Ricorso della Provincia Autonoma di Trento (cod. fisc.
00337460224), in persona del Presidente pro tempore Ugo Rossi,
autorizzato dalla deliberazione della Giunta provinciale n. 361 del
14 marzo 2014 (doc. 1), rappresentata e difesa - come da procura
speciale n. 28008 di rep. del 21 marzo 2014 (doc. 2) rogata dal doti.
Tommaso Sussarellu. Ufficiale rogante della Provincia - dall'avv.
prof Giandomenico Falcon (cod. fisc. FLCGDM45C06L736E) di Padova,
dall'avv. Nicolo' Pedrazzoli (cod. fisc. PDRNCL56R01G428C)
dell'Avvocatura della Provincia di Trento e dall'avv. Luigi Manzi
(cod. fisc. MNZLGU34E15H50IY) di Roma. con domicilio eletto in Roma
nello studio di questi in via Confalonieri, n. 5;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 8,
del decreto-legge 30 novembre 2013. n. 133, recante Disposizioni
urgenti concernenti l'IMU, l'alienazione di immobili pubblici e la
Banca l'Italia, convertito, con modificazioni, nella legge 29 gennaio
2014, n. 5, pubblicata nella Gazz. Uff. 29 gennaio 2014. n. 23. S.O..
Per violazione:
- degli articoli 103. 104 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670 (Statuto speciale), nonche' delle correlative norme di
attuazione;
- del titolo VI dello Statuto speciale, in particolare degli
articoli 75, 79, 80 e 81, e delle relative norme di attuazione
(decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, in particolare articoli
9, 10, 10-bis, nonche' 17, 18 e 19);
- del principio di ragionevolezza.
Fatto
La presente impugnazione e' rivolta avverso una specifica norma
del decreto- legge 30 novembre 2013, n. 133, recante Disposizioni
urgenti concernenti l'IMU, l'alienazione di immobili pubblici e la
Banca d'Italia
Si tratta dell'art. 1. comma 8, che stabilisce quanto segue:
"Per i comuni delle regioni a statuto speciale Friuli-Venezia
Giulia e Valle d'Aosta e delle province autonome di Trento e di
Bolzano a cui la legge attribuisce competenza in materia di finanza
locale, la compensazione del minor gettito dell'imposta municipale
propria derivante dalla disposizione recata dal comma 1 del presente
articolo avviene attraverso un minor accantonamento, per l'importo
complessivo di euro 86.108.824,15 di cui all'allegato A al presente
decreto, a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi
erariali, ai sensi dell'art. 13, comma 17, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214".
L'art. 1, co. 1, d.l. 133/2013 causa il "minor gettito" ricordato
al comma 8 in quanto esso conferma anche per la seconda rata
l'esenzione dall'Imu gia' prevista, per la prima rata, per alcune
tipologie di immobili, fra i quali: l'abitazione principale e le
relative pertinenze, esclusi i fabbricati classificati nelle
categorie catastali A/1, A/8 e A/9 (v. l'art. 1, co. l, lett. a) d.l.
54/2013); la casa coniugale assegnata al coniuge nelle separazioni e
nei divorzi (v. l'art. 4, co. 12-quinquies, d.l. 16/2012); i terreni
agricoli, nonche' quelli non coltivati, di cui all'art. 13, co. 5,
d.l. 201/2011, posseduti e condotti dai coltivatori diretti e dagli
imprenditori agricoli professionali iscritti nella previdenza
agricola; i fabbricati rurali ad uso strumentale di cui all'art. 13,
co. 8, d.l. 201/2011.
L'art. 1, co. 3, affronta in generale il problema della
compensazione del minor gettito derivante da tale disposizione, e
dispone che, "al fine di assicurare ai comuni il ristoro del minor
gettito dell'imposta municipale propria..., derivante dalla
disposizione recata dal comma 1 del presente articolo, e' stanziato
un aumento di risorse di euro 2.164.048.210,99 per l'anno 2013, di
cui euro 2.076.989.249,53 riferiti ai comuni delle Regioni a statuto
ordinario, della Regione siciliana e della Regione Sardegna ed euro
87.058.961,46 riferiti ai comuni delle regioni a statuto speciale
Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta e delle province autonome di
Trento e di Bolzano".
