ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della
Regione Abruzzo 7 marzo 2017, n. 16 (Rendiconto generale per
l'esercizio 2013. Conto finanziario, conto generale del patrimonio e
nota illustrativa preliminare) e, in particolare, degli artt. 1,
commi 1 e 2; 8; 9; 10; 11 e 12, promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 19-22 maggio 2017, depositato
in cancelleria il 29 maggio 2017 e iscritto al n. 41 del registro
ricorsi 2017.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica del 9 gennaio 2018 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefania Valeri per la
Regione Abruzzo.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato
l'intera legge della Regione Abruzzo 7 marzo 2017, n. 16 (Rendiconto
generale per l'esercizio 2013. Conto finanziario, conto generale del
patrimonio e nota illustrativa preliminare), nonche', specificamente,
gli artt. 1, commi 1 e 2; 8; 9; 10; 11 e 12 della medesima legge, per
violazione degli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo comma, della
Costituzione, anche in riferimento all'art. 29, comma 1, del decreto
legislativo 28 marzo 2000, n. 76 (Principi fondamentali e norme di
coordinamento in materia di bilancio e di contabilita' delle regioni,
in attuazione dell'articolo 1, comma 4, della legge 25 giugno 1999,
n. 208) ed all'art. 39, comma 1, della legge Regione Abruzzo 25 marzo
2002, n. 3 (Ordinamento contabile della Regione Abruzzo).
1.1.- Espone il Presidente del Consiglio dei ministri che con la
legge reg. n. 16 del 2017 la Regione Abruzzo ha emanato le
disposizioni in tema di Rendiconto generale per l'esercizio 2013,
conto finanziario, conto generale del patrimonio e nota illustrativa
preliminare. Secondo il ricorrente, con le norme denunciate in
epigrafe, la Regione Abruzzo avrebbe ecceduto dalla propria
competenza per i seguenti motivi.
1.2.- L'art. 1, commi 1 e 2, della legge reg. Abruzzo n. 16 del
2017 violerebbe gli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo comma,
Cost., anche in riferimento all'art. 29, comma 1, del d.lgs. n. 76
del 2000 e all'art. 39, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 3 del
2002.
Premette il ricorrente che l'art. 1 della legge regionale n. 16
del 2017 prevede, al primo comma, che «il rendiconto generale per
l'esercizio finanziario 2013 e' approvato con le risultanze negli
articoli che seguono» e, al secondo comma, che «sono approvate le
previsioni definitive di competenza come indicate nel conto di
bilancio allegato alla presente legge». In base al successivo art.
19, comma 1, la legge regionale n. 16 del 2017 e' entrata in vigore
il 21 marzo 2017, giorno successivo a quello della sua pubblicazione
nel BURAT (Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo in versione
telematica).
Il Presidente del Consiglio dei ministri obietta che la legge
regionale n. 16 del 2017 sarebbe stata quindi approvata in forma
legislativa oltre i termini imposti dall'art. 39, comma 1, della
legge reg. Abruzzo n. 3 del 2002. Tale norma prevede, infatti, al
primo comma, che «Il rendiconto generale e' predisposto dalla Giunta,
ed e' approvato dal Consiglio entro il 30 giugno e comprende il conto
del bilancio e il conto generale del patrimonio e dimostra i
risultati della gestione».
Si tratterebbe, secondo il ricorrente, di una tassativa
previsione temporale, coerente con quanto dispone[va] l'art. 29,
comma 1, del decreto legislativo n. 76 del 2000 il quale prevede che
«il rendiconto generale della regione e' approvato con legge
regionale entro il 30 giugno dell'anno successivo all'esercizio cui
questo si riferisce». Al riguardo, la difesa dello Stato precisa che
il predetto comma trovava applicazione alla fattispecie in esame,
poiche' e' stato abrogato dalla lettera c) del comma 1, dell'art. 77,
del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42),
aggiunto dall'art. 1, comma 1, lettera aa), del decreto legislativo
10 agosto 2014, n. 126 (Disposizioni integrative e correttive del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), ma a
decorrere dal 1° gennaio 2015.
1.3.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri gli artt.
8, 9, 10, 11 e 12 della legge Regione Abruzzo n. 16 del 2017 violano
gli artt. 81, quarto comma, e 117, secondo comma, lettera e), e terzo
comma, Cost.
1.3.1.- Premette il ricorrente che, con la delibera n.
39/2016/PARI, la Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per
l'Abruzzo, ha parificato il rendiconto generale riferito all'anno
2013 della Regione Abruzzo con talune eccezioni, tra cui i capitoli
concernenti le economie vincolate riprogrammate per finalita' diverse
da quelle inizialmente previste e la mancata neutralizzazione
dell'anticipazione di liquidita' ricevuta ai sensi dell'art. 3 del
decreto-legge n. 35 del 2013. Inoltre, su tali argomenti, la predetta
Corte ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale nei
confronti degli artt. 7, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione
Abruzzo n. 2 del 2013, recante «Disposizioni finanziarie per la
redazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013 - 2015 della
Regione Abruzzo (Legge finanziaria regionale 2013)», degli artt. 1,
4, 11 e 15, comma 3, della legge della Regione Abruzzo n. 3 del 2013
(Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 - Bilancio
pluriennale 2013/2015) e dell'art. 16 della legge della Regione
Abruzzo 16 luglio 2013, n. 20 (Modifiche alla legge regionale 10
gennaio 2013, n. 2 recante «Disposizioni finanziarie per la redazione
del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013 - 2015 della Regione
Abruzzo (Legge Finanziaria Regionale 2013)», modifiche alla legge
regionale 10 gennaio 2013, n. 3 recante «Bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2013 - bilancio pluriennale 2013-2015» e
ulteriori disposizioni normative). Conseguentemente ha sospeso il
giudizio per le voci non parificate, interessate dalle suddette
disposizioni. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 89 del
2017, depositata il 27 aprile 2017, ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale delle predette norme censurate. Questa decisione ha
rilevato una violazione del principio di equilibrio del bilancio con
riferimento ad economie vincolate riprogrammate per obiettivi diversi
da quelli inizialmente previsti, finanziate da avanzo non accertato
in via definitiva con l'approvazione del rendiconto relativo
all'esercizio precedente. Tale «riprogrammazione» ha determinato un
incremento indebito della spesa, attraverso l'iscrizione illegittima
dell'avanzo di amministrazione ed in assenza di un autentico vincolo
di destinazione.
Evidenzia il ricorrente che, per quello che rileva in particolare
in questa sede, la Corte non ha accolto le difese svolte dalla
Regione Abruzzo, tra le quali l'argomento secondo cui la sopravvenuta
legge regionale n. 16 del 2017, impugnata con il presente ricorso,
avrebbe risolto il problema della copertura attraverso l'accertamento
di un congruo avanzo di amministrazione (punto 4. del Considerato in
diritto): ha affermato difatti la Corte costituzionale che la
predetta legge regionale «produce norme e meccanismi contabili
elusivi dei medesimi precetti in questa sede invocati». Tale
risultato di amministrazione, infatti, secondo la citata decisione,
non risulta affidabile in quanto «ritenuto parziale e non
attendibile» dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo
per l'Abruzzo, la quale non ha parificato ingenti poste dei residui
attivi e passivi, rilevando considerevoli criticita' sia in merito
alla loro sussistenza ed al loro mantenimento in bilancio, sia
riguardo alle ricadute dell'operazione di riaccertamento dei residui
compiuta dalla Regione, in termini di certezza delle risultanze di
bilancio. Detto avanzo infatti, prosegue la sentenza n. 89 del 2017,
viene ottenuto attraverso una operazione contabile non corretta, in
quanto, indipendentemente dalla procedura di riaccertamento
straordinario dei residui prevista dal decreto legislativo n. 118 del
2011 (che non e' qui in discussione), sussiste comunque l'obbligo
indefettibile per ciascun ente territoriale di effettuare
annualmente, ed in ogni caso prima della predisposizione del
rendiconto, l'esatta ricognizione dei residui attivi e passivi. La
ricognizione annuale dei residui attivi e passivi e' operazione
propedeutica a qualsiasi rendiconto, in quanto consente di
individuare formalmente: crediti di dubbia e difficile esazione;
crediti inesigibili ed insussistenti (per l'avvenuta legale
estinzione o per indebito o erroneo accertamento del credito); debiti
prescritti; somme da portare in economia e, in ogni caso, tutte le
componenti degli esercizi decorsi che influiscono sul risultato di
amministrazione. E' evidente che senza una verifica di tal genere non
si puo' procedere all'approvazione del rendiconto, ancorche' tale
procedura sia rafforzata, come nel caso delle Regioni, dall'adozione
di un atto legislativo. In definitiva, la legge sopravvenuta, oltre a
non avere un legame diretto con le norme impugnate, non assicura
chiarezza e stabilita' ai conti regionali, peggiorando la situazione
dell'ente territoriale, anche per l'assenza di punti di riferimento
sicuri quali la continuita' con le risultanze degli esercizi
pregressi e l'esatta contabilizzazione dei crediti e dei debiti allo
stato esistenti (punto 6.4. del Considerato in diritto della sentenza
n. 89 del 2017).
Osserva ulteriormente il Presidente del Consiglio dei ministri
che nella citata sentenza n. 89 del 2017 (punto 8 del Considerato in
diritto) si trova affermato che «la regolarizzazione della tenuta dei
conti non consiste nel mero rispetto della sequenza temporale degli
adempimenti legislativi ed amministrativi afferenti al bilancio
preventivo e consuntivo. Il nucleo della sana gestione finanziaria
consiste, al contrario, nella corretta determinazione della
situazione economico-finanziaria da cui prende le mosse e a cui,
successivamente, approda la gestione finanziaria». Tale
determinazione, prosegue la pronuncia richiamata dalla difesa dello
Stato, «e' strettamente correlata al principio di continuita' degli
esercizi finanziari, per effetto del quale ogni determinazione
infedele del risultato di amministrazione si riverbera a cascata
sugli esercizi successivi. Ne risulta cosi' coinvolto in modo
durevole l'equilibrio del bilancio: quest'ultimo, considerato nella
sua prospettiva dinamica, la quale "consiste nella continua ricerca
di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e
spese necessarie per il perseguimento delle finalita' pubbliche"
(sentenza n. 266 del 2013; in senso conforme, sentenza n. 250 del
2013), esige che la base di tale ricerca sia salda e non condizionata
da perturbanti potenzialita' di indeterminazione». Sono «Proprio la
costanza e la continuita' di tale ricerca» che «ne spiegano
l'operativita' nell'arco di piu' esercizi finanziari; al contrario,
prendere le mosse da infedeli rappresentazioni delle risultanze
economiche e patrimoniali provoca un effetto "domino" nei
sopravvenienti esercizi, pregiudicando irrimediabilmente ogni
operazione di risanamento come quella rivendicata dalla Regione
Abruzzo attraverso le norme censurate e la legge sopravvenuta»
(sentenza n. 89 del 2017). «In questa prospettiva sia le disposizioni
di legge denunciate dalla magistratura rimettente, sia la richiamata
legge reg. Abruzzo n. 16 del 2017 pregiudicano ulteriormente
l'equilibrio finanziario della Regione Abruzzo, gia' storicamente
inciso dalle pregresse gestioni e dalle disposizioni di legge
regionale che ne erano alla base».
