Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della provincia dott. Luis Durnwalder, giusta
deliberazione della giunta n. 1042 del 5 aprile 2004, rappresentata e
difesa - in virtu' di procura speciale del 5 aprile 2004, rogata
dall'avv. Adolf Auckenthaler, Segretario generale della giunta
provinciale (rep. n. 20469) - dagli avv. proff. Sergio Panunzio e
Roland Riz, e presso il primo di essi elettivamente domiciliata in
Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 284;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri in persona del
Presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di competenza
in relazione al decreto del ministro delle infrastrutture e dei
trasporti 5 dicembre 2003, n. 392, recante «Regolamento concernente
modifica dell'art. 7 del decreto del Ministro dei trasporti e della
navigazione 4 agosto 1998, n. 400, recante norme per le funicolari
aeree e terrestri in servizio pubblico destinati al trasporto di
persone.».
F a t t o
1. - Il presente conflitto trae origine dalla emanazione del
decreto ministeriale indicato in epigrafe che, con il suo art. 1
(articolo unico), sostituisce il comma 6, dell'art. 7 del decreto del
Ministro dei trasporti 4 ottobre 1998, n. 400; art. 7 che, a sua
volta, disciplina - come dice il suo titolo - il «Tracciato e profilo
della linea», ed in particolare al comma 7 detta norme relative
soprattutto alla prevenzione dal pericolo di frane e valanghe delle
aree interessate dagli impianti delle funicolari aeree. Si tratta,
peraltro, di una disciplina che investe direttamente materie di
competenza legislativa ed amministrativa proprie della provincia
autonoma di Bolzano.
In relazione a quanto sopra, infatti, la provincia autonoma
ricorrente e' titolare, in base agli articoli 8, 9 e 16 dello Statuto
speciale per il Trentino Alto Adige, di competenze legislative ed
amministrative di tipo esclusivo in materia di: «opere di prevenzione
e pronto soccorso per calamita' pubbliche» (art. 8, n. 13), e
«comunicazioni e trasporti di interesse provinciale, compresi la
regolamentazione tecnica e l'esercizio degli impianti di funivia»
(art. 8, n. 18). Inoltre essa e' titolare anche di altre competenze
per vari profili attinenti alla disciplina del decreto ministeriale
in questione: sia di tipo esclusivo, in materia di «agricoltura,
foreste e Corpo forestale, patrimonio zootecnico ed ittico, istituti
fitopatologici, consorzi agrari e stazioni agrarie sperimentali,
servizi antigrandine, bonifica» (art. 8, n. 21 e di «addestramento e
formazione professionale» (art. 8, n. 29); sia di tipo concorrente,
in materia di «utilizzazione delle acque pubbliche, escluse le grandi
derivazioni a scopo idroelettrico» (art. 9, n. 9).
La riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione non ha
inciso su tali competenze se non, tutt'al piu', per rafforzarle.
Infatti, da una parte, il secondo comma del nuovo art. 117 della
Costituzione non riserva allo Stato nessuna competenza esclusiva che
riguardi gli impianti funiviari e le rispettive prescrizioni tecniche
e di sicurezza; mentre, dall'altra, il combinato disposto dell'art.
117 Cost. e dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2002. ha
semmai ampliato le competenze in materia gia' spettanti alla
provincia.
Le suddette competenze sono, dunque, nella piena disponibilita'
della provincia, anche a seguito della emanazione delle relative
norme d'attuazione dello statuto. Fra esse merita sin d'ora di essere
segnalato l'art. 11 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527 (recante le
norme di attuazione in materia di comunicazioni e trasporti di
interesse provinciale), il cui art. 11 riguarda specificamente gli
impianti funiviari: su di esso si dovra' tornare in seguito.
