Ricorso per conflitto di attribuzioni dei signori Daniele
Capezzone, Michele De Lucia e Mariano Giustino - nella loro
qualita' di promotori e presentatori dei referendum abrogativi
indetti, per il 21 maggio 2000, con i decreti del Presidente della
Repubblica del 29 marzo 2000 pubblicati nella Gazzetta Ufficiale
del 4 aprile 2000, n. 79 - rappresentati e difesi dall'avv. prof.
Nicolo' Zanon del Foro di Milano ed elettivamente domiciliati in
Roma, presso lo studio dell'avv. Giandomenico Caiazza, viale
Mazzini, 140, come da procura speciale del notaio Antonio Manzi di
Roma, del 19 aprile 2000, allegata al presente atto;
Nei confornti della commissione parlamentare per l'indirizzo
generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi per
l'annullamento, previa sospensione, degli artt. 1, comma 2; 2,
comma 1, lett. c) e d); 7, comma 2, della deliberazione approvata
in data 29 marzo 2000, intitolata "comunicazione politica, messaggi
autogestiti, informazione e tribune della concessionaria del
servizio radiotelevisivo pubblico per la campagna referendaria
2000" pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 1o aprile 2000,
n. 77;
Nei confronti dell'autorita' per le garanzie nelle comunicazioni
per l'annullamento, previa sospensione, dell'art. 8 della
deliberazione n. 55/00/CSP, approvata in data 29 marzo 2000,
intitolata "disposizioni di attuazione della disciplina in materia
di comunicazione politica e di parita' di accesso ai mezzi di
informazione relative alla campagna per i referendum abrogativi
della primavera 2000", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 1o
aprile 2000, n. 77.
Fatto e dirirtto
1. - Con il presente ricorso per conflitto, i promotori dei sette
referendum indetti per il 21 maggio 2000 lamentano la lesione della
loro sfera costituzionale di attribuzioni in conseguenza degli atti
(meglio specificati in epigrafe) della commissione parlamentare di
vigilanza e dell'autorita' per le garanzie nelle comunicazioni,
adottati in attuazione di quanto stabilito dalla legge 22 febbraio
2000, n. 28 "disposizioni per la parita' di accesso ai mezzi di
informazione durante le campagne elettorali e referendarie e per la
comunicazione politica".
I ricorrenti ritengono che la commissione parlamentare e
l'autorita' abbiano fatto cattivo uso dei poteri loro spettanti: il
contenuto degli atti impugnati, infatti, non contiene la effettiva
attuazione dei principi previsti nella legge, cio' che determina
restrizioni allo svolgimento della campagna referendaria tali da
incidere sulla formazione della volonta' di coloro che esprimono il
loro voto nel referendum e, di conseguenza, nella sfera di
attribuzioni garantita, ai sensi dell'art. 75 Cost., ai promotori
(cfr. Corte cost., sentenza n. 161 del 1995; ordinanza n. 171 del
1997).
2. - Per meglio comprendere come nasce il presente conflitto, e'
opportuno illustrare sinteticamente i contenuti della legge n. 28
del 2000.
Essa contiene la nuova disciplina relativa alla cd.
"comunicazione politica", sia radiotelevisiva che attraverso
quotidiani e periodici, applicabile in generale e, con norme
particolari, nei periodi di campagna elettorale e (cio' che qui
piu' interessa) referendaria. Per "comunicazione politica" la legge
intende la diffusione, nelle varie forme possibili, di "programmi
contenenti opinioni e valutazioni politiche" (art. 2, comma 2), con
cio' riferendosi alle diverse opzioni politico-programmatiche
espresse dalle forze politiche. La legge si dichiara ispirata al
criterio fondamentale (artt. 1 e 2, comma 1) di garantire la
parita' di trattamento, l'imparzialita' e l'equita' rispetto a
tutti i soggetti politici.
La legge n. 28 del 2000 contiene, dunque, in primo luogo, la
disciplina che riguarda l'accesso ai mezzi di informazione dei
diversi soggetti politici, sia nei periodi di campagna elettorale o
referendaria, sia fuori di questi: si tratta delle regole che
disciplinano tempi e modalita' attraverso i quali tali soggetti
possono essere ospitati dai mezzi di informazione per presentare i
propri programmi, i propri candidati e i propri obiettivi, cioe'
per far conoscere, come la legge dice, le proprie opinioni e
valutazioni politiche.
Tuttavia, la legge n. 28 del 2000 contiene anche alcune
disposizioni, di significato assai diverso, in tema di informazione
e comunicazione di carattere istituzionale, che valgono
particolarmente per i periodi di campagna elettorale e
referendaria. Si tratta di regole attraverso le quali i mezzi di
comunicazione (e in particolare la RAI, concessionaria del servizio
pubblico) sono tenuti non gia' ad offrire spazi ai diversi soggetti
politici, affinche' questi possano illustrare le proprie opinioni e
valutazioni politiche, ma a fornire direttamente essi stessi
un'informazione obbiettiva e neutrale circa il significato e le
modalita' del voto cui i cittadini sono chiamati.