Inoltre, prosegue il Presidente del Consiglio dei ministri,
sempre nella medesima sentenza n. 89 (punto 8.1. del Considerato in
diritto) si pone in luce che «[...] le norme censurate ripetono e
aggravano fenomeni distorsivi della finanza regionale gia' oggetto di
sindacato negativo da parte di questa Corte (infedelta' del risultato
d'amministrazione e mancato accertamento dei residui; sforamento dei
limiti di spesa attraverso l'iscrizione di fittizie partite di
entrata quali l'avanzo di amministrazione presunto: sentenze n. 192
del 2012 e n. 250 del 2013), mentre la sopravvenuta legge reg.
Abruzzo n. 16 del 2017, oltre a non tenere in alcun conto la parifica
parziale della Corte dei conti effettuata con delibera n.
39/2016/PARI, finisce per alterare in modo ancor piu' grave le
disfunzioni accertate per gli anni precedenti». Infine, si rileva che
«l'operazione di risanamento dei conti auspicata dalla Regione non
puo' che passare dall'adeguamento ai principi espressi da questa
Corte. Cio' soprattutto attraverso un corretto riaccertamento dei
residui attivi e passivi che possa consentire una credibile e
congruente determinazione del risultato d'amministrazione,
eventualmente usufruendo - ove risulti un deficit non riassorbibile
in un solo anno - delle opportunita' di copertura dilazionata
consentite dalla legislazione statale agli enti territoriali in
particolare situazione di disagio (in ordine a tali disposizioni
legislative, sentenze n. 6 del 2017 e n. 107 del 2016). E' evidente
che, senza tali verifiche, ogni procedimento volto ad assicurare
chiarezza e stabilita' ai conti regionali ed a recuperare fondi
vincolati, incamerati e non spesi negli esercizi precedenti, rischia
di fallire, se non di peggiorare la situazione dell'ente territoriale
per l'assenza di punti di riferimento sicuri, in ordine alle risorse
disponibili ed allo stato dei programmi e degli interventi a suo
tempo intrapresi» (punto 8.2. del Considerato in diritto).
1.3.2.- Tanto premesso, espone il Presidente del Consiglio dei
ministri, che la legge reg. n. 16 del 2017, all'art. 8, determina i
residui attivi a chiusura dell'esercizio 2013; all'art. 9 determina i
residui passivi a chiusura dell'esercizio 2013; all'art. 10 il saldo
finanziario positivo al 31 dicembre 2013; all'art. 11, approvando la
tabella «Residui perenti ed economie vincolate 2013», riconosce gli
importi delle «economie riprogrammate», oggetto di rilievo della
Corte dei Conti, e, all'art. 12, rileva un disavanzo effettivo che
include l'importo dell'anticipazione di liquidita', sebbene non sia
rappresentato nel conto finanziario.
Gli artt. 8, 9, 10, 11 e 12 citati contrasterebbero, quindi, con
l'intero art. 81 Cost. e, in particolare, con il quarto comma 4,
nonche' con l'art. 117, secondo comma, lettera e), in materia di
sistema contabile dello Stato, nonche' con le fonti interposte,
rappresentate dai principi di coordinamento della finanza pubblica
emanati dal legislatore statale, nei quali, appunto, sono ravvisabili
limitazioni ai saldi dei bilanci regionali (sono richiamate le
sentenze n. 115 del 2012 e n. 70 del 2012) e con l'art. 117, terzo
comma, Cost., in riferimento ai principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica.
Secondo il ricorrente tutte le richiamate disposizioni della
legge regionale n. 16 del 2017 dovrebbero ritenersi
costituzionalmente illegittime proprio sulla base delle
considerazioni svolte nel secondo motivo di ricorso. Si tratterebbe
di un provvedimento normativo che nel suo complesso e nella sua
interezza pregiudicherebbe «ulteriormente l'equilibrio finanziario
della Regione Abruzzo», e finirebbe anche «per alterare in modo ancor
piu' grave le disfunzioni accertate per gli anni precedenti», in
violazione dei richiamati parametri costituzionali di cui agli artt.
81, in particolare il quarto comma, 117, secondo comma, lettera e), e
terzo. L'illegittimita' costituzionale del Rendiconto 2013
deriverebbe, quindi, dalla sua non conformita' ai «principi
fondamentali» sopra illustrati anche in materia di armonizzazione dei
bilanci pubblici, applicabile alla fattispecie ratione temporis.
1.4.- Conclude quindi il Presidente del Consiglio dei ministri
chiedendo che la legge regionale Abruzzo n. 16 del 2017, e, in
particolare gli artt. 1, commi 1 e 2; 8; 9; 10; 11 e 12, indicata in
epigrafe, siano dichiarati costituzionalmente illegittimi.
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Abruzzo, in persona
del suo Presidente pro tempore.
2.1.- La Regione Abruzzo rammenta che l'odierna impugnativa
giunge all'indomani del giudizio riguardante la questione di
legittimita' costituzionale promossa dalla Corte dei conti, sezione
regionale di controllo per l'Abruzzo, con ordinanza n. 13 del 26
febbraio 2016 (iscritta al n. 97 del registro ordinanze 2016),
conclusa con la sentenza n. 89 del 2017.
Alla base delle questioni sollevate nell'odierna circostanza,
secondo la Regione resistente, l'Avvocatura dello Stato rileva la non
attendibilita' del risultato di amministrazione compiuto dalla
Regione Abruzzo in ordine al riaccertamento dei residui e richiama le
considerazioni rese da codesta Corte nella citata sentenza circa
l'inesattezza dell'operazione contabile compiuta dagli uffici
regionali.
A tal proposito, la Regione Abruzzo ritiene necessaria una piu'
dettagliata ed esaustiva illustrazione delle disposizioni contenute
nella legge reg. n. 16 del 2017 e del percorso seguito dagli uffici
regionali per il riaccertamento contabile, con contestuale
accantonamento, allo scopo di chiarire come le risultanze dello
stesso sarebbero rispondenti alle richieste avanzate innanzi tutto
dalla Corte dei conti, e che le doglianze lamentate nel ricorso da
parte avversa sarebbero del tutto infondate.
2.2.- Relativamente alla tempistica di approvazione del
rendiconto generale per l'anno 2013, censurato con il primo motivo di
ricorso, la Regione Abruzzo evidenzia che il termine del 30 giugno
non potrebbe essere inteso in maniera perentoria, tale da precludere
in maniera categorica la possibilita' di adozione di un successivo
provvedimento in merito e non potrebbe, quindi, comportare alcuna
decadenza rispetto all'approvazione del rendiconto regionale;
piuttosto, essa sarebbe sintomatica di una programmazione del ciclo
di bilancio non perfettamente allineata: circostanza gia' censurata
dalla Corte dei conti con espresso riguardo alla vicenda in
discussione ed alla quale la legge regionale in oggetto intendeva
porre parziale rimedio.
In nessun caso, peraltro, secondo la Regione resistente, potrebbe
ritenersi preclusa un'approvazione tardiva dei documenti contabili di
rendicontazione, visto che, sia l'art. 39 della legge reg. n. 3 del
2002 concernente l'ordinamento contabile regionale, sia la normativa
statale applicabile alla fattispecie in esame (l'art. 29 del d.lgs.
n. 76 del 2000), non attribuiscono ad altri soggetti la competenza in
materia di approvazione dei rendiconti in caso di mancato rispetto
del termine de quo.
Resterebbe, pertanto, ineludibile prerogativa del Consiglio
regionale, pure se in un momento successivo al predetto termine, la
competenza inerente l'approvazione della legge di rendiconto, su
iniziativa della Giunta regionale.
Del resto, secondo la Regione Abruzzo la mancata approvazione del
rendiconto generale verrebbe a creare un vulnus ancor piu' grave
nell'ordinamento contabile, anche in termini di coordinamento di
finanza pubblica, impedendo cosi' il perseguimento degli obiettivi di
convergenza e di stabilita' derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione Europea.
Nell'ipotesi in cui la legge regionale in esame venisse
dichiarata incostituzionale per il solo motivo riguardante il mancato
rispetto della data del 30 giugno dell'anno successivo, si creerebbe
una insostenibile situazione giuridica che, impedendo in termini
assoluti di sanare, anche a posteriori, l'attivita' di
rendicontazione, produrrebbe una paralisi senza via d'uscita per
l'amministrazione regionale con le intuibili e inevitabili
ripercussioni sulla finanza pubblica.
Evidenzia ulteriormente che precedenti leggi regionali di
approvazione del rendiconto, ancorche' emanate oltre il medesimo
termine, non sono state impugnate dal Governo.
2.3.- Relativamente al secondo motivo di gravame, ritiene che al
provvedimento impugnato dovrebbe essere data una differente lettura.
Richiamati i vari passaggi della vicenda amministrativa e
giudiziaria sottesa all'adozione della legge regionale medesima,
rammenta che in seguito all'approvazione del disegno di legge
afferente il Rendiconto generale della Regione Abruzzo per
l'esercizio 2013, la sezione regionale di controllo della Corte dei
conti ne ha dichiarato la regolarita' con l'esclusione:
«- del saldo finanziario positivo, di cui al prospetto
dell'articolo 10 della proposta di legge di approvazione del
rendiconto stesso, pari a euro 1.184.286.519,66 limitatamente alle
voci dei residui attivi e passivi, nei capitoli e per gli importi
riportati negli allegati A, B, C e D:
- della tabella dei "residui perenti ed economie vincolate
esercizio 2013", di cui all'articolo 11 della proposta di legge di
approvazione del rendiconto stesso, concernente le somme a
destinazione vincolata da reiscrivere negli esercizi successivi, per
un totale di euro l.722.487.991,46.
- dei capitoli di cui all'allegato E, concernente economie
vincolate riprogrammate per finalita' diverse da quelle inizialmente
previste per un importo di euro 61.899.400,13. (rectius
61.889.400,13) omissis, secondo le modalita' di cui all'articolo 7,
commi l, 2 e 3, della L.R. 10 gennaio 2013, n. 2 ..omissis..;
- del capitolo 21300 ..omissis.. osservato nell'ambito del
procedimento di controllo delle scritture contabili su base
campionaria;
- del disavanzo finanziario al termine dell'esercizio pari a euro
- 538.201.471,80, ritenuto parziale e non attendibile, in assenza del
riconteggio delle poste di cui sopra e della considerazione
dell'anticipazione di liquidita' ai sensi del d.l. 8 aprile 2016
(recante "Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il
territorio", convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, L. 6 giugno 2013, n. 64)».
