ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 4,
comma 4, e 5, comma 5, della legge della Regione Campania 12 novembre
2004, n. 8 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione Campania - legge finanziaria regionale
2004), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 13 gennaio 2005, depositato in cancelleria il
20 gennaio 2005 e iscritto al n. 10 del registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
Udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2006 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato dello Stato Aldo Linguiti per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Vincenzo Cocozza per la Regione
Campania.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 13 gennaio 2005 il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale degli articoli 4, comma 4, e 5, comma 5, della legge
della Regione Campania 12 novembre 2004, n. 8 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania
- legge finanziaria regionale 2004), in riferimento all'articolo 117,
secondo comma, lettera g), e terzo comma, della Costituzione, nonche'
in relazione all'articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225
(Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile).
2.1. - L'articolo 4, comma 4, della impugnata legge regionale
n. 8 del 2004 dispone che «per assicurare il ripristino o la
ricostruzione degli interventi di cui all'O.M. n. 3142/2001 del
Ministro dell'interno e successive modifiche e integrazioni, e'
corrisposto al Sindaco di Napoli, commissario delegato ai sensi della
predetta ordinanza, un contributo di euro 1.000.000,00. Il
commissario delegato, d'intesa con il settore regionale
programmazione interventi di protezione civile sul territorio,
provvede secondo le procedure e deroghe di cui alla ordinanza stessa
a definire i criteri e le modalita' di concessione ed erogazione del
contributo ai singoli proprietari nei limiti dell'importo
complessivamente assentito. Le unita' immobiliari alle quali e'
concesso il contributo non possono essere alienate per un periodo di
5 anni a decorrere dalla data di completamento dei lavori di
ripristino o di ricostruzione. L'onere relativo al contributo pari ad
euro 1.000.000,00 grava sulla U.P.B.» [...] (unita' previsionale di
base) [...] «1.1.1.».
La difesa erariale rileva che lo stato di emergenza sulla cui
base spetta al Sindaco di Napoli la qualifica di Commissario delegato
ed in tale qualita' la titolarita' dei poteri derogatori di cui
all'ordinanza del Ministro dell'interno 11 luglio 2001, n. 3142
(Interventi urgenti nel comune di Napoli in conseguenza del crollo
avvenuto il 25 giugno 2001 di un edificio adibito a civile abitazione
e sito nella traversa S. Severino, n. 5), e' cessato alla data del
31 luglio 2004 in base al decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 12 settembre 2003 (Proroga allo stato di emergenza nel
territorio della citta' di Napoli in conseguenza del crollo di un
edificio nel quartiere Arenella).
L'Avvocatura ricorda che ai sensi dell'articolo 5 della legge
n. 225 del 1992, norma che costituirebbe un principio fondamentale
della materia, di competenza legislativa concorrente, della
protezione civile, la declaratoria dello stato di emergenza rientra
nelle attribuzioni del Consiglio dei ministri e sostiene che
l'impugnato articolo 4, comma 4, della legge regionale n. 8 del 2004,
«pretendendo» «di prorogare» lo «stato di emergenza» dopo la sua
cessazione «con il continuare ad attribuire al Sindaco la qualita' di
commissario delegato e la titolarita' dei poteri derogatori» avrebbe
«invaso le competenze statali in violazione dell'articolo 117, terzo
comma della Costituzione».
2.2. - L'articolo 5, comma 5, della impugnata legge regionale
n. 8 del 2004 dispone che «nelle more della legge che deve definire i
compiti e le funzioni in via ordinaria e permanente dell'agenzia
regionale per la difesa del suolo e tenuto conto che il 31 dicembre
2004 cessano le attribuzioni in capo al Presidente della Regione
Campania, commissario delegato ex ordinanza del Ministero degli
interni n. 2994/1999 e successive modificazioni, i compiti e le
funzioni e le strutture di cui alle ordinanze n. 2994/1999 e
n. 2789/1998 in capo alla struttura commissariale sono attribuiti
all'agenzia regionale campana per la difesa del suolo a tal fine
istituita».
