ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 8, settimo
comma, della legge della Regione Umbria 2 settembre 1974, n. 53
(Prime norme di politica urbanistica) come modificata dalla legge
della Regione Umbria 21 ottobre 1997, n. 31 (Disciplina della
pianificazione urbanistica comunale e norme di modificazione delle
leggi regionali 2 settembre 1974, n. 53, 18 aprile 1989, n. 26, 17
aprile 1991, n. 6 e 10 aprile 1995, n. 28), per la parte relativa
alla esclusione dei fabbricati destinati ad abitazione oggetto di
condono edilizio, promosso con Ordinanza emessa l'11 novembre 1998
dal Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria sul ricorso
proposto da Miecchi Stefania contro il comune di Terni ed altra,
iscritta al n. 377 del registro ordinanze 1999 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima serie speciale,
dell'anno 1999;
Udito nella camera di consiglio del 24 maggio 2000 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, nel corso
di un giudizio diretto ad ottenere l'annullamento del diniego di
rilascio di una concessione edilizia per la realizzazione di lavori
di ristrutturazione di un immobile, ha sollevato, con Ordinanza
emessa l'11 novembre 1998 (r.o. n. 377 del 1999), questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 8, settimo comma, della legge
della Regione Umbria 2 settembre 1974, n. 53 (Prime norme di politica
urbanistica), come sostituito dall'art. 34, comma 1, della legge
regionale 21 ottobre 1997, n. 31 (Disciplina della pianificazione
urbanistica comunale e norme di modificazione delle leggi regionali 2
settembre 1974, n. 53, 18 aprile 1989, n. 26, 17 aprile 1991, n. 6 e
10 aprile 1995, n. 28).
La norma in questione disciplina gli interventi edilizi nelle
zone agricole e piu' precisamente gli interventi su fabbricati ad uso
di abitazione preesistenti all'entrata in vigore della legge; da tali
interventi sono esclusi i fabbricati oggetto di condono edilizio; per
questi ultimi, secondo l'interpretazione recepita dal comune e non
contestata dalla ricorrente, non sarebbe consentito alcun intervento.
Ad avviso del collegio rimettente, la disposizione in esame
istituirebbe un regime differenziato per i fabbricati abitativi in
zone agricole, a seconda che si tratti di fabbricati realizzati
legittimamente sin dall'origine, oppure di fabbricati originariamente
abusivi e poi condonati.
Per questi ultimi non sarebbe ammesso alcun intervento, neppure -
stando alla lettera della legge - di manutenzione ordinaria e
straordinaria, tanto meno di ristrutturazione o di ampliamento.
Per i primi sarebbero consentiti interventi, oltre che
manutentivi e conservativi, anche di ristrutturazione e di
ampliamento, sia pure entro limiti ristretti.
Ad avviso del giudice a quo, il divieto di opere di manutenzione
o di conservazione, comportando un irreparabile e progressivo degrado
del fabbricato, arrecherebbe un irrimediabile pregiudizio al privato.
Tale duplicita' di regime tra le due categorie di fabbricati
(condonati e non condonati) potrebbe - secondo il giudice a quo -
essere considerata come una forma surrettizia di sanzione
dell'originario abuso, esprimente, quindi, nient'altro che una
volonta' punitiva.
Nell'ordinanza si censura la irrazionalita' della normativa nel
confronto con la legislazione statale in materia di condono,
ispirata, quest'ultima, al principio secondo cui, verificati i
presupposti del condono ed assolti gli oneri inerenti, il fabbricato
si intende regolarizzato a tutti gli effetti.
Si denuncia pertanto la violazione dell'art. 117 della
Costituzione, per contrasto della normativa regionale con quella
statale.
Nell'ordinanza si invocano, altresi', l'art. 3 della
Costituzione, per la irragionevole discriminazione tra proprietari di
fabbricati condonati e quelli di fabbricati non condonati, nonche'
gli artt. 41 e 42 della Costituzione, in quanto l'interdizione di
ogni intervento manutentivo e conservativo ovvero migliorativo ed
ampliativo (nei ristretti e sorvegliati limiti in cui cio' e'
concesso per i restanti fabbricati in zona agricola) comprimerebbe
irragionevolmente l'esercizio tanto dell'iniziativa economica quanto
della proprieta' privata.
Un divieto cosi' rigoroso sottrarrebbe in modo permanente e
definitivo la possibilita' per il privato di utilizzare e godere del
bene per il quale si accerti la necessita' di opere di manutenzione.