Il comma 4 aggiunge che "una quota delle risorse di cui al comma
3, pari a euro 1.729.412.036,11 e' attribuita dal Ministero
dell'interno limitatamente ai comuni delle Regioni a statuto
ordinario, della Regione siciliana e della Regione Sardegna, entro il
20 dicembre 2013, nella misura risultante dall'allegato A al presente
decreto, pari alla meta' dell'ammontare determinato applicando
l'aliquota e la detrazione di base previste dalle norme statali per
ciascuna tipologia di immobile di cui al comma 1 del presente
articolo".
Il comma 6 regola l'attribuzione del "contributo compensativo
nell'importo complessivo di euro 348.527.350,73 risultante dalla
differenza tra le risorse di cui al comma 3 e quelle distribuite ai
sensi dei commi 4".
Dunque, mentre ai commi 3, 4 e 6 l'art. 1 prevede uno
stanziamento apposito di risorse (superiori a 2 miliardi di euro),
che vengono direttamente attribuite dal Ministero dell'interno ai
comuni delle Regioni ordinarie, della Sicilia e della Sardegna, al
fine di compensare il minor gettito Imu derivante dall'art. 1, co. 1,
per quanto riguarda i comuni delle regioni Friuli Venezia Giulia e
Valle d'Aosta, nonche' delle province autonome di Trento e di Bolzano
(cioe' delle autonomie speciali cui "la legge" - in realta' lo
Statuto speciale - attribuisce competenza in materia di finanza
locale), si dispone (comma 8) che "la compensazione del minor gettito
dell'imposta municipale propria derivante dalla disposizione recata
dal comma 1 del presente articolo avviene attraverso un minor
accantonamento, per l'importo complessivo di euro 86.108.824,15 di
cui all'allegato A al presente decreto, a valere sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali, ai sensi dell'art. 13, comma
17, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201".
In altre parole, per le comunita' regionali e provinciali in
questione la "compensazione" non avviene attraverso la corresponsione
di risorse, ma attraverso una "minore sottrazione", che l'allegato A
quantifica, per la Provincia di Trento, in € 13.231.323,36. Tale
comma 8 dell'art. 1 forma oggetto della presente impugnazione, per le
ragioni che verranno esposte di seguito nella parte in Diritto, e che
si collegano all'impugnazione gia' proposta dalla stessa Provincia
autonoma avverso l'art. 13, comma 17, del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201 (ricorso 34/2012), avverso l'art. 1, co. 380, lett. h),
l. 228/2012 (ricorso 35/2013), avverso l'art. 3, co. 2-bis, d.l.
102/2013 (ricorso 3/2014) e avverso l'art. 1, co. 711, l. 147/2013
(ricorso 14/2014). Esso appare costituzionalmente illegittimo per le
seguenti ragioni di
Diritto
Come esposto in narrativa, l'art. 1 del decreto-legge 133/2013
abolisce la seconda rata dell'Imu in relazione a certi immobili
(comma 1) e, nei commi seguenti, detta norme rivolte a temperare
l'impatto di tale abolizione sulle finanze locali.
A questo fine, esso individua due distinti meccanismi. Per quanto
riguarda i comuni delle Regioni a statuto ordinario della Sicilia e
della Sardegna l'art. l, commi 3, 4 e 6, determina con precisione
l'ammontare del contributo (comma 3) e ne prevede la ripartizione in
favore dei Comuni (commi 4 e 6).
Per quanto riguarda i comuni delle regioni Friuli Venezia Giulia
e Valle d'Aosta, nonche' delle province autonome di Trento e di
Bolzano (cioe' delle autonomie speciali cui "la legge" - in realta'
lo Statuto speciale - attribuisce competenza in materia di finanza
locale), si dispone (comma 8) che "la compensazione del minor gettito
dell'imposta municipale propria derivante dalla disposizione recata
dal comma l del presente articolo avviene attraverso un minor
accantonamento, per l'importo complessivo di euro 86.108.824,15 di
cui all'allegato A al presente decreto, a valere sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali, ai sensi dell'art. 13, comma
17, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201".
