Secondo i rimettenti, tali complessive modalita' di assegnazione
del premio al turno di ballottaggio, senza correttivi,
comporterebbero il rischio che il premio sia attribuito a una
formazione politica priva di adeguato radicamento nel corpo
elettorale.
I giudici a quibus, in sostanza, dubitano della conformita' ai
parametri costituzionali evocati delle previsioni normative relative
al turno di ballottaggio per l'assegnazione del premio, perche' - a
loro dire - il modo in cui tale turno e' concretamente disciplinato
determinerebbe un'alterazione eccessiva e sproporzionata della
rappresentativita' della Camera dei deputati, in nome dell'esigenza
di favorire in Parlamento la formazione di una maggioranza idonea ad
assicurare uno stabile e saldo sostegno al Governo.
In conseguenza di cio', sollecitano una dichiarazione
d'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f),
della legge n. 52 del 2015 e degli art. 1 e 83, comma 5, del d.P.R.
n. 361 del 1957, come novellati dall'art. 2, commi 1 e 25, della
legge n. 52 del 2015: una pronuncia, cioe', che condurrebbe non gia'
alla modifica della specifica disciplina relativa al turno di
ballottaggio, ma alla sua caducazione.
In definitiva, nella prospettazione dei Tribunali rimettenti, i
tre aspetti del turno di ballottaggio criticamente sottolineati (una
lista puo' accedere ad esso anche solo raggiungendo il 3 per cento
dei voti al primo turno; al ballottaggio, la soglia del 50 per cento
piu' uno dei voti necessari per ottenere il premio e' calcolata sui
voti validi espressi e non sugli aventi diritto; non sono consentiti
apparentamenti o collegamenti tra liste) costituiscono argomenti a
sostegno di una censura volta a ottenere l'eliminazione dello stesso
turno di ballottaggio, e non singoli profili d'illegittimita'
costituzionale (come, invece, sembra ritenere l'Avvocatura generale
dello Stato, le cui memorie, infatti, oscillano tra la difesa del
turno di ballottaggio in se', e la distinta difesa dell'assenza di
ciascuno dei tre caratteri individuati dai rimettenti).
La questione e' fondata.
Come si e' gia' ricordato, ben puo' il legislatore innestare un
premio di maggioranza in un sistema elettorale ispirato al criterio
del riparto proporzionale di seggi, purche' tale meccanismo premiale
non sia foriero di un'eccessiva sovrarappresentazione della lista di
maggioranza relativa (sentenza n. 1 del 2014).
Il legislatore ha ritenuto di tener fede alle indicazioni della
giurisprudenza costituzionale, sia prevedendo una soglia minima di
voti per l'attribuzione del premio di maggioranza, sia disponendo
che, qualora nessuna lista raggiunga 340 seggi, si proceda a un turno
di ballottaggio tra le due liste piu' votate. Se, come sopra
affermato (punto 6), la prima previsione non determina
un'irragionevole compressione della rappresentativita' dell'organo
elettivo, sono invece le concrete modalita' dell'attribuzione del
premio attraverso il turno di ballottaggio a determinare la lesione
degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.
Innanzitutto, nel sistema delineato dalla legge n. 52 del 2015,
il turno di ballottaggio non e' costruito come una nuova votazione
rispetto a quella svoltasi al primo turno, ma come la sua
prosecuzione. In questa prospettiva, al turno di ballottaggio
accedono le sole due liste piu' votate al primo turno, senza che
siano consentite, tra i due turni, forme di collegamento o
apparentamento fra liste. Inoltre, la ripartizione percentuale dei
seggi, anche dopo lo svolgimento del turno di ballottaggio, resta -
per tutte le liste diverse da quella vincente, ed anche per quella
che partecipa, perdendo, al ballottaggio - la stessa del primo turno.
Il turno di ballottaggio serve dunque ad individuare la lista
vincente, ossia a consentire ad una lista il raggiungimento di quella
soglia minima di voti che nessuna aveva invece ottenuto al primo
turno.
E' vero - come osserva l'Avvocatura generale dello Stato - che la
soglia minima si innalza, al secondo turno, al 50 per cento piu' uno
dei voti, ma non potrebbe che essere cosi', dal momento che le liste
ammesse al ballottaggio sono solo due. La legge n. 52 del 2015,
prevedendo una competizione risolutiva tra due sole liste, prefigura
stringenti condizioni che rendono inevitabile la conquista della
maggioranza assoluta dei voti validamente espressi da parte della
lista vincente; e poiche', per le caratteristiche gia' ricordate, il
ballottaggio non e' che una prosecuzione del primo turno di
votazione, il premio conseguentemente attribuito resta un premio di
maggioranza, e non diventa un premio di governabilita'. Ne consegue
che le disposizioni che disciplinano l'attribuzione di tale premio al
ballottaggio incontrano a loro volta il limite costituito
dall'esigenza costituzionale di non comprimere eccessivamente il
carattere rappresentativo dell'assemblea elettiva e l'eguaglianza del
voto.
Il rispetto di tali principi costituzionali non e' tuttavia
garantito dalle disposizioni censurate: una lista puo' accedere al
turno di ballottaggio anche avendo conseguito, al primo turno, un
consenso esiguo, e ciononostante ottenere il premio, vedendo piu' che
raddoppiati i seggi che avrebbe conseguito sulla base dei voti
ottenuti al primo turno. Le disposizioni censurate riproducono cosi',
seppure al turno di ballottaggio, un effetto distorsivo analogo a
quello che questa Corte aveva individuato, nella sentenza n. 1 del
2014, in relazione alla legislazione elettorale previgente.
Il legittimo perseguimento dell'obbiettivo della stabilita' di
Governo, di sicuro interesse costituzionale, provoca in tal modo un
eccessivo sacrificio dei due principi costituzionali ricordati. Se e'
vero che, nella legge n. 52 del 2015, il turno di ballottaggio fra le
liste piu' votate ha il compito di supplire al mancato
raggiungimento, al primo turno, della soglia minima per il
conseguimento del premio, al fine di indicare quale sia la parte
politica destinata a sostenere, in prevalenza, il governo del Paese,
tale obbiettivo non puo' giustificare uno sproporzionato sacrificio
dei principi costituzionali di rappresentativita' e di uguaglianza
del voto, trasformando artificialmente una lista che vanta un
consenso limitato, ed in ipotesi anche esiguo, in maggioranza
assoluta.
Anche in questo caso, pertanto, si conclude negativamente lo
scrutinio di proporzionalita' e ragionevolezza (art. 3 Cost.), il
quale impone di verificare - anche in ambiti, quale quello in esame,
connotati da ampia discrezionalita' legislativa - che il
bilanciamento dei principi e degli interessi costituzionalmente
rilevanti non sia stato realizzato con modalita' tali da determinare
il sacrificio o la compressione di uno di essi in misura eccessiva.
Le disposizioni censurate producono una sproporzionata
divaricazione tra la composizione di una delle due assemblee che
compongono la rappresentanza politica nazionale, centro del sistema
di democrazia rappresentativa e della forma di governo parlamentare
prefigurati dalla Costituzione, da un lato, e la volonta' dei
cittadini espressa attraverso il voto, «che costituisce il principale
strumento di manifestazione della sovranita' popolare secondo l'art.
1 della Costituzione» (sentenza n. 1 del 2014), dall'altro. E' vero
che, all'esito del ballottaggio, il premio non e' determinato
artificialmente, conseguendo pur sempre ad un voto degli elettori, ma
se il primo turno dimostra che nessuna lista, da sola, e' in grado di
conquistare il premio di maggioranza, soltanto le stringenti
condizioni di accesso al turno di ballottaggio conducono, attraverso
una radicale riduzione dell'offerta politica, alla sicura
attribuzione di tale premio.
Inoltre, e' vero che la previsione legislativa di un turno di
ballottaggio eventuale - basato su una competizione risolutiva fra
due sole liste, finalizzata ad attribuire alla lista vincente la
maggioranza assoluta dei seggi nell'assemblea rappresentativa -
innesta tratti maggioritari nel sistema elettorale delineato dalla
legge n. 52 del 2015. Ma tale innesto non cancella la logica
prevalente della legge, fondata su una formula di riparto
proporzionale dei seggi, che resta tale persino per la lista perdente
al ballottaggio, la quale mantiene quelli guadagnati al primo turno.
Sicche' il perseguimento della finalita' di creare una maggioranza
politica governante in seno all'assemblea rappresentativa, destinata
ad assicurare (e non solo a favorire) la stabilita' del governo,
avviene a prezzo di una valutazione del peso del voto in uscita
fortemente diseguale, al fine dell'attribuzione finale dei seggi alla
Camera, in lesione dell'art. 48, secondo comma, Cost.
