IL TRIBUNALE
Ha pronunciato, mediante lettura in udienza, la seguente
ordinanza all'udienza del 4 maggio 2000, nella causa civile di
primo grado, iscritta al n. 20345 del ruolo generale dell'anno
2000, vertente tra Pannella Giacinto, detto Marco, elettoralmente
domiciliato in Monterotondo, via Cavour n. 49, presso lo studio
dell'avv. Giuseppe Rossodivita, che lo rappresenta e difende in
virtu' di procura a margine del ricorso, ricorrente, e prefetto di
Roma, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, presso
l'Avvocatura generale dello Stato, che lo rappresenta e difende ex
lege, resistente, e comune di Roma, in persona del sindaco in
carica, elettoralmente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove
n. 21, presso gli uffici dell'Avvocatura comunale e rappresentato e
difeso dall'avv. Sebastiano Capotorto, giusta procura generale alle
liti per atto del notaio Mazza di Roma, rep. 46866 del 30 settembre
1999, resistente.
Rilevato in fatto
Con la sentenza pronunciata in primo grado il 18 gennaio 2000 il
tribunale penale di Roma riconosceva l'on. Giacinto Pannella, detto
Marco, membro del consiglio comunale di Roma, colpevole del reato
previsto e punito dall'art. 73 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309,
per avere illegalmente detenuto per cederli a terzi tre involucri
contenenti grammi 2,916 di hashish con una percentuale di thc del
3%, pari a grammi 0,146 ed a 5-6 dosi singole nel corso di una
preannunciata manifestazione pubblica finalizzata a contestare
l'attuale legislazione in materia di droghe cosiddette leggere.
Il tribunale condannava l'imputato alla pena di mesi due e giorni
venti di reclusione (sostituita con la pena della multa di lire sei
milioni) e di lire un milione di multa. La pena veniva determinata
nella indicata misura a seguito della concessione al condannato
delle attenuanti del fatto lieve (comma 5, art. 73 d.P.R.
n. 309/1990), delle attenuanti generiche e dell'attenuante
dell'azione commessa per motivi di particolare valore sociale (art.
62, n. 1, c.p.).
Ricevuta la comunicazione del provvedimento giurisdizionale, il
prefetto di Roma accertava la sussistenza della causa di
sospensione dalla carica di consigliere comunale prevista dal
combinato disposto dei commi 1, lettera A, 4-bis, lettera A e 4-ter
dell'art. 15, legge 19 marzo 1990, n. 55 (come modificati, in
ultimo, dalla legge 13 dicembre 1999, n. 475), e comunicava il
provvedimento di sospensione al presidente del consiglio comunale
di Roma, che a sua volta lo comunicava all'interessato.
Contro i provvedimenti del prefetto e del presidente del
consiglio comunale ha proposto ricorso dinanzi a questo tribunale -
ai sensi dell'art. 82 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, e
successive modificazioni ed integrazioni - l'on. Pannella,
lamentando sia l'erronea interpretazione della legge 19 marzo 1990,
n. 55 da parte del prefetto e del presidente del consiglio comunale
di Roma sia la mancata applicazione degli artt. 7 e segg. della
legge n. 241 del 1990. In subordine il ricorrente ha chiesto che
questo tribunale sollevi la questione di legittimita'
costituzionale di dette norme per contrarieta' agli artt. 2, 3 e 51
della Costituzione.
Nel costituirsi in giudizio il prefetto ed il comune di Roma
hanno negato di avere emanato provvedimenti amministrativi ed hanno
affermato che la sospensione dell'on. Pannella dalla carica di
consigliere comunale discende in via diretta ed immediata dalla
legge. Anche il comune di Roma ha sollevato dubbi in ordine alla
costituzionalita' delle norme applicabili al caso di specie.
Osserva in diritto
Va premesso che nel presente procedimento, relativo alla
impugnazione dei provvedimenti di sospensione dalla carica di
consigliere comunale, va riconosciuta agli atti del prefetto, nella
sua qualita' di organo istituzionalmente preposto a stimolare il
controllo sulla legittimita' della funzione di consigliere
comunale, e del presidente del consiglio comunale, natura
provvedimentale, sia pure meramente ricognitiva (come recentemente
affermato da Cass. civile sez. I, 12 aprile 1996, n. 3490).
Ritiene il collegio che la questione di legittimita'
costituzionale sollevata dal ricorrente e da uno dei resistenti sia
rilevante ai fini del decidere.
Ed invero non sembra che le norme in questione, che sono volte
alla prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi
forme di manifestazione di pericolosita' sociale, possano essere
interpretate nel senso indicato dal ricorrente in modo da ritenere
inapplicabile al caso di specie la legge n. 55 del 1990.