Sulla base del suddetto assetto di competenze definito dallo
statuto, la provincia autonoma ricorrente e' intervenuta piu' volte a
disciplinare la materia degli impianti funiviari, anche negli aspetti
relativi alla sicurezza dei medesimi; aspetti che, com'e' evidente,
ne costituiscono parte integrante ed essenziale. Al riguardo si deve
segnalare in primo luogo, la legge provinciale 8 novembre 1973, n. 87
(recante «Disciplina delle linee di trasporto funiviario in servizio
pubblico»), la quale contiene una disciplina analitica di tutti gli
aspetti relativi alla costruzione ed all'esercizio dei relativi
impianti funiviari. In particolare essa, agli artt. 25 e ss.,
disciplina la progettazione e costruzione degli impianti (fra l'altro
prescrivendo - all'art. 25-bis - che gli impianti adibiti ai
trasporti di persone debbono essere conformi alla specifica normativa
CE che e' ivi richiamata) cosi' come ne disciplina i collaudi, la
sorveglianza tecnica degli impianti, le norme tecniche di sicurezza
(per le quali il primo comma dell'art. 30 stabiliva che «Fino a
quando non sia diversamente disposto con decreto del Presidente della
giunta provinciale, si applicano le norme tecniche di sicurezza
emanate dallo Stato per la progettazione e la costruzione degli
impianti a fune»), le sanzioni amministrative, ecc. Successivamente,
e' stato emanato il D.P.G.P. 4 dicembre 1996, n. 48 («Regolamento
sull'esercizio di linee di trasporto funiviario in servizio
pubblico») contenente anche delle norme tecniche e relative alla
sicurezza degli impianti. In particolare esso definisce le
caratteristiche tecniche principali dei progetti di impianti
funiviari (art. 4), disciplina i profili della linea (art. 6), la
dichiarazione sull'assenza di pericolo di frane e valanghe
(articoli 7 e 4, comma 2, lett. k), i collaudi (articoli 18 s.), il
regolamento d'esercizio dei singoli impianti, concernente anche la
sicurezza dei medesimi (art. 20), le revisioni tecniche degli
impianti (articoli 22 s.), la sorveglianza tecnica sull'impianto
specie a fini di sicurezza (art. 28), ecc.
Per quanto riguarda invece gli impianti funiviari in servizio
privato, essi sono disciplinati in modo analogo soprattutto dalla
legge provinciale 17 gennaio 2000, n. 5, che, per quanto riguarda in
particolare le norme di sicurezza relative agli impianti adibiti
anche al trasporto di persone (art. 10, comma 1) rinvia al gia'
citato art. 30 della legge provinciale n. 87 del 1973, e quindi anche
al citato D.P.G.P n. 48 del 1996.
2. - Tornando al decreto ministeriale impugnato, vale la pena di
segnalare innanzitutto che esso (come dice il suo preambolo) e' stato
emanato «Visti gli articoli 1 e 95 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753,
che fissa nuove regole in materia di polizia, sicurezza e regolarita'
dell'esercizio delle ferrovie e di altri servizi di trasporto.».
Della disciplina contenuta nel decreto viene in particolare
evidenza, ai fini del presente ricorso, la disposizione che introduce
il nuovo comma 6 dell'art. 7 dell'originario decreto ministeriale
n. 400 del 1998, nella parte in cui essa disciplina gli impianti
situati in aree a rischio di valanghe. In particolare essa, ai numeri
2 e 3 della lettera b), stabilisce che, ad evitare che delle valanghe
investano gli elementi strutturali fissi dell'impianto, si possa
provocare il distacco artificiale e controllato di masse nevose
contenute (n. 2); ed inoltre che, qualora il rischio di valanga
interessi il solo tracciato dell'impianto, e' ammessa - quale
intervento preventivo - la chiusura temporanea dell'impianto fino al
superamento della situazione di rischio (n. 3). Quanto poi al
successivo n. 4 - che e' quello che specificamente determina la
lesione delle attribuzioni provinciali - esso stabilisce che
l'adozione degli interventi di tipo preventivo di cui ai precedenti
numeri 2 e 3 «e' subordinata all'approvazione, da parte delle regioni
e delle province autonome, di un piano di gestione della sicurezza
che individua le modalita' operative e gli accorgimenti da adottarsi
in relazione alla sicurezza; quest'ultimo deve contenere il
nominativo del responsabile della gestione del piano, del suo
sostituto e delle figure necessarie all'attuazione del piano. Il
responsabile della gestione, il suo sostituto e le figure necessarie
all'attuazione del piano devono essere in possesso dell'attestato di
frequenza a corsi con superamento di esame finale comprovante la
competenza in materia in relazione al ruoli ricoperto nell'ambito del
piano: tale attestazione deve essere rilasciata dall'Associazione
interregionale neve e valanghe (AINEVA) o da istituzioni pubbliche
specializzate italiane o straniere.».
