ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 8 e 10,
commi 4 e 5, della legge 7 aprile 2003, n. 80 (Delega al Governo per
la riforma del sistema fiscale statale), promosso con ricorso della
Regione Toscana, notificato il 12 giugno 2003, depositato in
cancelleria il 18 giugno 2003 ed iscritto al n. 53 del registro
ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 maggio 2004 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi l'avvocato Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana e
l'avvocato dello Stato Giancarlo Mando' per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 12 giugno 2003 e depositato il 18
successivo (reg. ric. n. 53 del 2003), la Regione Toscana ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale in via principale
degli artt. 8 e 10, commi 4 e 5, della legge 7 aprile 2003, n. 80
(Delega al Governo per la riforma del sistema fiscale statale), in
riferimento agli articoli 117 e 119 della Costituzione.
Secondo la Regione, le disposizioni impugnate, delegando il
Governo ad adottare uno o piu' decreti legislativi per la graduale
eliminazione dell'imposta regionale sulle attivita' produttive
(IRAP), individuandone i criteri direttivi (art. 8 ) e
disciplinandone l'attuazione, anche con riferimento alla copertura
finanziaria (art. 10, commi 4 e 5), sono lesive delle competenze
regionali costituzionalmente garantite dagli articoli 117 e 119 della
Costituzione, nella loro nuova formulazione.
Premesso che l'IRAP e' stata qualificata come tributo proprio
delle Regioni dalla Corte costituzionale (sentenza n. 138 del 1999)
in riferimento all'originaria formulazione dell'art. 119 Cost. - che
contrapponeva i tributi propri alle «quote dei tributi erariali» - la
ricorrente sostiene che l'IRAP e', a maggior ragione oggi, un tributo
proprio. Infatti, mentre prima sarebbe stato semmai possibile
ricomprenderla tra le «quote dei tributi erariali» (ma la Corte lo ha
escluso), secondo il nuovo art. 119 Cost., oltre ai tributi propri,
Regioni ed enti locali possono disporre solo di «compartecipazioni ai
tributi erariali», compartecipazione che presuppone una ripartizione
del gettito con l'ente competente ad istituire e disciplinare il
tributo, mentre l'IRAP e' annoverabile tra quelli propri perche' alle
Regioni spetta integralmente il relativo gettito, cosi' come
rientrano nella stessa categoria tutti i tributi attualmente
esistenti che abbiano analoga caratteristica.
Cio' che conta, aggiunge la Regione Toscana, e' proprio la
spettanza del gettito, perche' la competenza a disciplinare il
tributo dipende dal modo in cui la Costituzione ripartisce i poteri
tra Stato e Regioni in ordine ai tributi propri.
Mentre sulla base del vecchio assetto costituzionale, sostiene la
ricorrente, la Corte ha potuto escludere che la legge statale
istitutiva dell'IRAP, che ne disciplina ogni aspetto, violasse
l'autonomia regionale, con il nuovo Titolo V della Parte seconda
della Costituzione lo Stato ha perso il potere di disciplinare i
tributi propri delle Regioni; conseguentemente, disposizioni statali
del genere di quelle istitutive dell'IRAP restano in vigore sino a
che le Regioni non provvedano a modificarle, esercitando la propria
potesta' legislativa, e lo Stato non puo' sopprimere un tributo
regionale.
In particolare, argomenta la Regione, la Corte - pur qualificando
l'IRAP tributo regionale - ha escluso la lesione dell'autonomia
normativa regionale (con riferimento alla Regione Siciliana, titolare
per questo profilo dei medesimi spazi delle Regioni ordinarie:
sentenze n. 111 e n. 138 del 1999), fondando l'interpretazione del
vecchio art. 119 Cost. su due elementi connessi. Da un lato, la
potesta' impositiva e' conferita alle Regioni dalle leggi di
coordinamento, volte a stabilire forme e limiti dell'autonomia
finanziaria e ad attribuire alle Regioni i tributi propri (sentenza
n. 156 del 1990); dall'altro, questa potesta' - distinta dalla
potesta' legislativa di cui al precedente art. 117, primo comma,
della Costituzione - non si configura di tipo concorrente ma come
attuativa, alla stregua dell'ultimo comma dello stesso articolo
(sentenze n. 355 del 1998 e n. 295 del 1993).