In particolare, non sembra che l'uso dell'articolo
indeterminativo "un" nel testo dell'art. 15, comma 1, lettera a),
legge n. 55/1990 equivalga alla locuzione "solo alcuni dei delitti
di cui...". Ne' l'uso nel comma 1, lettera a), dell'art. 15, legge
n. 55/1990 di una congiunzione diversa ("o" anziche' "e") da quella
che appare nel titolo dell'art. 73 del d.P.R. 9 ottobre 1990,
n. 309, sembra indice della volonta' del legislatore di creare con
la legge n. 55 del 1990 due nuove fattispecie tipiche, rilevanti
non ai fini del diritto penale ma solo del diritto civile
("produzione" di sostanze stupefacenti e "traffico" di sostanze
stupefacenti), anziche' richiamare il titolo di una norma che
prevede una pluralita' di condotte delittuose tipiche e tra loro
alternative.
Quanto alla impossibilita' di applicare al caso di specie l'art.
7 della legge n. 241 del 1990, bastera' richiamare le note pronunce
della Corte costituzionale ("...la declaratoria di decadenza ha
carattere meramente ricognitivo, che esclude di per se' qualsiasi
problematica procedimentale" - sentenza n. 295 del 1994) e, di
recente, del Consiglio di Stato (sentenza n. 319 del 22 marzo 1999,
sezione quinta).
Va, infine, evidenziato che con la gia' citata sentenza n. 295
del 1994 la Corte costituzionale ha espressamente affermato la
legittimita' costituzionale dell'automatismo, creato dal
legislatore, tra sentenza di condanna per determinati reati e
ineleggibilita' a determinate cariche (o decadenza o sospensione da
tali cariche): "E' evidente, scrive la Corte, che la previsione di
casi di ineleggibilita' non puo' che essere tassativa, non
comportando per sua natura alcuna valutazione discrezionale da
parte di qualsivoglia organo o autorita'".
Non ignora il collegio, inoltre, che la Corte costituzionale ha
gia' stabilito l'infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 15, comma 4-quinquies, legge 19 marzo
1990, n. 55 (testo previgente), laddove si prevede la decadenza di
diritto da cariche elettive, per talune condanne penali, senza
consentire la valutazione, caso per caso, della gravita' dei fatti
commessi, mentre la destituzione dei pubblici impiegati non puo'
essere stabilita ex lege, ma va disposta, caso per caso, previa
valutazione della compatibilita' dei fatti commessi con l'esercizio
di un pubblico ufficio (ritenendo che la destituzione di diritto
degli impiegati pubblici, penalmente condannati, e la decadenza
dagli uffici elettivi, per effetto di condanne penali, non sono
istituti fra loro assimilabili).
Parimenti, la Corte - sotto il diverso profilo connesso con la
dichiarazione di decadenza ex lege dalle cariche elettive - ha
affermato che il diritto dei cittadini di accedere ai pubblici
uffici, garantito dall'art. 51 della Costituzione, non e' vulnerato
dalla legge che, nel rispetto della ragionevolezza, prescrive i
requisiti occorrenti per l'esercizio di tali diritti e dichiari
decaduti dalle cariche elettive i soggetti che non ne siano piu' in
possesso (Corte costituzionale 13 luglio 1994, n. 295).
Con la stessa sentenza, la Corte costituzionale ha stabilito,
inoltre, che non configge con i principi di razionalita' e
ragionevolezza la legge che, al fine della decadenza de jure da
cariche elettive, accomuni i condannati per delitti che destano
minore allarme sociale, ma che sono stati commessi con abuso di
poteri e con violazione dei doveri inerenti ad una pubblica
funzione, ai condannati per reati ben piu' gravi, tra cui il
peculato, la concussione e la corruzione, non essendo irragionevole
che, ai fini della valutazione dell'idoneita' ad esercitare cariche
pubbliche, il legislatore accomuni i piu' gravi delitti con
fattispecie ben piu' lievi, poiche' "non puo' essere tacciata
d'irragionevolezza una norma improntata certamente a severita' ma
coerente con le finalita' dalla legge in esame ... che sono quelle
di salvaguardare l'ordine e la sicurezza pubblica, la tutela della
libera determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la
trasparenza delle pubbliche amministrazioni" (ibidem).
Ritiene - tuttavia - il collegio che, con riferimento agli
artt. 3 e 51 della Costituzione, la (diversa) questione di
legittimita' costituzionale del combinato disposto del comma primo,
lettera a, del comma 4-bis e del comma 4-ter dell'art. 15 della
legge 19 marzo 1990, n. 55, nel testo attualmente vigente, non sia
manifestamente infondata, laddove le norme richiamate non escludono
la decadenza per cariche elettive anche nel caso di condanna per
reati attenuati dalla circostanza dell'avere, il reo, agito per
motivi di particolare valore morale e sociale.
