Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del Presidente della Giunta provinciale
pro-tempore Lorenzo Dellai, autorizzato con deliberazione della
Giunta provinciale n. 216 del 4 febbraio 2000 (all. 1),
rappresentata e difesa - come da procura speciale dell'8 febbraio
2000 (rep. n. 24161) rogata dal dott. Tommaso Sussarellu, ufficiale
rogante della Provincia stessa (all. 2) - dagli avvocati
Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio
eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri,
5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato di esigere contribuzioni
della provincia autonoma di Trento a favore dell'ARAN a titolo di
partecipazione alle spese di gestione della stessa, in relazione al
comparto sanita'; di autorizzare il Ministero del tesoro a
trattenere l'importo preteso sulle somme spettanti alla ricorrente
Provincia a qualsiasi titolo; e per il conseguente annullamento:
dell'art. 2 del decreto del Ministro per la Funzione pubblica
18 ottobre 1999 concernente modalita' di trasferimento dei
contributi a favore dell'ARAN per il comparto Sanita', ai sensi
dell'art. 50, comma 8, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale serie senerale, n. 296 di data
18 dicembre 1999, nella parte in cui esso dispone quanto sopra
lamentato, per violazione dell'autonomia finanziaria provinciale,
come disciplinata dal titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972. n. 670,
modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386, e come anche
definita, nel particolare campo sanitario:
dall'art. 8, n. 1), dall'art. 9, n. 10), e dall'art. 16 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, che conferiscono la potesta'
legislativa ed amministrativa alla ricorrente provincia in materia
di ordinamento degli uffici provinciali e del personale e in
materia di igiene e sanita'.
dalle norme di attuazione della statuto di cui all'art. 2,
secondo e terzo comma del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (come
sostituito dall'art. 1 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267, le quali
attribuiscono alle province autonome potesta' legislative ed
amministrative attinenti al funzionamento e alla gestione delle
istituzioni e degli enti sanitari nonche' la competenza a
disciplinare lo stato giuridico ed economico del personale di detti
istituzioni ed enti sanitari;
dall'art. 50, comma 16, della legge 3 febbraio 1993, n. 29,
che riconosce la specifica autonomia delle province autonome,
ammettendo la possibilita' per le stesse di avvalersi per la
contrattazione collettiva di loro competenza di agenzie tecniche
istituite con legge provinciale.
Fatto e diritto
La presente controversia riguarda il decreto del Ministro per la
funzione pubblica 18 ottobre 1999. Come dice la sua intitolazione,
esso e' rivolto a disciplinare le modalita' di trasferimento dei
contributi delle regioni a favore dell'ARAN per il comparto
Sanita', ai sensi dell'art. 50, comma 8, del d.lgs. 3 febbraio
1993, n. 29.
Tale onere contributivo trova il proprio fondamento
costituzionale e la propria ovvia ragione nella circostanza che,
nell'attuale sistema di contrattazione proprio del pubblico
impiego, e' per l'appunto l'ARAN a rappresentare la parte pubblica
ed in particolare le stesse regioni nella contrattazione sindacale.
E' naturale percio' che le regioni partecipino alle spese di
gestione dell'Agenzia, come e' naturale che le risorse per tale
partecipazione finanziaria siano tratte dai Fondi sanitari
regionali, trattandosi appunto di spese relative alla gestione del
personale sanitario.
Tali ragioni e tale fondamento costituzionale non trovano
riscontro alcuno in relazione alla ricorrente provincia autonoma di
Trento. Da una parte, infatti, essa gode in relazione al proprio
personale (ivi compreso il personale sanitario) di una particolare
autonomia, che si manifesta tra l'altro in un separato sistema di
contrattazione. D'altra parte, anche al finanziamento del sistema
sanitario la provincia provvede nell'ambito della propria autonomia
finanziaria, senza partecipare al Fondo sanitario nazionale.
L'autonomo sistema di contrattazione provinciale e' d'altronde
riconosciuto dalla stessa legge statale fondamentale sul pubblico
impiego. Infatti, secondo l'art. 50, comma 16, della legge 3
febbraio 1993, n. 29, "le regioni a statuto speciale e le province
autonome possono avvalersi, per la contrattazione collettiva di
loro competenza, di agenzie tecniche istituite con legge regionale
o provinciale ovvero dell'assistenza dell'ARAN". In altri termini,
la legge attribuisce alle regioni speciali ed alle provincie
autonome la facolta' di scegliere se avvalersi dell'ARAN o se
istituire invece una propria struttura, corrispondente in sede
locale per compiti alla stessa ARAN.
La ricorrente Provincia si e' avvalsa di tale facolta', e con la
legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7 (Revisione dell'ordinamento
del personale della provincia autonoma di Trento), ha disciplinato
tra l'altro la contrattazione collettiva provinciale, affidando il
compito di rappresentare l'amministrazione provinciale all'Agenzia
provinciale per la rapresentanza negoziale, istituita con legge
provinciale 3 settembre 1993, n. 23. E tale disciplina si applica
anche al personale del servizio sanitario, in virtu' di quanto
disposto dall'art. 21 della legge provinciale 23 febbraio 1998, n.
