ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali del
19 luglio 2000, n. 403, recante «Approvazione del nuovo regolamento
di esecuzione della legge 15 gennaio 1991, n. 30, concernente
disciplina della riproduzione animale», promosso con ricorso della
Provincia autonoma di Trento, notificato il 9 marzo 2001, depositato
in cancelleria il 15 successivo ed iscritto al n. 10 del registro
conflitti 2001.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 aprile 2004 il giudice relatore
Carlo Mezzanotte;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 6 marzo 2000, ritualmente notificato e
depositato, la Provincia autonoma di Trento solleva conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
in relazione al decreto del Ministro delle politiche agricole e
forestali, di concerto con il Ministro della sanita', 19 luglio 2000,
n. 403, recante «Approvazione del nuovo regolamento di esecuzione
della legge 15 gennaio 1991, n. 30, concernente disciplina della
riproduzione animale», deducendone il contrasto con gli artt. 8,
numero 21, 9, numero 10, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e relative norme di
attuazione, con l'art. 136 della Costituzione e con il principio di
certezza normativa, con l'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento) nonche', piu' in generale, con i principi e le regole
costituzionali in materia di rapporti tra regolamenti statali ed
attribuzioni provinciali.
Il regolamento impugnato - che sostituisce il decreto
ministeriale 13 gennaio 1994, n. 172 (Regolamento di esecuzione della
legge 15 gennaio 1991, n. 30, recante «Disciplina della riproduzione
animale»), primo decreto di attuazione della legge quadro - contiene
disposizioni concernenti le stazioni di monta, l'inseminazione
artificiale equina, i centri di produzione dello sperma, l'impianto
embrionale, la vigilanza e le certificazioni relative agli atti
riproduttivi.
La Provincia assume che l'art. 1, comma 2, del decreto,
disponendo che l'espressione «Regioni» debba intendersi come
comprensiva anche delle Province autonome di Trento e di Bolzano
quali destinatarie delle disposizioni in esso contenute, ed in
particolare dell'obbligo di adeguamento alla disciplina posta dal
medesimo decreto, previsto dal successivo art. 41, porrebbe in essere
una illegittima invasione delle competenze legislative ed
amministrative ad essa spettanti in base allo statuto, alle norme di
attuazione di quest'ultimo ed alla legge provinciale 28 dicembre
1984, n. 16 (Disciplina della produzione animale e modifiche di leggi
provinciali in materia di agricoltura).
Ai sensi degli artt. 8, numero 21, e 9, numero 10, dello statuto
speciale, le Province autonome di Trento e di Bolzano sono dotate di
potesta' legislativa primaria nelle materie dell'agricoltura e
patrimonio zootecnico, e di potesta' legislativa concorrente nella
materia dell'igiene e sanita'. In dette materie le Province sono poi
dotate delle correlate potesta' amministrative, in virtu'
dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e delle norme di
attuazione di cui al d.P.R. 31 agosto 1974, n. 279, il cui art. 9
dispone che «con legge provinciale sara' disciplinato il controllo
della produzione e del commercio di sementi e di altro materiale di
moltiplicazione».
In attuazione di tale previsione, la Provincia autonoma di
Trento, con la legge 28 dicembre 1984 n. 16, prima citata, riferisce
di aver organicamente ed esaustivamente disciplinato il settore della
riproduzione animale.
Anche il Capo VII del decreto, relativo all'importazione ed
all'esportazione del bestiame e del materiale da riproduzione,
lederebbe le competenze provinciali, posto che la disciplina ivi
dettata rientra tra le funzioni amministrative delegate con d.P.R.
n. 279 del 1974 ed in relazione alle quali sussiste, in base al
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 ed alla legge 15 marzo 1997, n. 59, un
potere di adottare norme di attuazione analoghe a quelle del decreto
impugnato.
