ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 16, comma 3,
e 21, comma 1, lettera f), della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia del 4 marzo 2005, n. 5 (Norme per l'accoglienza e
l'integrazione sociale delle cittadine e dei cittadini stranieri
immigrati), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri notificato il 9 maggio 2005, depositato in cancelleria il
17 maggio successivo ed iscritto al n. 57 del registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia
Giulia;
Udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 2006 il giudice relatore
Maria Rita Saulle;
Uditi l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico
Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 9 maggio 2005, depositato il
successivo 17 maggio, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
sollevato, in via principale, questione di legittimita'
costituzionale degli articoli 16, comma 3, e 21, comma 1, lettera f),
della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia del 4 marzo 2005,
n. 5 (Norme per l'accoglienza e l'integrazione sociale delle
cittadine e dei cittadini stranieri immigrati), per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettere a) e b), della Costituzione.
Il ricorrente, dopo aver premesso che le materie relative alla
condizione dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea
e all'immigrazione rientrano nella potesta' legislativa esclusiva
dello Stato, ex art. 117, comma 2, lettere a) e b), Cost., e cio'
anche in ragione della finalita' che le suddette materie siano
regolate in modo uniforme a livello nazionale, rileva che le norme
che regolano l'ingresso, la permanenza e l'espulsione dei cittadini
stranieri hanno trovato, da ultimo, la loro disciplina nel decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero) che, all'art. 1, comma 4, precisa che, per le
Regioni a Statuto speciale, le disposizioni in esso contenute hanno
valore di «norme fondamentali di riforma economica-sociale della
Repubblica».
Cosi' ricostruito il quadro normativo di riferimento, il
ricorrente osserva che le norme censurate violerebbero la disciplina
statale sopra indicata, costituendo solo clausola di stile il
richiamo che la legge impugnata fa, all'art. 1, al rispetto della
Costituzione e della normativa statale, nonche', all'art. 2, al
rispetto del d.lgs. n. 286 del 1998, risultando, in realta', eluso il
sistema «delineato dagli artt. 4 e 5 dello Statuto regionale».
In particolare, quanto alla prima censura, il ricorrente osserva
che l'art. 16 della legge impugnata, ponendosi l'obiettivo di
assicurare ai minori stranieri non accompagnati particolari forme di
tutela, mediante la previsione di interventi volti ad assicurare loro
livelli adeguati di accoglienza, protezione e inserimento sociale, al
comma 3 prevede che «Al fine di sostenere la conclusione dei percorsi
di integrazione, gli interventi avviati durante la minore eta' ai
sensi dei commi 1 e 2 possono proseguire successivamente al
raggiungimento della maggiore eta».
Tale ultima disposizione, secondo il ricorrente, contrasterebbe
con la riserva contenuta nell'art. 117, secondo comma, lettere a) e
b), Cost. e, in particolare, con l'art. 32 del d.lgs. n. 286 del 1998
che, con riferimento alla posizione del minore presente nel
territorio italiano, prevede le modalita' e la durata del rilascio
del permesso di soggiorno al compimento della maggiore eta',
inserendosi tale disciplina in quella relativa alla piu' generale
politica dell'immigrazione. In particolare, il richiamato art. 32
prevede che il permesso puo' essere rilasciato ai minori stranieri
purche' si trovino sul territorio nazionale da non meno di tre anni
ed abbiano seguito un progetto di integrazione sociale e civile per
non meno di due anni, sempre che dispongano di un alloggio e
frequentino corsi di studio, ovvero svolgano attivita' lavorativa
retribuita nelle forme e con le modalita' previste dalla legge
italiana, ovvero, ancora, siano in possesso di contratto di lavoro
anche se non ancora iniziato. Stabilisce, ancora, la citata
disposizione che il numero dei permessi di soggiorno in tal modo
rilasciati sia portato in detrazione dalle quote di ingresso definite
annualmente.
Secondo il Governo, la norma impugnata, incidendo sulla materia
dell'immigrazione, prevede la possibilita' per il minore straniero di
permanere nel territorio nazionale in ipotesi diverse e ulteriori
rispetto a quelle fissate dalla legge statale senza, peraltro,
l'indicazione di un termine certo per tale permanenza, non essendo
chiaro per quanto tempo il soggetto interessato possa partecipare al
programma di integrazione una volta compiuta la maggiore eta'.
Parimenti illegittimo sarebbe l'art. 21, comma 1, lettera f),
della legge in esame, laddove dispone che i comuni e le province
organizzino, nell'ambito delle proprie competenze, i servizi
territoriali che provvedono, tra l'altro, «allo svolgimento degli
adempimenti istruttori relativi alle istanze di richiesta e rinnovo
di permesso di soggiorno e di carta di soggiorno, di richiesta di
nulla-osta al ricongiungimento familiare, in accordo con le
competenti strutture del Ministero dell'interno».
Infatti, anche tale norma, sempre secondo il ricorrente, violando
la disciplina statale in materia di immigrazione e, in particolare,
l'art. 5 del richiamato d.lgs., si porrebbe in contrasto con i
principi costituzionali che attribuiscono allo Stato la competenza
esclusiva in materia di richiesta e rilascio del permesso di
soggiorno.