E' necessario sottolineare che non e' il turno di ballottaggio
fra liste in se', in astratto considerato, a risultare
costituzionalmente illegittimo, perche' in radice incompatibile con i
principi costituzionali evocati. In contrasto con gli artt. 1,
secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost. sono invece le specifiche
disposizioni della legge n. 52 del 2015, per il modo in cui hanno
concretamente disciplinato tale turno, in relazione all'elezione
della Camera dei deputati.
Il turno di voto qui scrutinato - con premio assegnato all'esito
di un ballottaggio in un collegio unico nazionale con voto di lista -
non puo' essere accostato alle esperienze, proprie di altri
ordinamenti, ove al ballottaggio si ricorre, nell'ambito di sistemi
elettorali maggioritari, per l'elezione di singoli rappresentanti in
collegi uninominali di ridotte dimensioni. In casi del genere,
trattandosi di eleggere un solo rappresentante, il secondo turno e'
funzionale all'obbiettivo di ridurre la pluralita' di candidature,
fino ad ottenere la maggioranza per una di esse, ed e' dunque
finalizzato, oltre che alla elezione di un solo candidato, anche a
garantirne l'ampia rappresentativita' nel singolo collegio.
Appartiene invece ad una logica diversa - presentandosi quale
istanza risolutiva all'interno di una competizione elettorale
selettiva fra le sole due liste risultate piu' forti, nell'ambito di
un collegio unico nazionale - l'assegnazione di un premio di
maggioranza, innestato su una formula elettorale in prevalenza
proporzionale, finalizzato a completare la composizione
dell'assemblea rappresentativa, con l'obbiettivo di assicurare (e non
solo di favorire) la presenza, in quest'ultima, di una maggioranza
politica governante. Se utilizzato in un tale contesto, che trasforma
in radice la logica e lo scopo della competizione elettorale (gli
elettori non votano per eleggere un solo rappresentante di un
collegio elettorale di limitate dimensioni, ma per decidere a quale
forza politica spetti, nell'ambito di un ramo del Parlamento
nazionale, sostenere il governo del Paese), un turno di ballottaggio
a scrutinio di lista non puo' non essere disciplinato alla luce della
complessiva funzione che spetta ad un'assemblea elettiva nel contesto
di un regime parlamentare.
Nella forma di governo parlamentare disegnata dalla Costituzione,
la Camera dei deputati e' una delle due sedi della rappresentanza
politica nazionale (art. 67 Cost.), accanto al Senato della
Repubblica. In posizione paritaria con quest'ultimo, la Camera
concede la fiducia al Governo ed e' titolare delle funzioni di
indirizzo politico (art. 94 Cost.) e legislativa (art. 70 Cost.).
L'applicazione di un sistema con turno di ballottaggio risolutivo, a
scrutinio di lista, dovrebbe necessariamente tenere conto della
specifica funzione e posizione costituzionale di una tale assemblea,
organo fondamentale nell'assetto democratico dell'intero ordinamento,
considerando che, in una forma di governo parlamentare, ogni sistema
elettorale, se pure deve favorire la formazione di un governo
stabile, non puo' che esser primariamente destinato ad assicurare il
valore costituzionale della rappresentativita'.
Le stringenti condizioni cui la legge n. 52 del 2015 sottopone
l'accesso al ballottaggio non adempiono, si e' detto, a tali compiti
essenziali. Ma non potrebbe essere questa Corte a modificare, tramite
interventi manipolativi o additivi, le concrete modalita' attraverso
le quali il premio viene assegnato all'esito del ballottaggio,
inserendo alcuni, o tutti, i correttivi la cui assenza i giudici
rimettenti lamentano. Cio' spetta all'ampia discrezionalita' del
legislatore (ad esempio, in relazione alla scelta se attribuire il
premio ad una singola lista oppure ad una coalizione tra liste:
sentenza n. 15 del 2008), al quale il giudice costituzionale, nel
rigoroso rispetto dei propri limiti d'intervento, non puo'
sostituirsi.
Inoltre, alcuni di questi interventi (che, in astratto
considerati, potrebbero rendere il turno di ballottaggio compatibile
con i tratti qualificanti dell'organo rappresentativo nazionale) non
sarebbero comunque nella disponibilita' di questa Corte, a causa
della difficolta' tecnica di restituire, all'esito dello scrutinio di
legittimita' costituzionale, una disciplina elettorale immediatamente
applicabile, complessivamente idonea a garantire l'immediato rinnovo
dell'organo costituzionale elettivo (da ultimo, sentenza n. 1 del
2014).
Merita, infine, precisare che l'affermata illegittimita'
costituzionale delle disposizioni scrutinate non ha alcuna
conseguenza ne' influenza sulla ben diversa disciplina del secondo
turno prevista nei Comuni di maggiori dimensioni, gia' positivamente
esaminata da questa Corte (sentenze n. 275 del 2014 e n. 107 del
1996). Tale disciplina risponde, infatti, ad una logica distinta da
quella che ispira la legge n. 52 del 2015. E' pur vero che nel
sistema elettorale comunale l'elezione di una carica monocratica,
quale e' il sindaco, alla quale il ballottaggio e' primariamente
funzionale, influisce in parte anche sulla composizione dell'organo
rappresentativo. Ma cio' che piu' conta e' che quel sistema si
colloca all'interno di un assetto istituzionale caratterizzato
dall'elezione diretta del titolare del potere esecutivo locale,
quindi ben diverso dalla forma di governo parlamentare prevista dalla
Costituzione a livello nazionale.
Dall'insieme delle considerazioni svolte deriva la dichiarazione
d'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f),
della legge n. 52 del 2015 (dalle parole «o, in mancanza» alle parole
«tra i due turni di votazione»), dell'ultima parte dell'art. 1, comma
2, del d.P.R. n. 361 del 1957 (ossia delle parole «, ovvero a seguito
di un turno di ballottaggio ai sensi dell'art. 83»), e dell'art. 83,
comma 5, dello stesso d.P.R. n. 361 del 1957.
La normativa che resta in vigore a seguito della caducazione del
citato comma 5 dell'art. 83 del d.P.R. n. 361 del 1957 e' idonea a
garantire il rinnovo, in ogni momento, dell'organo costituzionale
elettivo, cosi' come richiesto dalla costante giurisprudenza
costituzionale (oltre alla gia' citata sentenza n. 1 del 2014,
sentenze n. 13 del 2012, n. 16 e 15 del 2008, n. 13 del 1999, n. 26
del 1997, n. 5 del 1995, n. 32 del 1993, n. 47 del 1991, n. 29 del
1987). Infatti, qualora, all'esito del primo turno, la lista con la
maggiore cifra elettorale nazionale non abbia ottenuto almeno il 40
per cento del totale dei voti validi espressi, s'intende che resta
fermo il riparto dei seggi - tra le liste che hanno superato le
soglie di sbarramento di cui all'art. 83, comma 1, numero 3), del
d.P.R. n. 361 del 1957 - ai sensi del comma 1, numero 4), del
medesimo art. 83.
10.- Il Tribunale ordinario di Messina solleva questioni di
legittimita' costituzionale su alcune parti della disciplina che la
legge n. 52 del 2015 prevede in tema di assegnazione dei seggi e di
proclamazione degli eletti. Per asserita violazione dell'art. 56
Cost., sono censurati, in particolare, l'art. 1, comma 1, lettere a),
d) ed e), della legge ricordata, e gli artt. 83, commi 1, 2, 3, 4 e
5, e 84, commi 2 e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, questi ultimi come
sostituiti dall'art. 2, commi 25 e 26, della medesima legge n. 52 del
2015.
Il rimettente lamenta che, in virtu' delle disposizioni
ricordate, un seggio, da assegnarsi in una determinata
circoscrizione, potrebbe risultare assegnato in un'altra (ingenerando
un fenomeno di traslazione di seggi, noto anche con il termine
"slittamento"). Assume che tale esito si porrebbe in contrasto con
l'art. 56 Cost. e si duole, in particolare, della violazione del suo
quarto comma, il quale prevede che «[l]a ripartizione dei seggi tra
le circoscrizioni [...] si effettua dividendo il numero degli
abitanti della Repubblica, quale risulta dall'ultimo censimento
generale della popolazione, per seicentodiciotto e distribuendo i
seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione, sulla
base dei quozienti interi e dei piu' alti resti».