Converra' ricordare che l'"accantonamento" previsto dall'art. 13,
comma 17, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, altro non e' che
il meccanismo attraverso il quale lo Stato ha ritenuto di poter
acquisire dalle autonomie speciali aventi competenza in materia di
finanza locale il maggior gettito determinato dallo stesso art. 13,
rispetto alle entrate che affluivano ai comuni della Provincia di
Trento in base alle norme previgenti. Infatti, il comma 17, terzo
periodo, dispone che "con le procedure previste dall'art. 27 della
legge 5 maggio 2009, n. 42, le regioni Friuli-Venezia Giulia e Valle
d'Aosta, nonche' le Province autonome di Trento e di Bolzano,
assicurano il recupero al bilancio statale del predetto maggior
gettito stimato dei comuni ricadenti nel proprio territorio".
Tuttavia, il richiamo alle procedure collaborative di cui alle norme
di attuazione e' subito smentito dal periodo seguente, il quale
precisa che, "fino all'emanazione delle norme di attuazione di cui
allo stesso art. 27, a valere sulle quote di compartecipazione ai
tributi erariali, e' accantonato un importo pari al maggior gettito
stimato di cui al precedente periodo" (enfasi aggiunta). Il quinto
periodo provvede poi a quantificare gli oneri del "recupero" a carico
della autonomie speciali.
Cosi' stando le cose, la disposizione qui contestata, al fine di
"compensare" i comuni della diminuzione del gettito IMU derivante
dall'art. 1, co. 1, compie l'operazione inversa, disponendo - appunto
- un "minor accantonamento".
Nell'intento del legislatore, dunque, si tratta di una
disposizione favorevole alle Province autonome, e la ricorrente
Provincia ovviamente non la contesta nella parte in cui - supposto
legittimo l'onere determinato dall'art. 13, comma 17, ed in
particolare supposto legittimo il meccanismo dell'accantonamento -
tale onere con il connesso meccanismo risulti diminuito in forza
della nuova disposizione.
Vi sono tuttavia altre ragioni di censura, che vengono di seguito
esposte.
In primo luogo, la ricorrente Provincia ha impugnato con apposito
ricorso diverse disposizioni del d.l. n. 201 del 2011, contestandone
la legittimita' costituzionale. Tale ricorso e' tuttora pendente, con
il n. 34/2012 (la discussione e' stata fissata per l'udienza dell'8
aprile 2014). Di esso e' opportuno riportare la parte relativa
all'art. 13, co. 17:
"l'Imu sostituisce - oltre all'ICI, gia' destinata ai Comuni
- imposte destinate alla Provincia in base allo Statuto: o per nove
declini, come l'Irpef relativa ai redditi fondiari degli immobili non
locati (art. 75 Statuto) o interamente, come le addizionali
provinciale e comunale relative ai redditi fondiari degli immobili
non locati: va infatti ricordato che, in base all'art. 80, co. 1-ter
St., le addizionali altrimenti comunali spettano alla Provincia, nel
quadro della sua complessiva competenza e responsabilita' in materia
di finanza locale prevista dall'art. 80, co. 1, St. e dall'art. 81,
co. 2, St. ("Allo scopo di adeguare le finanze dei comuni al
raggiungimento delle finalita' e all'esercizio delle funzioni
stabilite dalle leggi, le province di Trento e di Bolzano
corrispondono ai comuni stessi idonei mezzi finanziari, da concordare
fra il Presidente della relativa Provincia ed una rappresentanza
unitaria dei rispettivi comuni").
In questi termini, la fittizia comunalizzazione dei tributi
immobiliari si traduce nel transito delle corrispondenti risorse dal
bilancio provinciale al bilancio statale. La Provincia, che prima
"integrava" la finanza locale avvalendosi delle predette risorse, ora
ne e' priva ma dovra' comunque far fronte alle necessita' finanziarie
dei comuni (art. 81, co. 2, St.), e dovrebbe contestualmente versare
allo Stato proprie risorse in misura corrispondente alle maggiori
entrate dei Comuni, o comunque in misura corrispondente a quella a
priori determinata dalla impugnata disposizione.