La difesa erariale rileva che, anche in tale caso, la norma
regionale attribuirebbe ad un istituendo organo della Regione, dopo
la cessazione dello stato di emergenza dichiarato dal Consiglio dei
ministri, compiti e funzioni (di cui alle ordinanze n. 2994 del 1999
e n. 2789 del 1998) reggentisi sul necessario presupposto di una
valida ed efficace dichiarazione di stato di emergenza ed, in tal
senso, violerebbe il principio fondamentale dettato dall'art. 5 della
legge n. 225 del 1992 nella materia concorrente della protezione
civile.
Inoltre, l'articolo 5, comma 5, in questione violerebbe
l'articolo 117, secondo comma, lettera g), della Costituzione, in
quanto consentirebbe un possibile coinvolgimento di strutture ed
organi statali «con determinazione normativa soltanto regionale».
3. - La Regione Campania si e' costituita deducendo la
infondatezza di entrambe le questioni prospettate nel ricorso.
4. - In prossimita' dell'udienza pubblica la Regione Campania ha
depositato una memoria, nella quale ha sviluppato le difese gia'
svolte con la comparsa di costituzione.
4.1. - La difesa regionale ricostruisce anzitutto la normativa
rilevante, richiamando la legge istitutiva del Servizio nazionale
della protezione civile (legge n. 225 del 1992) e le tre tipologie di
eventi ivi individuate, ai fini della distribuzione delle competenze
tra i vari livelli di governo: eventi fronteggiabili mediante
interventi attuabili da singoli enti in via ordinaria (art. 2,
lettera a); eventi che comportino l'intervento coordinato di piu'
enti (art. 2, lettera b); ovvero ancora eventi che, per la loro
catastroficita' ed eccezionalita', richiedano mezzi e poteri
straordinari (art. 2, lettera c).
La Regione ricorda, inoltre, il decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59), attuativo della delega contenuta
nella legge n. 59 del 1997, ed in particolare l'articolo 107, che
riserva allo Stato funzioni relative all'emergenza causata dagli
eventi straordinari di cui alla lettera c) dell'articolo 2 della
legge n. 225 del 1992, nonche' di mero indirizzo per la
predisposizione di programmi di previsione e prevenzione, e
l'articolo 108, che conferisce alle Regioni e agli enti locali le
residue funzioni in materia di protezione civile.
Questa distribuzione delle competenze, rammenta la resistente, e'
stata confermata dalla riforma della protezione civile recata dal
decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per
assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle
attivita' di protezione civile e per migliorare le strutture
logistiche nel settore della difesa civile), convertito, con
modificazioni, nella legge 9 novembre 2001, n. 401, il quale, nel
ristrutturare e ridistribuire le competenze degli organi dello Stato
competenti nella materia, ha fatto salve le previsioni del decreto
legislativo n. 112 del 1998.
4.2. - Una volta ricostruito il quadro normativo la Regione
Campania richiama la sentenza n. 327 del 2003 di questa Corte, la
quale, secondo la resistente, riconoscerebbe agli organi regionali
«gli stessi poteri di deroga delle strutture statali, laddove tali
poteri siano funzionali alla soluzione degli eventi individuati dalle
lett. a) e b) della legge n. 225/1992».
4.3. - In tale contesto normativo e giurisprudenziale la Regione
ritiene che vadano valutate le censure del Presidente del Consiglio
dei ministri.
4.4. - In ordine alla questione proposta in relazione
all'articolo 4, comma 4, della legge regionale n. 8 del 2004 la
Regione delimita la censura statale nel senso che la contestazione
attenga alla sola attribuzione al Sindaco di Napoli di poteri
derogatori della legislazione vigente, in assenza della dichiarazione
di emergenza spettante allo Stato.
La difesa regionale sostiene la infondatezza di tale censura in
quanto con la norma impugnata: a) non si attribuiscono particolari
poteri derogatori al Sindaco di Napoli; b) ed anche se cio' fosse,
gli stessi sarebbero connessi ad una tipologia di evento rientrante
nella sfera di attribuzione regionale.
In particolare la Regione Campania chiarisce che, essendo venute
meno le esigenze straordinarie di «primo soccorso», cui erano
finalizzati gli straordinari poteri derogatori attribuiti al Sindaco
di Napoli dall'ordinanza n. 3142 del 2001 del Ministro degli interni,
le provvidenze stanziate dall'articolo 4, comma 4, della impugnata
legge regionale n. 8 del 2004 rientrano nella attivita' di assistenza
ordinaria e sono, come tali, da gestire nel rispetto della normativa
vigente.