Nella visione del rimettente, tale norma esprimerebbe i principi
della rappresentanza cosiddetta territoriale e della responsabilita'
dell'eletto rispetto agli elettori che lo hanno votato, asseritamente
lesi dalle disposizioni censurate, nelle parti in cui prevedono che,
se una lista ha esaurito, in una circoscrizione, il numero dei
candidati potenzialmente eleggibili, i seggi spettanti a quella lista
vengono trasferiti in un'altra circoscrizione in cui vi siano
candidati "eccedentari".
10.1.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce
l'inammissibilita' delle censure, innanzitutto in quanto il giudice a
quo non avrebbe illustrato la disciplina prevista dalla legge n. 52
del 2015 in tema di assegnazione dei seggi, limitandosi a lamentare
la «complessita' tecnica del meccanismo elettorale» e «la
farraginosita' della normativa censurata (ampiamente esposta nel
ricorso)». In particolare, la difesa statale assume che le questioni
sarebbero inammissibili in quanto il rimettente avrebbe rinviato per
relationem al ricorso delle parti.
Tale eccezione non e' fondata.
Il rimettente ha ricordato le doglianze delle parti e
successivamente - sia pure in modo sintetico - ha motivato per quali
ragioni le ha ritenute non manifestamente infondate in relazione
all'art. 56 Cost. Ha, cioe', chiarito il senso della censura
proposta, sia pure esponendo che la farraginosita' della disciplina
censurata era stata lamentata nel ricorso delle parti. In definitiva,
il giudice a quo rinvia all'atto di parte non per l'individuazione
dei termini delle questioni prospettate (come nel precedente
ricordato dall'Avvocatura generale dello Stato: ordinanza n. 239 del
2012), ma solo con riferimento all'illustrazione del meccanismo di
assegnazione dei seggi.
L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce, inoltre, la
manifesta inammissibilita' delle questioni, in quanto il rimettente
avrebbe erroneamente individuato le disposizioni oggetto della
questione di legittimita' costituzionale: da un lato, risulterebbe
«troppo ampio» il riferimento all'art. 83, commi da 1 a 5, del d.P.R.
n. 361 del 1957; dall'altro, sarebbe errato il riferimento all'art.
84, commi 2 e 4, del medesimo corpus normativo.
L'eccezione e' solo in parte fondata.
Secondo costante giurisprudenza costituzionale, e' possibile
circoscrivere l'oggetto del giudizio di legittimita' costituzionale
ad una parte soltanto della o delle disposizioni censurate, se cio'
e' suggerito dalla motivazione dell'ordinanza di rimessione (ex
plurimis, sentenze n. 203 del 2016 e n. 84 del 2016). Per questo,
l'eccezione e' da rigettare nella parte in cui lamenta che il
riferimento all'art. 83, dal comma 1 al comma 5, del d.P.R. n. 361
del 1957 risulta eccessivamente ampio: ben si comprende, infatti, che
la censura relativa alla traslazione dei seggi tra circoscrizioni,
nella fase della loro assegnazione, riguarda specificamente l'art.
83, comma 1, numero 8), del d.P.R. n. 361 del 1957.
L'eccezione e' invece, fondata per la parte in cui sottolinea che
il Tribunale ordinario di Messina, pur lamentando la possibilita' che
si verifichino casi di traslazione di seggi da una circoscrizione ad
un'altra, ha erroneamente fatto oggetto di censura anche i commi 2 e
4 dell'art. 84 del d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituiti dall'art.
2, comma 26, della medesima legge n. 52 del 2015, i quali, invece,
consentono che si verifichino traslazioni di seggi, nella fase della
proclamazione degli eletti, da un collegio plurinominale ad un altro.
La traslazione di seggi da una circoscrizione ad un'altra nella
fase della proclamazione degli eletti e' infatti consentita dall'art.
84, comma 3, del medesimo d.P.R. n. 361 del 1957.
La censura del rimettente, in riferimento all'art. 84, commi 2 e
4, del d.P.R. n. 361 del 1957 e' dunque inammissibile per aberratio
ictus (sentenze n. 140 del 2016, n. 216 e n. 157 del 2015; ordinanze
n. 182, n. 153, n. 47 e n. 24 del 2016, n. 128 del 2015).
D'altra parte, anche a intenderla come rivolta all'eventuale
traslazione di un seggio, nella fase della proclamazione degli
eletti, da un collegio plurinominale ad un altro, la censura sarebbe
inammissibile per assoluta carenza di motivazione. Il rimettente,
infatti, si limita a lamentare lo slittamento tra circoscrizioni, e
soprattutto non si interroga sull'eventualita' che l'art. 56, quarto
comma, Cost. esprima un principio vincolante anche per la
distribuzione dei seggi nei collegi, cioe' in relazione ad ambiti
territoriali piu' ridotti rispetto alle circoscrizioni.
10.2.- Resta dunque da scrutinare nel merito, rispetto a quanto
disposto dall'art. 56, quarto comma, Cost., la questione avente ad
oggetto l'art. 83, comma 1, numero 8), del piu' volte citato d.P.R.
n. 361 del 1957, che regola l'assegnazione dei seggi tra le diverse
circoscrizioni (e non anche tra i collegi plurinominali), insieme
all'art. 1, comma 1, lettere a), d) ed e), della legge n. 52 del
2015, il quale - nella prospettiva del rimettente - riassume i
caratteri del sistema elettorale che consentono l'effetto traslativo
dei seggi qui lamentato.
E' utile preliminarmente ricordare che la legge n. 52 del 2015 -
come prevede l'art. 1, comma 1, lettera a) - suddivide il territorio
nazionale in venti circoscrizioni, a loro volta ripartite in cento
collegi plurinominali (fatti salvi i collegi uninominali nelle
circoscrizioni Valle d'Aosta e Trentino-Alto Adige), individuati con
decreto legislativo.
L'indicazione del numero dei seggi da attribuire alle singole
circoscrizioni e ai singoli collegi plurinominali di ciascuna
circoscrizione spetta, ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 361 del
1957, ad un decreto del Presidente della Repubblica, da approvare
contestualmente a quello di convocazione dei comizi elettorali,
«sulla base dei risultati dell'ultimo censimento generale della
popolazione, riportati dalla piu' recente pubblicazione ufficiale
dell'Istituto nazionale di statistica».
Tale operazione e' effettuata prima dello svolgimento delle
elezioni.
Il giudice a quo censura, invero, il meccanismo normativo di
assegnazione dei seggi alle singole liste previsto all'esito delle
elezioni, sulla base dei voti ottenuti da ciascuna lista (meccanismo
che, secondo quanto prevede l'art. 1, comma 1, lettera d, della legge
n. 52 del 2015, si fonda su una attribuzione dei seggi su base
nazionale con il metodo dei quozienti interi e dei piu' alti resti).
Secondo tale disciplina, dopo che l'Ufficio centrale nazionale ha
stabilito quanti seggi spettano a ciascuna lista a livello nazionale
(art. 83, comma 1, numeri 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 7, e commi 2, 3, 4, 5 e
6, del d.P.R. n. 361 del 1957), il medesimo ufficio, ai sensi del
censurato art. 83, comma 1, numero 8), del citato d.P.R.,
distribuisce i seggi nelle varie circoscrizioni, in proporzione al
numero di voti che ogni lista ha ottenuto in ciascuna di esse (con
l'eccezione delle circoscrizioni Trentino-Alto Adige e Valle
d'Aosta).
L'ufficio deve quindi verificare - e proprio in questa fase puo'
verificarsi l'eventualita' della traslazione - se la somma dei seggi
assegnati alle liste nelle circoscrizioni corrisponda al numero dei
seggi loro spettanti a livello nazionale, ovvero se vi siano liste
che, in base al riparto a livello circoscrizionale, ne hanno ottenuti
di piu' (liste cosiddette "eccedentarie") ovvero di meno (liste
cosiddette "deficitarie") rispetto a quelli loro spettanti a livello
nazionale.
In tale secondo caso, l'Ufficio centrale nazionale e' chiamato ad
operare delle correzioni.
L'art. 83, comma 1, numero 8), prevede che i seggi siano
sottratti, a partire dalla lista che ha il maggior numero di seggi
eccedenti (e, in caso di parita', a partire da quella che ha ottenuto
la maggiore cifra elettorale nazionale), proseguendo poi con le altre
liste, in ordine decrescente di seggi eccedenti.
L'ufficio sottrae tali seggi nelle circoscrizioni in cui la lista
li ha ottenuti con le minori parti decimali dei quozienti di
attribuzione (ossia, con un numero minore di voti).