In un sistema nel quale la Provincia ha la responsabilita'
complessiva della finanza locale, la sottrazione ai comuni delle
risorse derivanti dalle imposte ad essi destinate costituisce
contemporaneamente una lesione dell'autonomia finanziaria
provinciale.
In ogni modo, il terzo e quarto periodo del comma 17, dunque,
violano l'art. 75 St. e gli artt. 9 e 10 d. lgs. 268/1992 perche'
pretendono di avocare allo Stato risorse di spettanza provinciale, al
di fuori dei casi previsti.
Cio' e' vero sia nel caso in cui si ritenga che il comma 17
produca l'effetto di avocare allo Stato le risorse che prima
spettavano alla Provincia a titolo di compartecipazione all'Irpef
fondiaria (art. 75 St.) e di addizionali provinciale e comunale (art.
80, co. 1-ter), sia nel caso in cui si ritenga che la Provincia
dovrebbe assicurare il recupero allo Stato del maggior gettito con le
proprie risorse ordinarie, per cui il comma 17 produce l'effetto di
"far tornare" nelle casse statali risorse spettanti alla Provincia e
ad essa affluite in attuazione delle regole finanziarie poste dallo
Statuto e dalle norme di attuazione (co. 17, terzo periodo).
Inoltre, essi violano l'art. 79 St. perche' l'avocazione e'
disposta con il fine del concorso al risanamento della finanza
pubblica, mentre la norma statutaria configura un sistema completo di
concorso delle Province agli obiettivi di finanza pubblica, non
derogabile se non con le modalita' previste dallo Statuto.
Ancora, essi violano gli artt. 103, 104 e 107 St., proprio
perche' pretendono di derogare agli arti. 75 e 79 St. e al d. lgs.
268/1992 con una fonte primaria "ordinaria".
L'art. 107 St. e' violato anche perche' il comma 17, terzo
periodo, pretende di vincolare unilateralmente il contenuto delle
norme di attuazione.
Una menzione separata e specifica richiede l'illegittimita' del
quarto periodo del comma 17 che prevede lo "accantonamento" delle
quote di compartecipazione previste dall'art. 75 Statuto.
Va rilevato, infatti, che tale "accantonamento" contrasta
anch'esso frontalmente con l'art. 75 dello Statuto e con l'intero
sistema finanziario della Provincia da esso istituito. E' evidente,
infatti, che le risorse che lo Statuto prevede come entrate
provinciali sono cosi' stabilite perche' esse vengano utilizzate
dalla Provincia per lo svolgimento delle sue funzioni costituzionali,
e non perche' esse vengano "accantonate". L'istituto
dell'accantonamento non ha nel sistema statutario cittadinanza
alcuna.
Inoltre, l'illegittimita' del trasferimento previsto determina
anche l'illegittimita' dell'accantonamento disposto nella prospettiva
del trasferimento".
Ove, come la Provincia autonoma di Trento confida, il proprio
ricorso venisse ritenuto fondato, non vi sarebbe alcun
"accantonamento" delle somme che lo Statuto prevede spettino alla
Provincia, ne' dunque alcun possibile "minor accantonamento".
In altre parole, la disposizione e' illegittima in quanto, invece
di prevedere la corresponsione della somma in favore delle Province
autonome (oltre che delle Regioni Friuli Venezia Giulia e Valle
d'Aosta), ed in particolare della Provincia autonoma di Trento,
prevede la diminuzione di un accantonamento di fondi che e' gia' di
per se' costituzionalmente illegittimo.
Tra l'altro, la disposizione conferma anche ulteriormente la
natura "sottrattiva" e lesiva dello stesso accantonamento, che anche
il legislatore statale tratta come se fosse non un regime di
temporanea indisponibilita' ma una vera posta passiva, il cui
ammontare puo' venire diminuito da una iniezione di risorse.
La disposizione, attribuendo un beneficio destinato a rivelarsi
solo apparente, viola - oltre alle disposizioni del titolo VI dello
Statuto (e segnatamente l'art. 75, che garantisce alla Provincia la
compartecipazione ai tributi erariali), lo stesso principio di
ragionevolezza.