A conclusione del giudizio di parifica la stessa sezione
regionale di controllo per l'Abruzzo della Corte dei conti ha
stabilito di promuovere la questione di legittimita' costituzionale
in ordine alle sopra indicate disposizioni regionali riferite
all'esercizio 2013 (art. 7, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione
Abruzzo n. 2 del 2013; artt. 1, 4, 11 e 15, comma 3, della legge
della Regione Abruzzo n. 3 del 2013; ed art. 16 della legge della
Regione Abruzzo n. 20 del 2013.
Le questioni di legittimita' costituzionale sono state decise con
la sentenza n. 89 del 27 aprile 2017, nella quale la Corte
costituzionale ha dichiarato l'incostituzionalita' delle richiamate
previsioni, riguardanti le economie riprogrammate (punti da n. 1 a n.
5 del dispositivo) e la contabilizzazione dell'anticipazione di
liquidita' di cui al d.l. n. 35 del 2013 (punto n. 6 del
dispositivo).
La Regione Abruzzo rammenta inoltre che in piu' di un passaggio
la citata sentenza accenna all'attivita' di correzione dei conti da
parte dell'amministrazione regionale, postulando espressamente, prima
delle conclusioni che, «[...] in base al principio dell'equilibrio
dinamico, la Regione Abruzzo e' chiamata, pertanto, a rideterminare
il bilancio dell'esercizio 2013 in modo da accertare il risultato di
amministrazione secondo canoni costituzionalmente corretti».
2.4.- Osserva quindi la Regione Abruzzo che, avendo la Corte
condiviso le osservazioni in tal senso formulate dalla Corte dei
conti, si dovrebbe ritenere che i termini dell'attivita' di
adeguamento richiesta siano quelli indicati nel punto 1.2. del
Ritenuto in fatto della sentenza, laddove, nel riportare le richieste
del giudice contabile che aveva attivato quel giudizio di
costituzionalita', si precisa che «[...] Le disposizioni finanziarie
e di bilancio censurate, peraltro, inciderebbero sulla gestione
annuale, determinando un ampliamento non consentito della capacita'
di spesa, pari all'importo dell'avanzo presunto illegittimamente
utilizzato per finalita' di copertura; inoltre le variazioni di
bilancio, operate con il richiamato art. 16 della legge reg. Abruzzo
n. 20 del 2013, avrebbero generato un impatto sostanziale sugli
equilibri, sul risultato d'amministrazione e, conseguentemente, anche
sull'equilibrio dei bilanci futuri. Difatti, se si applicassero le
citate disposizioni, il disavanzo d'amministrazione dell'esercizio
2013 rimarrebbe fissato in euro 538.201.471,80, come esposto nel
progetto di legge di approvazione del rendiconto. Diversamente, se le
stesse venissero dichiarate costituzionalmente illegittime, le spese
legate alla riprogrammazione di economie vincolate e quelle
finanziate con le anticipazioni di liquidita', ottenute ai sensi
dell'art. 3 del d.l. n. 35 del 2013, provocherebbero un incremento
del disavanzo d'amministrazione del relativo importo (rispettivamente
per euro 61.889.400, 15 ed euro 174.009.000,00)».
Evidenzia la Regione che l'ultimo periodo non riporta il totale
complessivo, ma indica le relative modalita' di calcolo: esse
consisterebbero nel sommare al risultato contenuto nella delibera di
Giunta regionale n. 688/C del 2015 (antecedente all'avvio del
giudizio di parifica) i due importi oggetto del giudizio di
incostituzionalita', operazione a fronte della quale si
determinerebbe un ammontare finale complessivo del disavanzo di
amministrazione pari a 774.099.871,95 (538.201.471,80 + 61.889.400,15
+ 174.009.000,00 = 774.099.871,95).
Ne consegue che, prosegue la resistente, secondo le richieste
della Corte dei conti, il risultato di amministrazione doveva essere
corretto indicando un valore pari a - 774.099.871,95.
Espone la Regione Abruzzo che in occasione della precedente
vertenza da un canto si era costituita in giudizio ma, dall'altro
canto, a seguito di ulteriori riflessioni portate avanti con gli
uffici finanziari competenti, aveva ravvisato l'opportunita' di
adeguarsi alle indicazioni della Corte dei conti, includendole, con
adeguata modifica, nell'allora disegno di legge per l'approvazione
del Rendiconto 2013.
In particolare, si era proceduto a rivedere il risultato
d'amministrazione 2013, inserendo le due poste di spesa contestate
dalla Corte dei conti e cioe' quella relativa alle economie
riprogrammate (pari a euro 61.889.400,15) e quella riferita
all'anticipazione di liquidita' (pari a euro 174.009.000,00), con
peggioramento del risultato d'amministrazione
Sicche', con la legge regionale n. 16 del 2017, il risultato di
amministrazione negativo veniva rappresentato pari a euro -
770.134.872,62.
Rammenta che il risultato di amministrazione si compone
attraverso passaggi successivi:
a) dapprima si determina il saldo finale della gestione
(competenza e residui) cosi' come risultante dalle scritture
contabili riepilogate nel conto del bilancio.
Il saldo attivo finale della gestione e' pari ad euro 1.184,28
milioni ed e' costituito dal fondo di cassa c/o il tesoriere al
31.12.2013 pari a euro 372,58 milioni, dai residui attivi pari a euro
2.189,50 milioni e dai residui passivi pari a euro 1.377,80 milioni.
Evidenzia in particolare la Regione che il saldo finanziario reca
un risultato in diminuzione rispetto all'esercizio finanziario
precedente, e costituisce l'esito delle procedure di riaccertamento
dei residui al 31.12.2013;
b) quindi, ai fini della determinazione dell'effettivo saldo
finale, occorre espungere dall'importo del saldo finanziario le
seguenti voci:
i fondi a destinazione vincolata eliminati quali "economie" e
"residui perenti vincolati" il cui ammontare, anche a seguito
dell'adeguamento alle prescrizioni in sede di parifica della Corte
dei conti, e' risultato pari a euro 1.780.412.392,28, l'ulteriore
accantonamento di euro 174.009.000,00 pari all'importo
dell'anticipazione di liquidita'.
c) a fronte delle operazioni in tal senso effettuate si giunge a
determinare il risultato finale d'amministrazione che, relativamente
all'esercizio 2013, e' negativo per l'importo di euro -
770.134.872,62.
Tale risultato e' riportato negli artt. 10, 11 e 12 della
medesima legge regionale n. 16 del 2017 e precisamente nella sezione
IV - "Risultati generali".
Dalla lettura delle previsioni che precedono (l'art. 10 determina
il saldo finanziario al 31 dicembre 2013, l'art. 11 approva la
tabella delle economie vincolate e l'art. 12 approva il quadro
riassuntivo della gestione finanziaria con un disavanzo effettivo di
euro - 770.134.872,62) sarebbe pertanto possibile concludere che il
disavanzo effettivo approvato con la legge regionale n. 16 del 2017
era pari a - 770.134.872,62 euro, sicche' la differenza rispetto a
quanto richiesto dalla sezione regionale di controllo della Corte dei
conti, desumibile dalla modalita' di calcolo indicata nel punto 1.2
del Ritenuto in fatto della sentenza n. 89 del 2017, sarebbe pari a
euro 3.964.999,33. Tale valore corrisponderebbe all'importo delle
economie vincolate rideterminatesi al termine dell'esercizio 2013 con
riferimento alle somme re-iscritte relative alla riprogrammazione. In
termini piu' semplicistici, a fine annualita' 2013, rispetto ai
61.889.400,15 di euro reiscritti, solo 57 milioni sono stati
impegnati e, quindi la somma residua, pari appunto a 3.964.999,33
euro, era gia' ricompresa all'interno della tabella delle economie
vincolate pari ad euro l.722.487.991,46, contenuta nella delibera di
Giunta regionale n. 688/C/2015 di approvazione del rendiconto oggetto
di giudizio di parifica della sezione regionale della Corte dei
conti. Pertanto, l'importo di 3.964.999,33 euro, avendo gia' concorso
alla quantificazione delle economie vincolate, non era stato preso in
considerazione nel calcolo effettuato e riportato nella legge
regionale n. 16 del 2017, in quanto le pertinenti somme erano gia'
state ricomprese nella determinazione del risultato d'amministrazione
e, dunque, l'aggiunta dell'intero importo di 61 milioni di euro
all'aumento del disavanzo avrebbe comportato una duplicazione di
economie vincolate per 3,9 milioni di euro.
In conclusione, per le ragioni sopra riportate, secondo la
Regione Abruzzo le economie vincolate sono state incrementate di un
importo pari alla differenza tra la somma re-iscritta e quella
impegnata, ovvero 3.964.999,33 euro, ed il risultato
d'amministrazione dell'anno 2013 e' stato rideterminato, cosi' come
richiesto dalla sezione regionale della Corte dei conti, in -
770.134.872,62 (disavanzo).
2.5.- Ripercorsi nei termini che precedono i passaggi principali
della procedura contabile seguita dagli uffici regionali competenti
per il riaccertamento delle somme di cui al Rendiconto 2013, la
Regione Abruzzo richiama le considerazioni in fatto della sentenza n.
89 del 2017, ed alla fine del punto 2.2 del Ritenuto in fatto, dove
viene riportata per due volte la stessa affermazione: «Nel corso
dell'udienza pubblica, la difesa della Regione Abruzzo ha illustrato
la sopravvenuta legge regionale 7 marzo 2017, n. 16 (Rendiconto
generale per l'esercizio 2013. Conto finanziario, conto generale del
patrimonio e nota illustrativa preliminare), che avrebbe approvato il
rendiconto 2013, il quale presenterebbe un congruo avanzo. in tal
modo sarebbe non solo dimostrata l'opera di risanamento dei conti
regionali, ma sarebbero anche superate le censure della sezione
rimettente in ordine alla copertura delle partite di spesa impugnate
e delle spese correlate alla anticipazione di liquidita'».
Sul punto, evidenzia la regione che la ratio sottesa
all'iniziativa normativa regionale era effettivamente rivolta
all'approvazione del Rendiconto relativo all'annualita' 2013 al fine
di superare le censure sollevate dal giudice remittente in ordine
alla copertura delle partite di spesa impugnate e delle spese
correlate alla anticipazione di liquidita'.
Obietta che tale finalita', tuttavia, diversamente da quanto si
legge nel citato passaggio della sentenza in parola, non sarebbe
stata affatto perseguita dal legislatore regionale attraverso un
rendiconto che presenta un «congruo avanzo», bensi' con un risultato
che presenta un congruo disavanzo, siccome aumentato delle poste
richieste proprio dalla sezione regionale della Corte dei conti (pari
a euro - 770.134.872,62) e quindi sarebbe del tutto coerente con le
istanze avanzate dal giudice contabile in sede di parifica.