Quei seggi, cosi' sottratti, sono assegnati, nella medesima
circoscrizione, alle liste deficitarie per le quali le parti decimali
dei quozienti di attribuzione non hanno dato luogo all'assegnazione
di alcun seggio (ossia nei casi in cui la lista non ha ottenuto il
seggio perche' il numero di voti conseguiti non e' stato sufficiente
a raggiungere un quoziente intero).
Se non e' possibile che tale compensazione si realizzi secondo le
modalita' appena ricordate - in quanto non vi siano, in una medesima
circoscrizione, liste deficitarie con parti decimali dei quozienti
inutilizzate - l'Ufficio centrale nazionale deve proseguire, per la
stessa lista eccedentaria, nell'ordine dei decimali crescenti, fino
ad individuare un'altra circoscrizione all'interno della quale sia
contestualmente possibile sottrarre il seggio alla lista eccedentaria
e assegnarlo a quella deficitaria.
Il complesso di tali previsioni - e in particolare quella da
ultimo ricordata (introdotta, al Senato, nel corso dei lavori
preparatori della legge n. 52 del 2015) - ha l'obbiettivo di
consentire che le compensazioni avvengano all'interno di una medesima
circoscrizione, anche a costo di danneggiare la lista eccedentaria,
la quale potrebbe risultare privata del seggio non nella
circoscrizione dove ha ottenuto meno voti, ma in quella in cui ne ha
ottenuti di piu'. E tale operazione e' condotta allo scopo di
impedire che le compensazioni avvengano, come piu' frequentemente
accadeva nella vigenza dei precedenti sistemi elettorali, tra
circoscrizioni diverse. Dunque, proprio per evitare che si
verifichino traslazioni di seggi da una circoscrizione ad un'altra.
Infatti, solo nell'ipotesi in cui - nonostante tutte le
operazioni descritte - permanga l'impossibilita' di effettuare la
compensazione tra liste eccedentarie e deficitarie in una medesima
circoscrizione, si applica, quale norma di chiusura, la disposizione
censurata, contenuta nell'ultimo periodo dell'art. 83, comma 1,
numero 8) («[n]el caso in cui non sia possibile fare riferimento alla
medesima circoscrizione ai fini del completamento delle operazioni
precedenti, fino a concorrenza dei seggi ancora da cedere, alla lista
eccedentaria vengono sottratti i seggi nelle circoscrizioni nelle
quali essa li ha ottenuti con le minori parti decimali del quoziente
di attribuzione, e alla lista deficitaria sono conseguentemente
attribuiti seggi nelle altre circoscrizioni nelle quali abbia le
maggiori parti decimali del quoziente di attribuzione non
utilizzate»).
Alla luce di tali premesse, la questione non e' fondata.
L'Avvocatura generale dello Stato, ai fini del rigetto, obietta
che l'art. 56, quarto comma, Cost. vincolerebbe il legislatore a
tenere in conto l'entita' della popolazione di ogni circoscrizione,
con riferimento specifico alle elezioni della Camera dei deputati,
nella sola fase, preliminare alle elezioni, della ripartizione dei
seggi tra le circoscrizioni. Tale norma costituzionale, invece, non
riguarderebbe il meccanismo di assegnazione dei seggi alle singole
liste, effettuato dopo le elezioni.
L'obiezione non coglie nel segno.
Sostenere che i contenuti precettivi dell'art. 56, quarto comma,
Cost. si riferiscano soltanto al momento antecedente alle elezioni,
ossia alla sola ripartizione dei seggi fra le diverse circoscrizioni
e non anche alla fase della loro assegnazione alle liste dopo le
elezioni, autorizzerebbe il sostanziale aggiramento del significato
della norma costituzionale. Essa non si limita, invero, a prescrivere
che i seggi da assegnare a ciascuna circoscrizione siano ripartiti in
proporzione alla popolazione, prima delle elezioni. Essa intende
anche impedire che tale ripartizione possa successivamente esser
derogata, al momento della assegnazione dei seggi alle diverse liste
nelle circoscrizioni, sulla base dei voti conseguiti da ciascuna di
esse.
La contraria lettura, sulla base di un'interpretazione
formalistica dell'art. 56, quarto comma, Cost., potrebbe legittimare,
all'esito del voto, anche consistenti traslazioni di seggi da una
circoscrizione all'altra, tali da pregiudicare la garanzia di una
proporzionale distribuzione dei seggi sul territorio nazionale.
La non fondatezza della questione, con riferimento allo specifico
sistema elettorale previsto, per la Camera dei deputati, dalla legge
n. 52 del 2015, deriva, piuttosto, dalla circostanza, prima
dimostrata, che il complesso sistema di assegnazione dei seggi
previsto dalla disciplina introdotta dalla legge n. 52 del 2015
dispiega ampie cautele proprio allo scopo di evitare la traslazione
che il giudice a quo lamenta. E dal fatto che l'effetto traslativo,
attraverso l'applicazione della disposizione indubbiata, si presenta,
di risulta, solo se il ricorso a quelle cautele si riveli inutile, in
casi limite che il legislatore intende come del tutto residuali.
La non fondatezza della censura si rivela, ancor piu'
nitidamente, alla luce della necessita' di interpretare il disposto
di cui all'art. 56, quarto comma, Cost. in modo non isolato, ma in
sistematica lettura con i principi desumibili dagli artt. 67 e 48
Cost.
Da questo punto di vista, il sistema di assegnazione dei seggi
nelle circoscrizioni previsto dalla legge n. 52 del 2015 - che
ricomprende, quale ipotesi residuale, la disposizione censurata -
costituisce l'esito del bilanciamento fra principi ed esigenze
diversi, non sempre tra loro perfettamente armonizzabili
(analogamente, sia pure con riferimento alla diversa disciplina
prevista per l'elezione dei membri italiani del Parlamento europeo,
sentenza n. 271 del 2010).
Da un lato, il principio desumibile, appunto, dall'art. 56,
quarto comma, Cost., posto a garanzia di una rappresentanza
commisurata alla popolazione di ciascuna porzione del territorio
nazionale; dall'altro, la necessita' di consentire l'attribuzione dei
seggi sulla base della cifra elettorale nazionale conseguita da
ciascuna lista (soluzione, tra l'altro, funzionale - nel sistema
elettorale ora in esame - allo scopo di individuare le liste che
superano la soglia di sbarramento del 3 per cento, secondo quanto
previsto anche dall'art. 1, comma 1, lettera e, della legge n. 52 del
2015, nonche' la lista cui eventualmente attribuire il premio di
maggioranza); infine l'esigenza di tenere conto, nella prospettiva
degli elettori, del consenso ottenuto da ciascuna lista nelle singole
circoscrizioni, alla luce dell'art. 48 Cost.
Il disposto di cui all'art. 56, quarto comma, Cost. non puo'
essere infatti inteso nel senso di richiedere, quale soluzione
costituzionalmente obbligata, un'assegnazione di seggi interamente
conchiusa all'interno delle singole circoscrizioni, senza tener conto
dei voti che le liste ottengono a livello nazionale (come, ad
esempio, nel caso di un sistema elettorale interamente fondato su
collegi uninominali a turno unico; oppure di un sistema proporzionale
con riparto dei seggi solo a livello circoscrizionale, senza alcun
recupero dei resti a livello nazionale).
L'art. 56, quarto comma, Cost. non e' preordinato a garantire la
rappresentanza dei territori in se' considerati (sentenza n. 271 del
2010), ma, come si e' detto, tutela la distinta esigenza di una
distribuzione dei seggi in proporzione alla popolazione delle diverse
parti del territorio nazionale: la Camera resta, infatti, sede della
rappresentanza politica nazionale (art. 67 Cost.), e la ripartizione
in circoscrizioni non fa venir meno l'unita' del corpo elettorale
nazionale, essendo le singole circoscrizioni altrettante
articolazioni di questo nelle varie parti del territorio.
Con riferimento al sistema elettorale introdotto dalla legge n.
52 del 2015, se e' costituzionalmente legittimo che il riparto di
seggi avvenga a livello nazionale (eventualita' che del resto il
giudice a quo non contesta), l'art. 56, quarto comma, Cost. deve
essere quindi osservato fin tanto che cio' sia ragionevolmente
possibile, senza escludere la legittimita' di residuali ed
inevitabili ipotesi di traslazione di seggi da una circoscrizione ad
un'altra.