Ed invero la Corte costituzionale ha piu' volte affermato che il
legislatore, nell'esercizio di un potere discrezionale che gli e'
proprio, nelle varie ipotesi di cui alla legge in questione, ha
preso in considerazione la condanna penale "come un mero
presupposto oggettivo cui e' ricollegato un giudizio di "indegnita'
morale a ricoprire determinate cariche elettive" (sentena n. 118
del 1994).
Anche nella sentenza n. 295 del 1994, piu' volte citata, il
giudice delle leggi ha rilevato come "la circostanza di avere
riportato condanna per una delle fattispecie criminose previste sia
stata configurata dalla normativa in esame quale requisito
negativo, quasi come una sorta di "indegnita' morale".
Sullo stesso piano, del resto, e' attestata la Corte di
cassazione, secondo la quale l'ineleggibilita', la decadenza, la
sospensione costituiscono conseguenze negative che il legislatore
pone a carico di coloro che, a causa della commissione di
determinati reati, e in considerazione della natura significativa
di questi, ritiene indegni di acquisire e mantenere la carica
elettiva" (Cassazione civile sez. I, 12 aprile 1996, n. 3490 e, con
riferimento a reati non caratterizzati da abuso dei poteri o da
violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione, Cass.
n. 1713 del 18 febbraio 1998).
E' evidente, quindi, che il legislatore ha ritenuto che l'avere
riportato una condanna per determinati reati costituisca (a volte
solo se la pena supera una determinata misura ed a volte, come
nella fattispecie che ci occupa, indipendentemente dall'entita'
della pena in concreto comminata) un indice attendibile di
"indegnita' morale" e, quindi, di difetto di uno dei requisiti
essenziali per continuare a ricoprire l'ufficio elettivo.
La stessa Corte (vedi sempre la sentenza n. 295 del 1994) ha
ritenuto, tuttavia, di poter sindacare la ragionevolezza della
scelta operata dal legislatore quando quest'ultimo ha stabilito che
determinati reati costituiscono, al pari di altri, un indice
attendibile di "indegnita' morale" a ricoprire determinate cariche
elettive, solo se caratterizzati da abuso dei poteri o da
violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione, sia quando
tale abuso o tale violazione costituiscono la componente materiale
in fatto del reato sia quando discendono solo dall'applicazione
dell'aggravante di cui all'art. 61, n. 9, c.p., accedendo, quindi,
a qualsiasi delitto diverso da quelli catalogati dalla legge
medesima (vedi anche, con riferimento al non piu' vigente testo
della lettera c) del comma 1 dell'art. 15, legge n. 55/1990, la
sentenza della Corte di Cassazione n. 8270 del 1996).
La Corte costituzionale ha affermato, dunque, che non e'
irragionevole ritenere indice di indegnita' morale reati che, pur
essendo tra loro molto distanti sotto il profilo della gravita',
sono pero' "tutti accomunati dalla connotazione di essere stati
commessi con abuso dei poteri, o con violazione dei doveri inerenti
ad una pubblica funzione, o a un pubblico servizio" e cioe',
sostanzialmente, accomunati o dalla sussistenza dall'aggravante
prevista al n. 9 dell'art. 61 c.p. o dalla materialita' obiettiva
del reato.
Tale valutazione la Corte ha compiuto in funzione dello scopo
perseguito dalla legge n. 55/1990, che e', come dalla stessa Corte
ripetutamente affermato, quello di "assicurare la salvaguardia
dell'ordine e della sicurezza pubblica, la tutela e la libera
determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la
trasparenza delle amministrazioni pubbliche, allo scopo di
fronteggiare una situazione di grave emergenza nazionale,
coinvolgente interessi dell'intera collettivita', connessi a valori
costituzionali di primario rilievo" (vedi, tra le tante, la
sentenza n. 118 del 1994).
Orbene, ritiene il collegio che sia legittimo dubitare della
ragionevolezza della scelta di utilizzare, quale indice di
"indegnita' morale" a ricoprire determinate cariche elettive, anche
condanne per reati di minore gravita', caratterizzati dal
riconoscimento della circostanza attenuante dell'azione commessa
per motivi di particolare valore morale o sociale.