Tale disciplina e' lesiva delle attribuzioni costituzionali della
provincia autonoma ricorrente per i seguenti motivi di
D i r i t t o
Violazione delle attribuzioni costituzionali della provincia di
cui all'art. 8, numeri 13, 18, 21 e 29; 9, n. 9; e 16 dello Statuto
speciale per il T.- A.A. (d.P.R. 3l agosto l972, n. 670), e relative
norme d'attuazione; nonche' dell'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001 in relazione all'art. 117 Cost. (spec. comma 6)
1. - In breve, e con riserva di piu' ampie argomentazioni in una
successiva memoria, le ragioni per cui la suddetta disciplina del
decreto ministeriale impugnato (art. 7, comma 6, lettera b), n. 4,
del d.m. n. 400 del 1998, come sostituito dall'art. 1 del d.m. n. 392
del 2003) e' lesiva delle attribuzioni costituzionali della Provincia
ricorrente sono le seguenti.
Osserviamo in primo luogo che non vi e' dubbio circa
l'applicabilita' della suddetta disciplina alle due province
autonome, dato che esse sono esplicitamente richiamate dalla
disciplina medesima.
Il motivo fondamentale della incostituzionalita' e lesivita'
della suddetta disciplina e' il fatto che, come gia' risulta da
quanto si e' detto in precedenza - essa disciplina una materia di
sicura competenza esclusiva della provincia, quale e' la sicurezza
degli impianti funiviari, e che questa ha gia' organicamente
disciplinato con le leggi ed i regolamenti gia' richiamati in
precedenza. In proposito si deve richiamare particolarmente il gia'
citato art. 28 della legge provinciale n. 87 del 1973, il quale
affida all'Ufficio provinciale trasporti funiviari la sorveglianza
tecnica sugli impianti per tutti gli aspetti concernenti la loro
sicurezza (compresi quindi quelli relativi alle valanghe) prevedendo
espressamente che in presenza di fatti tali da pregiudicare la
sicurezza dell'impianto l'ufficio ne puo' disporre la sospensione
dell'esercizio fino all'eliminazione della situazione di pericolo (si
tratta, quindi, di una disciplina del tutto analoga a quella di cui
al n. 3 della lettera b) del comma 6 del decreto ministeriale
impugnato). La suddetta disciplina legislativa provinciale e'
integrata da ulteriori disposizioni di altre leggi provinciali che
riguardano anch'esse, appunto, la sicurezza degli impianti funiviari
in relazione alle valanghe. Si tratta, soprattutto, dell'art. 7 della
legge provinciale 26 maggio 1976, n. 18, il cui comma 4-bis prevede
la costituzione obbligatoria di commissioni comunali per la
prevenzione delle valanghe in presenza di impianti funiviari soggetti
a pericolo di valanghe. Tali commissioni controllano l'andamento dei
fenomeni nivometereologici, segnalano tempestivamente l'eventuale
incombenza di pericoli di valanghe agli uffici competenti (fra cui
anche il suddetto ufficio trasporti funiviari) perche' questi
adottino tutti i provvedimenti necessari alla sicurezza degli
impianti. Infine, si puo' anche segnalare l'art. 14 della legge
provinciale 26 febbraio 1981, n. 6, il quale prescrive che la
commissione tecnica per le piste da sci formula pareri vincolanti al
fine di garantire che le piste siano situate in zone non soggette a
valanghe o comunque protette da tale pericolo e che risultino idonee
sotto l'aspetto idrogeologico.
2. - Ne' si potrebbe sostenere che la disciplina ministeriale in
questione possa fondarsi sulle norme d'attuazione di cui al gia'
citato art. 11 del d.P.R. n. 527 del 1987. Infatti, il primo comma di
tale articolo prevede delle competenze statali (che peraltro non
riguardano la sicurezza), ma solo per le funivie i cui capolinea
«sono situati rispettivamente nel territorio di una delle due
province ed in quello di altra regione» (mentre il secondo comma, che
comunque non conferisce poteri allo Stato in materia, riguarda
soltanto le linee di trasporto funiviario «i cui capolinea sono
situati nel territorio della provincia di Trento ed in quello della
provincia di Bolzano»). Ma e' chiaro che la disciplina del decreto
ministeriale impugnato non riguarda (solo) i suddetti impianti
interprovinciali od interregionali. Quanto poi alla disciplina della
sicurezza degli impianti il terzo comma dell'art. 11 del d.P.R.
n. 527 teneva «ferme le attribuzioni dello Stato in materia di
sicurezza di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio
1980, n. 753». Ma tale norma (che comunque riguardava soltanto le
particolari funivie di cui ai suddetti commi 1 e 2) e' stata
annullata da codesta Ecc.ma Corte con la sentenza n. 37 del 1989.