In definitiva, il meccanismo di riparto dei seggi previsto
dall'art. 83, comma 1, numero 8), del d.P.R. n. 361 del 1957, non
viola l'art. 56, quarto comma, Cost., poiche' la traslazione di un
seggio da una circoscrizione ad un'altra costituisce, nella procedura
di assegnazione dei seggi, un'ipotesi residuale, che puo'
verificarsi, per ragioni matematiche e casuali, solo quando non sia
stato possibile, applicando le disposizioni vigenti, individuare
nessuna circoscrizione in cui siano compresenti una lista
eccedentaria ed una deficitaria con parti decimali dei quozienti non
utilizzati.
La questione non e', infine, fondata nemmeno con riferimento al
primo comma dell'art. 56 Cost., che contiene il principio del voto
diretto. Quest'ultimo, esigendo che l'elezione dei deputati avvenga
direttamente ad opera degli elettori, senza intermediazione alcuna,
non viene in considerazione in relazione alle disposizioni censurate.
11.- Il Tribunale ordinario di Messina solleva questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera g), della
legge n. 52 del 2015 e degli artt. 18-bis, comma 3, primo periodo,
19, comma 1, primo periodo, e 84, comma 1, del d.P.R. n. 361 del
1957, come modificati o sostituiti dall'art. 2, commi 10, lettera c),
11 e 26, della legge n. 52 del 2015. I parametri costituzionali la
cui lesione e' lamentata sono l'art. 48, secondo comma, Cost. e, nel
solo dispositivo dell'ordinanza di rimessione, gli artt. 1, primo e
secondo comma, 2, 51, primo comma, 56, primo e quarto comma, Cost.
Le questioni cosi' sollevate investono le previsioni in base alle
quali le liste, nei singoli collegi, sono composte da un candidato
capolista e da un elenco di candidati, tra i quali ultimi l'elettore
puo' esprimere fino a due preferenze per candidati di sesso diverso
scelti tra quelli non capilista.
Il giudice a quo, dopo aver illustrato il sistema introdotto
dalla legge n. 52 del 2015 e aver ricordato i contenuti della
sentenza n. 1 del 2014 di questa Corte, osserva che, in linea di
principio, un sistema misto - «in parte blindato ed in parte
preferenziale» - potrebbe ritenersi coerente con le indicazioni di
quella pronuncia. Dubita, tuttavia, che il sistema cosi' introdotto
garantisca all'elettore la possibilita' di esprimere un voto diretto,
libero e personale, in quanto, particolarmente per gli elettori che
votano per le liste di minoranza, potrebbe concretamente realizzarsi
un effetto distorsivo dovuto al formarsi di una rappresentanza
parlamentare largamente dominata dai capilista bloccati, «pur se con
il correttivo della multicandidatura».
Il giudice a quo, in altri termini, osserva che, con alta
probabilita', solo la lista che consegue il premio otterra' eletti
con le preferenze, mentre gli eletti nelle liste di minoranza saranno
unicamente o perlopiu' capilista bloccati. E cio', egli sottolinea,
pur con il correttivo della «multicandidatura»: il rimettente,
dunque, non intende censurare la disposizione che consente ai
capilista di candidarsi in piu' collegi (al massimo dieci), ma si
mostra, anzi, consapevole del fatto che tale possibilita' puo'
produrre l'effetto di liberare seggi per candidati scelti attraverso
il voto di preferenza (ad esempio, se una lista presenta dieci
capilista diversi, ciascuno candidato in dieci collegi, potrebbe
ottenere, al massimo, dieci eletti senza preferenze; se, all'estremo
opposto, quella lista presenta un diverso capolista in ciascuno dei
cento collegi, potrebbe avere fino a cento eletti senza preferenze).
Ciononostante, il rimettente lamenta la violazione della liberta'
del diritto di voto degli elettori delle liste di minoranza. Mentre,
infatti, la lista che consegue il premio di maggioranza, ottenendo
340 seggi, avra' con certezza almeno 240 deputati eletti con le
preferenze (e anche di piu' se - come detto - i capilista si
candidano in piu' collegi), alle liste perdenti non potranno che
essere attribuiti i restanti 278 seggi e, se tali liste sono in
numero superiore a tre, in teoria potrebbero ottenere soltanto
deputati eletti senza preferenze.
11.1.- Preliminarmente all'esame del merito della questione, va
rilevato che sono inammissibili le censure proposte con riferimento
agli artt. 1, primo e secondo comma, 2, 51, primo comma, 56, primo e
quarto comma, Cost., in quanto non motivate, non essendo tali
parametri costituzionali neppure evocati nella parte motiva, ma
esclusivamente nel dispositivo (sentenze n. 59 del 2016, n. 248 del
2015, n. 100 del 2015; ordinanze n. 122 e n. 33 del 2016).
Deve invece essere rigettata l'eccezione d'inammissibilita'
dell'Avvocatura generale dello Stato, la quale assume che la
questione sarebbe posta in modo contraddittorio. Il rimettente, essa
sostiene, dapprima avrebbe affermato che la previsione di soli
capilista bloccati e liste corte sarebbe conforme a quanto affermato,
in materia, dalla giurisprudenza di questa Corte, per poi lamentare
comunque che le disposizioni censurate si porrebbero in contrasto con
l'art. 48 Cost. in relazione all'elezione dei candidati delle liste
di minoranza.
Inoltre, per la difesa statale, il rimettente avrebbe cosi'
affermato, solo apoditticamente e senza dimostrarlo, che
risulterebbero eletti «tutti e soli i capilista» di queste ultime.
In realta', il giudice a quo, pur consapevole che le
«multicandidature» dei capilista possono attenuare l'effetto lesivo
che lamenta - l'elezione di soli candidati bloccati nelle liste di
minoranza - ha tuttavia ritenuto prevalenti le conseguenze
asseritamente incostituzionali delle disposizioni censurate, in
quanto l'elezione di candidati con preferenze sarebbe comunque
rimessa, per quelle liste, alle scelte dei singoli partiti.
11.2.- Cosi' formulata, la questione non e' fondata.
Nella sentenza n. 1 del 2014, questa Corte rilevo' che il sistema
allora vigente determinava la lesione della liberta' del voto
garantita dall'art. 48, secondo comma, Cost., poiche' non consentiva
all'elettore alcun margine di scelta dei propri rappresentanti,
prevedendo un voto per una lista composta interamente da candidati
bloccati, nell'ambito di circoscrizioni molto ampie e in presenza di
liste con un numero assai elevato di candidati, potenzialmente
corrispondenti all'intero numero dei seggi assegnati alla
circoscrizione, percio' difficilmente conoscibili dall'elettore. In
quel sistema, alla totalita' dei parlamentari, senza alcuna
eccezione, mancava il sostegno della indicazione personale degli
elettori, in lesione della logica della rappresentanza prevista dalla
Costituzione. Simili condizioni di voto, che imponevano all'elettore
di una lista di scegliere in blocco anche tutti i numerosi candidati
in essa elencati - che non aveva avuto modo ne' di conoscere ne' di
valutare - percio' automaticamente destinati, in ragione della
posizione in lista, a diventare deputati o senatori, rendevano quella
disciplina «non comparabile ne' con altri sistemi caratterizzati da
liste bloccate solo per una parte dei seggi, ne' con altri
caratterizzati da circoscrizioni elettorali di dimensioni
territorialmente ridotte, nelle quali il numero dei candidati da
eleggere sia talmente esiguo da garantire l'effettiva conoscibilita'
degli stessi e con essa l'effettivita' della scelta e la liberta' del
voto (al pari di quanto accade nel caso dei collegi uninominali)».
In sostanza, mentre lede la liberta' del voto un sistema
elettorale con liste bloccate e lunghe di candidati, nel quale e' in
radice esclusa, per la totalita' degli eletti, qualunque indicazione
di consenso degli elettori, appartiene al legislatore
discrezionalita' nella scelta della piu' opportuna disciplina per la
composizione delle liste e per l'indicazione delle modalita'
attraverso le quali prevedere che gli elettori esprimano il proprio
sostegno ai candidati.
Alla luce di tali premesse, le disposizioni censurate non
determinano una lesione della liberta' del voto dell'elettore,
presidiata dall'art. 48, secondo comma, Cost.
Il sistema elettorale previsto dalla legge n. 52 del 2015 si
discosta da quello previgente per tre aspetti essenziali: le liste
sono presentate in cento collegi plurinominali di dimensioni ridotte,
e sono dunque formate da un numero assai inferiore di candidati;
l'unico candidato bloccato e' il capolista, il cui nome compare sulla
scheda elettorale (cio' che valorizza la sua preventiva
conoscibilita' da parte degli elettori); l'elettore puo', infine,
esprimere sino a due preferenze, per candidati di sesso diverso tra
quelli che non sono capilista.