2. - Si e' costituita la Regione Friuli-Venezia Giulia chiedendo
che la questione di legittimita' sollevata sia dichiarata
inammissibile e/o infondata, riservandosi di esporre i motivi di tali
richieste in separata memoria.
3. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Friuli-Venezia
Giulia ha depositato memoria con la quale ha insistito per una
pronuncia di infondatezza del ricorso.
La Regione, riconosciuta la competenza legislativa esclusiva
dello Stato in materia di immigrazione e di condizione giuridica dei
cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea, ex art. 117,
secondo comma, lettere a) e b), Cost., rileva che tali materie,
regolate dal d.lgs. n. 286 del 1998, si intrecciano con altre
attribuite alla competenza regionale, con la conseguenza che
l'attuazione delle politiche connesse all'immigrazione deve prevedere
la necessaria partecipazione delle Regioni, cosi' come del resto
previsto da alcune disposizioni contenute nel d.lgs. n. 286 del 1998.
Cosi' individuata la propria competenza, la Regione rileva che
l'art. 1, comma 1, della legge impugnata espressamente dispone che la
stessa si pone «in armonia con la Costituzione», e che l'art. 2,
comma 2, prevede che gli interventi in essa previsti devono essere
attuati in conformita' con il d.lgs. n. 286 del 1998, con la
conseguenza che risulterebbe evidente l'intenzione del legislatore
regionale di intervenire esclusivamente su quegli aspetti
dell'immigrazione che la stessa legge nazionale riserva alla
competenza regionale.
Nell'esaminare le singole censure, la Regione ritiene quella
proposta avverso l'art. 16, comma 3, frutto di un'erronea
interpretazione della norma, in quanto questa si limita a prevedere
la possibilita' della prosecuzione degli interventi a favore del
minore non accompagnato, una volta che questi abbia raggiunto la
maggiore eta', senza disporre alcunche' in relazione al rilascio del
permesso di soggiorno al cui possesso e' comunque subordinata la
continuazione degli interventi e la cui emissione resta di competenza
esclusiva dello Stato. A conferma di cio', la resistente rileva che
la stessa lettera dell'art. 16 prevede che tali interventi «possono»
proseguire, cosi' indicando la mera possibilita' della loro
prosecuzione.
Quanto alla mancata indicazione di un termine per la permanenza
sul territorio nazionale del maggiorenne ammesso ai programmi
previsti dall'art. 16, secondo la Regione, questa costituirebbe la
prova del rispetto che la legge impugnata ha della competenza statale
in materia di immigrazione che, viceversa, sarebbe stata violata ove
detto termine fosse stato da essa previsto.
In relazione alla censura afferente l'art. 21, comma 1,
lettera f), la Regione rileva che anche questa si fonda su di un
erroneo presupposto interpretativo, in quanto tale norma si pone
l'obiettivo di assicurare assistenza materiale agli stranieri
immigrati, non intendendo, quindi, disciplinare aspetti relativi
all'immigrazione. In particolare, gli «adempimenti istruttori» che
gli enti locali possono affidare ai servizi territoriali, previsti
dalla norma in esame, si differenzierebbero da quelli attribuiti agli
organi dello Stato, trattandosi esclusivamente di funzioni
istruttorie elementari.
Infine, la Regione osserva che la disposizione impugnata prevede
che l'attivita' in essa disciplinata sia svolta in accordo con le
competenti strutture del Ministero dell'interno, con la conseguenza
che, in mancanza di detto accordo, la norma non potrebbe trovare
applicazione.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna gli
articoli 16, comma 3, e 21, comma 1, lettera f), della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia del 4 marzo 2005, n. 5 (Norme per
l'accoglienza e l'integrazione sociale delle cittadine e dei
cittadini stranieri immigrati), per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettere a) e b), della Costituzione.
Le norme impugnate - che prevedono, rispettivamente, interventi
per i minori stranieri non accompagnati anche dopo il raggiungimento
della maggiore eta' e lo svolgimento, direttamente o indirettamente,
di compiti istruttori da parte degli enti locali nell'ambito dei
procedimenti per il rilascio e il rinnovo dei permessi di soggiorno e
delle carte di soggiorno, nonche' di richiesta di nulla-osta al
ricongiungimento - violerebbero la competenza statale esclusiva in
materia di immigrazione, di diritto di asilo e condizione giuridica
dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea.
2. - Ai fini di un corretto inquadramento delle questioni
sollevate dal Governo, occorre premettere che il decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione giuridica dello
straniero), con il quale lo Stato ha disciplinato la materia
dell'immigrazione, ha, tra l'altro, attribuito alle Regioni le
competenze di seguito indicate, prevedendo, altresi', forme di
cooperazione tra lo Stato e le Regioni medesime.