Si deduce anche la violazione dell'art. 136 Cost., giacche' con
la sentenza n. 349 del 1991 di questa Corte si e' statuito che la
disposizione dell'art. 8 della legge quadro del 1991, relativa al
potere regolamentare del quale il decreto impugnato costituisce
espressione, «limitandosi a conferire all'organo ministeriale una
potesta' normativa di rango secondario [...] non appare di per se'
idonea a produrre effetti lesivi nei confronti di una competenza,
quale quella in tema di patrimonio zootecnico, spettante alle
Province ricorrenti, suscettibile di esprimersi attraverso la
posizione di norme che, per la loro stessa natura primaria, sono
comunque destinate nel settore in esame a risultare prevalenti».
La Provincia denuncia altresi' la illegittimita' del decreto, ove
lo si intenda direttamente applicabile nel proprio territorio, per
violazione degli artt. 8, numero 21, 9, numero 10, e 16 del d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670, dei principi costituzionali in materia di
rapporti tra regolamenti statali e potesta' provinciali e del
principio di certezza normativa. Ne' il decreto ministeriale potrebbe
essere ricondotto all'esercizio della funzione stratale di indirizzo
e coordinamento, giacche' tale funzione rientra soltanto nella
competenza governativa e non in quella di singoli ministri.
2. - Si e' costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha concluso per l'inammissibilita' o comunque
l'infondatezza del ricorso.
Quanto all'inammissibilita', la difesa erariale sostiene che nel
ricorso non si specifica quali disposizioni del regolamento, di
contenuto innovativo rispetto a quelle del regolamento precedente,
contrastino con la legislazione provinciale in materia, sicche' la
relativa censura risulterebbe viziata da astrattezza ed
indeterminatezza.
Un ulteriore profilo di inammissibilita' deriverebbe poi
dall'inidoneita' del regolamento a produrre effetti lesivi, come si
desumerebbe da quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 349
del 1991. Tale decisione - secondo l'Avvocatura - avrebbe infatti
riconosciuto alla legge in questione natura attuativa di direttive
comunitarie, in grado, come tale, di fungere da limite nei confronti
delle competenze regionali e provinciali esclusive.
Nel merito, si contesta che il decreto impugnato sia affetto da
vizi formali, ove lo stesso si intendesse quale espressione della
funzione di indirizzo e coordinamento, rilevandosi che la sua natura
interministeriale e non - come affermato dalla ricorrente -
governativa, costituisce attuazione di quanto disposto dalla legge
n. 30 del 1991. Inoltre, argomenta ancora la difesa erariale,
quest'ultima legge, nel disciplinare la procedura per l'adozione del
regolamento, ha previsto la previa consultazione della Conferenza
Stato-Regioni e Province autonome.
L'Avvocatura dello Stato sostiene, infine, che l'art. 2 del
d.lgs. n. 266 del 1992, nel prevedere l'obbligo di adeguamento della
legislazione regionale ai principi e norme costituenti limiti
indicati dagli artt. 4 e 5 dello statuto speciale, non escluderebbe
in radice un obbligo di adeguamento piu' ampio.
3. - Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la
Provincia autonoma di Trento contesta la fondatezza delle eccezioni
di inammissibilita' sollevate dall'Avvocatura. Si sostiene che la
sostanza delle censure risiede nella pretesa del regolamento di porre
un vincolo a carico della potesta' legislativa provinciale e si
osserva che cio' che rileva e' la natura innovativa del regolamento
nella sua qualita' di fonte normativa. Si assume poi che la difesa
erariale ha omesso di indicare a quali norme comunitarie il
regolamento darebbe attuazione. Infine, si sostiene che il
regolamento impugnato sarebbe comunque lesivo, se non altro per
motivi connessi alla certezza normativa, delle attribuzioni
provinciali.
4. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato
memoria in prossimita' dell'udienza, insistendo nelle eccezioni di
inammissibilita' gia' formulate e rilevando, nel merito, che
l'uniformita' della disciplina relativa alla tenuta delle
certificazioni genealogiche degli animali e' principio fondamentale
della legislazione statale.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso notificato e ritualmente depositato, la
Provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto di attribuzione
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione
al decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali del
19 luglio 2000, n. 403, recante «Approvazione del nuovo regolamento
di esecuzione della legge 15 gennaio 1991, n. 30, concernente
disciplina della riproduzione animale».