3.
In tale situazione, risulta evidente l'assenza di qualunque
fondamento costituzionale alla pretesa statale, e l'illegittimita'
ed arbitrarieta' sotto questo profilo dell'impugnato decreto.
L'assenza di fondamento della pretesa statale si evince in primo
luogo dallo stesso art. 50 della legge 3 febbraio 1993, n. 29,
cioe' proprio dalla disposizione su cui si fonda il decreto 18
ottobre 1999, qui impugnato. Se e' vero infatti che il comma 8 di
tale articolo prevede alla lett. a) che l'ARAN abbia risorse
"derivanti da contributi posti a carico delle singole
amministrazioni dei vari comparti, corrisposti in misura fissa per
dipendente in servizio", e' anche evidente che tale onere di
contribuzione e' correlato all'uso della struttura da parte di tali
amministrazioni, e alla utilita' che esse ne traggono.
Ma e' evidente che la facolta' concessa alle regioni speciali ed
alle province autonome di non avvalersi dell'ARAN, ove
effettivamente utilizzata, comporta necessariamente l'esonero delle
stesse da un onere contributivo, per il quale mancherebbe qualunque
ragione giustificatrice.
E' chiaro dunque che, in relazione alla provincia autonoma di
Trento, l'art. 50 della legge 3 febbraio 1993, n. 29, non
costituisce titolo giustificativo della pretesa statale.
Essendo priva di un titolo giustificativo, la pretesa sancita dal
decreto ministeriale 18 ottobre 1999 viola l'autonomia finanziaria
della provincia, cosi' come disposta e protetta dallo Statuto. Si
noti che la pretesa statale non ha una causa agricolo medio (della
coltura piu' redditizia tra quelle che coprono una superficie
superiore al 5 per cento di quella coltivata della regione agraria
in cui ricade l'area da espropriare) per determinati coefficienti,
distinti a seconda della "popolosita'" del territorio comunale.
Un tale sistema di calcolo dell'indennita' di esproprio,
tuttavia, suscito' fin dal principio forti dubbi, in particolare in
relazione alla condizione dei proprietari dei fondi edificabili,
che vedevano completamente svilito il valore dei loro beni.
Tali dubbi hanno trovato conferma nella sentenza di codesta Corte
costituzionale n. 5 del 1980, con la quale si e' dichiarata
l'illegittimita' del sistema di calcolo indennitario previsto dalla
legge n. 865/1971, in quanto il criterio del valore agricolo medio
dei terreni portava "per i terreni destinati ad insediamenti
edilizi che non hanno alcuna relazione con le colture praticate
nella zona, alla liquidazione di indennizzi sperequati rispetto al
valore dell'area da espropriare".
In buona sostanza, dunque, il sistema unitario di indennizzo
delineato dal legislatore statale non ha retto di fronte alla
constatazione della inadeguatezza di un unico criterio indennitario
a far fronte a situazioni fortemente eterogenee tra loro, quali
indubbiamente sono quelle dei fondi edificabili e quelle dei fondi
agricoli.
In occasione di tale sentenza, la Corte ha avuto modo di
effettuare una precisazione che, pur sembrando del tutto ovvia in
relazione al contesto sistematico della legge n. 865/1971, pare non
essere stata esattamente percepita dall'ordinanza di remissione
(ne', come si dira', dalla consulenza tecnica di ufficio effettuata
nel corso del giudizio, dalla quale il giudice a quo e' poi rimasto
condizionato).
Non puo' tuttavia non essere qui rilevato, per completezza
difensiva, che tale potere sostitutivo appare alla ricorrente
provincia illegittimo ed arbitrario anche di per se', cioe', in
altre parole, anche se fosse previsto per una situazione di
effettiva doverosita' di una partecipazione provinciale alla spesa
di gestione. Esso infatti si traduce in null'altro che in un
unilaterale potere ministeriale di riduzione dei trasferimenti
dovuti alla provincia autonoma di Trento ai sensi dello Statuto di
autonomia, e dunque in una ulteriore diretta lesione dell'autonomia
finanziaria.
Un potere statale di dare unilaterale esecutorieta' ad una
propria pretesa di partecipazione economica della provincia
all'esercizio di una funzione statale non ha alcuna base
costituzionale o statutaria, e sarebbe illegittimo anche se
disposto da atto avente natura e forza di legge. E' del tutto
arbitrario in quanto addirittura autoattribuito dal Ministro a se
stesso (il Ministro del tesoro partecipa al decreto in quanto
Ministro concertato) o comunque ad altro Ministro con decreto
ministeriale.
Ne' evidentemente il compito assegnato al Ministro di definire il
"sistema di trasferimenti" per le contribuzioni dovute da
amministrazioni non statali, puo' essere inteso come conferimento
del potere di prevedere un sistema di trattenuta diretta: quanto
meno, non in relazione alla autonomia finanziaria
costituzionalmente garantita della ricorrente provincia.
L'impugnato decreto risulta pertanto illegittimo e lesivo delle
competenze provinciali anche sotto questo ulteriore, specifico
profilo.