Ne' e' irrilevante, nella complessiva valutazione di una siffatta
disciplina, la circostanza che la selezione e la presentazione delle
candidature (sentenze n. 429 del 1995 e n. 203 del 1975), nonche',
come nel caso di specie, l'indicazione di candidati capilista, e'
anche espressione della posizione assegnata ai partiti politici
dall'art. 49 Cost., considerando, peraltro, che tale indicazione,
tanto piu' delicata in quanto quei candidati sono bloccati, deve
essere svolta alla luce del ruolo che la Costituzione assegna ai
partiti, quali associazioni che consentono ai cittadini di concorrere
con metodo democratico a determinare, anche attraverso la
partecipazione alle elezioni, la politica nazionale.
Si deve, per di piu', osservare che l'effetto del quale il
giudice a quo in prevalenza si duole - le liste di minoranza
potrebbero avere eletti solo tra i capilista bloccati - costituisce
una conseguenza (certo rilevante politicamente) che deriva, di fatto,
anche dal modo in cui il sistema dei partiti e' concretamente
articolato, e che non puo', di per se', tradursi in un vizio
d'illegittimita' costituzionale (sull'irrilevanza dei cosiddetti
inconvenienti di fatto nel giudizio costituzionale, ex multis,
sentenze n. 219 e n. 192 del 2016; ordinanze n. 122 e n. 93 del
2016).
Inoltre e infine, come correttamente osserva l'Avvocatura
generale dello Stato, molte sono le variabili in grado di determinare
quanti candidati sono eletti con o senza preferenze: oltre al numero
dei capilista candidati in piu' collegi, che possono liberare seggi
da assegnare ad eletti con preferenze, rileva anche la diffusione,
sul territorio nazionale, del consenso che ciascuna lista ottiene.
L'effetto temuto presuppone che tale consenso sia omogeneamente
diffuso per tutte le liste di minoranza. Laddove esso sia invece
concentrato soprattutto in determinati collegi, una lista potra'
conseguire, in questi, piu' di un seggio, eleggendo cosi', oltre al
capolista, uno o piu' candidati con preferenze.
12.- I Tribunali ordinari di Torino, Perugia, Trieste e Genova,
con argomenti largamente coincidenti, ritengono non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale avente ad
oggetto l'art. 85 del d.P.R. n. 361 del 1957 (come modificato
dall'art. 2, comma 27, della legge n. 52 del 2015), il quale prevede
che il deputato eletto in piu' collegi plurinominali deve dichiarare
alla Presidenza della Camera dei deputati, entro otto giorni dalla
data dell'ultima proclamazione, quale collegio plurinominale
prescelga.
Secondo i rimettenti, tale disposizione consente al candidato
capolista, eletto in piu' collegi plurinominali, di optare in base ad
una sua mera valutazione di opportunita', e non subordina tale
opzione ad alcun criterio oggettivo e predeterminato, rispettoso, nel
massimo grado possibile, della volonta' espressa dagli elettori. Per
tutti i giudici a quibus, tale disciplina violerebbe percio' gli
artt. 3 e 48 Cost., in quanto il voto di preferenza espresso nei
confronti di candidati non bloccati verrebbe vanificato nel collegio
arbitrariamente prescelto dal candidato capolista eletto in piu'
collegi: la sua opzione potrebbe, infatti, impedire l'attribuzione di
un seggio ad un candidato che pure abbia ottenuto molti voti di
preferenza, se il capolista sceglie quel collegio; al contrario, la
sua scelta potrebbe determinare l'elezione di un candidato che abbia
ottenuto anche un esiguo consenso personale, nel caso in cui il
capolista non opti per tale collegio.
Osserva, in particolare, il Tribunale ordinario di Torino (e gli
altri rimettenti in termini analoghi) che l'arbitrarieta' della
scelta del collegio da parte del capolista plurieletto determina un
effetto di distorsione tra il voto di preferenza espresso dagli
elettori e il suo esito "in uscita" in quel collegio. Tale effetto
sarebbe lesivo dei principi di uguaglianza e liberta' del voto, senza
che alcun valore costituzionale sia invocabile a tutela della
disciplina censurata.
12.1.- In tutti i giudizi, l'Avvocatura generale dello Stato
eccepisce l'inammissibilita' questione. I rimettenti sarebbero,
infatti, incorsi in una contraddizione nella formulazione della
motivazione e del petitum, poiche' avrebbero lamentato l'assenza di
vincoli all'esercizio del diritto di opzione del candidato capolista,
evocando percio' un intervento additivo o manipolativo di questa
Corte, mentre nel dispositivo avrebbero sollecitato una pronuncia di
tipo seccamente ablativo della disposizione.
Osserva, inoltre, la difesa statale come una pronuncia di
accoglimento della questione «determinerebbe un'inammissibile vuoto
normativo che potrebbe avere come conseguenza l'impossibilita' di
applicare la legge nella sua interezza», cio' che, secondo costante
giurisprudenza costituzionale, non sarebbe possibile (sono ricordate
le sentenze della Corte costituzionale n. 13 del 2012 e n. 29 del
1987).
L'eccezione non e' fondata.
Nella sostanza, l'obiezione dell'Avvocatura generale dello Stato
- ad avviso della quale la questione dovrebbe incorrere in una
pronuncia di inammissibilita' perche' sussiste in materia
discrezionalita' legislativa, molteplici essendo le soluzioni idonee
a colmare la lacuna derivante dall'accoglimento e nessuna risultando
a rime costituzionalmente obbligate - finisce per confondersi con il
merito stesso della censura, che deve percio' essere affrontato.
12.2.- La questione e' fondata.
L'assenza nella disposizione censurata di un criterio oggettivo,
rispettoso della volonta' degli elettori e idoneo a determinare la
scelta del capolista eletto in piu' collegi, e' in contraddizione
manifesta con la logica dell'indicazione personale dell'eletto da
parte dell'elettore, che pure la legge n. 52 del 2015 ha in parte
accolto, permettendo l'espressione del voto di preferenza. L'opzione
arbitraria consente al capolista bloccato eletto in piu' collegi di
essere titolare non solo del potere di prescegliere il collegio
d'elezione, ma altresi', indirettamente, anche di un improprio potere
di designazione del rappresentante di un dato collegio elettorale,
secondo una logica idonea, in ultima analisi, a condizionare
l'effetto utile dei voti di preferenza espressi dagli elettori.
Obietta l'Avvocatura generale dello Stato che, nel sistema
elettorale proporzionale antecedente al 1993, ai candidati eletti in
piu' collegi era costantemente attribuita una libera facolta' di
scelta del collegio d'elezione. Ricorda, inoltre, la sentenza n. 104
del 2006 di questa Corte, in cui si e' affermato che «[i]l diritto di
optare per una delle circoscrizioni nelle quali il candidato e'
risultato eletto costituisce il modo per consentirgli di instaurare
uno specifico legame, in termini di rappresentanza politica, con il
corpo degli elettori appartenenti ad un determinato collegio ed e'
esplicazione del diritto di elettorato passivo, garantito a tutti i
cittadini dall'art. 51, primo comma, Cost.».
A tali osservazioni e' agevole replicare che nel sistema
elettorale antecedente al 1993, come pure nel sistema per l'elezione
dei membri italiani al Parlamento europeo, cui specificamente si
riferisce la sentenza invocata, il voto di preferenza poteva essere
accordato a qualunque candidato, il quale, se eletto in piu'
circoscrizioni, ragionevolmente poteva scegliere a discrezione quella
in cui essere proclamato. Inoltre, l'accesso alle multicandidature
non era riservato ai capilista, ma anche agli altri candidati.
Ben diverso e' il sistema introdotto dalla legge n. 52 del 2015:
in questo, solo i capilista sono bloccati e possono candidarsi in
piu' collegi, e sono costoro a determinare poi, con la loro opzione,
l'elezione - o la mancata elezione - di candidati che hanno invece
ottenuto voti di preferenza.
