ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
335, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2005)», promosso dalla Commissione tributaria regionale
del Lazio nel procedimento vertente tra M.L. F. e l'Agenzia delle
entrate - Ufficio provinciale di Roma, con ordinanza del 16 dicembre
2016, iscritta al n. 82 del registro ordinanze 2017 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie
speciale, dell'anno 2017.
Visti l'atto di costituzione di M.L. F., nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica del 24 ottobre 2017 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato Mariano Buratti per M.L. F. e l'avvocato dello
Stato Anna Lidia Caputi Iambrenghi per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 16 dicembre 2016, la Commissione tributaria
regionale del Lazio ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale, per violazione degli artt. 3, 53 e 97 della
Costituzione, dell'art. 1, comma 335, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)», il quale prevede
che «La revisione parziale del classamento delle unita' immobiliari
di proprieta' privata site in microzone comunali, per le quali il
rapporto tra il valore medio di mercato individuato ai sensi del
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 23
marzo 1998, n. 138, e il corrispondente valore medio catastale ai
fini dell'applicazione dell'imposta comunale sugli immobili si
discosta significativamente dall'analogo rapporto relativo
all'insieme delle microzone comunali, e' richiesta dai comuni agli
Uffici provinciali dell'Agenzia del territorio. Per i calcoli di cui
al precedente periodo, il valore medio di mercato e' aggiornato
secondo le modalita' stabilite con il provvedimento di cui al comma
339. L'Agenzia del territorio, esaminata la richiesta del comune e
verificata la sussistenza dei presupposti, attiva il procedimento
revisionale con provvedimento del direttore dell'Agenzia medesima».
1.1.- A parere del collegio tributario regionale, dal complessivo
quadro normativo emergerebbe che il classamento e' un'operazione che
interessa necessariamente una singola unita' immobiliare, come tale
sarebbe quindi difficilmente conciliabile con la previsione di una
revisione del classamento per intere microzone motivata da
scostamenti tra valori di mercato e valori catastali. Infatti, il
classamento andrebbe ad inquadrare caratteristiche specifiche, vale a
dire identita', natura e qualita', di singole unita' immobiliari, le
quali restano le stesse, salvo trasformazioni specifiche avvenute
tramite opere di risanamento o di ristrutturazione, per le quali e'
previsto il meccanismo di cui al comma 336 del medesimo art. 1 della
legge n. 311 del 2004.
Il rimettente sostiene che il riclassamento disciplinato dal
censurato comma 335, in quanto «collegato ai soli valori di mercato
di zona e senza modificazioni nella realta' si porrebbe
inevitabilmente in contrasto con la capacita' contributiva dei
singoli» e quindi con l'art. 53 Cost. Infatti, pur non essendo un
vero e proprio atto di imposizione fiscale, inciderebbe tuttavia
sulla rendita del bene ed avrebbe effetti sull'imposizione diretta e
su quella locale.
Sarebbe altresi' ravvisabile la violazione dell'art. 3 Cost.,
perche' il singolo contribuente si troverebbe «irrazionalmente
esposto a rivalutazione del proprio bene in relazione alla
significativa rivalutazione di beni altrui sol perche' situato in una
"microzona" oggetto di attenzione da parte del Comune, con disparita'
di trattamento rispetto ad altre "microzone", pur
significati[va]mente da rivalutare, ma non oggetto di richiesta da
parte del comune medesimo all'Agenzia del territorio».
La norma impugnata contrasterebbe, infine, con l'art. 97 Cost.,
in quanto la rivalutazione «massiva» operata dalla norma censurata
«non assicur[erebbe] ne' il buon andamento ne' l'imparzialita'
dell'amministrazione, colpendo indiscriminatamente tutte le unita'
immobiliari (di una determinata microzona) senza alcuna verifica
concreta del singolo bene (non essendo necessario il sopralluogo,
Cass. n. 21176 del 2016; Cass. n. 21923 del 2012), esponendo
l'Amministrazione medesima ad una altrettanto "massiva" opposizione
da parte dei contribuenti interessati».
2.- Con atto depositato il 4 luglio 2017, e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che la
questione sia dichiarata inammissibile o infondata.
La prospettata questione di costituzionalita' sarebbe
inammissibile in quanto involgente scelte discrezionali spettanti
esclusivamente al legislatore: essa, infatti, non sarebbe
suscettibile di una soluzione costituzionalmente imposta, ma di una
pluralita' di soluzioni.