Oltre all'art. 5, comma 1, che ragiona di obiettivita',
completezza ed imparzialita' dell'informazione, e' da ricordare
soprattutto l'art. 9 (intitolato "disciplina della comunicazione
istituzionale e obblighi di informazione"), il quale, al primo
comma, stabilisce che "dalla data di convocazione dei comizi
elettorali e fino alla chiusura delle operazioni di voto e' fatto
divieto a tutte le amministrazioni pubbliche di svolgere attivita'
di comunicazione ad eccezione di quelle effettuate in forma
impersonale ed indispensabili per l'efficace assolvimento delle
proprie funzioni". Il secondo comma precisa che "le emittenti
radiotelevisive pubbliche e private, su indicazione delle
istituzioni competenti, informano i cittadini delle modalita' di
voto e degli orari di apertura e chiusura dei seggi elettorali".
E' subito da segnalare che tale art. 9 non contiene soltanto un
divieto di informazione per le amministrazioni pubbliche, come
invece accadeva per l'art. 5 della legge 10 dicembre 1993, n. 515,
il quale e' stato esplicitamente abrogato (cfr. art. 13 legge n. 28
del 2000). Mentre tale art. 5 della legge n. 515 del 1993 era
appunto significativamente rubricato come "divieto di propaganda
istituzionale", l'attuale art. 9 prevede esplicitamente, fin dalla
rubrica, degli "obblighi di informazione", e contiene in ogni caso
una "disciplina" (quindi una normazione in positivo) della
comunicazione istituzionale, espressione che assai
significativamente sostituisce quella, utilizzata in precedenza, di
"propaganda istituzionale".
La distinzione tra comunicazione istituzionale e propaganda
istituzionale e' assai importante. Con la seconda, si fa
riferimento ai casi (patologici) nei quali forze politiche di
governo, in periodi di campagna di elettorale o referendaria,
utilizzino mezzi e strumenti, anche finanziari, dei quali
dispongano in ragione della loro posizione istituzionale e per
finalita' di interesse generale, a scopi di propaganda
politico-partitica, facendo cosi' valere slealmente, nella lotta
politica, la loro oggettiva condizione di supremazia. Se cio'
accadesse, verrebbero violati quelli che, particolarmente nella
giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht, sono definiti il
principio di parita' delle chances nella competizione
politico-elettorale, nonche' il principio di neutralita' dello
Stato, il quale implica il divieto, per le forze politiche di
governo, di utilizzare le istituzioni (e la posizione di supremazia
di queste) come strumenti di lotta politica partigiana.
Con l'espressione comunicazione istituzionale si intende
qualcosa di profondamente diverso. In particolare, nel campo
dell'informazione finalizzata al regolare svolgimento di campagne
elettorali o referendarie, si ha una tal forma di comunicazione
laddove le amministrazioni pubbliche forniscano ai cittadini, in
forma impersonale e obiettiva, un servizio informativo che consenta
loro di essere effettivamente posti nelle condizioni di poter
esercitare con consapevolezza i diritti previsti e garantiti dalla
Costituzione, in particolare il diritto a esprimere un voto libero
e consapevole (art. 48 Cost.).
Dal punto di vista delle autorita' pubbliche, quello di informare
i cittadini, non e' ovviamente un diritto di liberta', ma un
dovere. Dal punto di vista dei cittadini, la liberta' di voto si
converte nella legittima pretesa che le autorita' intervengano con
una adeguata organizzazione e con idonee misure per agevolare
l'esercizio del voto da parte di tutti coloro che ne hanno diritto,
rimuovendo pertanto gli ostacoli di vario ordine che potrebbero
impedirlo o soltanto scoraggiarlo (cfr. E. Bettinelli, voce Diritto
di voto, in Digesto delle Discipline Pubblicistiche, p. 228). Cio'
significa che la disciplina legislativa in tema di comunicazione
istituzionale presenta profili di obbligatorieta' costituzionale,
potendo essere ricollegata, oltre che agli artt. 1, 48 e 75,
all'art. 3, secondo comma, Cost.
D'altra parte, e' convinzione dei ricorrenti che la comunicazione
istituzionale acquisisca un ruolo costituzionale ancora piu' chiaro
nel caso delle campagne referendarie.
La disciplina della comunicazione politica, e percio'
dell'accesso dei diversi soggetti ai mezzi di informazione, ben
puo' essere comune alle campagne elettorali e alle campagne
referendarie. In proposito, la Corte costituzionale, con
affermazioni peraltro prudenti, ha stabilito che "nulla vieta che
il legislatore, nell'esercizio della sua discrezionalita', possa di
massima regolare elezioni e referendum in termini identici, una
volta constatata, rispetto al profilo della parita' di trattamento
cui sono tenuti i mezzi di informazione di massa nei confronti dei
soggetti politici, l'unitarieta' della ratio della disciplina da
adottare" (Corte cost., sentenza n. 161 del 1995). In altri
termini, la particolarita' della consultazione referendaria non
rende costituzionalmente dovuta una disciplina differenziata
dell'accesso dei diversi soggetti politici ai mezzi d'informazione
(comunicazione politica).