Da questo punto di vista, non errano i giudici a quibus laddove
lamentano che l'opzione arbitraria affida irragionevolmente alla
decisione del capolista il destino del voto di preferenza espresso
dall'elettore nel collegio prescelto, determinando una distorsione
del suo esito in uscita, in violazione non solo del principio
dell'uguaglianza ma anche della personalita' del voto, tutelati dagli
artt. 3 e 48, secondo comma, Cost. Ne' la garanzia di alcun altro
interesse di rango costituzionale potrebbe bilanciare tale lesione,
poiche' la libera scelta dell'ambito territoriale in cui essere
eletto - al fine di instaurare uno specifico legame, in termini di
responsabilita' politica, con il corpo degli elettori appartenenti ad
un determinato collegio - potrebbe semmai essere invocata da un
capolista che in quel collegio abbia guadagnato l'elezione con le
preferenze, ma non certo, ed in ipotesi a danno di candidati che le
preferenze hanno ottenuto, da un capolista bloccato.
Accertata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 85 del d.P.R.
n. 361 del 1957 (come modificato dall'art. 2, comma 27, della legge
n. 52 del 2015) nella parte in cui consente l'opzione arbitraria,
questa Corte deve riconoscere - nella rigorosa osservanza dei limiti
dei propri poteri, tanto piu' in materia elettorale, connotata da
ampia discrezionalita' legislativa (sentenze n. 1 del 2014, n. 242
del 2012, n. 271 del 2010, n. 107 del 1996, n. 438 del 1993;
ordinanza n. 260 del 2002) - che piu' d'uno sono, in realta', i
possibili criteri alternativi, coerenti con la disciplina della legge
n. 52 del 2015 in tema di candidature e voto di preferenza.
Infatti, e solo in via meramente esemplificativa, secondo una
logica volta a premiare il voto di preferenza espresso dagli
elettori, potrebbe stabilirsi che il capolista candidato in piu'
collegi debba esser proclamato eletto nel collegio in cui il
candidato della medesima lista - il quale sarebbe eletto in luogo del
capolista - abbia riportato, in percentuale, meno voti di preferenza
rispetto a quelli ottenuti dai candidati in altri collegi con lo
stesso capolista. Ancora, secondo una logica assai diversa, tesa a
valorizzare il rilievo e la visibilita' della sua candidatura,
potrebbe invece prevedersi che il capolista candidato in piu' collegi
debba essere proclamato eletto in quello dove la rispettiva lista ha
ottenuto, sempre in percentuale, la maggiore cifra elettorale, in
relazione agli altri collegi in cui lo stesso si era presentato quale
capolista.
La scelta tra questi ed altri possibili criteri, e tra i vantaggi
e i difetti che ciascuno di essi presenta, appartiene alla ponderata
valutazione del legislatore, e non puo' essere compiuta dal giudice
costituzionale.
Da tale considerazione, pero', non consegue la rinuncia al
dovere, che questa Corte ha, di dichiarare costituzionalmente
illegittima una disposizione che tale risulti, nella parte che i
giudici a quibus effettivamente censurano.
Infatti, all'esito della caducazione dell'art. 85 del d.P.R. n.
361 del 1957, nella parte in cui prevede che il deputato eletto in
piu' collegi plurinominali debba dichiarare alla Presidenza della
Camera dei deputati quale collegio nominale prescelga, permane, nella
stessa disposizione, quale criterio residuale, quello del sorteggio.
Tale criterio e' gia' previsto dalla porzione di disposizione non
coinvolta dall'accoglimento della questione, e non e' dunque
introdotto ex novo, in funzione sostitutiva dell'opzione arbitraria
caducata: e' in realta' cio' che rimane, allo stato, dell'originaria
volonta' del legislatore espressa nella medesima disposizione
coinvolta dalla pronuncia di illegittimita' costituzionale.
Il permanere del criterio del sorteggio restituisce pertanto,
com'e' indispensabile, una normativa elettorale di risulta anche per
questa parte immediatamente applicabile all'esito della pronuncia,
idonea a garantire il rinnovo, in ogni momento, dell'organo
costituzionale elettivo (da ultimo, sentenze n. 1 del 2014, n. 13 del
2012, n. 16 e n. 15 del 2008).
Ma appartiene con evidenza alla responsabilita' del legislatore
sostituire tale criterio con altra piu' adeguata regola, rispettosa
della volonta' degli elettori.
13.- Il Tribunale ordinario di Genova solleva questioni di
legittimita' costituzionale, per violazione degli artt. 1, secondo
comma, 3 e 48, secondo comma, Cost., dell'art. 83, comma 3, del
d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25, della
legge n. 52 del 2015.
Il giudice a quo parrebbe lamentare che il meccanismo di
attribuzione dei seggi, nella Regione autonoma Trentino-Alto Adige,
determini una violazione della rappresentativita' delle minoranze
politiche nazionali, nel caso in cui queste non siano collegate con
una lista vincitrice di seggi in tale Regione a statuto speciale.
Poiche' i seggi assegnati nella Regione Trentino-Alto Adige
concorrono a determinare il numero dei seggi attribuiti, a livello
nazionale, sia alla lista che consegue il premio di maggioranza sia
alle liste di minoranza; e poiche', in particolare, il numero
effettivo dei seggi da distribuire tra le liste di minoranza e'
variabile, dipendendo da quanti seggi siano gia' assegnati a tali
liste, purche' collegate con candidati nei collegi uninominali in
tale Regione, il rimettente sembra assumere che le liste di minoranza
non collegate risulterebbero penalizzate, concorrendo
all'assegnazione di un numero inferiore di seggi.
13.1.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce
l'inammissibilita' della questione per plurime ragioni.
Sussisterebbe innanzitutto un difetto di motivazione sulla non
manifesta infondatezza, essendo l'ordinanza di rimessione assistita,
per questa parte, da argomentazioni sintetiche e il giudice a quo
sarebbe inoltre incorso in un'aberratio ictus, avendo sottoposto a
censura la sola disposizione che prevede l'assegnazione dei seggi, in
ragione proporzionale, alle liste che a livello nazionale non
conseguono il premio - ossia l'art. 83, comma 3, del d.P.R. n. 361
del 1957, come modificato dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52
del 2015 - e non, invece, le disposizioni che determinano realmente
l'effetto in tesi lamentato, ossia gli artt. 92-bis, 92-ter e
92-quater (in particolare, il suo comma 7), del medesimo d.P.R. n.
361 del 1957, i quali regolano l'assegnazione dei seggi in
Trentino-Alto Adige, e che sono stati introdotti dall'art. 2, commi
29, 30, 31 e 32, della legge n. 52 del 2015
Tali eccezioni sono fondate e la questione e' pertanto
inammissibile.
In primo luogo, le disposizioni produttive dell'effetto lamentato
non sono quelle censurate dal giudice a quo, ma quelle diverse che
correttamente la difesa statale identifica. E' del resto lo stesso
rimettente, riferendo la doglianza delle parti del giudizio
principale, a ricordare espressamente che queste avevano eccepito
anche l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 29, 30, 31 e
32, della legge n. 52 del 2015, cioe' proprio delle disposizioni che
avrebbe dovuto sottoporre a scrutinio di legittimita' costituzionale.
Ma di tali disposizioni non e' riportato, nell'ordinanza di
rimessione, nemmeno il contenuto e, soprattutto, il dispositivo della
stessa censura, infine, il solo art. 83, comma 3, del d.P.R. n. 361
del 1957.
In secondo luogo, la prospettazione del rimettente, che non si
da' peraltro carico di illustrare il meccanismo elettorale della cui
legittimita' costituzionale dubita, appare talmente sintetica da
rendere oscura la complessiva censura sollevata (sentenze n. 102 del
2016, n. 247 del 2015; ordinanze n. 227, n. 118, n. 47 e n. 32 del
2016). Non e' chiarito a quali «minoranze nazionali» il rimettente
intenda riferirsi, ed e' solo presumibile che l'ordinanza alluda (non
gia' a minoranze linguistiche non protette ma) alle liste di
minoranza a livello nazionale, cioe' a minoranze politiche. Ancora,
non sono esaurientemente descritte le ragioni per cui tali liste di
minoranza risulterebbero discriminate nell'assegnazione dei seggi,
tutte avendo, in linea teorica, la possibilita' di apparentarsi con i
candidati nei collegi uninominali della Regione Trentino-Alto Adige.
Non e' spiegato per quali ragioni il meccanismo elettorale
genericamente lamentato costituisca «uno degli ulteriori effetti
indiretti del doppio turno», dal momento che, secondo la legge n. 52
del 2015, una ripartizione proporzionale dei seggi alle liste di
minoranza avviene ovviamente anche quando il premio e' assegnato al
primo turno. Infine, non si comprende perche' il rimettente lamenti
le conseguenze negative derivanti dall'attribuzione di soli tre seggi
in ragione proporzionale, quando l'effetto che presumibilmente
sospetta d'illegittimita' costituzionale deriverebbe, piuttosto, dal
sistema di distribuzione dei complessivi undici seggi assegnati a
tale Regione a statuto speciale (otto con sistema maggioritario e tre
con riparto proporzionale).