Con il nuovo Titolo V, prosegue la Regione, questi presupposti
sono venuti meno. Infatti, l'art. 119 Cost. riconosce direttamente
alle Regioni la potesta' impositiva, potesta' residuale esclusiva ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., atteso che il secondo comma
dello stesso articolo attribuisce alla potesta' esclusiva dello Stato
solo la disciplina del suo sistema contabile e tributario, omettendo
ogni riferimento al sistema tributario delle Regioni e degli enti
locali. Conseguentemente, gli unici limiti all'esercizio da parte
delle Regioni della loro potesta' impositiva sono ravvisabili nella
competenza concorrente dello Stato relativa al coordinamento mediante
principi fondamentali del sistema tributario e della finanza
pubblica.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato infondato.
Premesso che l'IRAP, nonostante il suo gettito sia attribuito -
anche se non integralmente - all'ente regionale, e' istituita e
disciplinata con legge statale, la quale ne individua caratteri,
soggetti, presupposti ed imponibile, rimanendo rimesse alla
competenza regionale solo la misura delle aliquote e la disciplina
delle procedure applicative, sempre nei limiti fissati dalla legge
statale, la difesa erariale sostiene la conformita' al nuovo assetto
costituzionale delle disposizioni impugnate.
Innanzitutto, la previsione della graduale eliminazione dell'IRAP
e' ricondotta nell'ambito della potesta' legislativa esclusiva dello
Stato in tema di sistema tributario, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
Inoltre, in subordine, l'Avvocatura sottolinea che, essendo le
disposizioni impugnate inserite nel quadro della radicale ed organica
riforma del sistema fiscale statale (comprendente la nuova disciplina
dell'imposta sul reddito e dell'imposta sul reddito delle societa),
la futura e graduale soppressione dell'IRAP costituisce un principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario, spettante alla competenza dello Stato ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., finalizzato ad assicurare
l'architettura complessiva del sistema impositivo, rimodellato dalla
legge n. 80 del 2003 con l'obiettivo di conseguire maggiore
semplicita', equita', efficienza e razionale neutralita', nonche'
omogeneita' verso l'estero, modernita' e competitivita' per agevolare
la crescita economica del Paese.
Infine, sottolinea la difesa erariale, il comma 7 dell'art. 10
impugnato - prevedendo che «sono garantiti in termini quantitativi e
qualitativi gli attuali meccanismi di finanza regionale» ed, in
particolare, che «la progressiva riduzione dell'IRAP sara'
compensata, d'intesa con le Regioni, da trasferimenti o da
compartecipazioni, da attuare nell'ambito degli equilibri di finanza
pubblica» - e' idoneo comunque ad escludere la configurabilita' di
un'incidenza negativa sulle competenze regionali.
2.1. - In prossimita' dell'udienza l'Avvocatura ha depositato
memoria nella quale richiama la precedente difesa ed aggiunge
ulteriori argomentazioni.
Premesso che la programmata e graduale rimozione dell'IRAP e'
configurata dalla norma proprio nella prospettiva dell'attuazione
della riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione e
dei futuri assetti del federalismo fiscale - con salvezza, nelle
more, del gettito spettante alle Regioni - la difesa erariale
sostiene, alla luce della giurisprudenza costituzionale, che la
disciplina sostanziale dell'imposta rientri tuttora nella competenza
statale esclusiva in materia di tributi erariali, riferendosi
l'attuale 119, secondo comma, della Costituzione, ai soli tributi
istituiti dalle Regioni con propria legge e nel rispetto dei principi
di coordinamento con il sistema tributario statale (sentenza n. 296
del 2003).