Il decreto ministeriale - succedendo al decreto ministeriale
13 gennaio 1994, n. 172 (Regolamento di esecuzione della legge
15 gennaio 1991, n. 30, recante: «Disciplina della riproduzione
animale»), che conteneva la prima attuazione della legge quadro sulla
riproduzione animale - detta la disciplina relativa alle attivita'
connesse alla riproduzione animale (stazioni di monta naturale
pubblica e di inseminazione artificiale equina; centri di produzione
dello sperma; impianto embrionale). Esso stabilisce, all'art. 41,
comma 1, che le Regioni provvedono, entro sei mesi dalla sua
emanazione, all'eventuale adeguamento della propria normativa in
materia.
In relazione al vincolo di adeguamento posto dal citato art. 41,
nonche', in genere, a tutte le disposizioni del decreto che prevedono
attuazione da parte di Regioni e Province autonome, la ricorrente
deduce la violazione della propria potesta' legislativa primaria
nelle materie dell'agricoltura e del patrimonio zootecnico, nonche'
di quella concorrente in materia di igiene e sanita'
(rispettivamente, artt. 8, numero 21, e 9, numero 10, dello statuto
speciale). Viene altresi' dedotta la violazione dell'art. 136 della
Costituzione, in riferimento alla sentenza n. 349 del 1991, con la
quale questa Corte ha stabilito che l'esercizio della potesta'
regolamentare, attribuita allo Stato dall'art. 8 della legge n. 30
del 1991, e' inidoneo a ledere la competenza legislativa provinciale
in materia di patrimonio zootecnico, prevalendo questa, in virtu' del
suo rango primario, sulle norme regolamentari.
Con ulteriore motivo di censura la Provincia autonoma assume che
le norme del regolamento impugnato, ove ritenute immediatamente
applicabili nel proprio territorio, violino le proprie competenze
legislative, le norme statutarie concernenti i rapporti tra
regolamenti statali e potesta' provinciali, nonche' il principio di
certezza normativa.
2. - Non possono trovare accoglimento le eccezioni di
inammissibilita' del ricorso sollevate dalla difesa erariale. E'
infondato il rilievo di genericita' ed astrattezza delle censure per
mancata indicazione delle norme del regolamento statale che si
assumono in contrasto con la legge provinciale in materia. Le
doglianze provinciali hanno ad oggetto, piu' che il contrasto
puntuale tra il contenuto delle diverse fonti, la pretesa del
regolamento statale di vincolare l'esercizio della potesta'
legislativa provinciale o di sostituirsi a questa.
Per le stesse ragioni e' infondata l'eccezione di
inammissibilita' basata sulla inidoneita' lesiva delle norme
regolamentari, per la loro impossibilita' di agire a livello
primario. Poiche' la materia e' disciplinata da una legge
provinciale, il solo fatto che il regolamento sia destinato ad
operare nell'ambito della Provincia autonoma denota l'intendimento di
lasciar concorrere, eventualmente confliggendo tra loro, norme
regolamentari e norme provenienti da una fonte provinciale. Della
lesivita' dell'atto statale non si puo' dunque dubitare.
Priva di pregio e' altresi' l'eccezione di inammissibilita' del
ricorso formulata sul rilievo che le norme dell'attuale regolamento
sono in parte ripetitive di quelle contenute nel previgente decreto
ministeriale 13 gennaio 1994, n. 172. L'errore della Provincia
ricorrente consisterebbe, nella prospettazione della difesa erariale,
nel non aver indicato quale delle norme impugnate avesse carattere
innovativo e quale, invece, fosse mera riproduzione di norme
regolamentari preesistenti. Ma questa Corte ha piu' volte affermato
che di tardivita' del ricorso puo' parlarsi solo quando la lesione
dedotta sia riconducibile ad un atto preesistente non tempestivamente
impugnato (sentenze n. 215 e 181 del 1999). Ebbene, nella specie,
l'atto impugnato non e' meramente riproduttivo di quello previgente.
La comparazione tra i due atti consente infatti di apprezzare le
molteplici differenze di contenuto normativo. L'atto impugnato reca,
tra l'altro, un capo secondo contenente la disciplina, interamente
nuova, della inseminazione artificiale equina pubblica, nonche' un
capo sesto, espressamente impugnato, che pone norme attuative della
direttiva CEE in materia di commercio con Paesi terzi di animali
riproduttori, intervenuta successivamente al primo regolamento di
attuazione della legge statale.