2.5.1.- Parimenti, si prosegue, in altro passaggio della sentenza
(punto 7.2 delle considerazioni in diritto) si legge che «Ne e'
dimostrazione l'art. 13 della sopravvenuta legge reg. Abruzzo n. 16
del 2017 laddove si prevede un avanzo di amministrazione per l
'esercizio 2013 pari ad euro 1.184.286.519,66, mentre il risultato di
amministrazione accertato dalla Corte dei conti presenta, al netto
delle partite non parificate, un saldo negativo, pari ad euro
538.201.471,80, "ritenuto parziale e non attendibile, in assenza del
riconteggio [di poste attive e passive non accertabili] e della
considerazione dell'anticipazione di liquidita' ex d.l. n. 35/2013"
(delibera della Corte dei conti, sezione controllo per l'Abruzzo n.
39/2016/PARI, lettera e del dispositivo).» Al riguardo evidenzia la
Regione Abruzzo che il valore riportato nel citato passaggio, pari a
euro 1.184.286.519,66 verrebbe erroneamente considerato alla stregua
di un risultato di amministrazione, mentre il relativo importo
rappresenta un risultato parziale antecedente alla determinazione
delle economie vincolate (che e' pari a euro 1.780.412.392,28).
2.5.2.- Ulteriormente, osserva che nel punto 1.2. delle
considerazioni in diritto contenute nella medesima sentenza la Corte
fa ancora riferimento all'udienza di discussione del precedente
giudizio: «Nel corso dell'udienza la difesa regionale ha sostenuto
che non vi sarebbe un disavanzo di amministrazione precedente,
poiche' i residui attivi e passivi da sommare alle risultanze di
cassa finirebbero per dare al risultato di amministrazione un segno
positivo: e' stata cosi' richiamata la legge regionale 7 marzo 2017,
n. 16 (Rendiconto generale per l 'esercizio 2013. Conto finanziario,
conto generale del patrimonio e nota illustrativa preliminare) che
avrebbe dimostrato l'esistenza di un avanzo per l'esercizio 2013».
2.5.3.- Obietta la Regione Abruzzo che tale ordine di
argomentazioni, che replica quanto gia' affermato nel Ritenuto in
fatto, muoverebbe dall'erroneo presupposto che la legge regionale
sopravvenuta dimostrerebbe «[...] l'esistenza di un avanzo per
l'esercizio 2013», mentre il Rendiconto approvato con la legge reg.
n. 16 del 2017, adeguandosi ai rilievi della Corte dei conti
presentava un congruo disavanzo aumentato delle poste richieste dalla
sezione regionale di controllo della Corte dei conti pari a euro -
770.134.872,62 del tutto coerente con le istanze formulate in sede di
parifica.
2.5.4.- Con riferimento al quanto affermato nel punto 6.4 delle
considerazioni in diritto della citata sentenza si afferma che «Non
puo' essere, infine, preso in considerazione l'argomento, svolto in
sede di discussione orale dalla difesa regionale, secondo cui la
sopravvenuta legge reg. Abruzzo n. 16 del 2017 avrebbe risolto il
problema della copertura attraverso l'accertamento di un congruo
avanzo di amministrazione».
Al riguardo, secondo la Regione Abruzzo dovrebbe invece ribadirsi
quanto gia' evidenziato in ordine al fatto che il Rendiconto 2013, a
differenza di quanto si legge nella citata sentenza n. 89 del 2017,
non chiudeva con un avanzo di amministrazione, bensi' con un
disavanzo di 770 milioni di euro, quindi maggiore rispetto al
disavanzo di 538 milioni di euro, antecedente alla parifica della
Corte dei conti. Pertanto, attraverso la legge n. 16 del 2017 la
Regione Abruzzo avrebbe approvato il rendiconto 2013 in adesione alle
indicazioni ed alle richieste del giudice contabile, inserendo nel
disavanzo sia le maggiori spese da riprogrammazione sia
l'anticipazione di liquidita'.
2.5.5.- In merito a quanto sostenuto dalla Corte nel punto 6.4
del Considerato in diritto della sentenza n. 89 del 2017, laddove si
afferma che: «Detto avanzo viene ottenuto attraverso un'operazione
contabile non corretta, per i motivi in precedenza gia' evidenziati,
in considerazione del fatto che vengono inserite partite attive per
ben 2.189.508.684,93 di euro in assenza delle necessarie operazioni
di accertamento, come e' stato contestato dalla Corte dei conti in
sede di parifica del medesimo rendiconto 2013.», la Regione Abruzzo
intende chiarire che il valore riportato pari a 2.189.508.684,93 di
euro di residui attivi sarebbe rintracciabile nel prospetto contenuto
nell'articolo 10 della medesima legge regionale n. 16 del 2017 e
costituisce l'importo dei residui attivi da conservare che concorre
alla determinazione del saldo del conto del bilancio.
Sebbene la menzionata sentenza n. 89 osservi che detto valore
risulterebbe iscritto «[...] in assenza delle necessarie operazioni
di accertamento» e che tale circostanza sarebbe stata contestata
anche dalla Corte dei conti in sede di parifica del medesimo
rendiconto 2013, la Regione Abruzzo obietta che, ad un esame piu'
analitico delle risultanze del giudizio di parifica della Corte dei
Conti, sarebbe possibile rilevare che la sezione regionale di
controllo, con riferimento al Rendiconto generale della Regione
Abruzzo per l'esercizio 2013, abbia espressamente escluso dalla
regolarita' contabile il saldo finanziario positivo, di cui al
prospetto contenuto nell'articolo 10 della proposta di legge di
approvazione del rendiconto stesso, pari a euro 1.184.286.519,66
limitatamente alle voci dei residui attivi e passivi, nei capitoli e
per gli importi riportati negli allegati A, B, C e D.
Dalla lettura della predetta ordinanza, dunque, non tutti i
residui attivi e passivi sarebbero stati ritenuti non parificati ma
esclusivamente quelli riportati nelle suddette tabelle. Piu'
precisamente, i riepiloghi delle partite attive (residui attivi) e
delle partite passive (residui passivi) che non sono stati oggetto di
parifica concernerebbero solamente alcune tipologie di residui attivi
(e precisamente: residui ritenuti sussistenti dall'amministrazione ma
non formalmente riaccertati e mantenuti con riserva in quanto da
sottoporre a ulteriori verifiche e comunque al riaccertamento dei
residui al 31 dicembre 2014; residui attivi di importo non motivato
all'esito del contraddittorio; residui attivi di importo ancora
incerto all'esito del contraddittorio) per circa 120 milioni di euro;
e residui passivi (ritenuti sussistenti dall'amministrazione ma non
formalmente riaccertati e mantenuti con riserva in quanto da
sottoporre a ulteriori verifiche e comunque al riaccertamento dei
residui al 31 dicembre 2014), per circa 138 milioni di euro.
La Regione Abruzzo afferma di condividere pienamente le
riflessioni di questa Corte a proposito del fatto che, a prescindere
dalla procedura di riaccertamento straordinario dei residui prevista
dal d.lgs. n. 118 del 2011, «[...] sussiste comunque l'obbligo
indefettibile per ciascun ente territoriale di effettuare
annualmente, ed in ogni caso prima della predisposizione del
rendiconto, l'esatta ricognizione dei residui attivi e passivi»
(sentenza n. 89 del 2017).
Sul punto rappresenta tuttavia che, nella fattispecie che ne
occupa, le poste ritenute non parificabili dalla sezione regionale
della Corte dei conti risulterebbero pari a 120 milioni di euro di
residui attivi ed a 138 milioni di euro di residui passivi: importi
indubbiamente significativi ma che non potrebbero ritenersi certo
abnormi rispetto al complesso di residui attivi e passivi.
Inoltre, la Regione evidenzia che dall'esame delle risultanze si
evincerebbe che le poste dei residui passivi non parificate siano
maggiori di quelle attive. Ne conseguirebbe che una eliminazione
delle stesse (tra l'altro subordinata ad una revisione) comporterebbe
un miglioramento del risultato d'amministrazione.
La resistente rappresenta inoltre che nel corso dell'anno 2016
l'esecutivo regionale e gli uffici finanziari della Regione Abruzzo
avrebbero effettuato le operazioni di riaccertamento dei residui e
dall'analisi delle partite riaccertate e riferite alle tabelle A, B,
C e D e che erano state contestate nel giudizio di parifica 2013.
2.5.6.- In merito poi a quanto affermato da questa Corte nella
predetta sentenza n. 89 del 2017 (punto 7.2. del Considerato in
diritto) dove si legge che «In particolare, risulta insanabile la
contraddizione tra l'esigenza di chiedere allo Stato l'anticipazione
di cassa e la situazione di formale e rilevante avanzo di
amministrazione (ipotizzato nella sopravvenuta legge regionale in
euro 1.184.286.519,66), nonche' improbabile una cosi' florida
situazione dopo un deficit della sanita' tanto ampio da comportare
una quasi decennale procedura di rientro», obietta la Regione Abruzzo
che la situazione "florida" che la Corte ritiene improbabile non
potrebbe ipotizzarsi nel caso di specie, stante l'accertato disavanzo
di oltre 770 milioni di euro.
2.5.7.- In merito a quanto rilevato nel punto 8 del Considerato
in diritto della sentenza ora citata, dove si afferma che «La Regione
Abruzzo ha piu' volte dedotto, sia nelle memorie che oralmente,
l'esigenza di mettere in sicurezza i propri conti e quella di
riallineare temporalmente la fisiologica approvazione dei rendiconti
degli esercizi decorsi. Con tali lodevoli intenti non e' tuttavia
coerente il percorso normativa seguito. Infatti, la regolarizzazione
della tenuta dei conti non consiste nel mero rispetto della sequenza
temporale degli adempimenti legislativi ed amministrativi afferenti
al bilancio preventivo e consuntivo. Il nucleo della sana gestione
finanziaria consiste, al contrario, nella corretta determinazione
della situazione economico-finanziaria da cui prende le mosse e a
cui, successivamente, approda la gestione finanziaria. Tale
determinazione e' strettamente correlata al principio di continuita'
degli esercizi finanziari, per effetto del quale ogni determinazione
infedele del risultato di amministrazione si riverbera a cascata
sugli esercizi successivi. Ne risulta cosi' coinvolto in modo
durevole l'equilibrio del bilancio: quest'ultimo, considerato nella
sua prospettiva dinamica, la quale «consiste nella continua ricerca
di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e
spese necessarie per il perseguimento delle finalita' pubbliche»
(sentenza n. 266 del 2013; in senso conforme, sentenza n. 250 del
2013), esige che la base di tale ricerca sia salda e non condizionata
da perturbanti potenzialita' di indeterminazione. Proprio la costanza
e la continuita' di tale ricerca ne spiegano l 'operativita' nel!
