma, Cost.
Le censure del ricorrente colgono nel segno.
Per la parte qui rilevante, la disciplina legislativa statale in
tema di tesoreria unica prevede che le entrate di spettanza regionale
provenienti, direttamente o indirettamente, dallo Stato, siano
versate presso conti speciali infruttiferi, intestati alle Regioni e
gestiti dalla Banca d'Italia.
La previsione dell'afflusso diretto all'ASE delle entrate
spettanti alla Regione autonoma Sardegna, ai sensi dell'art. 8 dello
statuto di autonomia, e' percio' in frontale contrasto con tale
disciplina.
Ne' e' rilevante, come eccepisce la Regione resistente, la
circostanza che, allo stato, il sistema della tesoreria unica risulti
operativo solo in virtu' della sospensione -prevista dall'art. 35,
comma 8, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni
urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la
competitivita'), convertito, con modificazioni, in legge 24 marzo
2012, n. 27, come modificato dall'articolo 1, comma 395, della legge
23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2015)» - fino al 31 dicembre 2017, del diverso regime di tesoreria
cosiddetta "mista" (introdotto dal decreto legislativo 7 agosto 1997,
n. 279, recante «Individuazione delle unita' previsionali di base del
bilancio dello Stato, riordino del sistema di tesoreria unica e
ristrutturazione del rendiconto generale dello Stato»).
Per questo motivo, secondo la Regione autonoma Sardegna, lo Stato
ricorrente avrebbe dovuto allegare e dimostrare che l'istituzione
dell'ASE sarebbe incompatibile anche con l'ordinario (benche'
sospeso) sistema a tesoreria mista.
Anche a prescindere dalla circostanza per cui, al momento
dell'entrata in vigore della legge regionale impugnata, era vigente
il sistema di tesoreria unica e non quello di tesoreria mista, il
confronto con questa specifica seconda disciplina non risulta
comunque necessario, poiche' essa non modifica la regolamentazione
della gestione delle liquidita' spettanti alle Regioni che derivino
direttamente o indirettamente dal bilancio dello Stato. Anche nel
sistema a tesoreria cosiddetta "mista", infatti, tali liquidita'
devono essere versate nelle contabilita' speciali infruttifere
intestate alle Regioni presso le sezioni di tesoreria provinciale
dello Stato, su conti tenuti dalla Banca d'Italia (solo le entrate
proprie delle Regioni, tributarie ed extratributarie - e soltanto
quelle - sono escluse dal riversamento nella tesoreria erariale, per
affluire direttamente sui conti dei singoli tesorieri regionali,
tenuti da istituti bancari diversi dalla Banca d'Italia).
Si deve quindi ribadire, secondo la costante giurisprudenza
costituzionale, che la disciplina legislativa in tema di tesoreria
unica, strumento essenziale per assicurare il contenimento del
fabbisogno finanziario dello Stato ordinamento, appartiene ai
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica
(sentenza n. 256 del 2013), da applicarsi sia alle Regioni a statuto
ordinario sia a quelle a statuto speciale, esistendo tra esse, sotto
questo profilo, «una piena equiparazione» (sentenza n. 311 del 2012).
La disposizione impugnata e' percio' costituzionalmente
illegittima, in primo luogo, per violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
Inoltre, la stessa disposizione - pur dichiarando di rispettare
le modalita' di attribuzione delle quote delle entrate erariali
spettanti alla Regione, quali disciplinate dalle norme di attuazione
dello statuto speciale di autonomia ed in particolare dall'art. 2 del
d.lgs. n. 114 del 2016 - disegna un assetto normativo che tradisce le
finalita' di quest'ultimo articolo.
L'art. 2, appena citato, si limita a prevedere che, con decreto
del Ministro dell'economia e delle finanze, adottato d'intesa con la
Regione autonoma Sardegna, siano individuati tempi, procedure e
modalita' volti a garantire il riversamento diretto nelle casse
regionali del gettito spettante alla Regione.
Cio' significa che, secondo tale art. 2, le somme spettanti alla
Regione autonoma Sardegna non dovranno piu' essere previamente
incamerate dalla Ragioneria generale dello Stato, prima di essere
destinate alle casse regionali (ovvero ai ricordati conti
infruttiferi).
Dunque, nella logica della norma di attuazione statutaria, non
sono in alcun modo incise le modalita' di tenuta dei conti regionali,
nel perdurante rispetto della disciplina prevista dalla legge statale
sulla tesoreria unica.
La disposizione regionale impugnata, invece, prevedendo la
diretta affluenza all'ASE (e non alle casse regionali, ossia ai conti
infruttiferi presso la tesoreria) delle entrate di spettanza
regionale, introduce un passaggio intermedio che contrasta con la
previsione del riversamento diretto di tali risorse dallo Stato alle
casse regionali disposto dalla norma di attuazione statutaria. In tal
modo, quest'ultima, lungi dall'essere rispettata, come testualmente
proclamato dalla disposizione censurata, risulta invece disattesa.