Cio' non vale, ad avviso dei ricorrenti, per quanto concerne la
comunicazione istituzionale. Salve le indispensabili informazioni
sulla data e sulle modalita' tecniche del voto, nel caso delle
campagne elettorali (politiche o amministrative che siano) il
formarsi della libera e consapevole volonta' dell'elettore puo'
essere sufficientemente garantito dalla presenza, sui mezzi di
informazione, di forme di comunicazione politica, in
contraddittorio tra i diversi soggetti o autogestite da ciascuno di
questi. L'intervento normativo pubblico, in tali casi, puo'
limitarsi ad assicurare alcune chiare regole procedurali, che
disciplino l'accesso dei diversi soggetti ai mezzi di informazione,
garantendo rigorose condizioni di parita'.
Nel caso del referendum, invece, l'intervento normativo pubblico
non puo' limitarsi alla regolazione di aspetti procedurali, ma deve
predisporre le misure che consentano agli elettori di ottenere
un'adeguata informazione sui contenuti dei quesiti, sul significato
del si e del no all'abrogazione, sul significato della stessa
astensione (cui l'art. 75 Cost. assicura un ruolo
costituzionalmente significativo). Non depone in senso contrario la
struttura binaria del quesito, con la conseguente (apparente)
semplificazione dei messaggi e della propaganda politica (rectius,
della comunicazione politica): lo stesso carattere abrativo del
referendum, la tecnicita' delle materie sulle quali insistono i
quesiti, le eventuali conseguenze peculiari dell'abrogazione, sono
aspetti di difficolta' oggettivamente presenti nel tipo di
consultazione prevista dall'art. 75 Cost., e impongono, affinche'
il diritto di voto dei cittadini non sia frustrato, compiti
informativi neutrali e istituzionali differenziati.
Ne' si potrebbe ritenere che tali oggettive complicazioni siano
ascrivibili al numero dei quesiti referendari, ovvero al modo nel
quale i quesiti sono formulati. Se una eventuale disciplina
limitatrice del numero dei quesiti appartiene alle scelte
discrezionali del legislatore (non potendosi comunque dedurre
dall'art. 75 Cost. nessuna volonta' in tal senso), e' la
giurisprudenza della Corte costituzionale, come e' noto, ad imporre
l'omogeneita', la chiarezza e la semplicita' dei quesiti
referendari, a pena di inammissibilita', in modo tale da garantire
la liberta' e la consapevolezza del voto (in nome degli artt. 1 e
48 Cost.: cfr. le sentenze "capostipite" n. 16 del 1978 e n. 27 del
1981).
Ma l'assolvimento, da parte dei promotori, di tale onere
preliminare, cui consegue la dichiarazione di ammissibilita' del
referendum, non elimina affatto gli obblighi costituzionali di
comunicazione istituzionale e di informazione neutrale, perche' le
oggettive difficolta' di comprensione dei quesiti, e percio' del
significato del voto richiesto, possono permanere indipendentemente
dalla presenza, nei quesiti stessi, delle qualita' tecniche che
facciano ritenere soddisfatti, dal punto di vista giuridico, i
requisiti di omogeneita', chiarezza e semplicita'.
La stessa convinzione dell'opportunita' dell'astensione, al
cospetto del voto referendario, ha bisogno di informazione, per
potersi consapevolmente formare: altrimenti, e' plausibile che
un'informazione insufficiente o squilibrata induca a comportamenti
astensionistici non spontanei e non genuini (cfr. E. Bettinelli,
voce Propaganda elettorale, in Digesto delle Discipline
Pubblicistiche, p. 91).
In altri paesi di democrazia matura, nei quali lo strumento
referendario e' frequentemente utilizzato, la disciplina della
comunicazione istituzionale e' particolarmente sviluppata. Emerge
dal diritto comparato che in Svizzera, paese di grandi tradizioni
referendarie, in occasione dei referendum il Parlamento puo'
formulare delle raccomandazioni di voto al popolo e il governo
federale e' incaricato di redigere un prospetto ufficiale,
distribuito a tutti gli elettori, nel quale e' riprodotto il testo
dell'iniziativa e viene spiegato il punto di vista dei fautori
dell'iniziativa e delle autorita' (si allegano nel fascicolo alcuni
opuscoli illustrativi distribuiti nel Canton Ticino in occasione
delle votazioni del 6 febbraio e 12 marzo 2000). Da ricordare la
legge cantonale ticinese sull'esercizio dei diritti politici (del 7
ottobre 1998) la quale prevede, all'art. 25, che in caso di
referendum l'autorita' competente metta a disposizione una breve ed
oggettiva spiegazione dei testi in votazione, e all'art. 26
stabilisce anche i tempi di invio al domicilio di ogni cittadino
del materiale relativo.
Negli Stati Uniti, ove pure gli istituti di democrazia diretta
hanno larga fortuna, il ballot pamphlet, pur non riproducendo
l'opinione delle autorita', comporta un'esposizione sistematica del
punto di vista dei partigiani e degli oppositori dell'iniziativa
referendaria.
E' da notare che il legislatore italiano gia' in altri casi ha
dimostrato di aver presenti le esigenze peculiari di informazione e
chiarezza che caratterizzano la consultazione referendaria: in tal
senso e' da valutare l'art. 1 della legge 17 maggio 1995, n. 173,
in base al quale l'ufficio centrale presso la Corte di cassazione
stabilisce la denominazione della richiesta di referendum da
riprodurre nella parte interna delle schede di votazione, al fine
della piu' facile identificazione dell'oggetto del referendum.