In particolare, sottolinea che l'attuazione del sistema
finanziario e tributario, come delineato dal nuovo art. 119 Cost.,
richiede quale premessa necessaria l'intervento del legislatore
statale per fissare i principi di coordinamento dell'insieme della
finanza pubblica e le grandi linee dell'intero sistema tributario,
definendo gli spazi ed i limiti entro i quali puo' esplicarsi la
potesta' impositiva di Stato, Regioni ed enti locali, con la
necessaria disciplina transitoria (sentenza n. 37 del 2004). Aggiunge
che e' erroneo il presupposto della ricorrente, secondo cui l'imposta
deve qualificarsi come tributo proprio delle Regioni ai sensi del
nuovo art. 119 Cost., essendo inidonea la circostanza che le Regioni
siano destinatarie del gettito e che l'imposta sia denominata come
«regionale», avendo la Corte ritenuto l'irrilevanza di tale
qualificazione anche sulla base del testo previgente (sentenza n. 348
del 2000). In conclusione, non essendo ammissibile la piena
esplicazione delle potesta' regionali in difetto della legislazione
di coordinamento, sarebbe ancora preclusa alle Regioni la potesta' di
legiferare sui tributi esistenti istituiti e regolati da leggi
statali (sentenza n. 37 del 2004) ed inconferente sarebbe il richiamo
della ricorrente all'art. 119, quarto comma, Cost.
Considerato in diritto
1. - La Regione Toscana ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale in via principale degli artt. 8 e 10, commi 4 e 5,
della legge 7 aprile 2003, n. 80 (Delega al Governo per la riforma
del sistema fiscale statale). Ad avviso della ricorrente, le norme
impugnate, delegando il Governo ad adottare uno o piu' decreti
legislativi per la graduale eliminazione dell'imposta regionale sulle
attivita' produttive (IRAP), individuandone i criteri direttivi
(art. 8 ) e disciplinandone l'attuazione, anche con riferimento alla
copertura finanziaria (art. 10, commi 4 e 5), contrasterebbero: a)
con l'art. 119 della Costituzione, che riconosce direttamente alle
Regioni la potesta' impositiva per i tributi propri, quale e' l'IRAP,
spettando alle Regioni il relativo gettito; b) con l'art. 117, quarto
comma, della Costituzione, che prevede la competenza legislativa
residuale esclusiva delle Regioni, nella quale rientrerebbe il potere
di legiferare in riferimento ai tributi propri, atteso che il secondo
comma dello stesso articolo attribuisce alla potesta' esclusiva dello
Stato solo la disciplina del suo sistema contabile e tributario,
omettendo ogni riferimento al sistema tributario delle Regioni e
degli enti locali; con la conseguenza che gli unici limiti
all'esercizio da parte delle Regioni della loro potesta' impositiva
sarebbero ravvisabili nella competenza statale di coordinamento,
mediante principi fondamentali, del sistema tributario e della
finanza pubblica di cui al terzo comma dello stesso articolo 117.
2. - La questione e' infondata.
L'IRAP e' stata istituita, ed e' interamente disciplinata, dal
decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione
dell'imposta regionale sulle attivita' produttive, revisione degli
scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell'IRPEF e istituzione
di una addizionale regionale a tale imposta, nonche' riordino della
disciplina dei tributi locali). Questa Corte ha affermato che
l'istituzione di tale imposta con legge statale e l'espressa
attribuzione alle Regioni a statuto ordinario, destinatarie del
tributo, di competenze di carattere solo attuativo, rendono palese
che l'imposta stessa - nonostante la sua denominazione - non puo'
considerarsi «tributo proprio» della Regione, nel senso in cui oggi
tale espressione e' adoperata dall'art. 119, secondo comma, della
Costituzione, dovendosi intendere il riferimento della norma
costituzionale ai soli tributi istituiti dalle Regioni con propria
legge, nel rispetto dei principi di coordinamento con il sistema
tributario statale. Conseguentemente la disciplina sostanziale
dell'imposta rientra tuttora nella esclusiva competenza dello Stato
in materia di tributi erariali, secondo quanto previsto
dall'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione
(sentenza n. 296 del 2003; nello stesso senso, con riferimento alla
tassa automobilistica regionale, oltre alla stessa sentenza n. 296,
le sentenze n. 297 e n. 311 del 2003).