Ne' vale obiettare - come fa la Regione resistente - che l'ASE
potra' essere, a sua volta, assoggettata, con atto statale, al
sistema di tesoreria unica.
In primo luogo, infatti, una tale determinazione non risulta
intervenuta e, in ogni caso, il Governo, generalmente, assoggetta a
tesoreria unica gli enti che ricevono trasferimenti a carico del
bilancio dello Stato, mentre gli oneri derivanti dall'applicazione
della legge regionale istitutiva dell'ASE sono ovviamente a carico
del bilancio regionale (come si desume dall'art. 15 legge reg.
Sardegna n. 25 del 2016).
In secondo luogo, e conclusivamente, per costante giurisprudenza
di questa Corte, il giudizio di legittimita' costituzionale promosso
in via principale e' condizionato solo alla pubblicazione della legge
che si presume illegittima. E' la mera pubblicazione di una legge
regionale potenzialmente lesiva della ripartizione di competenze a
giustificarne l'impugnativa davanti a questa Corte, a prescindere
dagli effetti che essa abbia o non abbia prodotto (ex multis,
sentenze n. 262 del 2016 e n. 118 del 2015): dunque, e a maggior
ragione, il giudizio in via principale non e' condizionato da
successive, eventuali e discrezionali determinazioni del potere
esecutivo che su tali effetti possano incidere, nel senso di
escluderli o limitarli.
La dichiarazione di illegittimita' costituzionale del primo
periodo del comma 5 dell'art. 1 della legge regionale n. 25 del 2016
non puo' che coinvolgere anche l'ultimo periodo del medesimo comma,
al primo indissolubilmente legato.
Invero, anche accedendo alla lettura che di tale disposizione
offre la Regione resistente - nel senso che la norma si limiterebbe
ad assegnare alla Giunta regionale il potere di regolare i rapporti
tra l'ASE e l'amministrazione regionale, e dunque le modalita' e i
tempi di riversamento nelle casse regionali, successivamente alla
liquidazione, da parte dello Stato, delle quote di compartecipazione
regionale ai tributi erariali - tale comma presuppone appunto il
preventivo afflusso diretto di tali somme all'ASE, in contrasto, come
si e' detto, con il sistema di tesoreria unica, con conseguente
violazione, altresi', dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
7.- L'art. 9, comma 3, lettera a), della legge reg. Sardegna n.
25 del 2016, non impugnato con il ricorso statale, cosi' dispone:
«[l]'ASE: a) riversa nelle casse regionali le entrate di competenza,
con le modalita' e i tempi stabiliti con deliberazione della Giunta
regionale adottata su proposta dell'Assessore competente in materia
di entrate».
Si tratta, evidentemente, della disciplina dell'esecuzione, da
parte dell'ASE, di quanto la Giunta regionale sarebbe autorizzata a
deliberare in forza dell'art. 1, comma 5, della legge reg. Sardegna
n. 25 del 2016.
Pertanto, alla luce del rapporto di stretta ed esclusiva
dipendenza funzionale che lega le due proposizioni normative (da
ultimo, sentenza n. 36 del 2017), ai sensi dell'art. 27 della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale), la dichiarazione d'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 5, della legge reg. Sardegna n. 25
del 2016 comporta, in via conseguenziale, l'estensione della
dichiarazione anche all'art. 9, comma 3, lettera a), della medesima
legge.
8.- Residuano, infine, le questioni di legittimita'
costituzionale proposte avverso l'art. 3, comma 3, della legge reg.
Sardegna n. 25 del 2016 - per violazione degli artt. 81, terzo comma,
e 117, secondo comma, lettera g), Cost. - nella parte in cui prevede
che l'ASE operi «un raccordo continuo con la struttura statale», allo
scopo di verificare l'esattezza dei dati e dei calcoli (anche) da
questa effettuati, in vista di garantire l'esatta determinazione di
quanto spettante a titolo di compartecipazione regionale alle quote
erariali.
8.1.- Inammissibile, in primo luogo, e' la questione che il
ricorrente solleva sulla disposizione citata, per violazione
dell'art. 81, terzo comma, Cost.
Sostiene in proposito l'Avvocatura generale dello Stato che essa
provocherebbe un incremento di attivita' amministrativa sull'apparato
statale e quindi maggiori oneri, senza copertura finanziaria, in
lesione dell'art. 81, terzo comma, Cost.
La censura e' presentata in modo apodittico. Il ricorso, infatti,
non espone le ragioni per le quali il raccordo dell'ASE con la
struttura finanziaria statale provocherebbe, come conseguenza
dell'incremento di attivita' amministrativa a carico dell'apparato
statale, maggiori oneri finanziari: mentre avrebbe dovuto essere
quantomeno dimostrata l'impossibilita' di svolgere l'attivita'
amministrativa di raccordo con le risorse umane e materiali gia' a
disposizione.