Va sottolineato che la costante giurisprudenza della Corte di
cassazione ha da sempre ritenuto molto ristretto il campo di
applicabilita' di tale norma, precisando che: "... perche'
l'attenuante possa trovare applicazione occorre che l'agente sia
stato spinto alla commissione del fatto delittuoso da un sentimento
di spiccata nobilta' ed elevatezza e, precisamente, da uno di
quegli impulsi e stati affettivi che, nella generalita' dei casi
inducono a comportamenti altamente apprezzabili dal punto di vista
etico o sociale perche' di valore assolutamente positivo per il
raggiungimento del bene comune" (Cass., sez. I, 14 ottobre 1970,
Tagliorenzi, in Giust. Pen. 1971, Il, 584); che "... per la
sussistenza della circostanza attenuante comune dei motivi di
particolare valore morale o sociale non e' sufficiente che il
movente della condotta sia suscettibile di una valutazione etica
positiva, ma e' necessario che l'agente abbia commesso il reato per
realizzare uno scopo spiccatamente nobile e altruistico,
oggettivamente conforme alla morale ed ai costumi della
collettivita'; il fondamento ideologico dell'attenuante va,
pertanto, ravvisato nel movente etico, che spinge l'agente a
commettere il delitto con la convinzione di ristabilire un
principio morale o sociale offeso." (Cass. pen.., sez. I, 22 marzo
1991); che "... la circostanza attenuante dei motivi di particolare
valore morale e sociale puo' essere riconosciuta non quando
l'imputato abbia agito per una qualsiasi ragione socialmente o
moralmente apprezzabile in genere, ma quando sia stato mosso da
motivi di sociale rilevanza etico-sociale, come tali riconosciuti
dalla collettivita'" (Cass. pen., sez. III, 18 aprile 1994).
E' bene sottolineare che in tutti i casi appena citati la Corte
di cassazione ha ritenuto non concedibile all'autore del reato
l'attenuante in questione. Persino il movente politico e' di per
se' insufficiente a giustificare la concessione dell'attenuante:
"L'attenuante di cui all'art. 62, n. 1 c.p. (l'avere agito per
motivi di particolare valore morale o sociale) non puo' essere
riconosciuta se non quando il fatto criminoso risulti motivato da
pulsioni suscettibili di riscuotere, per la loro valenza morale o
sociale, incondizionato e generale apprezzamento nel comune
sentire; il che non puo' dirsi quando ci si trovi in presenza di
fatti criminosi che, seppure propagandisticamente presentati come
momenti di "lotta per la realizzazione di un miglior assetto
sociale, in realta' ad altro non siano finalizzati se non al
conseguimento dell'obiettivo, puramente "politico (e, pertanto, per
sua stessa natura, non certo universalmente esistente per
sostituirlo con un altro, piu' rispondente alle personali visioni
ideologiche dell'agente)." Cass. pen., sez. I, 10 maggio 1993.
Orbene, se la concessione dell'attenuante di cui al n. 1
dell'art. 62 c.p. rappresenta l'affermazione giurisdizionale che
una condotta e' stata espressione di sentimenti "di spiccata
nobilta' ed elevatezza", appare non manifestamente infondato il
dubbio che non sia ragionevole ritenere la medesima condotta, ai
fini dell'applicazione della misura della decadenza automatica da
cariche elettive, come indice di sicura indegnita' morale.
Tale dubbio si rafforza, per i reati di cui all'art. 73 del
d.P.R. n. 309/1990, nella mancata previsione di un limite minimo di
pena per l'applicazione della misura di prevenzione, nei casi in
cui il reato caratterizzato dalla circostanza in questione viene
considerato lieve dal giudice penale e punito con una pena
estremamente contenuta, di molto inferiore a quella che, per reati
di pari allarme sociale (come il porto, la detenzione ed il
trasporto di armi, munizioni o materie esplodenti), non prevede
l'applicazione della decadenza automatica ai sensi della medesima
legge (art. 15 comma 1, lettera a legge n. 55/1990 cit.).
Ritiene il collegio che il parametro della ragionevolezza deve
essere, nel caso in esame, calibrato sia sulle caratteristiche e
sulla gravita' degli altri reati ai quali la legge ricollega, nel
caso di condanna non definitiva del loro presunto autore,
l'emanazione del medesimo provvedimento cautelare di sospensione
dalla carica elettiva, sia sullo scopo perseguito dal legislatore,
che e', come detto in precedenza, quello di assicurare la
salvaguardia dell'ordine e della sicurezza pubblica, la tutela e la
libera determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la
trasparenza delle amministrazioni pubbliche, allo scopo di
fronteggiare una situazione di grave emergenza nazionale,
coinvolgente interessi dell'intera collettivita', connessi a valori
costituzionali di primario rilievo.
Ritiene infine il collegio che la natura cautelare del
provvedimento di sospensione non costituisca motivo di
inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale. Ed
invero, proprio il meccanismo assolutamente automatico costruito
dalla legge comporta che, a differenza di quanto avviene nei casi
inerenti ai rapporti di pubblico impiego, qualora la sentenza che
ha dato origine ai provvedimenti impugnati dal ricorrente diventi
definitiva, la decadenza dalla carica di consigliere comunale
consegua di diritto.