Nel merito, poi, ricorda l'interveniente che la revisione
parziale del classamento rappresenta, in sostanza, uno strumento
previsto dal legislatore al fine di rimuovere significative
sperequazioni - rinvenibili nell'ambito di alcune microzone comunali
- che emergono dal confronto tra i valori medi di mercato ed i valori
medi catastali rilevati nelle diverse microzone in cui risulta
suddiviso il territorio comunale e che sono riconducibili a
variazioni del contesto urbano verificatesi nel tempo. Al fine di
determinare le modalita' di avvio della procedura in argomento, sono
state definite, in modo uniforme per l'intero territorio nazionale,
le regole o le modalita' di calcolo dei valori medi di mercato e dei
valori medi catastali posti alla base dei rapporti che portano
all'individuazione delle microzone «anomale», secondo criteri precisi
e puntuali che non lascerebbero margini di discrezionalita'
all'amministrazione.
Il Presidente del Consiglio dei ministri segnala altresi' il
differente ambito applicativo della norma impugnata e del successivo
comma 336 dello stesso art. 1 della legge n. 311 del 2004 (richiamato
dal giudice rimettente), il quale disciplina una procedura di
revisione legata a situazioni di fatto non piu' coerenti con i
classamenti passati per intervenute variazioni edilizie della singola
unita' immobiliare.
Tanto premesso sulla ricostruzione della disciplina di
riferimento, si nega il contrasto di essa con il principio di
capacita' contributiva di cui all'art. 53 Cost., atteso che proprio
l'aggiornamento delle rendite catastali permetterebbe di individuare
con maggior precisione il reddito potenzialmente ritraibile dai beni
immobili, e quindi la correlata capacita' contributiva. Il
procedimento disciplinato dalla disposizione censurata comporterebbe
non l'attribuzione di un classamento collegato ai valori di mercato,
bensi' il riesame dei classamenti relativi agli immobili presenti
nelle microzone «anomale» al fine di un loro adeguamento rispetto
alle altre microzone comunali. Nel concreto, l'attivita' di
riclassamento dei singoli immobili permetterebbe di individuare, in
relazione alle loro caratteristiche e tramite raffronto con le unita'
di riferimento, la categoria e la classe piu' appropriate.
Non sarebbe fondata neanche la questione sollevata con
riferimento alla violazione della disparita' di trattamento di cui
all'art. 3 Cost., posto che le considerazioni svolte dal rimettente
si risolverebbero nella prospettazione di eventuali ricadute
pratiche, legate ad un patologico funzionamento del sistema, che
tuttavia non possono involvere profili di costituzionalita' della
norma censurata. Quest'ultima, anzi, consentirebbe proprio di operare
in senso opposto, perequando, ove non coerenti, i classamenti degli
immobili situati nelle microzone «anomale».
Infine, contrariamente a quanto ritenuto dalla Commissione
tributaria regionale in relazione al denunciato contrasto con l'art.
97 Cost., il legislatore non avrebbe disposto una «rivalutazione
massiva», nel senso di prevedere un riclassamento «disancorato dalla
situazione del singolo bene», e le procedure attuative della
disposizione censurata non avrebbero colpito indiscriminatamente gli
immobili oggetto di verifica. Il procedimento in parola, invero,
consentirebbe un diverso apprezzamento connesso a fattori esterni
comuni a tutte le unita' immobiliari delle microzone «anomale», con
l'inevitabile conseguenza che la revisione dei classamenti operata ai
sensi del comma 335 in esame interesserebbe generalmente un gran
numero di immobili, proprio perche', essendo situati nei medesimi,
mutati, contesti urbani, risulterebbero parimenti coinvolti dallo
stesso fenomeno di «riqualificazione esterna».
3.- Nel giudizio si e' costituita l'appellante del giudizio a
quo, con atto depositato il 30 giugno 2017, ripercorrendo le
argomentazioni della Commissione tributaria regionale e sostenendo,
sulla base delle medesime, l'illegittimita' costituzionale della
norma censurata in relazione agli stessi parametri evocati dal
giudice rimettente.
4.- In data 26 settembre 2017 il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria, ribadendo le considerazioni gia'
svolte nell'atto di costituzione ed in particolare sottolineando come
la normativa in esame preveda un «procedimento "asettico"», ovverosia
ancorato a criteri rigorosi e oggettivi, «teso ad evitare situazioni
di palese ingiustizia all'interno di ogni singolo comune», tramite
l'individuazione delle microzone «anomale» e l'applicazione agli
immobili in esse ubicati della revisione parziale del classamento.
5.- Con memoria depositata il 2 ottobre 2017, la parte privata ha
sostenuto l'ammissibilita' della questione di costituzionalita' -
sulla base della considerazione che se alla Corte costituzionale e'
precluso ogni giudizio di natura politica e ogni sindacato sull'uso
del potere discrezionale del Parlamento, quest'ultimo resta comunque
subordinato al rispetto dei limiti posti dalla Carta costituzionale
-, riproponendo, nel merito, le considerazioni precedentemente
svolte.