3. - Venendo al merito, va innanzitutto chiarito che, secondo la
giurisprudenza costituzionale (per tutte, si veda la sentenza n. 302
del 2003), la fattispecie dedotta resta inserita nel quadro normativo
vigente al tempo in cui l'atto e' stato adottato. Poiche' il decreto
ministeriale reca la data 19 luglio 2000 - ed e' stato pubblicato in
Gazzetta Ufficiale in data 8 gennaio 2001 - e' priva di rilevanza, ai
fini del presente scrutinio, la revisione del Titolo V della Parte II
della Costituzione, successivamente introdotta dalla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
3.1. - Il ricorso e' fondato.
E' opportuno far precedere l'esame delle singole censure da una
breve illustrazione della disciplina della riproduzione animale. Le
numerose direttive comunitarie in materia (direttiva CEE 77/04 del
25 luglio 1977; direttiva CEE 87/328 del 18 giugno 1987; direttiva
CEE 88/661 del 19 dicembre 1988; direttiva CEE 89/361 del 30 maggio
1989; direttiva CEE 90/427 del 26 giugno 1990; direttiva CE 94/28 del
23 giugno 1994) si fondano sull'art. 37 (ex 43) del Trattato
istitutivo delle comunita' europee e si propongono di creare le
condizioni per lo sviluppo del mercato agricolo attraverso la
liberalizzazione degli scambi degli animali da allevamento e
riproduzione e del materiale riproduttivo, dettando altresi' misure
volte a preservarne il patrimonio genetico per accrescerne il valore.
Il vincolo di armonizzazione delle normative statali che esse
determinano ha l'obiettivo di eliminare le disparita' nelle normative
dei vari Paesi, con riguardo alle certificazioni zootecniche in
materia di appartenenza genealogica e qualita' genetica degli animali
da allevamento, nonche' di riproduzione degli animali. Le citate
direttive comunitarie pongono una serie di principi che vincolano gli
Stati nella disciplina dell'istituzione ed iscrizione nei libri
genealogici, dell'ammissione degli animali alla riproduzione,
dell'impiego di materiale da riproduzione, dei metodi per il
controllo delle prestazioni e del valore genetico degli animali.
La legge 15 gennaio 1991, n. 30, ha attuato le predette direttive
demandando ad un apposito regolamento di esecuzione una piu'
dettagliata disciplina e stabilendo che essa debba specificamente
riguardare l'istituzione e l'esercizio delle stazioni di monta
naturale e degli impianti per l'inseminazione artificiale, nonche' i
requisiti sanitari che devono possedere i riproduttori per essere
ammessi ad operare nelle stesse stazioni ed impianti (art. 8,
lettera a); i requisiti sanitari per il prelievo, la conservazione,
l'impiego e la distribuzione del materiale di riproduzione e di ovuli
ed embrioni (lettera b); la certificazione degli interventi
fecondativi e la raccolta-elaborazione dei dati riguardanti la
riproduzione animale (lettera c); i requisiti e i controlli
tecnico-sanitari per l'importazione ed esportazione dei riproduttori,
del relativo materiale di riproduzione, nonche' di ovuli ed embrioni
(lettera d). La medesima legge, all'art. 1, comma 1, ha individuato i
principi della legislazione statale riguardanti il settore della
riproduzione animale ascrivibili alla materia di potesta' concorrente
dell'agricoltura, ed al comma 2 ha qualificato le disposizioni della
legge, nei limiti in cui attuino la normativa comunitaria, come norme
fondamentali di riforma economico-sociale idonee a costituire limite
alla potesta' legislativa delle autonomie speciali. Quest'ultima
previsione e' stata dichiarata illegittima dalla sentenza di questa
Corte n. 349 del 1991, che ha negato che il carattere di norma
fondamentale di riforma economico-sociale potesse discendere dalla
mera autoqualificazione.