'arco di piu' esercizi finanziari; al contrario, prendere le mosse da
infedeli rappresentazioni delle risultanze economiche e patrimoniali
provoca un effetto "domino" nei sopravvenienti esercizi,
pregiudicando irrimediabilmente ogni operazione di risanamento come
quella rivendicata dalla Regione Abruzzo attraverso le norme
censurate e la legge sopravvenuta. In questa prospettiva sia le
disposizioni di legge denunciate dalla magistratura rimettente, sia
la richiamata legge reg. Abruzzo n. 16 del 2017 pregiudicano
ulteriormente l'equilibrio finanziario della Regione Abruzzo, gia'
storicamente inciso dalle pregresse gestioni e dalle disposizioni di
legge regionale che ne erano alla base», la Regione Abruzzo sostiene
che, sulla scorta delle precisazioni gia' effettuate in merito
all'incremento del disavanzo a 770 milioni di euro, la legge
regionale n. 16 del 2017 - al contrario delle leggi approvate nel
2013 e che avevano hanno pregiudicato gli equilibri regionali -
avrebbe messo in sicurezza i conti regionali rilevando un risultato
negativo del tutto allineato con quanto richiesto in sede di parifica
dalla sezione regionale di controllo della Corte dei conti.
La Regione non ritiene quindi condivisibile quanto affermato
dalla Corte nella sentenza n. 89 del 2017 (punto 8.1. del Considerato
in diritto), dove la Corte cosi' conclude: «[...] le norme censurate
ripetono e aggravano fenomeni distorsivi della finanza regionale gia'
oggetto di sindacato negativo da parte di questa Corte (infedelta'
del risultato d'amministrazione e mancato accertamento dei residui;
sforamento dei limiti di spesa attraverso l'iscrizione di fittizie
partite di entrata quali l'avanzo di amministrazione presunto:
sentenze n. 192 del 2012 e n. 250 del 2013), mentre la sopravvenuta
legge reg. Abruzzo n. 16 del 2017, oltre a non tenere in alcun conto
la parifica parziale della Corte dei conti effettuata con delibera n.
3912016/PARI, finisce per alterare in modo ancor piu' grave le
disfunzioni accertate per gli anni precedenti. E' evidente come tutto
cio' conduca ad una situazione di ulteriore anomalia anziche'
produrre la normalizzazione auspicata dalla Regione». In particolare
la resistente ritiene di aver gia' ampiamento fornito adeguate
argomentazioni a sostegno dell'attivita' di adeguamento alle
prescrizioni rese dal giudice contabile, avendo essa avviato nel 2013
e proseguito nel 2014 un processo di riaccertamento con contestuale
accantonamento. Aggiunge inoltre che, in ossequio anche ai principi
espressi da codesta Corte, la Regione Abruzzo avrebbe altresi'
proceduto all'approvazione della delibera di ripartizione decennale
del maggior disavanzo.
2.6.- La Regione Abruzzo ritiene in definitiva che il Rendiconto
2013 e le risultanze dello stesso, cosi' come contenute nella legge
regionale n. 16 del 2017, rispondano alle richieste del giudice
contabile, e abbiano di fatto realizzato quell'attivita' di «corretto
riaccertamento dei residui attivi e passivi che possa consentire una
credibile e congruente determinazione del risultato
d'amministrazione» auspicata anche da questa Corte nella sentenza n.
89 del 2017.
2.7.- Conclude quindi chiedendo che il ricorso sia ritenuto
infondato o comunque rigettato nel merito, con riferimento ad
entrambi i motivi di gravame.
3.- Con memoria depositata per l'udienza pubblica il Presidente
del Consiglio dei ministri ha replicato alle difese della Regione
Abruzzo.
3.1.- In merito alla censura che evidenziava che la legge reg. n.
16 del 2017 e' stata approvata in forma legislativa oltre i termini
tassativi imposti dall'art. 39, comma l, della legge reg. n. 3 del
2002, e dall'art. 29, comma l, del d.lgs. n. 76 del 2000, il
ricorrente non ritiene condivisibile la tesi della difesa della
Regione Abruzzo che vorrebbe attribuire al richiamato termine del 30
giugno natura ordinatoria, in quanto la natura perentoria del termine
deriverebbe dall'applicazione coerente e sistematica dei principi
generali in tema di pareggio e di equilibrio tendenziale di bilancio
fissati dall'art. 81, quarto comma, Cost., con particolare
riferimento alla prima delle due regole (una statica e una dinamica),
attraverso le quali tali principi si realizzano, la prima consistente
nella parificazione delle previsioni di entrata e di spesa e la
seconda nel continuo perseguimento di una situazione di equilibrio
tra partite attive e passive che compongono il bilancio, attraverso
un'interazione delle loro dinamiche in modo tale che il saldo sia
tendenzialmente nullo (e' richiamata la sentenza n. 250 del 2013,
punto 3.2. del Considerato in diritto).
Inoltre, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri non
potrebbe assumere alcun rilievo il fatto che le precedenti leggi
regionali di approvazione del rendiconto, anche se emanate nello
stesso termine, non siano state impugnate dal Governo.
Tale circostanza, si prosegue, non potrebbe far sorgere alcuna
legittima aspettativa di analogo trattamento, anche in considerazione
del ruolo svolto dallo Stato che e' direttamente responsabile delle
regole di convergenza e di stabilita' dei conti pubblici, provenienti
sia dall'ordinamento eurounitario sia da quello nazionale.
3.2.- In merito al secondo motivo di ricorso, il Presidente del
Consiglio dei ministri osserva che se e' indubitabile che il
controllo effettuato dalla Corte dei conti sia finalizzato a
stimolare l'adozione da parte delle Amministrazioni interessate di
processi di autocorrezione in un'ottica di interazione e di
collaborazione al fine, in ogni caso, di salvaguardare l'efficienza e
l'efficacia dell'azione amministrativa e la sana gestione finanziaria
degli stessi, sarebbe proprio con riferimento alle statuizioni
contenute nella sentenza della Corte n. 89 del 2017 che, in concreto,
le rideterminazioni del bilancio dell'esercizio 2013 non sarebbero
state svolte correttamente.
Secondo il ricorrente, sebbene con un comportamento successivo la
Regione Abruzzo abbia proceduto a rivedere il risultato di
amministrazione 2013 (come la medesima afferma nella memoria di
costituzione), e ritenga di aver ripetuto l'attivita' di accertamento
registrando un miglioramento del processo di analisi dei residui, la
ricognizione annuale dei residui attivi e passivi - da ritenersi
un'operazione propedeutica a qualsiasi rendiconto, in quanto consente
di individuare formalmente tutte le componenti degli esercizi decorsi
che influiscono sul risultato di amministrazione - non sembrerebbe
completata nella sua interezza, permanendo cosi' inalterati i rilievi
e le considerazioni contenute nella citata sentenza n. 89 del 2017.
Al riguardo il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che
permarrebbe l'esigenza di individuare le obbligazioni assunte, ma non
ancora adempiute al fine, appunto, di conservare nell'apposito conto
dei residui, la provvista necessaria per l'adempimento, assicurando
in tal modo la copertura dei debiti anche negli anni finanziari
successivi a quello in cui l'obbligazione e' sorta, nella definizione
della realta' gestionale che deve trovare veridica rappresentazione
nel rendiconto. La regola del riaccertamento sarebbe quindi l'unica
in grado di garantire la tendenziale realizzazione del principio di
veridicita' del bilancio e del rendiconto.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
1, commi 1 e 2, della legge della Regione Abruzzo 7 marzo 2017, n. 16
(Rendiconto generale per l'esercizio 2013, conto finanziario, conto
generale del patrimonio e nota illustrativa preliminare), in
riferimento agli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo comma, della
Costituzione, e in relazione all'art. 29, comma 1, del decreto
legislativo 28 marzo 2000, n. 76 (Principi fondamentali e norme di
coordinamento in materia di bilancio e di contabilita' delle regioni,
in attuazione dell'articolo 1, comma 4, della legge 25 giugno 1999,
n. 208), e all'art. 39, comma 1, della legge Regione Abruzzo 25 marzo
2002, n. 3 (Ordinamento contabile della Regione Abruzzo).
Il ricorrente ha altresi' impugnato, specificamente, gli artt. 1,
commi 1 e 2; 8; 9; 10; 11 e 12 di tale legge in riferimento agli
artt. 81, quarto comma, e 117, secondo comma, lettera e), e terzo
comma, Cost., anche in riferimento ai «principi fondamentali» in
materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, in quanto, per le
ragioni gia' esposte nella sentenza della Corte costituzionale n. 89
del 2017, detta legge nel suo complesso e con le disposizioni sopra
richiamate pregiudicherebbe ulteriormente l'equilibrio finanziario
della Regione Abruzzo e finirebbe anche per alterare in modo ancor
piu' grave le disfunzioni accertate per gli anni precedenti.
1.1.- Con il primo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio
dei ministri ritiene che la tardiva approvazione del rendiconto 2013
da parte della Regione Abruzzo, avvenuta a distanza di anni con la
legge impugnata, la renderebbe di per se' illegittima. Tale ritardo
integrerebbe la lesione degli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo
comma, Cost., e delle norme interposte che fissano la scadenza al 30
giugno dell'anno successivo all'esercizio interessato.
Con il secondo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio dei
ministri impugna specificamente gli artt. 8, 9, 10, 11 e 12 della
legge reg. Abruzzo n. 16 del 2017, denunciando il loro contrasto con
l'art. 81 Cost. e, in particolare, con il quarto comma dello stesso,
nonche' con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. in materia
di sistema contabile dello Stato, con l'art. 117, terzo comma, Cost.
(con riguardo ai principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica), nonche' con le «fonti interposte, rappresentate dai
principi di coordinamento della finanza pubblica emanati dal
legislatore statale, nei quali, appunto, sono ravvisabili limitazioni
ai saldi dei bilanci regionali (in tal senso, in particolare, le
sentenze n. 70 del 2012 e n. 115 del 2012)».
Sebbene con riferimento alla seconda questione la censura sia
rivolta a specifici articoli, il ricorrente sostiene che la legge
reg. Abruzzo n. 16 del 2017 nel suo complesso e nella sua interezza
pregiudichi «ulteriormente l'equilibrio finanziario della Regione
Abruzzo» e finisca anche «per alterare in modo ancor piu' grave le
disfunzioni accertate per gli anni precedenti», in violazione dei
richiamati artt. 81, 117, secondo comma, lettera e), e terzo comma,
Cost. L'illegittimita' costituzionale del rendiconto 2013
deriverebbe, quindi, dalla sua non conformita' ai «principi
fondamentali» sopra illustrati in materia di armonizzazione dei
bilanci pubblici, applicabili alla fattispecie ratione temporis.