2. - In via subordinata, qualora si ritenesse ammissibile una
discriminazione tra il fabbricato condonato e quello originariamente
legittimo, il giudice a quo pone la questione di costituzionalita'
dell'art. 8, settimo comma, della legge della Regione Umbria 2
settembre 1974, n. 53, come modificato dall'art 34, comma 1, della
legge regionale 21 ottobre 1997, n. 31, nella parte in cui esclude
l'ammissibilita' degli interventi di cui all'art. 31, lettere a), b),
c) e d), della legge 5 agosto 1978, n. 457 sugli immobili oggetto di
condono edilizio.
Sottolinea, infatti, il giudice rimettente come la soluzione
concretamente adottata dal legislatore regionale risulti
eccessivamente restrittiva, in particolare, in relazione al divieto
di procedere alla manutenzione ordinaria e straordinaria, al restauro
ed al risanamento conservativo ed alla stessa ristrutturazione
edilizia strettamente intesa; a tutti quegli interventi, cioe', che
si risolvono in una semplice conservazione dell'esistente, ovvero in
migliorie estetiche e funzionali, senza incremento di volumetria, ne'
modifica di destinazione d'uso.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata in via
incidentale concerne l'art. 8, settimo comma, della legge della
Regione Umbria 2 settembre 1974, n. 53 (Prime norme di politica
urbanistica) come modificato dall'art 34, comma 1, della legge della
Regione Umbria 21 ottobre 1997, n. 31 (Disciplina della
pianificazione urbanistica comunale e norme di modificazione delle
leggi regionali 2 settembre 1974, n. 53, 18 aprile 1989, n. 26, 17
aprile 1991, n. 6 e 10 aprile 1995, n. 28), per la parte relativa
alla esclusione dei fabbricati destinati ad abitazione oggetto di
condono edilizio.
Viene denunciata la violazione degli artt. 3, 41, 42 e 117 della
Costituzione sotto i profili: di una irragionevole duplicita' di
regime tra fabbricati originariamente legittimi e fabbricati
condonati, che potrebbe essere considerata come forma surrettizia di
sanzione; di una irrazionalita' della normativa rispetto alla
legislazione statale; di una compromissione irragionevole
dell'esercizio della iniziativa economica, in relazione alla
proprieta' privata; ed, in via subordinata, di una eccessiva
restrittivita' della soluzione adottata dal legislatore regionale,
nella parte in cui sarebbero esclusi gli interventi ex art. 31,
lettere a), b), c), e d), della legge n. 457 del 1978.
2. - La questione e' fondata nei sensi e nei limiti come appresso
specificati.
L'art. 8 della legge della Regione Umbria 2 settembre 1974,
n. 53, nel testo sostituito dall'art. 34, comma 1, della legge della
Regione Umbria 21 ottobre 1997, n. 31, contiene una disciplina a
tutela del territorio agricolo, dettando, tra l'altro, una
regolamentazione (destinata a prevalere sugli strumenti urbanistici
generali vigenti con indici piu' ampi) delle costruzioni, che collega
obbligatoriamente (anche con un asservimento ai terreni interessati)
la realizzazione ad esigenze abitative e produttive dell'impresa
agricola.
L'art. 8 al comma 7 disciplina, inoltre, gli interventi
ammissibili, nell'ambito del territorio agricolo, nei "fabbricati
destinati ad abitazione, gia' esistenti al momento dell'entrata in
vigore della presente legge" - (si noti, la disposizione e' stata
introdotta con la legge 21 ottobre 1997, n. 31, cioe' dopo la legge
statale 28 febbraio 1985, n. 47 contenente il condono e la sanatoria
delle opere edilizie abusive) - prevedendo la ammissibilita' di
interventi di manutenzione ordinaria, di manutenzione straordinaria,
di restauro e di risanamento conservativo, di ristrutturazione
edilizia (secondo la definizione contenuta nell'art. 31, lettere a),
b), c) e d), della legge 5 agosto 1978, n. 457), nonche' ampliamenti
per un incremento massimo di mc 300, purche' il fabbricato
ristrutturato, comprensivo dell'ampliamento, non risulti superiore a
mc 1.400.