L'art. 8 della legge n. 30 del 1991, concernente la potesta'
regolamentare in questione, non e' stato toccato dalla dichiarazione
di illegittimita' costituzionale. Ad esso e' stato dato seguito
dapprima con il d.m. 13 gennaio 1994, n. 172, ed ora con l'atto
oggetto del presente conflitto, che ha disciplinato i molteplici
aspetti della riproduzione animale: stazioni di monta (capi I e II),
inseminazione artificiale (Capi III e IV), certificazione degli
interventi fecondativi (Capo V), vigilanza e controlli (Capo VI),
importazione ed esportazione di bestiame da riproduzione (Capo VII).
3.2. - Cosi' sommariamente tratteggiate le premesse normative
dell'attuale conflitto, va precisato che la disciplina in oggetto
concerne ambiti che, alla luce dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, sono riconducibili ad una delle competenze
esclusive delle Province autonome. Non vi e' dubbio, infatti, che
essa rientri nelle materie «agricoltura» e «patrimonio zootecnico»
(art. 8, numero 21, dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige).
In tali materie, l'attuazione delle direttive comunitarie spetta
alle Province autonome, che sono pero' vincolate all'osservanza delle
leggi statali che si interpongano fra la fonte comunitaria e quella
provinciale (art. 7 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526). L'esistenza
di questo vincolo e' confermata dall'art. 9 della legge 9 marzo 1989,
n. 86 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo
normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi
comunitari), che riconosce allo Stato il potere di assicurare
l'adempimento degli obblighi comunitari, con disposizioni di
carattere cedevole, applicabili solo nell'ipotesi in cui manchino
leggi provinciali (successive o anteriori, come chiarito da questa
Corte nella sentenza n. 425 del 1999).
Nel caso presente, pero', il regolamento impugnato non si
proclama affatto cedevole di fronte alla futura legislazione
provinciale, ne' intende supplire ad una mancanza di normazione di
fonte primaria, e, inoltre, non e' affatto esecutivo di una legge
statale attuativa di direttive comunitarie, ma si pone esso medesimo
come immediatamente attuativo della direttiva CE 28/94 del 23
giugno 1994, sopravvenuta sia alla legge statale n. 30 del 1991, sia
al precedente regolamento esecutivo n. 172 del 1994.
E' dunque da respingere la tesi dell'Avvocatura dello Stato
secondo la quale nel presente conflitto la Corte non dovrebbe
discostarsi da quanto affermato nella citata sentenza n. 349 del
1991, la quale aveva ritenuto non illegittima la previsione di un
regolamento esecutivo sul rilievo che questo, per il suo rango
secondario, era destinato a recedere di fronte al sopravveniente
esercizio della potesta' legislativa provinciale.
Nella fattispecie, tutto quanto appena osservato depone nel senso
della lesione della competenza legislativa provinciale ad opera del
decreto ministeriale impugnato.
Viene infatti in considerazione un regolamento che, lungi
dall'attenersi al livello secondario che gli e' proprio, si muove
allo stesso livello delle fonti primarie provinciali. Inequivocabile
in tal senso il tenore dell'art. 41, il quale impone alle Regioni
(espressione nella quale, ai sensi dell'art. 1 del medesimo
regolamento, sono da intendersi ricomprese anche le Province autonome
di Trento e di Bolzano) di adeguare la propria normativa al medesimo
regolamento entro sei mesi dalla sua emanazione.
La fonte secondaria pretende insomma di condizionare l'esercizio
di una potesta' legislativa provinciale ed e' pertanto illegittimo.
4. - La dichiarazione di illegittimita' del regolamento non
toglie, ovviamente, che permanga in capo alla Provincia di Trento
l'obbligo di conformarsi, nell'esercizio della propria competenza
legislativa, ai precetti posti dal diritto comunitario al fine di
impedire quelle differenze normative in materia zootecnica che sono
idonee ad alterare le condizioni di mercato su base territoriale,
pregiudicandone la necessaria omogeneita'.
5. - L'identita' della sfera di attribuzioni costituzionali della
Provincia ricorrente e della Provincia autonoma di Bolzano rende
necessario estendere a quest'ultima gli effetti della pronuncia.