Anche questa disposizione fa a buon titolo parte della complessiva
disciplina, costituzionalmente necessaria, che assicura una
corretta comunicazione istituzionale in tema di consultazioni
referendarie.
Tutto cio' premesso, risulta chiaro, ad avviso dei ricorrenti, il
significato di norma costituzionalmente necessaria, con riferimento
alle campagne referendarie, dell'art. 9 della legge n. 28 del 2000.
Esso prevede che le amministrazioni pubbliche debbano svolgere
attivita' di comunicazione in forma impersonale (cioe' con
carattere di neutralita' ed obiettivita') in tutte le circostanze
in cui cio' risulti indispensabile per l'efficace assolvimento
delle proprie funzioni.
Alla luce di quanto detto, non c'e' dubbio che lo svolgersi di
una campagna referendaria configura proprio quella circostanza che
rende indispensabile una comunicazione e un'informazione adeguata,
onde assicurarne il regolare svolgimento e garantire la consapevole
formazione della volonta' dell'elettore.
Il comma 2 dell'articolo in questione indica inoltre, tra gli
obblighi cui sono tenute le emittenti radiotelevisive pubbliche e
private, l'informazione ai cittadini non solo circa gli orari di
apertura e chiusura dei seggi, ma anche circa le modalita' di voto,
espressione che, nel caso della campagna referendaria, deve essere
intesa in senso lato, in modo da ricomprendere anche il significato
oggettivo del voto, positivo o negativo, nel referendum abrogativo
ex art. 75 Cost.
Si deve anche sottolineare che lo stesso comma 2 dell'art. 9
ragiona di "indicazioni delle istituzioni competenti" quanto alla
identificazione degli obblighi di informazione delle emittenti
private e pubbliche, con cio' chiarendo che obblighi di informare,
o comunque di fornire criteri e indicazioni in materia, gravano in
primo luogo in capo a tali istituzioni.
Va infine notato che la predisposizione, da parte della
commissione parlamentare e dell'autorita' garante, di regole e
criteri che consentano l'applicazione dei principi della legge
n. 28 del 2000, vale anche con riguardo alla parte della suddetta
legge dedicata non gia' a disciplinare l'accesso dei soggetti
politici ai mezzi di informazione (comunicazione politica), ma a
disciplinare le modalita' di svolgimento della comunicazione
istituzionale. Cio' e' reso esplicito nello stesso atto della
commissione parlamentare (nelle premesse, lett. o) ove si considera
"l'opportunita' che la concessionaria pubblica garantisca il
massimo di informazione e conoscenza su ciascun quesito
referendario, anche nelle trasmissioni che non rientrano nei generi
della comunicazione e dei messaggi politici".
3. - Ad avviso dei ricorrenti, la deliberazione 29 marzo 2000
della commissione parlamentare di vigilanza e la deliberazione in
pari data dell'autorita' per le garanzie nelle comunicazioni non
hanno dato attuazione alle ricordate norme della legge n. 28 del
2000 che impongono obblighi di informazione di carattere
istituzionale, neutrale ed obbiettivo.
Anche ad un primo e superficiale sguardo, e' facile osservare
come, al cospetto di una minuziosa e dettagliata disciplina degli
aspetti relativi alla comunicazione politica, e quindi degli spazi
di accesso dei diversi soggetti politici presso i mezzi di
informazione, risultano invece del tutto generiche e insufficienti,
in entrambi gli atti richiamati, le regole dettate in tema di
comunicazione istituzionale. Questa genericita' e' anzi tale da
indurre a qualificare le regole appena citate, per la parte
relativa alla comunicazione istituzionale, come strutturalmente
inidonee alla funzione, che pur dovrebbe essere loro propria, di
concretizzazione dei principi contenuti nella legge n. 28 del 2000.
Per quanto concerne l'atto della commissione parlamentare,
l'unica disposizione che si puo' ritenere (pretesamente) attuativa
dei principi legislativi in tema di comunicazione istituzionale e'
l'art. 4. Esso stabilisce che, a partire dal giorno di
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dei decreti di indizione dei
referendum, "la Rai cura l'illustrazione dei quesiti referendari, e
informa sulle modalita' di votazione, sulla data e gli orari della
consultazione". Ben lungi dall'essere una disposizione di
concretizzazione e di attuazione di quanto previsto dall'art. 9
della legge n. 28 del 2000, tale art. 4 si presenta largamente
generico e insufficiente. Basti solo confrontare tale disposizione
con le minuziose regole stabilite al successivo art. 5, dedicato a
"tribune referendarie e trasmissioni di comunicazione politica"
nelle quali l'atto di indirizzo scende a predisporre la
programmazione sulle tre reti televisive e radiofoniche nella varie
fasce di ascolto, cosi' vincolando la determinazione dei palinsesti
Rai (cfr. art. 5, n. 6).
La medesima considerazione (strutturale inidoneita' a presentarsi
come attuazione e concretizzazione dei principi legislativi in tema
di comunicazione istituzionale) puo' farsi per l'art. 7, comma 2,
dell'atto della commissione, il quale si limita a parafrasare
l'art. 9 della legge, stabilendo che "le trasmissioni di cui al
presente articolo forniscono per i referendum un'informazione di
carattere istituzionale, intesa a illustrare imparzialmente la
data, le modalita' e i contenuti dei quesiti referendari".