Considerato in diritto
1.- La Commissione tributaria regionale del Lazio dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 335, della legge 30
dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)»,
il quale prevede il riclassamento di unita' immobiliari ubicate in
microzone nelle quali il rapporto tra il valore medio di mercato
individuato ai sensi del d.P.R. 23 marzo 1998, n. 138 (Regolamento
recante norme per la revisione generale delle zone censuarie, delle
tariffe d'estimo delle unita' immobiliari urbane e dei relativi
criteri nonche' delle commissioni censuarie in esecuzione
dell'articolo 3, commi 154 e 155, della L. 23 dicembre 1996, n. 662)
e il corrispondente valore medio catastale, ai fini dell'applicazione
dell'imposta comunale sugli immobili, si discosta significativamente
dall'analogo rapporto relativo all'insieme delle microzone comunali.
1.1.- Secondo il rimettente, dal quadro generale della
legislazione vigente emergerebbe che il classamento e' un'operazione
legata necessariamente ad una singola unita' immobiliare. Pertanto
sarebbe incompatibile con il sistema la previsione di una revisione
parziale del classamento di intere microzone.
In particolare, l'impugnato comma 335 sarebbe in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, atteso che il singolo contribuente si
troverebbe esposto a rivalutazione del proprio bene solo in base alla
circostanza che il suo immobile e' situato in una microzona oggetto
di richiesta di revisione parziale del classamento da parte del
Comune interessato.
La norma violerebbe, poi, l'art. 53 Cost., in quanto un
riaccatastamento di una serie di edifici «collegato ai soli valori di
mercato di zona e senza modificazioni nella realta'» si porrebbe in
conflitto con il principio di capacita' contributiva dei singoli,
posto che il classamento, pur non essendo un vero e proprio atto di
imposizione fiscale, incide sulla rendita del bene ed ha quindi
effetti sull'imposizione diretta e su quella locale.
Essa contrasterebbe, infine, con l'art. 97 Cost., dato che «non
assicur[erebbe] ne' il buon andamento ne' l'imparzialita'
dell'amministrazione, colpendo indiscriminatamente tutte le unita'
immobiliari (di una determinata microzona) senza alcuna verifica
concreta del singolo bene [...] esponendo l'amministrazione medesima
ad una altrettanto "massiva" opposizione da parte dei contribuenti
interessati».
2.- In via preliminare, va esaminata l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato, in
considerazione del fatto che la questione di costituzionalita' non
sarebbe suscettibile di una soluzione costituzionalmente imposta e
quindi involgerebbe scelte discrezionali spettanti esclusivamente al
legislatore.
2.1.- L'eccezione e' inammissibile in quanto formulata in maniera
generica e gravemente carente nella motivazione.
3.- Nel merito, le censure sono infondate.
4.- In via generale, si procede al riclassamento di un immobile
quando, pur disponendo, quest'ultimo, gia' di una categoria, di una
classe e di una rendita, si prospetta che tale classamento sia
divenuto inadeguato.
Le cause che possono rendere necessaria l'operazione sono
riconducibili alle ipotesi individuate dai commi 335 e 336 dell'art.
1 della legge n. 311 del 2004.
Si tratta di due procedure con presupposti diversi. La prima
concerne situazioni legate a mutamenti di carattere generale o
collettivo interessanti una determinata area; la seconda riguarda le
situazioni di fatto non piu' coerenti con i classamenti passati per
intervenute variazioni edilizie della singola unita' immobiliare e
presuppone quindi che si sia di fronte ad innovazioni specifiche
relative ad un determinato immobile.
5.- Ai sensi del comma 335 - oggetto del giudizio - il
procedimento prende avvio su iniziativa del Comune, il quale formula
richiesta di revisione del classamento al competente Ufficio
provinciale dell'Agenzia del territorio (ora assorbita dall'Agenzia
delle entrate ai sensi del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
recante «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica
con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario»,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135).
Quest'ultima, accertata la sussistenza dei presupposti di legge, con
provvedimento del direttore attiva il «processo revisionale», che si
snoda secondo le modalita' tecniche e operative previste nel
successivo comma 339 e stabilite nelle linee guida di cui alla
Determinazione del direttore dell'Agenzia del territorio del 16
febbraio 2005. A conclusione del procedimento, gli intestatari delle
unita' immobiliari interessate ricevono un avviso di accertamento con
la rideterminazione del classamento e l'attribuzione di una nuova
rendita catastale.