Anche per quanto da ultimo osservato, l'applicazione anche alla
provincia autonoma ricorrente della specifica disciplina contenuta
nel decreto ministeriale in questione qui impugnato non puo' trovare
fondamento - come invece abbiamo visto che il suo preambolo afferma -
negli articoli 1 e 95 del d.P.R. n 753 del 1980. Non solo perche',
secondo una corretta interpretazione dell'art. 1, comma 3, di tale
d.P.R. la sua disciplina non sembra applicarsi anche alle funivie
(infatti esso si riferisce ai soli servizi di trasporto pubblico
«terrestre», mentre le funivie di cui si tratta sono «funicolari
aeree» e non gia' «terrestri»: v. infatti art. 1, comma 1, del n. 400
del 1998); ma anche perche' la sua applicabilita' alla provincia
ricorrente non e' prevista da alcuna norma d'attuazione, proprio
perche' la sicurezza degli impianti funiviari e' un aspetto della
competenza esclusiva provinciale sui medesimi.
3. - Un ulteriore, e conseguente, motivo di incostituzionalita'
della disciplina in questione sta anche nella seguente circostanza.
Ammettiamo, in ipotesi, che vi possa essere una applicabilita' in via
«suppletiva» delle norme tecniche di sicurezza dello Stato (e che
quindi esse siano «cedevoli») fino a che non intervenga un specifica
normativa provinciale in materia, secondo il meccanismo previsto dal
gia' citato primo comma dell'art. 30 della legge provinciale n. 87
del 1973. Per la verita', questa disposizione fa rinvio alle sole
norme tecniche di sicurezza dello Stato che riguardano la
«progettazione» e la «costruzione» degli impianti funiviari, mentre
invece la disciplina del decreto ministeriale qui impugnata non
riguarda ne' la progettazione, ne' la costruzione, ma semmai la
«gestione» od il «funzionamento» degli impianti; ma ammettiamo pure
che anche quest'ultima possa rientrare nel rinvio della legge
provinciale in virtu' di una interpretazione estensiva della
medesima. Ammesso tutto cio', resta comunque fermo il fatto -
fondamentale ai fini della salvaguardia delle competenze provinciali
- che le norme di sicurezza statali si applicano si' fin tanto che
non intervengano quelle provinciali (cfr. il citato art. 30 della
legge provinciale n. 87 del 1973), ma solo perche' cosi' ha disposto
il legislatore provinciale competente in materia, e non perche' cosi'
statuisce la normativa di sicurezza statale. Viceversa e' proprio
questo cio' che, inammissibilmente, dispone la impugnata disciplina
del n. 4 della lettera b) dell'art. 7, comma 6, del decreto
ministeriale impugnato. Come gia' si e' detto, essa espressamente
impone alla provincia l'applicazione della disciplina del numero 4 (e
quindi se anche oggi non esistessero gia' norme provinciali
corrispondenti in materia - che invece, come si e' visto, esistono
gia', quella disciplina statale si porrebbe comunque in insuperabile
contrasto con provvedimenti normativi provinciali che intervenissero
in futuro a regolare ulteriormente la materia stessa). Non vi e', nel
numero 4, alcuna norma di salvezza delle competenze provinciali che
consenta di dare a quella disposizione una diversa lettura
(diversamente dal n. 7 dove, invece, si rinvia espressamente agli
interventi di competenza delle Province «secondo i rispettivi
ordinamenti»). Motivo per cui, non puo' esservi dubbio sulla lesione
delle attribuzioni costituzionali della provincia provocata dalla
disciplina impugnata.
4. - Sotto un ulteriore profilo si puo' anche dedurre la
incostituzionalita' e lesivita' della disciplina del decreto
ministeriale impugnato per il fatto che si tratta di una disciplina
regolamentare che pretende di intervenire in una materia di
competenza propria della provincia. La qual cosa e' incompatibile con
i principi piu' volte affermati dalla giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte; ed oggi anche con il principio sancito dal sesto comma
dell'art. 117 della Costituzione (applicabile ex art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001).