Di nessun pregio appare poi, allo scopo di assicurare una
sufficiente comunicazione istituzionale, l'art. 2, comma 1, lett.
c) dell'atto della commissione, il quale parla genericamente di
un'informazione assicurata mediante i notiziari e i relativi
approfondimenti: qualora si riferiscano specificamente ai temi
propri dei referendum, tali trasmissioni sono infatti ricondotte (o
meglio: abbandonate), senza indicazione di alcun principio o
criterio direttivo, alla responsabilita' della specifica testata
giornalistica.
Che non si diano ulteriori possibilita' di assicurare la
necessaria informazione sui temi dei quesiti e' fatto del resto
palese dall'art. 1, comma 2, dell'atto di indirizzo, il quale
testualmente stabilisce che in tutte le trasmissioni che operano
riferimenti ai temi propri del referendum (e percio' sia
trasmissioni di comunicazione politica, sia trasmissioni di
comunicazione istituzionale), gli spazi sono ripartiti in misura
uguale fra i favorevoli ed i contrari ai relativi quesiti.
Ben vero che tale disposizione e' attuazione di quanto disposto
dall'art. 4, comma 2, lettera d), legge n. 28 del 2000: ma, negli
intendimenti della commissione, risulta che attraverso tale
attuazione del principio (riferito alla comunicazione politica), lo
spazio concesso ai soggetti favorevoli e contrari all'abrogazione
dovrebbe esaurire ogni possibilita' di comunicazione in tema di
referendum.
Per la commissione parlamentare, in sostanza, solo favorevoli e
contrari possono dividersi la scena delle possibili opzioni in tema
di referendum. Ma e' chiaro come in tal modo si finisca per
vanificare qualunque forma di comunicazione e informazione
istituzionale, che invece l'art. 9 della legge n. 28 del 2000
esplicitamente richiede. Prima di presentare all'elettorato ogni
valutazione politica sui quesiti referendari. e' infatti
indispensabile fornirgli informazione su tali quesiti.
La medesima considerazione vale per l'art. 2, comma 1, lett. d)
(in tema di tipologia della programmazione Rai durante la campagna
referendaria), che addirittura stabilisce che non possono aver
luogo riferimenti specifici ai quesiti referendari al di fuori
delle specifiche tipologie di trasmissione previste nell'articolo
(trasmissioni in contraddittorio, messaggi politici autogestiti,
generici notiziari e approfondimenti): a parte il puntuale
contrasto con l'auspicio contenuto nella lett. o) delle "premesse"
all'atto, tutto cio' e' stabilito sul presupposto che alcune
(poche) trasmissioni di propaganda delle diverse opzioni possano
giustificare l'imposizione del silenzio sui temi referendari, che
invece abbisognano di informazione.
Tale disposizione, gravemente lesiva della sfera di attribuzioni
dei ricorrenti, non e' certo in grado di superare quel rigoroso
scrutinio di ragionevolezza e proporzionalita' che la Corte
costituzionale evoca in presenza di norme che, limitando
l'informazione, abbiano ricadute negative sull'esercizio di un
diritto politico fondamentale quale il diritto di voto (Corte cost.
sent. n. 161 del 1995).
Del resto, il calendario delle tribune referendarie approvato
dalla Rai conferma tali assunti. Sulle reti nazionali, e' assente
qualunque trasmissione di informazione e approfondimento reale, e i
confronti e i dibattiti sui sette referendum sono confinati in
orari palesemente inidonei a raggiungere la generalita' degli
elettori: le fasce orarie prescelte per la messa in onda di tali
trasmissioni (intorno alle 14 e intorno alle 23) sembrano pensate
per una minoranza di non lavoratori o di nottambuli.
4. - La delibera n. 55/00/CSP dell'autorita' per le garanzie
nelle comunicazioni, per parte sua, si presta alle stesse censure.
Anch'essa contempla soltanto trasmissioni e messaggi nei quali si
presentano le opzioni dei favorevoli e dei contrari
all'abrogazione, mortificando la comunicazione di carattere
istituzionale.
L'unica disposizione esplicitamente dedicata a questo tipo di
comunicazione e' infatti l'art. 8, al cui cospetto non si puo' che
ripetere, con qualche aggravante, quanto gia' detto per le
impugnate disposizioni dell'atto della commissione parlamentare di
vigilanza: tale articolo, strutturalmente inidoneo a presentarsi
quale atto di concretizzazione e attuazione dei principi
legislativi, non solo si limita a parafrasare, in forma ancor piu'
generica, quanto stabilito dall'art. 9 della legge n. 28 del 2000,
ma addirittura rende del tutto facoltativa l'informazione di
carattere istituzionale.
Esso prevede infatti che nei programmi di comunicazione politica
puo' altresi' essere fornita, per i referendum una informazione di
carattere istituzionale, intesa a illustrare imparzialmente la
data, le modalita' di voto e i contenuti dei quesiti referendari".