Il Presidente del Consiglio dei ministri censura inoltre la legge
regionale impugnata per il fatto che «all'art. 11, approvando la
tabella Residui perenti ed economie vincolate 2013, riconosce gli
importi delle economie riprogrammate, oggetto di rilievo della Corte
dei Conti, e, all'art. 12, rileva un disavanzo effettivo che include
l'importo dell'anticipazione di liquidita', sebbene non sia
rappresentato nel conto finanziario».
In sintesi, il ricorrente lamenta l'inattendibilita' dei conti, a
partire dalla rappresentazione del risultato di amministrazione,
imputando alla Regione l'ostinazione nel non provvedere a
ripristinare un corretto ciclo di bilancio, adottando un'effettiva e
completa operazione di trasparenza sui conti regionali (innanzi tutto
mediante un corretto riaccertamento delle partite contabili
pregresse).
1.2.- Con riguardo alla tempistica di approvazione del rendiconto
generale per l'anno 2013, la Regione Abruzzo evidenzia che il termine
del 30 giugno non potrebbe essere inteso in maniera perentoria, tale
da precludere categoricamente la possibilita' di adozione di un
successivo provvedimento in merito e non potrebbe, quindi, comportare
alcuna decadenza rispetto all'approvazione del rendiconto regionale;
in nessun caso, comunque, potrebbe ritenersi preclusa un'approvazione
tardiva dei documenti contabili di rendicontazione, visto che ne'
l'art. 39 della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2002, concernente
l'ordinamento contabile regionale, ne' la normativa statale
applicabile alla fattispecie in disamina attribuiscono ad altri
soggetti la competenza in materia di approvazione dei rendiconti in
caso di mancato rispetto del termine de quo.
Secondo la Regione, nell'ipotesi in cui la legge regionale in
esame venisse dichiarata incostituzionale per il solo motivo
riguardante il mancato rispetto della data del «30 giugno dell'anno
successivo», si creerebbe un'insostenibile situazione giuridica che,
impedendo in termini assoluti di sanare, anche a posteriori,
l'attivita' di rendicontazione, produrrebbe una paralisi senza via
d'uscita per l'amministrazione regionale, con inevitabili ricadute
anche sulla finanza pubblica. La resistente evidenzia che le
precedenti leggi regionali di approvazione del rendiconto, ancorche'
emanate oltre il medesimo termine, non sono state fatte oggetto
d'impugnazione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri.
Ad avviso della resistente, con la legge reg. Abruzzo n. 16 del
2017 essa avrebbe approvato il rendiconto 2013 in adesione alle
indicazioni e alle richieste del giudice contabile, inserendo nel
disavanzo sia le maggiori spese da riprogrammazione sia
l'anticipazione di liquidita'.
Secondo la Regione Abruzzo, non potrebbe che ribadirsi quanto
gia' evidenziato in ordine al fatto che il rendiconto 2013, a
differenza di quanto si legge nella sentenza di questa Corte n. 89
del 2017, non chiuda con un avanzo di amministrazione, bensi' con un
disavanzo di 770 milioni di euro, maggiore rispetto al disavanzo di
538 milioni di euro, antecedente alla parifica della Corte dei conti.
Da un esame piu' analitico delle risultanze del giudizio di parifica
della Corte dei conti, sarebbe possibile ricavare che la sezione
regionale di controllo, con riferimento al rendiconto generale della
Regione Abruzzo per l'esercizio 2013, abbia espressamente escluso
dalla regolarita' contabile il saldo finanziario positivo, di cui al
prospetto contenuto nell'art. 10 della proposta di legge di
approvazione del rendiconto stesso, pari a euro 1.184.286.519,66,
limitatamente alle voci dei residui attivi e passivi, nei capitoli e
per gli importi riportati negli allegati A, B, C e D. Aggiunge
inoltre che, in ossequio anche ai principi espressi dalla Corte
costituzionale, la Regione Abruzzo avrebbe altresi' proceduto
all'approvazione della delibera di ripartizione decennale del maggior
disavanzo.
2.- La questione, proposta in riferimento agli artt. 81 e 117,
terzo comma, Cost. e in relazione alla legge reg. n. 3 del 2002 e al
d.lgs. n. 76 del 2000 circa il superamento del termine di legge per
l'emanazione della legge di approvazione del rendiconto, non e'
fondata.
E' vero - come affermato dal ricorrente - che i termini per
l'approvazione del rendiconto 2013 della Regione Abruzzo sono
ampiamente scaduti e che tale grave ritardo fa seguito a un'ulteriore
serie di ritardi inerenti agli esercizi anteriori al 2013. Il
superamento del termine di legge, tuttavia, non consuma il
potere-dovere dell'amministrazione regionale di provvedere a un
adempimento indefettibile quale l'approvazione del rendiconto.
Infatti, il principio di continuita' degli esercizi finanziari
pubblici, che e' uno dei parametri teleologicamente collegati al
principio dell'equilibrio pluriennale del bilancio di cui all'art. 81
Cost., esige che ogni rendiconto sia geneticamente collegato alle
risultanze dell'esercizio precedente, dalle quali prende le mosse per
la determinazione delle proprie. Ne consegue che siffatta infondata
preclusione paralizzerebbe, ove fosse applicata, la corretta gestione
economico-finanziaria degli esercizi successivi.
Invero, il richiamato principio di continuita' del bilancio e'
una specificazione del principio dell'equilibrio tendenziale
contenuto nell'art. 81 Cost., in quanto «collega gli esercizi
sopravvenienti nel tempo in modo ordinato e concatenato» (ex
plurimis, sentenza n. 181 del 2015), consentendo di inquadrare in
modo strutturale e pluriennale la stabilita' dei bilanci preventivi e
successivi.
Non puo' essere tuttavia condivisa l'altra eccezione della
resistente, secondo cui sarebbe "ineludibile" la competenza della
Regione in qualsiasi situazione di ritardo poiche' le norme in
materia non «attribui[rebbero] ad altri soggetti [diversi dalla
Regione] la competenza in materia di approvazione della legge di
rendiconto». Al contrario, in presenza di reiterati e gravi ritardi
nell'espletamento di funzioni primarie da parte dell'ente
territoriale, l'ordinamento consente anche provvedimenti sostitutivi
come, ad esempio, la predisposizione del rendiconto, sulla base del
potere contemplato dall'art. 120, secondo comma, Cost.
3.- Le questioni di legittimita' costituzionale proposte con il
secondo motivo di ricorso nei confronti degli artt. 1, commi 1 e 2;
8; 9; 10; 11 e 12 della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2017, in
riferimento agli artt. 81 e 117, secondo e terzo comma, Cost., sono
invece fondate.
Tali disposizioni prevedono rispettivamente: l'approvazione delle
risultanze generali (art. 1); i residui emergenti a chiusura della
gestione 2013 trasferiti a quella successiva (artt. 8 e 9); la
sommatoria algebrica - pari a euro 1.184.286.519,66 - del fondo di
cassa e dei residui attivi e passivi al 31 dicembre 2013,
normativamente definita come «saldo finanziario positivo al
31.12.2013» (art. 10); la tabella «Residui perenti ed economie
vincolate esercizio 2013» da reiscrivere negli esercizi successivi
per un totale di euro 1.780.412.392,28 (art. 11); il quadro
riassuntivo della gestione finanziaria dell'esercizio finanziario
2013 «corredato della comunicazione di riepilogo delle riscossioni e
dei pagamenti riportati nel conto giudiziale relativo all'esercizio
finanziario 2013, da cui rileva un disavanzo effettivo di euro
770.134.872,62» (art. 12).
Dal loro collegamento - in particolare tra gli artt. 10, 11 e 12
- emerge un forte contrasto logico per la presenza contemporanea di:
a) un "saldo positivo" risultante dalla sommatoria di fondo di cassa,
residui attivi e passivi. Nelle sue componenti la locuzione "saldo
positivo" corrisponde specularmente al concetto di "risultato di
amministrazione" come definito - senza soluzione di continuita' - da
norme risalenti e da quelle attualmente vigenti (come di seguito
analiticamente indicate); b) residui perenti non reiscritti
nell'esercizio interessato, malgrado la sua intervenuta conclusione e
a oltre tre anni dalla sua chiusura; c) un "disavanzo di
amministrazione" assolutamente scollegato dalla sommatoria algebrica
- prevista dalla legge - di residui attivi, passivi e del fondo di
cassa.
Tale evidente aporia, unitamente alla dimensione dei residui
attivi e passivi, dei residui perenti e delle cosiddette economie
vincolate, rende le risultanze del bilancio consuntivo in contrasto
con l'art. 81 Cost. poiche' connotate da un insieme di dati numerici
e di collegamenti normativi privi, nel loro complesso, di
attendibilita' e coerenza e insuscettibili di essere valutati come
credibili, sufficientemente sicuri, non arbitrari o irrazionali (ex
plurimis, sentenze n. 106 e n. 68 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010,
n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966).
Nel loro complesso le risultanze degli artt. 10, 11 e 12 si
manifestano oltretutto in modo ancipite, oscillando tra un segno di
senso positivo (avanzo) e uno negativo (disavanzo), peraltro senza
alcuna congruenza matematica tra le rappresentate oscillazioni. In
proposito e' stato affermato da questa Corte che l'«elevata
tecnicita' degli allegati di bilancio e [...] la loro sofisticata
articolazione deve essere necessariamente compensata - nel testo
della legge di approvazione del rendiconto - da una trasparente,
corretta, univoca, sintetica e inequivocabile indicazione del
risultato di amministrazione e delle relative componenti di legge»
(sentenza n. 274 del 2017). Tali caratteri non si riscontrano nella
legge della Regione Abruzzo di approvazione del rendiconto 2013, che
presenta una struttura normativamente e logicamente incongrua.
Sul punto e' necessaria un'ulteriore precisazione che si collega
all'evoluzione della finanza pubblica anche in relazione alla riforma
introdotta dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale), la quale ha rafforzato i parametri costituzionali
attinenti all'equilibrio individuale dei conti appartenenti al
settore pubblico allargato e al controllo dell'indebitamento (artt.
81 e 97, primo comma, Cost.). Tale evoluzione - che si e'
estrinsecata, in particolare per gli enti territoriali, in una
complessa rete di norme attuative, tra le quali e' bene ricordare la
"legge organica", il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), e successive modifiche e integrazioni, nonche' le leggi di
stabilita' e di bilancio succedutesi a partire da tale riforma -
comporta che, nelle leggi di approvazione del rendiconto delle
Regioni, gli elementi basilari inerenti alla dimostrazione della
situazione economico-finanziaria siano espressi con chiarezza e
coerenza anche in rapporto alla fondamentale interdipendenza con il
principio di legittimazione democratica, indefettibile raccordo tra
la gestione delle risorse della collettivita' e il mandato elettorale
degli amministratori.