Peraltro, aggiunge la Regione, «anche laddove fossero
effettivamente riconosciuti poteri derogatori, questi ultimi, in
quanto funzionali a situazioni di emergenza certamente diversa» da
quella «individuata dalla lett. c) della legge n. 225/1992, non
costituirebbero comunque una illegittima invasione di competenze
statali, come erroneamente assunto dall'Avvocatura erariale».
4.5. - In ordine alla questione proposta in relazione
all'articolo 5, comma 5, della legge regionale n. 8 del 2004 la
Regione delimita la censura alla sola attribuzione alla istituenda
agenzia regionale per la difesa del suolo di «compiti e poteri»
previsti per il Commissario delegato (Presidente della Regione
Campania) in assenza della dichiarazione dello stato di emergenza da
parte del Presidente del Consiglio dei ministri.
La difesa regionale sostiene la infondatezza della censura, in
quanto la norma impugnata farebbe riferimento alla sole funzioni
esercitabili «in via ordinaria e permanente», non connesse a
situazioni di emergenza.
Peraltro, aggiunge la Regione Campania, la stessa natura dei
compiti e delle funzioni attribuite sarebbe irrilevante, «atteso che
il potere di ordinanza del Governo in materia di protezione civile
riguarda esclusivamente le ipotesi di eventi straordinari, ben
potendo la Regione individuare strutture che, anche in deroga
all'ordinario assetto delle competenze, sono chiamate ad operare per
lo svolgimento degli interventi necessari in caso di crisi
determinata dalla imminenza o dal verificarsi di eventi calamitosi».
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato in via
principale questione di legittimita' costituzionale degli articoli 4,
comma 4, e 5, comma 5, della legge della Regione Campania 12 novembre
2004, n. 8 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione Campania - legge finanziaria regionale
2004), in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera g), e
terzo comma, della Costituzione, nonche' dell'articolo 5 della legge
24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della
protezione civile).
2. - Il ricorrente censura l'art. 4, comma 4, della legge
regionale n. 8 del 2004, in quanto la norma pretenderebbe di
(continuare ad) attribuire al Sindaco di Napoli i poteri
commissariali previsti dall'ordinanza n. 3142/2001 del Ministro
dell'interno, nonostante che in data 31 luglio 2004 sia venuto meno
lo stato di emergenza decretato (e poi prorogato), in relazione al
crollo di un edificio nel quartiere dell'Arenella della citta' di
Napoli, dai decreti del Presidente del Consiglio dei ministri
dell'11 luglio 2001, del 2 agosto 2002 e del 12 settembre 2003.
La difesa erariale evidenzia che la dichiarazione dello stato di
emergenza (e la attribuzione, mediante ordinanze, di poteri
derogatori della disciplina giuridica vigente), ai sensi dell'art. 5
della legge n. 225 del 1992, rientra nella competenza del Consiglio
dei ministri e sostiene che la previsione di questo articolo
costituisca principio fondamentale della materia concorrente della
protezione civile. Conseguentemente la disposizione regionale che
espressamente riconosce al Sindaco di Napoli il potere di provvedere
alla erogazione dei sussidi «secondo le procedure e deroghe di cui
alla ordinanza» ministeriale sopra ricordata violerebbe un principio
fondamentale di legge statale.
3. - La questione e' fondata.
3.1. - L'articolo 4, comma 4, della legge della Regione Campania
12 novembre 2004, n. 8, promulgata dopo la scadenza dello stato di
emergenza (dichiarato dal Consiglio dei ministri in data 11 luglio
2001 e successivamente prorogato con decreti del 2 agosto 2002 e del
12 settembre 2003 fino al 31 luglio 2004), nello stanziare un
contributo di 1.000.000,00 di euro a favore degli interventi di
ripristino e ricostruzione previsti dall'ordinanza del Ministro
dell'interno n. 3142 del 2001, prevede espressamente che il Sindaco
di Napoli provvede «secondo le procedure e deroghe di cui
all'ordinanza stessa».
In sostanza, l'impugnata norma continua ad attribuire al Sindaco
di Napoli, dopo la scadenza dello stato di emergenza, il potere di
gestire le somme concesse con il solo vincolo di destinazione allo
scopo, legittimandolo, per il resto, a derogare alla legislazione
statale e regionale vigente.