Inoltre, nel dichiarare infondate le censure delle Regioni su
alcune disposizioni della legge finanziaria 2002, che, pur nella
varieta' di contenuti, erano tutte attinenti al regime tributario
delle entrate degli enti locali (imposta della pubblicita' ed altri
tributi locali, addizionale comunale e regionale IRPEF e
compartecipazione dei comuni al gettito IRPEF), questa Corte ha
precisato i presupposti necessari affinche' il nuovo disegno
costituzionale dell'art. 119 Cost. possa essere attuato. Premessa
necessaria e' l'intervento del legislatore statale, il quale, al fine
di coordinare l'insieme della finanza pubblica, dovra' non solo
fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma
anche definire gli spazi e i limiti entro i quali potra' esplicarsi
la potesta' impositiva, rispettivamente di Stato, Regioni ed enti
locali, definendo, altresi', una disciplina transitoria. Quindi i
tributi di cui gia' oggi la legge dello Stato destina il gettito, in
tutto o in parte, agli enti autonomi, e per i quali la stessa legge
riconosce gia' spazi limitati di autonomia agli enti quanto alla loro
disciplina - e che percio' la stessa legislazione definiva talora
come «tributi propri» delle Regioni, nel senso invalso nella
applicazione del previgente art. 119 della Costituzione - sono
istituiti dalla legge statale e in essa trovano la loro disciplina,
salvo che per i soli aspetti espressamente rimessi all'autonomia
degli enti territoriali. Ne consegue che, non essendo ammissibile, in
materia tributaria, l'esplicazione di potesta' regionali autonome in
mancanza della fondamentale legislazione statale di coordinamento, si
deve ritenere tuttora spettante al legislatore statale la potesta' di
dettare norme modificative, anche nel dettaglio, della disciplina dei
tributi locali esistenti. Condizione di legittimita' dell'intervento
statale, aggiunge la Corte, e' il divieto di procedere in senso
inverso a quanto prescritto dal nuovo art. 119 della Costituzione,
sopprimendo, senza sostituirli, gli spazi di autonomia gia'
riconosciuti dalle leggi statali, o configurando un sistema
finanziario complessivo in contraddizione con l'art. 119 (sentenza.
n. 37 del 2004).
In applicazione degli enunciati principi si deve affermare
l'infondatezza dei rilievi di costituzionalita' mossi nei confronti
delle norme impugnate.
Escluso che l'IRAP possa considerarsi «tributo proprio» della
Regione ed affermata la spettanza al legislatore statale della
potesta' di dettare norme modificative della disciplina della stessa,
si deve aggiungere che il legislatore non ha violato il disposto del
nuovo art. 119 della Costituzione. Infatti la previsione della
graduale soppressione dell'IRAP, l'assicurazione che - sino al
completamento del processo di attuazione della riforma costituzionale
- sono garantiti anche in termini qualitativi, oltre che
quantitativi, gli attuali meccanismi di finanza regionale, nonche' la
prevista intesa con le Regioni per compensare la progressiva
riduzione dell'IRAP con trasferimenti e compartecipazioni e, non
ultima, la salvezza delle eventuali anticipazioni del federalismo
fiscale (art. 8 e art. 10, comma 7), sono tutti elementi idonei a
fondare la conformita' dell'intervento legislativo ai principi che il
novellato art. 119 della Costituzione pone a garanzia dell'autonomia
regionale in materia tributaria.