Il comma 2 dell'art. 8 in questione conferma poi, come gia'
previsto nell'atto della commissione parlamentare, che "in
qualunque trasmissione radiotelevisiva diversa da quelle di
comunicazione politica e dai messaggi, e' vietato fornire, anche in
forma indiretta, indicazioni o preferenze di voto relative ai
referendum". Il timore che qualche informazione in piu' possa
spezzare l'equilibrio, o la pari condizione, tra le diverse
opzioni, comporta una sorta di assurda censura. Il diritto alla par
condicio vantato dai diversi soggetti quanto all'accesso alla
comunicazione politica, si converte cosi', paradossalmente, in un
obbligo al silenzio della comunicazione istituzionale, altrettanto
(se non piu') importante per i cittadini chiamati al voto
referendario.
5. - Non contenendo la effettiva attuazione dei principi previsti
nella legge n. 28 del 2000, le ricordate disposizioni degli atti
della commissione parlamentare e dell'autorita' per le garanzie
nelle comunicazioni determinano restrizioni allo svolgimento della
campagna referendaria, tali da incidere sulla formazione della
volonta' di coloro che esprimono il loro voto nel referendum e, di
conseguenza, nella sfera di attribuzioni garantita, ai sensi
dell'art. 75 Cost., ai promotori (cfr. Corte cost., sentenza n. 161
del 1995; ordinanza n. 171 del 1997).
L'identificazione della sfera di attribuzioni costituzionali lesa
dagli atti impugnati si appalesa insieme alla legittimazione
soggettiva dei promotori a stare in giudizio in un conflitto del
tipo di quello qui sollevato.
Oltre ai precedenti gia' richiamati, puo' ricordarsi l'ordinanza
n. 118 del 1995 (in sede di giudizio preliminare
sull'ammissibilita' del conflitto poi risolto con la citata
sentenza n. 161 dello stesso anno), in cui la Corte costituzionale
ha attribuito la qualifica di potere dello Stato al comitato
promotore, che aveva presentato un ricorso per conflitto di
attribuzioni contro il Governo e contro l'autorita' garante per la
radiodiffusione e l'editoria, autori di provvedimenti restrittivi
delle possibilita' di comunicazione politica nell'ambito della
campagna referendaria.
In quella circostanza, la Corte riconobbe esplicitamente che vi
era materia di un conflitto costituzionale, attinente alla lesione
delle attribuzioni di rilievo costituzionale spettanti ai promotori
nello svolgimento della campagna referendaria ai sensi dell'art. 75
Cost. e dell'art. 52 della legge 25 maggio 1970, n. 352.
Ancora di recente, nella sentenza n. 49 del 1998, la Corte
costituzionale ha ribadito la competenza dei promotori della
richiesta di referendum abrogativo a dichiarare definitivamente la
volonta' della frazione del corpo elettorale titolare del potere di
iniziativa referendaria ex art. 75 Cost. anche in relazione alle
attivita' preordinate all'esercizio del voto referendario.
6. - La giurisprudenza costituzionale richiamata dimostra
chiaramente come anche nell'ipotesi di restrizioni all'informazione
istituzionale apportate in campagna referendaria, dovute al cattivo
uso dei poteri spettanti alla commissione parlamentare e
all'autorita' garante, sussista l'interesse a ricorrere dei
promotori a tutela della propria sfera di attribuzioni.
Per giustificare la sussistenza di tale interesse non e'
necessario ricorrere ad ulteriori ricostruzioni, quali quelle che
qualificano il comitato promotore del referendum abrogativo - ente
esponenziale della frazione degli elettori firmatari della
richiesta - come "organo di tutto il popolo", incaricato di compiti
di tutela di valori funzionali agli interessi dell'intera
comunita', che percio' non puo' essere ridotto a "rappresentante"
degli elettori favorevoli all'abrogazione della legge.
Per vero, in dottrina, e' stato da tempo chiarito (C. Mezzanotte,
procedimento di referendum e innovazioni legislative sopravvenute,
in Giur. cost., 1978, I, 734) come non sia possibile escludere, in
un sistema in cui la sottoscrizione della richiesta di referendum
e' formalmente priva di motivazione, che alcuni dei cinquecentomila
firmatari, anziche' avversione ad una data scelta legislativa,
intendano esprimere dissenso solo circa le peculiari modalita'
attraverso le quali quella scelta (in principio condivisa) si e'
concretamente tradotta in legge, e come non sia possibile escludere
a priori addirittura richieste di referendum con finalita'
conservative, ove alcuno dei cinquecentomila firmatari speri che i
principi legislativi gia' presenti nella normativa soggetta a
referendum vengano ulteriormente rafforzati.
Ed e' ulteriormente da notare come nella stessa giurisprudenza
costituzionale emerga tale possibile non univocita' di posizione
dei sottoscrittori, laddove si ragiona dei promotori come di
soggetti "di norma favorevoli all'abrogazione" (Corte cost.,
sentenza n. 49 del 1998, punto n. 4 del considerato in diritto).
Ma, lo si ripete, l'interesse a ricorrere del comitato promotore
sussiste indipendentemente da queste ricostruzioni e deriva dalla
giurisprudenza costituzionale ricordata. Ne' vi e' bisogno di
affermare che il ruolo del comitato riassorbe in se',
organicisticamente, le posizioni di coloro che sostengono il "si" e
il "no": il ruolo del comitato, quale desumibile dalle sentenze
ricordate, si situa a un livello distinto rispetto alle concrete
scelte di merito relative a ciascun quesito, che ovviamente possono
essere validamente rappresentate da enti esponenziali del tutto
diversi dai promotori (i comitati per il "si" e per il "no").