Cio' risulta confermato dall'art. 1 d.l. 133/2013, che parla di
stanziamento di alimento di risorse (comma 3) e di risorse
distribuite (comma 6) anche con riferimento alle Province autonome,
mentre, in realta', la compensazione del minor gettito Imu avviene
senza alcuna distribuzione di risorse da parte dello Stato, ma
semplicemente diminuendo l'accantonamento previsto a danno delle
Province stesse.
In definitiva, e' l'illegittimita' costituzionale dell'intero
meccanismo dell'imposizione unilaterale di un contributo finanziario,
realizzato con lo strumento del cosi' detto accantonamento (in
realta' vera sottrazione di risorse statutariamente spettanti), in
violazione dei parametri gia' fatti valere con il ricorso 34/2012,
che si riverbera nell'illegittimita' costituzionale anche della
parziale "attenuazione" di tale accantonamento, destinata - ove il
menzionato ricorso sia ritenuto fondato - ad essere travolta
anch'essa o comunque a divenire inoperante. Dunque, l'art. 1, co. 8,
e' illegittimo in quanto, invece di prevedere un effettivo
trasferimento di risorse dal bilancio statale in favore delle
Province autonome, pari all'importo dovuto ai comuni a titolo di
rimborso della minore entrata derivante dalla riduzione del gettito
Imu (cosi' come gia' previsto dall'art. 1, co. 4, d.l. 93/2008),
prevede la diminuzione di un accantonamento di fondi che e' gia' di
per se' costituzionalmente illegittimo.
Del resto, che nel rispetto dello Statuto e delle norme di
attuazione tale debba essere il meccanismo risulta dagli stessi
precedenti della legislazione statale, come e' reso evidente
dall'art. 1 del d.l. n. 93 del 2008 (conv. in 1. 126 del 2008), che,
nel disporre l'Esenzione ICI prima casa, al comma 4 regolava i
meccanismi di compensazione per i singoli comuni, quantificando le
risorse disponibili e stabilendo che in sede di Conferenza
Stato-Citta' ed autonomie locali fossero stabiliti "criteri e
modalita' per la erogazione del rimborso ai comuni che il Ministro
dell'interno provvede ad attuare con proprio decreto". E
contestualmente era disposto che "relativamente alle regioni a
statuto speciale, ad eccezione delle regioni Sardegna e Sicilia, ed
alle province autonome di Trento e di Bolzano, i rimborsi sono in
ogni caso disposti a favore dei citati enti, che provvedono
all'attribuzione delle quote dovute ai comuni compresi nei loro
territori nel rispetto degli statuti speciali e delle relative norme
di attuazione" (comma 4, enfasi aggiunta; si noti che
l'applicabilita' del comma 4 nelle province autonome e' stata
confermata dall'art. 13, comma 14, lettera a, del d.l. n. 201 del
2011, conv. in l. n. 214 del 2011).
Riassumendo, l'art. 1, co. 8, viola l'art. 75 St., perche',
anziche' disporre l'assegnazione di risorse reali, ribadisce il
meccanismo dell'accantonamento, che si scontra frontalmente con detta
norma statutaria, che garantisce alle Province determinate quote di
compartecipazione ai tributi erariali.
Inoltre, la norma impugnata violano l'art. 79 St., che definisce
in modo completo i termini e le modalita' del concorso delle Province
autonome e degli enti locali trentini al conseguimento degli
obiettivi di perequazione e di solidarieta', nonche' all'assolvimento
degli obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento
comunitario, dal patto di stabilita' interno e dalle altre misure di
coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa
statale. Infatti, l'accantonamento di una quota corrispondente al
maggior gettito Imu rappresenta una diversa e ulteriore misura di
concorso al raggiungimento degli obiettivi finanziari dello Stato.
L'art. 1, co. 8, viola anche gli artt. 9, 10 e 10-bis del d. lgs.
268/1992, perche' l'accantonamento da esso ribadito e' volto a
riservare allo Stato parte del gettito Imu in assenza dei presupposti
previsti dalle succitate norme di attuazione.