3.2. - Cio' contrasta con l'articolo 5 della legge n. 225 del
1992, il quale attribuisce al Consiglio dei ministri il potere di
dichiarare lo stato di emergenza in ipotesi di calamita' naturali, e
prevede che a seguito della dichiarazione di emergenza, e per fare
fronte ad essa, lo stesso Presidente del Consiglio dei ministri o, su
sua delega, il Ministro dell'interno possano adottare ordinanze in
deroga ad ogni disposizione vigente, nel rispetto dei principi
generali dell'ordinamento giuridico.
E' opportuno, peraltro, ricordare che l'art. 107, comma 1,
lettere b) e c), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge
15 marzo 1997, n. 59), a sua volta, chiarisce che tali funzioni hanno
rilievo nazionale, escludendo che il riconoscimento di poteri
straordinari e derogatori della legislazione vigente possa avvenire
da parte di una legge regionale.
Queste ultime due previsioni, inoltre, sono gia' stata ritenute
da questa Corte (sentenza n. 327 del 2003) come espressive di un
principio fondamentale della materia della protezione civile, sicche'
deve ritenersi che esse delimitino il potere normativo regionale,
anche sotto il nuovo regime di competenze legislative delineato dalla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V
della parte seconda della Costituzione).
3.3. - Alla luce di quanto sopra ricordato l'impugnato
articolo 4, comma 4, della legge della Regione Campania n. 8 del
2004, nella misura in cui attribuisce al Sindaco di Napoli i poteri
commissariali dell'ordinanza n. 3142 del 2001 del Ministro
dell'interno, dopo la scadenza della emergenza alla cui soluzione
tale ordinanza era preordinata, deve ritenersi in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
3.4. - Ne' vale osservare, al riguardo, come invece propone la
Regione Campania, che l'ordinanza 6 giugno 2003, n. 3293, del
Presidente del Consiglio dei ministri, ha espressamente autorizzato
(art. 5, comma 5) il Sindaco di Napoli, commissario delegato, ad
erogare contributi a fondo perduto per consentire il ripristino
dell'agibilita' statica dei fabbricati danneggiati «in presenza di
risorse successivamente stanziate allo scopo dallo Stato o dalla
Regione Campania». Tale erogazione e' infatti possibile, con le
deroghe proprie del regime commissariale, solo fino alla scadenza
dello stato di emergenza, sicche' lo stanziamento delle risorse va
inteso come successivo rispetto all'ordinanza n. 3293 del 2003, ma
comunque non posteriore alla cessazione dell'emergenza che, sola,
giustifica le deroghe alla legislazione vigente.
3.5. - Parimenti infondata e' l'ulteriore deduzione regionale,
sviluppata nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza,
secondo la quale andrebbero riconosciuti agli organi regionali gli
stessi poteri di deroga delle strutture statali, laddove tali poteri
siano funzionali alla soluzione degli eventi individuati dalle
lettere a) e b) dell'articolo 2 della legge n. 225 del 1992.
L'argomento della Regione viene fondato su di una erronea
interpretazione della sentenza n. 327 del 2003 di questa Corte.
Questa pronuncia ha, in effetti, dichiarato non fondata la
questione di legittimita' costituzionale di una legge della Regione
Marche che attribuisce al Presidente della Giunta il potere di
derogare all'ordinario assetto delle competenze nella individuazione
delle strutture che sono chiamate ad operare per lo svolgimento degli
interventi necessari in caso di crisi determinata dalla imminenza o
dal verificarsi di eventi calamitosi di cui alla lettera b)
dell'articolo 2 della legge n. 225 del 1992, e cioe' di eventi che
possono essere affrontati in via coordinata da piu' enti ed
amministrazioni. Tale potere del Presidente della Giunta regionale,
infatti, ha natura diversa dallo straordinario potere di ordinanza
attribuito allo Stato (e, per esso, al Presidente del Consiglio dei
ministri, salvo delega al Ministro dell'interno) dall'articolo 5
della legge n. 225 del 1992, in riferimento all'art. 2, lettera c),
della stessa legge, e cioe' nelle ipotesi di «calamita' naturali,
catastrofi o altri eventi che, per intensita' ed estensione, debbono
essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari».