L'unica ricostruzione certa del ruolo di potere dello Stato
attribuito al comitato promotore e' quella che lo configura quale
organo di garanzia del referendum, destinato a curare che la
richiesta giunga alla consultazione popolare, attraverso una
campagna di informazione idonea a consentire una consapevole scelta
degli elettori.
Dopo il giudizio di ammissibilita' della Corte costituzionale, e
prima che il referendum si svolga, il comitato promotore ha insomma
l'attribuzione costituzionale di cooperare a garantire che tutti
gli elettori, vogliano essi esprimersi per il "si" per il "no",
siano posti nelle condizioni di poter consapevolmente maturare la
propria scelta.
D'altra parte, verrebbe fatto di domandarsi, quale organo o ente,
nell'attuale diritto positivo, potrebbe mai svolgere tale ruolo, se
esso non venisse in qualche misura riconosciuto al comitato, quanto
meno attraverso lo strumento del conflitto di attribuzioni?
La Corte costituzionale ha insomma compiuto una scelta di sistema
non casuale, laddove ha riconosciuto che il comitato promotore e'
titolare di attribuzioni di rilievo costituzionale in relazione al
corretto svolgimento della campagna referendaria, e ha percio'
titolo a vigilare su ogni indebita restrizione all'informazione sui
temi referendari.
7. - Nessun dubbio puo' essere nutrito circa il tono
costituzionale del conflitto di attribuzioni prospettato in
relazione all'atto della commissione parlamentare di vigilanza. La
Corte costituzionale ha stabilito che gli atti di indirizzo delle
Camere nei confronti del servizio pubblico radiotelevisivo sono
intesi ad assicurare, in tale servizio, la realizzazione del
principio del pluralismo (cfr. sentenze n. 420 del 1994, n. 112 del
1993, n. 49 del 1998).
Gli atti della commissione sono pertanto espressione di una
attribuzione di livello costituzionale, che nel caso di specie non
e' stata correttamente esercitata. E la grave limitazione delle
possibilita' di informazione e di comunicazione imparziale sui temi
del referendum, che essi comportano, lede l'integrita' delle
attribuzioni costituzionali che la giurisprudenza costituzionale
affida ai comitati promotori.
E' da notare, inoltre, che l'impugnazione di tali atti attraverso
il conflitto risulta l'unica strada praticabile, alla luce della
giurisprudenza che, da un lato, sottrae le delibere della
commissione parlamentare al sindacato del giudice amministrativo, e
dall'altro e' riluttante a configurare un diritto soggettivo in
tema di accesso dei soggetti politici al mezzo radiotelevisivo
(cfr. Corte di cassazione, sez. unite civili, 25 novembre 1983,
n. 7072, in Foro it., 1984, I, 1328).
Allo stesso modo, nessun dubbio puo' riguardare la possibilita'
che parte passiva legittimata al conflitto sia la commissione
parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi, essendo essa legittimata a dichiarare
definitivamente la volonta' della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica, in materia che attiene, da un lato, agli
indirizzi per l'informazione e la propaganda attraverso il servizio
pubblico radiotelevisivo (Corte cost., sentenza n. 49 del 1998), e,
dall'altro, all'informazione e alla propaganda in relazione ai
procedimenti di referendum abrogativo (Corte cost., ordinanza
n. 171 del 1997).
8. - Per cio' che concerne l'autorita' per le garanzie nelle
comunicazioni, dira' la Corte se essa puo' considerarsi potere
dello Stato, legittimata passiva al conflitto, anche in relazione
all'ampia produzione dottrinale che sostiene come tutte le
autorita' indipendenti siano configurabili quali poteri dello
Stato.
Ben vero che nell'ordinanza n. 226 del 1995, con riferimento al
garante per la radiodiffusione per e l'editoria, la Corte osservo':
a) che le attribuzioni del garante, disciplinate da legge
ordinaria, non assumevano uno specifico rilievo costituzionale;
b) ne' erano tali da giustificare - nonostante la particolare
posizione di indipendenza riservata all'organo nell'ordinamento -
il riferimento all'organo stesso della competenza a dichiarare in
via definitiva la volonta' di uno dei poteri dello Stato.
E tuttavia, quanto alla prima delle due argomentazioni, ben
potrebbe obiettarsi che il fondamento costituzionale delle
attribuzioni dell'autorita' per le garanzie nelle comunicazioni sta
nelle norme costituzionali attinenti al settore "sensibile" cui
l'attivita' dell'organo si riferisce (e, in particolare, per quel
che qui piu' interessa, negli artt. 3 comma 2, 21, 48, 75).
D'altra parte, nulla impedisce di ritenere che nella Costituzione
risieda la attribuzione dell'autorita' che qui interessa
evidenziare, cioe' la funzione di garanzia dell'imparzialita' e
della completezza dell'informazione relativa al voto referendario,
mentre nella legge ordinaria si rinvengano le regole relative alle
modalita' del funzionamento dell'autorita', cioe' l'identificazione
in concreto della sua competenza, ovvero la misura
dell'attribuzione (cfr., anche se con riferimento alla figura del
precedente garante, M. Passaro, Il garante per la radiodiffusione e
l'editoria come potere dello Stato, in Giur. cost., 1995, p. 1687).