Ancora, la norma impugnata viola il principio dell'accordo che
regola i rapporti fra Stato e Regioni speciali in materia finanziaria
(Corte costituzionale, sentenze n. 82 del 2007, n. 353 del 2004, n.
39 del 1984, n. 98 del 2000). In particolare per questa Provincia la
Corte costituzionale (sentenza n. 133 del 2010) ha ribadito che i
rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione Trentino - Alto Adige e
le Province autonome sono regolati secondo procedure paritetiche
garantite a norma degli articoli 103, 104 e 107 dello Statuto
speciale.
L'art. 1, co. 8, non disponendo la corresponsione alle Province
autonome di risorse reali, viola anche le competenze della Provincia
in materia di finanza locale. Lo Statuto speciale attribuisce alle
Province autonome la potesta' legislativa in materia di finanza
locale (art. 80, comma 1), nonche' la corrispondente potesta'
amministrativa (art. 16). Tale potesta' ha assunto carattere primario
a seguito delle modifiche apportate dall'art. 1, co. 518, l.
147/2013.
Questa competenza si giustifica in quanto e' poi la stessa
Provincia ad avere la responsabilita' complessiva della finanza dei
comuni, come e' reso manifesto dal compito di provvedere al loro
finanziamento. Cosi' l'art. 81, comma 2, dello Statuto prevede che,
allo scopo di adeguare le finanze dei comuni al raggiungimento delle
finalita' ed all'esercizio delle funzioni stabilite dalle leggi, le
Province autonome corrispondono loro idonei mezzi finanziari da
concordare tra il Presidente della Provincia ed una rappresentanza
unitaria dei comuni; corrispondentemente, spetta alla legge
provinciale disciplinare il patto di stabilita' interno per i comuni
del proprio territorio, come stabilito dall'art. 79, comma 3, dello
Statuto.
Coerente con il disegno risulta cosi' anche il regime di
attrazione alla Provincia delle entrate erariali altrove spettanti
direttamente ai comuni, secondo quanto stabilito dal gia' citato art.
80, co. 1-ter, in base al quale "le compartecipazioni al gettito e le
addizionali a tributi erariali che le leggi dello Stato attribuiscono
agli enti locali spettano, con riguardo agli enti locali del
rispettivo territorio, alle province", ed in base al quale ove "la
legge statale disciplini l'istituzione di addizionali tributarie
comunque denominate da parte degli enti locali, alle relative
finalita' provvedono le province individuando criteri, modalita' e
limiti di applicazione di tale disciplina nel rispettivo territorio".
Nell'ambito della normativa di attuazione statutaria l'art. 17
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, provvedendo al
trasferimento alle province autonome delle funzioni statali in
materia di finanza locale (comma 1), prevede che le province
disciplinino con legge i criteri per assicurare un equilibrato
sviluppo della finanza comunale; l'art. 18 demanda alla legge
provinciale la definizione delle modalita' e dei criteri per la
conclusione dell'accordo previsto dal predetto art. 81 dello Statuto
speciale (comma 2).
In definitiva, secondo modello di finanza locale definito dallo
Statuto di autonomia la Provincia autonoma appare il baricentro del
sistema, e tale modello si e' concretamente realizzato sin dalla
legge provinciale 15 novembre 1993, n. 36 recante "Norme in materia
di finanza locale", in seguito costantemente mantenuta ed aggiornata.
Di conseguenza, l'impugnata disposizione risulta
costituzionalmente illegittima in quanto, non prevedendo - in luogo
del minor accantonamento di cui all'art. 13, co. 17, d.l. 201/2011 -
la diretta erogazione alla Provincia delle risorse idonee a
compensare il minor gettito Imu derivante dall'art. 1, co. 1, incide
inevitabilmente sull'autonomia finanziaria della Provincia e sul
ruolo della Provincia in materia di finanza locale, dato che la
Provincia vede diminuire le entrate lmu dei comuni ma non vede
assegnate a se' risorse corrispondenti, per poterne disporre in
attuazione del proprio compito statutario di finanziamento dei
comuni.