14.- Il Tribunale ordinario di Messina sospetta l'illegittimita'
costituzionale di due disposizioni del d.lgs. n. 533 del 1993,
relativo all'elezione del Senato, e in particolare degli artt. 16,
comma 1, lettera b), e 17, i quali stabiliscono la percentuale di
voti che le coalizioni di liste e le liste non collegate devono
conseguire, in ciascuna Regione, per accedere al riparto dei seggi.
Nel proprio percorso argomentativo, particolarmente sintetico, il
giudice a quo, dapprima ricorda che le disposizioni relative alle
soglie di sbarramento previste dal vigente sistema elettorale del
Senato hanno contenuti diversi rispetto a quelli previsti dalla legge
elettorale n. 52 del 2015 per l'elezione della Camera, e che tale
differenza pregiudicherebbe l'obbiettivo della governabilita',
potendosi formare maggioranze non coincidenti nei due rami del
Parlamento. Quindi, assume la non manifesta infondatezza della
questione, per violazione degli artt. 1, 3, 48, secondo comma, 49 e
51 Cost., limitandosi a ricordare che la sentenza n. 1 del 2014 di
questa Corte, nel dichiarare l'illegittimita' costituzionale della
disciplina relativa al premio di maggioranza per il Senato, aveva
affermato che quella disciplina comprometteva il funzionamento della
forma di governo parlamentare.
14.1.- Cosi' formulata, la questione e' inammissibile, per
insufficiente motivazione sulla non manifesta infondatezza e
oggettiva oscurita' del petitum.
Il rimettente solleva questioni di legittimita' costituzionale
sulle disposizioni che prevedono le soglie di sbarramento per
l'elezione del Senato senza confrontare tali soglie con quelle
introdotte dalla legge n. 52 del 2015 (che neppure cita), per poi
dedurne che la diversita' dei due sistemi elettorali pregiudicherebbe
la formazione di maggioranze omogenee nei due rami del Parlamento, in
asserita lesione dei parametri costituzionali ricordati.
Non illustra, tuttavia, le ragioni per cui sarebbero le diverse
soglie di sbarramento, e non altre, e assai piu' rilevanti,
differenze riscontrabili tra i due sistemi elettorali (ad esempio, un
premio di maggioranza previsto solo dalla disciplina elettorale per
la Camera), ad impedire, in tesi, la formazione di maggioranze
omogenee nei due rami del Parlamento.
Lamenta, inoltre, la lesione di plurimi parametri costituzionali
(gli artt. 1, 3, 48, secondo comma, 49 e 51 Cost.), dai contenuti e
dai significati all'evidenza diversi, senza distintamente motivare le
ragioni per le quali ciascuno sarebbe violato. Per costante
giurisprudenza di questa Corte (ex multis, sentenze n. 120 del 2015,
n. 236 del 2011; ordinanze n. 26 del 2012, n. 321 del 2010 e n. 181
del 2009), tuttavia, non basta l'indicazione delle norme da
raffrontare, per valutare la compatibilita' dell'una rispetto al
contenuto precettivo dell'altra, ma e' necessario motivare il
giudizio negativo in tal senso e, se del caso, illustrare i passaggi
interpretativi operati al fine di enucleare i rispettivi contenuti di
normazione.
La singolarita' della prospettazione risiede anche nella
circostanza che essa non chiarisce quale delle due diverse
discipline, quanto all'entita' delle soglie di sbarramento, dovrebbe
essere uniformata all'altra; mentre sembra sfuggire al rimettente che
l'ipotetico accoglimento della questione sollevata condurrebbe
semplicemente alla caducazione delle censurate disposizioni della
legge elettorale del Senato, derivandone il permanere di una distinta
diversita' tra i due sistemi: nessuna soglia di sbarramento a livello
regionale nella disciplina del Senato, e il mantenimento di una
soglia del 3 per cento, calcolata a livello nazionale, per la Camera.
15.- Il Tribunale ordinario di Messina solleva, infine, questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 35, della legge n.
52 del 2015, in virtu' del quale le disposizioni contenute nel
medesimo art. 2, cioe' quelle che apportano modifiche al d.P.R. n.
361 del 1957, ridisegnando il sistema per l'elezione della Camera dei
deputati, si applicano a decorrere dal 1° luglio 2016.
Il giudice a quo ritiene che tale previsione violi gli artt. 1,
3, 48, primo comma, 49, 51, primo comma, e 56, primo comma, Cost., in
quanto, «in caso di nuove elezioni a legislazione elettorale del
Senato invariata (pur essendo in itinere la riforma costituzionale di
questo ramo del Parlamento), si produrrebbe una situazione di palese
ingovernabilita', per la coesistenza di due diverse maggioranze».
Il rimettente ha sollevato la questione in epoca antecedente (17
febbraio 2016) all'approvazione in sede parlamentare (avvenuta in
data 12 aprile 2016) del disegno di legge di revisione costituzionale
finalizzato, tra l'altro, alla trasformazione del Senato della
Repubblica e al superamento dell'assetto bicamerale paritario. Alla
data dell'ordinanza di rimessione, la nuova legge elettorale per la
Camera dei deputati era gia' entrata in vigore. Il legislatore,
ipotizzando una rapida conclusione del procedimento di revisione
costituzionale, e al fine di evitare la compresenza di due sistemi
elettorali diversi, aveva disposto che tale legge fosse applicabile a
decorrere dal 1° luglio 2016.
Il giudice a quo, con prospettazione peraltro molto sintetica,
censura proprio la scelta legislativa di differire l'efficacia delle
nuove disposizioni al 1° luglio 2016, anziche' all'effettiva
conclusione del procedimento di revisione costituzionale. Tale scelta
e' ritenuta lesiva dei parametri costituzionali ricordati, poiche'
consentirebbe, da quella data, che i due rami del Parlamento siano
rinnovati con due sistemi elettorali differenti, sul presupposto che
questa difformita' possa produrre maggioranze parlamentari non
coincidenti.
15.1.- La questione e' inammissibile.
Il rimettente si limita a sottoporre a generica ed assertiva
critica la diversita' tra i due sistemi elettorali, senza indicare
quali caratteri differenziati di tali due sistemi determinerebbero
«una situazione di palese ingovernabilita', per la coesistenza di due
diverse maggioranze».
La mera affermazione di disomogeneita' e' insufficiente a
consentire l'accesso della censura sollevata allo scrutinio di merito
e alla identificazione di un petitum accoglibile.
In secondo luogo, i parametri costituzionali la cui lesione e'
lamentata (ossia gli artt. 1, 3, 48, primo comma, 49, 51, primo
comma, e 56, primo comma, Cost.) sono evocati solo numericamente,
senza una distinta motivazione delle ragioni per le quali ciascuno
sarebbe violato. Vale anche in tal caso il richiamo alla
giurisprudenza costituzionale (citata supra, punto 14) che sottolinea
come non sia sufficiente l'indicazione delle norme da raffrontare,
per valutare la compatibilita' dell'una rispetto al contenuto
precettivo dell'altra, ma sia necessario motivare il giudizio
negativo in tal senso e illustrare i passaggi interpretativi operati
al fine di enucleare i rispettivi contenuti di normazione.
Peraltro, non e' nemmeno lamentata dal rimettente la lesione
delle due disposizioni costituzionali che dovrebbero necessariamente
venire in considerazione (cioe' gli artt. 94, primo comma, e 70
Cost.) laddove si intenda sostenere che due leggi elettorali
«diverse» compromettano, sia il funzionamento della forma di governo
parlamentare delineata dalla Costituzione repubblicana, nella quale
il Governo deve avere la fiducia delle due Camere, sia l'esercizio
della funzione legislativa, attribuita collettivamente a tali due
Camere.
15.2.- Fermo restando quanto appena affermato, questa Corte non
puo' esimersi dal sottolineare che l'esito del referendum ex art. 138
Cost. del 4 dicembre 2016 ha confermato un assetto costituzionale
basato sulla parita' di posizione e funzioni delle due Camere
elettive.
In tale contesto, la Costituzione, se non impone al legislatore
di introdurre, per i due rami del Parlamento, sistemi elettorali
identici, tuttavia esige che, al fine di non compromettere il
corretto funzionamento della forma di governo parlamentare, i sistemi
adottati, pur se differenti, non ostacolino, all'esito delle
elezioni, la formazione di maggioranze parlamentari omogenee.