In definitiva, la legge di approvazione del rendiconto -
indipendentemente dalla compilazione e redazione dei complessi
allegati al bilancio previsti dal d.lgs. n. 118 del 2011 - deve
contenere, in coerenza con le risultanze di detti allegati, tre
elementi fondamentali: a) il risultato di amministrazione espresso
secondo l'art. 42 del decreto in questione; b) il risultato della
gestione annuale inerente al rendiconto; c) lo stato
dell'indebitamento e delle eventuali passivita' dell'ente applicate
agli esercizi futuri.
Infatti, il primo risultato chiarisce la situazione
economico-finanziaria al termine dell'esercizio in modo comparabile a
quella dell'anno precedente e a quella che sara' determinata per
l'esercizio successivo. Il secondo enuclea - dal contesto complessivo
di cui al precedente punto a) - le risultanze della gestione annuale
integralmente imputabile agli amministratori in carica. Il terzo
fornisce il quadro pluriennale dell'indebitamento, consentendo una
prospettiva di sindacato sia in relazione ai vincoli europei, sia in
relazione all'equita' intergenerazionale, strumento servente alla
determinazione dei costi-benefici afferenti alle generazioni future
con riguardo alle politiche di investimento in concreto adottate.
Tali elementi, indipendentemente dalla tecnicita' degli allegati
al bilancio, costituiscono appunto la necessaria attuazione degli
evocati precetti costituzionali di natura finanziaria.
Se le esposte considerazioni avvalorano in modo stringente la non
conformita' a Costituzione delle norme impugnate, non puo' essere
sottaciuto che la Regione svolge buona parte delle sue difese
mediante obiezioni verso la precedente sentenza n. 89 del 2017 di
questa Corte, sicche' la complessita' della vicenda e il tono delle
contestazioni necessitano di articolate risposte, attraverso le quali
sara' evidenziato anche il patente contrasto delle disposizioni
regionali con il secondo e il terzo comma dell'art. 117 Cost.
3.1.- La prima obiezione riguarda una serie di eccentriche
operazioni matematiche attraverso le quali la Regione Abruzzo arriva
a sostenere: a) che il risultato di amministrazione accertato
nell'esercizio 2013 non sarebbe costituito dall'avanzo di euro
1.184.286.519,66 esposto all'art. 10 della legge impugnata, bensi'
dal disavanzo di euro - 770.134.872,62 esposto al successivo art. 12;
b) che detto risultato sarebbe «del tutto coerente con le istanze
avanzate dal giudice contabile in sede di parifica» e che il saldo
attivo di euro 1.184.286.519,66 sarebbe stato da questa Corte (con la
sentenza n. 89 del 2017) e dal Presidente del Consiglio dei ministri
«erroneamente considerato alla stregua di un risultato di
amministrazione, mentre il relativo importo rappresent[erebbe] un
risultato parziale antecedente alla determinazione delle economie
vincolate (che e' pari a 1.780.412.392,28). Ne consegue, come gia'
evidenziato, che il disavanzo finale (riportato nell'art. 12 della
L.R. n. 16/17) e' pari a - 770.134.872,62», mentre l'importo di euro
1.184.286.519,66, esposto all'art. 10 della legge impugnata
rappresenterebbe un risultato parziale antecedente alla
determinazione delle economie vincolate (che e' pari a euro
1.780.412.392,28).
Nessuna di tali deduzioni puo' essere condivisa.
3.1.1.- Per quel che riguarda la pretesa "conformita' di vedute"
con la Corte dei conti, occorre anzitutto ricordare che oggetto del
presente giudizio e' un autonomo ricorso del Presidente del Consiglio
dei ministri e che spetta a questa Corte valutare la legittimita'
delle operazioni di bilancio oggetto del ricorso. Del resto gli atti
della magistratura contabile possono essere tenuti presenti solo
nell'eventuale forma dell'accertamento compiuto sulle risultanze del
progetto di rendiconto presentato dalla Regione (ex plurimis,
sentenza n. 181 del 2015) e non certo ricavando arbitrariamente dalla
relazione allegata alla parifica frasi "decontestualizzate" o pretese
lacune.
E' vero invece - al contrario di quanto ritenuto dalla Regione
Abruzzo - che la Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione
Abruzzo, sia prima che dopo la decisione di parifica del rendiconto
2013, ha contestato una serie di irregolarita' e di violazioni di
legge sostanzialmente analoghe a quelle che avevano indotto
precedenti accoglimenti di ricorsi del Presidente del Consiglio dei
ministri nei confronti di bilanci e partite finanziarie della
medesima Regione (il riferimento deve intendersi: alla sentenza n.
250 del 2013, con la quale questa Corte ha ritenuto illegittime le
modalita' di contabilizzazione dei residui perenti; alla sentenza n.
241 del 2013, con la quale e' stata dichiarata costituzionalmente
illegittima la copertura di spese mediante la «riprogrammazione di
economie di bilancio»; alla sentenza n. 192 del 2012, con la quale e'
stato censurato l'utilizzo, come strumento di copertura, della
riprogrammazione di economie vincolate in difetto della previa
approvazione del rendiconto dell'anno precedente).
In particolare nella delibera della Corte dei conti n.
230/2016/FRG del 24 novembre 2016, successiva a quella inerente alla
parziale parifica del rendiconto 2013, la magistratura contabile ha
accertato, tra l'altro, «il perseverare dei seguenti comportamenti
contabili contra legem della Regione Abruzzo: - mancata adozione
delle misure consequenziali alla parifica del rendiconto
dell'esercizio 2012, che risulta l'ultimo consuntivo definitivamente
approvato; [...] - mancata definizione dell'esatto ammontare dei
residui al 31.12.2014 e del riaccertamento straordinario degli stessi
all'1.1.2015; [...]; - mancata esatta definizione del saldo netto da
finanziare e del disavanzo effettivo di gestione e, di conseguenza,
mancata adozione del Piano di rientro nei termini previsti dalla
normativa (decreto legislativo n. 118/2011); - mancata conseguente
iscrizione, nel bilancio di previsione 2016, del disavanzo effettivo
di gestione, risultante da procedure certe e definitive;[...] -
violazione reiterata dei principi a salvaguardia degli equilibri di
bilancio e del principio di copertura delle spese».
Pur a fronte di una siffatta situazione, la Giunta regionale, con
delibera n. 756 del 22 novembre 2016, ha riproposto il disegno di
legge regionale relativo al rendiconto 2013 (poi approvato con la
legge reg. Abruzzo n. 16 del 2017), il quale recava immutate tutte le
voci del precedente disegno di legge relativo al rendiconto 2013
oggetto di giudizio di parifica, ad eccezione dell'unica correzione
recata alle economie vincolate, che passavano da 1,722 miliardi di
euro a 1,780 miliardi di euro, e del peggioramento del preteso saldo
negativo (successivamente confluito nell'art. 12 precedentemente
richiamato), che passava da euro - 538.201.471,80 a euro -
770.134.872,62.
Peraltro, nel parificare solo parzialmente il rendiconto generale
per l'esercizio 2012, la Corte dei conti, sezione di controllo per la
Regione Abruzzo, con delibera n. 116/2014/PARI, aveva escluso dalla
dichiarazione di regolarita' i residui attivi e passivi provenienti
dagli esercizi precedenti (rispettivamente pari a euro
2.458.083.450,07 e a euro 1.570.713.130,92), nonche' i residui
perenti e le economie vincolate che allora riportavano un valore pari
a euro 1.688.149.343,03. Aveva conclusivamente invitato la Regione ad
adoperarsi per riallineare il ciclo di bilancio a una tempistica
conforme a normativa e a utilizzare gli istituti dell'assestamento di
bilancio e del riaccertamento annuale dei residui, oltre che a
procedere e concludere il riaccertamento dei residui attivi e passivi
avviato nel 2013, provvedendo, alla luce del medesimo, all'esatta
quantificazione del saldo finanziario positivo e del disavanzo
effettivo di gestione. Cio' al fine di «iscrivere, nel primo bilancio
preventivo utile, il disavanzo effettivo di gestione risultante da
procedure certe e definitive».
3.1.2.- Quanto alla pretesa correzione del risultato di
amministrazione di cui all'impugnato art. 10 con le economie
vincolate, che sarebbe alla base delle apodittiche cifre esposte al
successivo art. 12, la singolare deduzione della parte convenuta urta
contro molteplici basilari principi della contabilita' pubblica. La
prima regola violata e' quella che determina il risultato di
amministrazione attraverso il saldo algebrico tra residui attivi,
passivi e fondo di cassa: l'art. 42, comma 1, del d.lgs. n. 118 del
2011 ribadisce tale principio, prescrivendo che «Il risultato di
amministrazione [...] e' accertato con l'approvazione del rendiconto
della gestione dell'ultimo esercizio chiuso, ed e' pari al fondo di
cassa aumentato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi».
In senso analogo, l'art. 186 del decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali),
prescrive per gli enti locali che «[i]l risultato contabile di
amministrazione e' accertato con l'approvazione del rendiconto
dell'ultimo esercizio chiuso ed e' pari al fondo di cassa aumentato
dei residui attivi e diminuito dei residui passivi».
In tale contesto - anteriore alla riforma contabile entrata in
vigore successivamente al 2013 - le cosiddette economie
riprogrammabili devono trovare allocazione nei residui attivi,
limitatamente ai cespiti vincolati eventualmente ancora non riscossi,
e nei residui passivi, per le somme accertate in entrata e ancora non
utilizzate in relazione alle quali persiste uno specifico vincolo di
legge. Tardivo e fuorviante appare il loro inserimento tra i residui
perenti, a esercizio gia' concluso e in assenza di una loro
reiscrizione in bilancio (che sarebbe peraltro consentita solo nel
caso di sussistenza di un vero e specifico vincolo di legge).
Ulteriore aporia delle argomentazioni regionali riguarda
l'asserita facolta' di esprimere un risultato di amministrazione
senza la previa indicazione analitica dei residui attivi e passivi,
dei relativi crediti e debiti, dei loro titolari e delle ragioni
giuridiche dei rapporti creditori e debitori.
Analogo rilievo investe la pretesa di iscrivere le economie
vincolate senza la previa dimostrazione della loro inerenza alla
disponibilita' di cespiti effettivi e alla persistenza dello
specifico vincolo legislativo alla loro utilizzazione. Infatti,
l'impiego di partite di spesa confluite in economie di precedenti
esercizi «e' impossibile senza l'accertamento delle risorse dedicate
e la sussistenza di impegni od obbligazioni passive afferenti alla
specifica utilizzazione di tali risorse. [...] Dunque, la irrituale
"riprogrammazione" [...] viene concretamene a collidere con il
principio di equilibrio del bilancio, incrementando indebitamente la
spesa e, conseguentemente, i preesistenti squilibri» (sentenza n. 89
del 2017). Piu' in generale, in tema di fondi vincolati, e' stato
precisato che «[p]er vincoli formalmente attribuiti dall'ente si
intendono quelli previsti dal principio applicato 9.2 [del d.lgs. n.