Invero da tale sentenza non puo' arguirsi, come fa la difesa
della Regione Campania, che l'esercizio di poteri straordinari
attribuiti al Sindaco di Napoli nella sua qualita' di commissario
straordinario sarebbe costituzionalmente legittimo, in quanto
riguarderebbe gli eventi di cui alle lettere a) e b) dell'articolo 2
della legge n. 225 del 1992 e non quelli di cui alla lettera c) dello
stesso articolo 2.
Infatti, lo stato di emergenza ed i poteri straordinari di cui si
discute riguardano proprio gli eventi di cui alla lettera c)
dell'articolo 2 della legge n. 225 del 1992, e non si riferiscono
certamente alle ipotesi di cui alle lettere a) e b) dello stesso
articolo di legge. Ne' si puo' dimenticare che in relazione al crollo
avvenuto nel quartiere dell'Arenella della citta' di Napoli lo stato
di emergenza fu dichiarato dal Consiglio dei ministri, proprio su
richiesta della stessa Regione, ai sensi degli articoli 2,
lettera c), e 5 della legge n. 225 del 1992.
4. - Per le medesime ragioni ed in riferimento agli stessi
parametri costituzionali il Presidente del Consiglio dei ministri
censura l'articolo 5, comma 5, della legge della Regione Campania
n. 8 del 2004.
La difesa erariale censura peraltro la disposizione anche sotto
il diverso profilo che essa consentirebbe un possibile coinvolgimento
di strutture ed organi statali «con determinazione normativa soltanto
regionale» (articolo 117, secondo comma, lettera g, della
Costituzione).
5. - Le censure non sono fondate.
5.1. - L'articolo 5, comma 5, della legge regionale impugnata
prevede che «nelle more della legge che deve definire i compiti e le
funzioni in via ordinaria e permanente dell'agenzia regionale per la
difesa del suolo e tenuto conto che il 31 dicembre 2004 cessano le
attribuzioni in capo al Presidente della Regione Campania,
commissario delegato ex ordinanza del Ministero degli interni
n. 2994/1999 e successive modificazioni, i compiti e le funzioni e le
strutture di cui alle ordinanze n. 2994/1999 e n. 2789/1998 in
capo alla struttura commissariale sono attribuiti all'agenzia
regionale campana per la difesa del suolo a tal fine istituita».
Com'e' agevolmente desumibile dal chiaro tenore letterale della
disposizione, l'impugnato articolo 5, comma 5, non attribuisce alla
istituenda agenzia regionale per la difesa del suolo i poteri
straordinari o derogatori previsti in capo al Presidente della
Regione Campania dall'ordinanza del Ministro dell'interno n. 2789 del
1998 (cui le ordinanze n. 2994 del 1999 e n. 2789 del 1998 accedono e
fanno riferimento), ne' proroga in alcun modo lo stato di emergenza
(peraltro prorogato dallo stesso Presidente del Consiglio dei
ministri, successivamente alla legge regionale impugnata, con decreti
28 dicembre 2004 e 28 giugno 2005, fino al 31 dicembre 2005),
dichiarato in relazione agli eventi verificatisi nei giorni 5 e
6 maggio 1998 nei territori dei comuni di Sarno, Bracigliano, Siano,
Quindici e San Felice a Cancello. La norma censurata, anzi, intende
regolare proprio la situazione delle strutture commissariali per il
tempo in cui venga a cessare lo stato di emergenza, prevedendo che le
stesse e i relativi compiti e funzioni siano attribuiti in via
ordinaria alla istituenda agenzia regionale. In senso, peraltro, non
diverso da quanto indicato dall'ordinanza 23 gennaio 2004, n. 3335,
del Presidente del Consiglio dei ministri, secondo la quale (art. 2,
commi 1 e 2) il Commissario dello Stato, in vista della scadenza
dello stato di emergenza, attiva gli interventi necessari al rientro
nell'ordinario delle attivita' della fase emergenziale ed individua
le strutture o gli organismi, esistenti o da costituire, cui
trasferire la gestione ed attuazione delle residue attivita'.
Quanto poi alla presunta violazione dell'art. 117, comma secondo,
lettera g), della Costituzione, il tenore letterale e logico della
norma in questione esclude che essa possa essere intesa nel senso di
coinvolgere uffici o organi statali.