Lo stesso settimo comma esclude dalla previsione i fabbricati
costituenti beni culturali sparsi sul territorio (come castelli,
torri, ville, abbazie, casolari tipici), per i quali gli interventi
sono limitati al consolidamento e restauro (art. 6 della legge della
Regione Umbria 2 settembre 1974, n. 53), nonche' i fabbricati che
siano stati oggetto di condono edilizio con rilascio di concessione
in sanatoria. Tale esclusione per gli immobili condonati (la cui
legittimita' rispetto alle previsioni urbanistiche deriva solo dalla
sanatoria-condono) viene, in modo plausibile, interpretata ed
applicata nel giudizio a quo, come esclusione impeditiva di tutti gli
interventi previsti come ammissibili per gli altri edifici esistenti.
La esclusione, attese le finalita' della disciplina di tutela del
territorio con destinazione urbanistica a fini agricoli, deve
ritenersi non manifestamente irragionevole e conforme al regime della
proprieta' privata, soggetta ai limiti di utilizzazione urbanistica e
ai vincoli culturali in ragione della qualita' dei beni,
esclusivamente per quanto riguarda gli ampliamenti e tutti gli
interventi che comportino modifiche della sagoma o aumenti di
volumetria o di superficie o simili.
3. - Al contrario, secondo la giurisprudenza di questa Corte
(sentenza n. 529 del 1995), la privazione della possibilita' (in via
assoluta e generale, senza alcuna valutazione di compatibilita'
concreta, circa il modo e l'entita' degli interventi, con le esigenze
di tutela ambientale e - si puo' aggiungere - anche urbazistica) per
il titolare del diritto di proprieta' su ai un immobile, di procedere
ad interventi di manutenzione, aventi quale unica finalita' la tutela
della integrita' della costruzione e la conservazione della sua
funzionalita', senza alterare l'aspetto esteriore (sagoma e
volumetria) dell'edificio, rappresenta certamente una lesione al
contenuto minimo della proprieta'. Infatti l'anzidetto divieto incide
addirittura sulla essenza stessa e sulle possibilita' di mantenere e
conservare il bene (costruzione) oggetto del diritto, producendo un
inevitabile deterioramento di esso, con conseguente riduzione in
cattivo stato e un progressivo abbandono e perimento (strutturale e
funzionale) del medesimo.
Deve, pertanto, escludersi la legittimita' di una disposizione
che comporti per il proprietario, ancorche' non espropriato della
titolarita', uno svuotamento del contenuto del suo diritto nel modo
piu' irrimediabile e definitivo, e cioe' con graduale degrado e
perimento del bene (costruzione) ed una progressiva inutilizzabilita'
e distruzione dell'edificio, in rapporto alla destinazione inerente
alla sua natura (conforme a licenze, concessioni e autorizzazioni
ancorche' in sanatoria)
Si tratta in ogni caso di edifici legittimamente esistenti e
ovviamente regolarmente assentiti (fin dall'origine o con valido
condono in sanatoria non oggetto di successivi interventi repressivi
o di annullamento) dal punto di vista urbanistico o sotto il profilo
di speciali vincoli (assistiti da specifiche autorizzazioni e pareri
ove richiesti: sentenza n. 529 del 1995).
Deve essere sottolineato che i suddetti interventi, ammissibili
rispetto agli edifici esistenti, soggiacciono al rispetto delle
caratteristiche tipologiche e costruttive della edilizia rurale dei
relativi territori (art. 8, comma 10, della legge della Regione
Umbria n. 53 del 1974, nel testo introdotto con la legge della
Regione Umbria n. 31 del 1997) nonche' alle regole generali che
consentono la possibilita' di impedire le anzidette opere di
manutenzione quando il modo o l'entita' degli, interventi siano tali
da alterare l'equilibrio e la conservazione del territorio agricolo
anche per l'aumento degli utilizzatori (sentenza n. 529 del 1995,
citata).
Infine esiste un principio nell'ambito della legislazione statale
in ordine ad un regime meno rigoroso degli interventi di manutenzione
e similari, rispetto alle altre opere edilizie, che alterino, invece,
le caratteristiche visibili all'esterno o comunque la sagoma o
l'altezza o la superficie o la volumetria dell'edificio (arg. da d.l.
27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modifiche, in legge 8 agosto
1985, n. 431; sentenza n. 529 citata).
4. - Pertanto deve essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 8, settimo comma, della legge della Regione
Umbria 2 settembre 1974, n. 53, come modificato dalla legge della
Regione Umbria 21 ottobre 1997, n. 31, nella parte in cui esclude i
fabbricati oggetto di condono edilizio dalla ammissibilita' di
interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria o di interventi
di manutenzione ordinaria e straordinaria o di ristrutturazione che
non comportino aumento di volumetria o di superficie o modifiche di
sagoma o delle destinazioni d'uso.