118 del 2011], derivanti da "entrate straordinarie, non aventi natura
ricorrente, accertate e riscosse cui l'amministrazione ha formalmente
attribuito una specifica destinazione. E' possibile attribuire un
vincolo di destinazione alle entrate straordinarie non aventi natura
ricorrente solo se l'ente non ha rinviato la copertura del disavanzo
di amministrazione negli esercizi successivi [e] ha provveduto nel
corso dell'esercizio alla copertura di tutti gli eventuali debiti
fuori bilancio [...]". Infatti, la facolta' di imprimere uno
specifico vincolo deriva dalla classificazione normativa (entrate
straordinarie non aventi natura ricorrente) e dall'ulteriore
requisito dell'assenza di disavanzi da ripianare. In definitiva,
l'analitica classificazione delle somme vincolate non inficia il
principio per cui, quand'anche non direttamente dipendente dalla
legge, il vincolo deve trovare diretto presupposto nella stessa. E'
anche evidente come proprio la stessa perimetrazione della
fattispecie derogatoria risponda all'obiettivo di non alterare
l'equilibrio del bilancio» (sentenza n. 279 del 2016).
Infine, le eccezioni della resistente urtano contro il costante
orientamento di questa Corte - gia' in precedenza richiamato -
secondo cui le risultanze dei bilanci devono essere credibili,
sufficientemente sicure, non arbitrarie o irrazionali. Secondo la
Regione Abruzzo sarebbero credibili e veridiche risultanze che
comportano una dimensione di partite contabili arretrate (residui
attivi, passivi ed economie vincolate) pari a circa il cinquantasei
per cento dell'intero bilancio annuale. E cio' senza l'indicazione
delle ragioni giuridiche e fattuali in grado di sorreggere
l'esattezza di tale quantificazione. La quantificazione delle partite
attive e passive che non abbiano un obiettivo riscontro finanziario
(come avviene al contrario per il fondo di cassa) non puo' essere
priva dell'analitica ricognizione dei relativi presupposti giuridici,
poiche' la loro applicazione al bilancio costituisce elemento
indefettibile per determinarne e verificarne coperture ed equilibri.
3.2.- A ben vedere, le eccezioni della Regione Abruzzo si fondano
su un'ulteriore errata deduzione.
La resistente sottolinea che l'approvazione del rendiconto 2013,
quali che siano le relative risultanze, sarebbe contemporaneamente
tappa indispensabile per smaltire l'arretrato inerente agli esercizi
successivi e "monade contabile", del tutto svincolata
dall'articolazione dei successivi bilanci.
Se - per gli evidenti motivi richiamati - non e' configurabile
una separazione della legge regionale di approvazione del rendiconto
dai bilanci degli esercizi successivi, e' altresi' indiscutibile che
l'operazione "messa in sicurezza dei conti", piu' volte enfatizzata
dalla resistente, non puo' prescindere dall'esattezza e congruenza
dei dati contabili di partenza, caratteri assenti nella fattispecie
in esame.
Peraltro non e' neppure condivisibile l'assunto implicito del
ragionamento svolto dalla Regione, secondo cui l'arretrato debba
essere necessariamente smaltito "per tappe", scaglionando
temporalmente l'approvazione dei conti inevasi.
Come precedentemente sottolineato, il legislatore prevede termini
indefettibili per l'approvazione dei rendiconti degli enti
territoriali (attualmente, ai sensi dell'art. 18 del d.lgs. n. 118
del 2011, «Le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma
1, approvano: [...] b) il rendiconto o il bilancio di esercizio entro
il 30 aprile dell'anno successivo. Le regioni approvano il rendiconto
entro il 31 luglio dell'anno successivo, con preventiva approvazione
da parte della giunta entro il 30 aprile, per consentire la parifica
delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti»,
risultando modificato, al riguardo, il precedente art. 29, comma 1,
del d.lgs. n. 76 del 2000 invocato dal Presidente del Consiglio dei
ministri quale norma interposta), individuando un arco temporale
intermedio tra l'esercizio di riferimento e quello afferente al
bilancio di previsione dei due esercizi successivi.
E' evidente come detto arco temporale non sia determinato dal
legislatore in modo arbitrario, bensi' bilanciando le esigenze di una
tempestiva accountability nei confronti degli elettori e degli altri
portatori di interessi e quelle inerenti alla rideterminazione o
costruzione degli equilibri dei bilanci di previsione dei due
esercizi successivi. Infatti, una volta accertata l'esistenza di un
disavanzo di amministrazione, devono essere immediatamente adottati i
provvedimenti di legge (art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011
per le Regioni; art. 188 del d.lgs n. 267 del 2000 per gli enti
locali) per il ripianamento dello stesso.
Tale operazione - indispensabile per garantire e conservare gli
equilibri di bilancio di breve e lungo periodo - non puo' essere
realizzata prendendo a riferimento dati cosi' lontani nel tempo (per
di piu' non credibili per le ragioni precedentemente espresse).
Ne consegue che ben potrebbe - anzi dovrebbe - la Regione Abruzzo
effettuare le operazioni necessarie per recuperare immediatamente, in
modo costituzionalmente corretto, tutti gli adempimenti scaduti
inerenti ai rendiconti successivi, pur nel rispetto dei separati
riscontri secondo la partizione annuale.
3.3.- Il rispetto dei termini e degli adempimenti previsti dalle
norme di coordinamento della finanza pubblica e di armonizzazione -
nel caso in esame le disposizioni interposte che fissano gli obblighi
di rendicontazione costituiscono, all'un tempo, norme afferenti al
coordinamento della finanza pubblica, all'armonizzazione dei bilanci
e ai precetti in termini di copertura della spesa e di equilibrio dei
bilanci di cui all'art. 81 Cost. (in tal senso sentenza n. 184 del
2016) - comporta comunque l'attuazione immediata e sequenziale di
tutte le operazioni previste nel tempo dal legislatore nazionale per
porre rimedio alle situazioni critiche degli enti territoriali.
In termini di rilevanza strutturale, tali misure normative
possono essere cosi' sintetizzate: a) accertamento analitico di tutte
le tipologie di residui preesistenti anteriormente all'entrata in
vigore del nuovo ordinamento contabile (art. 3, comma 7, del d.lgs.
n. 118 del 2011). Con particolare riguardo alla Regione Abruzzo, in
tali operazioni e' compreso il riaccertamento delle cosiddette
economie vincolate, finalizzato a espungere tutte le partite non
caratterizzate da espresso e specifico vincolo normativo; b)
confronto tra somme incamerate e utilizzate a titolo di anticipazioni
di liquidita', avente lo scopo di accertare la piena e corretta
utilizzazione di tali somme in termini di sola cassa. Come rilevato
dal Presidente del Consiglio dei ministri la Regione resistente ha
omesso di conformarsi, su questo specifico punto, alla sentenza di
questa Corte n. 89 del 2017; c) rateizzazione nel tempo dei disavanzi
accertati secondo le modalita' previste dalle disposizioni vigenti
(artt. 3, comma 16, e 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011 e art.
9, comma 5, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, recante
«Disposizioni per garantire la continuita' dei dispositivi di
sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle
spese del Servizio sanitario nazionale nonche' norme in materia di
rifiuti e di emissioni industriali»).
I richiamati adempimenti sono organizzati in termini di
propedeuticita' e sinergia nel senso che tutti mirano a riequilibrare
e rendere chiara la situazione economico-finanziaria dell'ente
territoriale attraverso un ordine sequenziale teleologicamente
vincolato. Infatti, l'accertamento nelle forme di legge delle partite
attive e passive e' sicuramente propedeutico all'utilizzazione delle
anticipazioni di liquidita', le quali - come e' noto - servono a
fronteggiare obbligazioni passive inutilmente scadute. Le
anticipazioni stesse servono a eliminare dal bilancio - attraverso
puntuali pagamenti - i residui passivi inerenti a obbligazioni
scadute e ad altri oneri normativamente imposti e risultano
propedeutiche alla revisione ordinaria e straordinaria dei residui
stessi. La revisione straordinaria e' necessariamente preliminare al
passaggio tra la vecchia e nuova contabilita' prescritto dall'art. 3,
comma 7, del d.lgs. n. 118 del 2011. Infine la revisione ordinaria e
quella straordinaria sono necessarie per azionare la facolta' di
rateizzare il ripianamento dei disavanzi accertati.
3.4.- In definitiva devono essere condivise anche le censure
ribadite dall'Avvocatura generale dello Stato nel corso della
discussione in udienza, secondo cui l'assenza di trasparenza nella
rappresentazione della situazione economico-finanziaria della Regione
collide diametralmente con gli evocati parametri costituzionali. In
particolare va ribadito il principio secondo cui la trasparenza dei
conti risulta elemento indefettibile per avvicinare in senso
democratico i cittadini all'attivita' dell'Amministrazione, in quanto
consente di valutare in modo obiettivo e informato lo svolgimento del
mandato elettorale, e per responsabilizzare gli amministratori,
essendo necessariamente servente al controllo retrospettivo
dell'utilizzo dei fondi pubblici (sentenza n. 184 del 2016).
4.- In considerazione dell'inscindibile connessione finanziaria
con le disposizioni costituzionalmente illegittime, tale
illegittimita' deve estendersi in via consequenziale, ai sensi
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), alle
residue disposizioni della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2017 di
approvazione del rendiconto 2013. L'evidente correlazione delle
disposizioni residue con le norme impugnate comporta infatti un
rapporto di chiara consequenzialita' con la decisione assunta in
ordine alle stesse (in senso conforme, ex plurimis, sentenza n. 274
del 2017, sentenze n. 266 e n. 250 del 2013). Infatti, l'assenza di
un risultato univoco di amministrazione, l'incongruita' degli
elementi aggregati per il suo calcolo e l'inderogabile principio di
continuita' tra gli esercizi finanziari - che richiede il
collegamento genetico tra i bilanci secondo la loro sequenza
temporale - coinvolgono la legge di approvazione del rendiconto 2013
nella sua interezza, non essendo utilmente scindibili gli elementi
che ne compongono la struttura. E' utile ribadire che «l'efficacia di
diritto sostanziale che il rendiconto riveste in riferimento ai
risultati dai quali scaturisce la gestione finanziaria successiva e
l'invalidita' delle partite destinate, attraverso la necessaria
aggregazione, a determinarne le risultanze, pregiudicano
irrimediabilmente l'armonia logica e matematica che caratterizza
funzionalmente il perseguimento dell'equilibrio del bilancio»
(sentenza n. 274 del 2017) anche negli esercizi successivi.