In particolare, l'art. 3 del d.lgs. citato afferma che, al fine
della predisposizione del documento programmatico relativo alla
politica dell'immigrazione e degli stranieri nel territorio dello
Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri senta anche la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano e la Conferenza Stato-citta'
e autonomie locali. Il comma 5 dello stesso articolo prevede, ancora,
che «nell'ambito delle rispettive attribuzioni e dotazioni di
bilancio, le Regioni, le province, i comuni e gli altri enti locali
adottano i provvedimenti concorrenti al perseguimento dell'obbiettivo
di rimuovere gli ostacoli che di fatto impediscono il pieno
riconoscimento dei diritti e degli interessi riconosciuti agli
stranieri nel territorio dello Stato, con particolare riguardo a
quelli inerenti all'alloggio, alla lingua, all'integrazione sociale,
nel rispetto dei diritti fondamentali della persona umana». Il
successivo comma 6 prevede l'istituzione «di Consigli territoriali
per l'immigrazione, in cui siano rappresentati le competenti
amministrazioni locali dello Stato, la Regione, gli enti locali, gli
enti e le associazioni localmente attivi nel soccorso e
nell'assistenza agli immigrati, le organizzazioni dei lavoratori e
dei datori di lavoro, con compiti di analisi delle esigenze e di
promozione degli interventi da attuare a livello locale».
A sua volta l'art. 42 prevede che lo Stato, le Regioni, le
province e i comuni, nell'ambito delle proprie competenze, anche in
collaborazione con le associazioni di stranieri e con le
organizzazioni stabilmente operanti in loro favore, nonche' in
collaborazione con le autorita' o con enti pubblici e privati dei
Paesi di origine, favoriscono una serie di attivita' di tipo sociale
e assistenziale volte, tra l'altro, all'effettuazione di corsi della
lingua e della cultura di origine, alla diffusione di ogni
informazione utile al positivo inserimento nella societa' italiana
degli stranieri medesimi, alla conoscenza e alla valorizzazione delle
espressioni culturali, ricreative, sociali, economiche e religiose
degli extracomunitari regolarmente soggiornanti.
3. - Da tali disposizioni, nonche' da altre contenute nel d.lgs.
n. 286 del 1998 - come l'art. 38 e l'art. 40 - risulta che in materia
di immigrazione e di condizione giuridica degli stranieri e' la
stessa legge statale che disciplina una serie di attivita' pertinenti
al fenomeno migratorio e agli effetti sociali di quest'ultimo, e che
queste vengono esercitate dallo Stato in stretto collegamento con le
Regioni alle quali sono affidate direttamente alcune competenze. Cio'
tenuto conto del fatto che l'intervento pubblico non puo' limitarsi
al controllo dell'ingresso e del soggiorno degli stranieri sul
territorio nazionale, ma deve anche necessariamente considerare altri
ambiti - dall'assistenza sociale all'istruzione, dalla salute
all'abitazione - che coinvolgono competenze normative, alcune
attribuite allo Stato ed altre attribuite alle Regioni.
4. - Alla luce del suddetto quadro normativo le questioni non
sono fondate.
Invero, l'art. 16 della legge impugnata, quale risulta dalla sua
stessa rubrica recante «Interventi per minori stranieri non
accompagnati», si pone l'obiettivo di prevedere delle forme di
sostegno finalizzate all'inserimento dei minori non accompagnati e,
proprio al fine del completo raggiungimento di tali scopi, al
comma 3, dispone che tali interventi possono proseguire anche dopo
che i beneficiari abbiano raggiunto la maggiore eta'. La norma
impugnata, quindi, va interpretata nel senso che essa si limita a
prevedere l'esercizio di attivita' di assistenza rientranti nelle
competenze regionali, senza incidere in alcun modo sulla competenza
esclusiva dello Stato in materia di immigrazione.
In sostanza, la «possibilita» di proseguire, in favore del minore
non accompagnato, gli interventi di sostegno previsti dall'art. 16,
anche dopo il raggiungimento della maggiore eta', con la sua
conseguente ulteriore permanenza sul territorio nazionale, e'
subordinata al rilascio nei suoi confronti del permesso di soggiorno,
cosa che potra' avvenire solo ricorrendo le condizioni a tal fine
previste dal d.lgs. n. 286 del 1998.
Parimenti infondata e' la censura relativa all'art. 21, comma 1,
lettera f). Anche tale norma, infatti, lungi dal regolare aspetti
propriamente incidenti sulla materia dell'immigrazione, si limita a
prevedere in favore degli stranieri presenti sul territorio regionale
una forma di assistenza che si sostanzia nel mero affidamento agli
enti locali di quegli adempimenti che, nell'ambito dei procedimenti
di richiesta e rinnovo di permesso di soggiorno e di carta di
soggiorno, ovvero di richiesta di nulla-osta al ricongiungimento
familiare, diversamente sarebbero stati svolti direttamente dagli
stessi richiedenti.
D'altra parte il rispetto delle competenze statali nei
procedimenti sopra indicati emerge, altresi', dal contenuto della
norma impugnata la quale prevede che le attivita' in essa
disciplinate siano svolte in accordo con le competenti strutture del
Ministero dell'interno.