Quanto alla seconda argomentazione, l'impostazione che la Corte
sembra abbracciare risente dell'incertezza che circonda l'equazione
tra definitivita' dell'atto e sua non rimovibilita'. Ma se si
intende per definitivita' dell'atto l'impossibilita' che l'atto sia
rimosso o annullato da altri organi dello stesso potere, non si
dovrebbe negare tale qualita' agli atti del garante, a nulla
rilevando che essi siano suscettibili di annullamento o di non
applicazione in sede giudiziaria, cioe' da parte di altro e diverso
potere dello Stato. Del resto, l'annullabilita' o la non
applicabilita' in sede giudiziaria degli atti del C.S.M. o
dell'esecutivo non impedisce certo a C.S.M. e Governo di esser
qualificati poteri dello Stato, legittimati a stare in giudizio nei
conflitti di attribuzione (cfr. S. Niccolai, Quando nasce un
potere, in Giur. cost., 1995, p. 1677).
9. - In subordine, i ricorrenti prendono in considerazione
l'evenienza in cui la Corte costituzionale ritenga che gli atti
impugnati costituiscano una coerente e idonea attuazione e
concretizzazione delle disposizioni contenute nella legge n. 28 del
2000, anche in tema di comunicazione istituzionale.
Se cosi' la Corte ritenesse, non c'e dubbio che la lesione dei
principi di cui agli artt. 1, 3 secondo comma, 48 e 75 Cost.
dovrebbe essere direttamente imputata alla legge stessa, nelle
disposizioni specificamente dedicate alla comunicazione di
carattere istituzionale, le quali dovrebbero allora considerarsi
viziate in quanto non contengono una disciplina sufficiente ad
assicurare l'esistenza, costituzionalmente necessaria, di una reale
ed efficace comunicazione istituzionale in campagna referendaria.
La Corte, sospendendo il giudizio per conflitto, dovrebbe allora
sollevare di fronte a se' questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 5, comma 1, e 9 della legge 22 febbraio 2000, n. 28,
per violazione degli artt. 1, 3 secondo comma, 21, 48 e 75 Cost.,
nella parte in cui non prevedono le misure legislative minime atte
ad assicurare la presenza e l'efficacia di una simile forma di
comunicazione.
Essendosi in presenza di materia da coprire tramite disciplina
legislativa costituzionalmente necessaria, che non puo' difettare
ma il cui contenuto specifico e' determinabile solo dalla
discrezionalita' del legislatore, la Corte potrebbe cosi'
accogliere la questione con una sentenza cd. "additiva di
principio", somministrando al legislatore il principio da attuare,
ma lasciandogli la scelta quanto alle modalita' di concretizzazione
di esso.
Istanza di sospensione
Nella sentenza n. 161 del 1995, la Corte costituzionale osservo'
che la decisione del conflitto di attribuzioni nel merito,
intervenuta in tempi rapidissimi e tali da soddisfare le pretese
dei ricorrenti, assorbiva ogni pronuncia in ordine alla sospensione
dell'atto impugnato.
Nell'ordinanza n. 171 del 1997, la Corte costituzionale, pur
lasciando formalmente impregiudicata la valutazione in ordine alla
configurabilita' dell'istituto della sospensione dell'atto
impugnato nel giudizio sui conflitti tra poteri dello Stato,
concretamente rispose (sia pur negativamente) all'istanza cautelare
avanzata dai ricorrenti. Tali due pronunce dimostrano la ritualita'
della richiesta di sospensione degli atti impugnati, che in questa
sede esplicitamente si presenta.
Il fondamento della istanza di sospensione delle impugnate
disposizioni, contenute negli atti della commissione parlamentare e
dell'autorita' per le garanzie nelle comunicazioni, e' del resto
insito nell'approssimarsi della consultazione referendaria, e
nell'effetto di stimolo a provvedere alla comunicazione
istituzionale che l'accoglimento dell'istanza potrebbe avere sulle
autorita' competenti.
L'inidoneita' delle disposizioni impugnate a dare attuazione ai
principi legislativi in tema di comunicazione istituzionale, per le
gravi conseguenze che comporta sulla regolarita' della campagna
referendaria, configura del resto una "oggettiva situazione di
carattere eccezionale, capace di determinare un'effettiva
menomazione dell'esercizio del diritto di voti referendario" (Corte
cost., ordinanza n. 131 del 1997).
Vi e' estrema urgenza dell'intervento del giudice costituzionale,
a pena della vanificazione sostanziale della garanzia
costituzionale rappresentata dalla tutela, ottenibile in sede di
conflitto tra poteri, delle attribuzioni del comitato promotore.
Per questo, sussistono le condizioni di necessita' e di rischio di
gravissimo danno che giustificano l'emissione di un'ordinanza
cautelare, in applicazione analogica degli artt. 40 legge n. 87 del
1953 e 28 delle norme integrative del 1956, immediatamente dopo
l'emissione dell'ordinanza che decidera' sull'ammissibilita' del
ricorso, o contestualmente ad essa.