Essendo del tutto mancante una «specifica e congrua indicazione»
(sentenza n. 32 del 2017) delle ragioni per le quali sussisterebbe il
contrasto con il parametro evocato, la censura non raggiunge quella
soglia minima di chiarezza cui la giurisprudenza di questa Corte
subordina l'ammissibilita' delle impugnative proposte nei giudizi di
legittimita' costituzionale in via principale (ex multis, sentenze n.
105 e n. 50 del 2017).
8.2.- Sostiene inoltre il ricorrente che l'incremento di
attivita' amministrativa indotto dalla disposizione impugnata si
porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera g),
Cost., che riserva alla legislazione esclusiva statale l'«ordinamento
e l'organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali». La norma regionale, priva di competenza al riguardo,
infatti, imporrebbe necessariamente, in capo all'amministrazione
statale, una diversa ed ulteriore regolamentazione della propria
organizzazione.
La questione non e' fondata.
Questa Corte ha gia' chiarito che, fermo restando il principio
per cui le Regioni non possono porre a carico di organi o
amministrazioni dello Stato compiti e attribuzioni ulteriori rispetto
a quelli individuati con legge statale, deve nondimeno essere esclusa
«la configurabilita' di un vulnus delle competenze statali nel caso
di semplice acquisizione di informazioni, trattandosi di strumento
con il quale si esplica, ad un livello minimo, la leale cooperazione
tra Stato e Regioni, in vista dell'esigenza di garantire il piu'
efficiente esercizio delle attribuzioni tanto statali, quanto
regionali (sentenza n. 327 del 2003, con richiamo alla sentenza n.
412 del 1994)» (sentenza n. 104 del 2010).
Nella stessa direzione, la sentenza n. 10 del 2008 ha affermato
che «l'acquisizione, l'elaborazione e lo scambio di informazioni non
determinano, di regola, alcuna lesione di attribuzioni,
rispettivamente statali o regionali, ma rappresentano, in realta',
strumenti con i quali si esplica, ad un livello minimo, la leale
cooperazione tra Stato e Regioni (sentenza n. 42 del 2006)».
Tali conclusioni sono ulteriormente confermate dal fatto che la
stessa legislazione statale si orienta nel senso del rafforzamento
dello scambio di informazioni, in materie omogenee a quelle oggetto
della legge reg. Sardegna n. 25 del 2016: l'art. 70 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), infatti, dispone
che «[g]li organi statali e le regioni sono tenuti a fornirsi,
reciprocamente e a richiesta, ogni notizia utile allo svolgimento
delle proprie funzioni nella materia di cui al presente decreto,
nonche' a concordare le modalita' di utilizzazione comune dei
rispettivi sistemi informativi e le altre forme di collaborazione».
Questa Corte non puo', inoltre, esimersi dall'osservare che, nei
rapporti tra Stato e Regione autonoma Sardegna, proprio
l'impossibilita', per la Regione, di giovarsi della precisa (e
preventiva) conoscenza delle risorse finanziarie disponibili, allo
scopo di redigere puntualmente il bilancio regionale, e' stata alla
base della cosiddetta "vertenza entrate".
Del resto, la stessa delibera che autorizza la proposizione del
ricorso statale qui deciso riconosce la sussistenza di «giuste
istanze informative» in capo alla Regione.
Giova, infine, ribadire quanto di recente affermato da questa
Corte, proprio in materia di relazioni finanziarie tra lo Stato e le
autonomie speciali: «[e'] utile ricordare come il sistema tributario
regionale sia caratterizzato, quasi per intero, dall'eteronomia della
struttura dei tributi (propri derivati, addizionali,
compartecipazioni al gettito di quelli erariali) e dalla
centralizzazione dei meccanismi di riscossione e riparto tra gli enti
territoriali, soluzioni giustificate dall'interrelazione con piu'
parametri costituzionali di primaria importanza, tra i quali spiccano
il coordinamento della finanza pubblica ed il rispetto dei vincoli
comunitari ex art. 117, primo comma, Cost., e come tale "supremazia
normativa" sia giustificata sul piano funzionale da inderogabili
istanze unitarie che permeano la Costituzione. Tuttavia, aggiungere a
questa fondamentale prerogativa del legislatore statale anche
l'esonero per lo Stato dall'obbligo di rendere ostensibili e
confrontabili i dati necessari per una corretta attuazione del
precetto costituzionale, inerente alla salvaguardia delle risorse
spettanti all'autonomia speciale, costituisce un'ingiustificata
compressione dell'autonomia stessa» (sentenza n. 188 del 2016).