6.- Venendo all'esame delle censure, il contrasto con l'art. 3
Cost. e' impostato nella limitata prospettiva secondo cui il singolo
contribuente si troverebbe esposto a rivalutazione del proprio bene
solo in base alla circostanza che il suo immobile sia situato in una
microzona oggetto di richiesta di revisione parziale del classamento
da parte del Comune interessato, con la conseguente sperequazione
rispetto al contribuente che, pur trovandosi nella stessa situazione,
non subisca analoga iniziativa comunale.
La censura, come e' evidente, non e' riferibile alla previsione
della norma, ma e' ricollegabile, invece, a circostanze contingenti -
e cioe' la maggiore o minore sollecitudine del Comune di riferimento
nell'avanzare l'istanza - che attengono alla concreta applicazione
della disciplina (ordinanza n. 270 del 2012).
Si tratta, dunque, di un inconveniente di fatto, che, secondo
pacifica giurisprudenza, e' irrilevante nel giudizio costituzionale
(ex multis, sentenze n. 35 del 2017, n. 219 e n. 192 del 2016;
ordinanza n. 122 del 2016).
7.- Il Collegio tributario prospetta poi la violazione dell'art.
53 Cost., in quanto un riaccatastamento conseguente alla sola
variazione dei valori di mercato di una determinata aerea
contrasterebbe con il principio di capacita' contributiva.
7.1.- Va in proposito ricordato che questa Corte ha ritenuto che
la rendita catastale «non costituisce [...] un presupposto d'imposta»
(sentenza n. 162 del 2008): non e' pertanto prospettabile, in
riferimento ad essa, una questione collegata al parametro di cui
all'art. 53 Cost. (sentenze n. 263 del 1994 e n. 162 del 2008). Si e'
pero' anche affermato che, benche' le tariffe di estimo e le rendite
catastali non siano atti di imposizione tributaria, i criteri per la
loro determinazione, ove non ispirati a principi di ragionevolezza,
potrebbero porre le premesse per l'incostituzionalita' delle singole
imposte che su di essi si fondino (sentenza n. 263 del 1994).
7.2.- Si e' poi ritenuto che «la capacita' contributiva,
desumibile dal presupposto economico al quale l'imposta e' collegata,
puo' essere ricavata, in linea di principio, da qualsiasi indice
rivelatore di ricchezza, secondo valutazioni riservate al
legislatore, salvo il controllo di costituzionalita', sotto il
profilo della palese arbitrarieta' e manifesta irragionevolezza»
(sentenza n. 162 del 2008).
Esaminata la questione sotto questa specifica prospettiva, la
scelta fatta dal legislatore con il censurato comma 335 non presenta
profili di irragionevolezza.
La decisione di operare una revisione del classamento per
microzone si basa sul dato che la qualita' del contesto di
appartenenza dell'unita' immobiliare rappresenta una componente
fisiologicamente idonea ad incidere sul valore del bene, tanto che il
fattore posizionale gia' costituisce una delle voci prese in
considerazione dal sistema catastale in generale.
Puo' quindi ritenersi non irragionevole che l'accertamento di una
modifica del valore degli immobili presenti in una determinata
microzona abbia una ricaduta sulla rendita catastale. Il conseguente
adeguamento, proprio in quanto espressione di una accresciuta
capacita' contributiva, e' volto in sostanza ad eliminare una
sperequazione esistente a livello impositivo.
7.3.- E' bene ricordare, peraltro, che la natura e le modalita'
dell'operazione enfatizzano l'obbligo di motivazione in merito agli
elementi che hanno, in concreto, interessato una determinata
microzona, cosi' incidendo sul diverso classamento della singola
unita' immobiliare; obbligo che, proprio in considerazione del
carattere "diffuso" dell'operazione, deve essere assolto in maniera
rigorosa in modo tale da porre il contribuente in condizione di
conoscere le concrete ragioni che giustificano il provvedimento.
8.- Infondata, infine, e' la censura (peraltro formulata in
maniera generica e apodittica) relativa all'art. 97 Cost., secondo la
quale la rivalutazione «massiva» operata dalla norma censurata,
colpendo indiscriminatamente tutte le unita' immobiliari di una
determinata microzona senza alcuna verifica concreta del singolo
bene, «espo[rrebbe] l'amministrazione medesima ad una altrettanto
"massiva" opposizione da parte dei contribuenti interessati».
Non e' dato comprendere, infatti, come il rischio che
l'Amministrazione sia esposta ad azioni giudiziarie possa rilevare
nel senso dell'incostituzionalita' di una disciplina. Ogni riforma
normativa, per la sua portata innovativa, e' potenzialmente idonea a
suscitare reazioni da parte dei destinatari, ma cio' evidentemente
rientra nella fisiologia dell'ordinamento.