Ricorso della Regione Campania, in persona del presidente della
giunta regionale pro tempore, on. Antonio Bassolino, rapp.to e
difeso, giusta mandato a margine ed in virtu' della deliberazione
della giunta regionale n. 295 del 4 marzo 2006, dal prof.
avv. Vincenzo Cocozza e dall'avv. Vincenzo Baroni dell'Avvocatura
regionale, insieme con i quali elett. te domicilia in Roma, presso
l'Ufficio di rappresentanza della Regione Campania alla via Poli
n. 29;
Contro: il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
5, della legge 1° febbraio 2006, n. 43 («Disposizioni in materia di
professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative,
tecnico-sanitarie e della prevenzione e delega al Governo per
l'istituzione dei relativi ordini professionali»), pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 40 del 17 febbraio 2006.
F a t t o
1. - In data 17 febbraio 2006 e' stata pubblicata la legge
1° febbraio 2006, n. 43, recante «Disposizioni in materia di
professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative,
tecnico-sanitarie e della prevenzione e delega al Governo per
l'istituzione dei relativi ordini professionali».
Il comma 5 dell'articolo 2 di tale legge ha integrato
l'art. 3-bis, comma 3, lett. b) del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502, che reca, fra l'altro, la disciplina relativa alla
nomina del Direttore generale delle Aziende sanitarie locali.
La norma, oggetto del presente ricorso, introduce ulteriori
requisiti (alternativi a quelli relativi all'esperienza quinquennale
in posizione dirigenziale) per gli aspiranti direttori generali, in
particolare l'aver espletato «mandato parlamentare di senatore o
deputato della Repubblica nonche' di consigliere regionale».
L'intervento legislativo statale e' afflitto da una serie di vizi
di legittimita' che conducono alla proposizione del presente ricorso
per i seguenti
M o t i v i
1. - Violazione artt. 114 e 117 Cost., in part. comma 3 e comma
4. Lesione della sfera di competenza delle regioni. Irragionevolezza.
Violazione dell'art. 3 Cost. Violazione dei principi del d.lgs.
30 dicembre 1992, n. 502.
Con la integrazione normativa impugnata, il legislatore nazionale
interviene, per di piu' con una disposizione irragionevole, sui
meccanismi operativi e di funzionamento delle Aziende sanitarie
locali.
Si deve eccepire che, stante la natura ditali enti, lo Stato non
e' titolare di una potesta' in materia che ne legittimi l'intervento,
e meno che mai nei termini in cui e' stato effettuato.
La scelta operata, infatti, in ordine alla «qualita» soggettiva
del Direttore generale dell'Azienda non puo' non ricadere, sul piano
degli effetti, nella gestione stessa ad esso affidata e nella
generale organizzazione dell'ente.
E' necessario delimitare l'ambito materiale al fine di
evidenziare la illegittima compressione delle prerogative regionali.
Come e' noto, la disciplina relativa alla organizzazione
sanitaria ha subito, nel tempo, numerose modifiche che ne hanno
progressivamente mutato i caratteri, attribuendo sempre maggiore
spazio alla competenza regionale e alla autonomia della singola
struttura. Cio' gia' prima della riforma introdotta dalla legge cost.
n. 1/2003.
Il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, attualmente
vigente, legge-quadro di settore, riconosce alle regioni un ruolo
ampio e determinante.
E' il Piano sanitario regionale a prevedere «gli interventi per
gli obiettivi di salute ed il funzionamento dei servizi per
soddisfare le esigenze specifiche della popolazione regionale anche
in riferimento agli obiettivi del Piano sanitario nazionale» (art. 1,
d.lgs. 502/1992). Ma soprattutto che «spettano alle regioni ... nel
rispetto dei principi stabili dalle leggi nazionali, le funzioni
legislative e amministrative in materia di assistenza sanitaria ed
ospedaliera» (art. 2, comma 1).
In particolare, spettano alle regioni «la determinazione dei
principi sull'organizzazione dei servizi e sull'attivita' destinata
alla tutela della salute e dei criteri di finanziamento delle unita'
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, le attivita' di
indirizzo tecnico, promozione e supporto nei confronti delle predette
unita' sanitarie locali ed aziende, anche in relazione al controllo
di gestione e alla valutazione della qualita' delle prestazioni
sanitarie» (art. 2, comma 2, d.lgs. 502/1992).
Spetta alle regioni l'attivita' di controllo e di vigilanza.
Le Aziende sanitarie, poi, sono espressamente riconosciute come
enti strumentali delle regioni. Dispone l'art. 3, comma 1, del
decreto legislativo «le regioni, attraverso le unita' sanitarie
locali, assicurano i livelli essenziali di assistenza». Cosi' come
sono sempre le regioni che provvedono alla nomina degli organi di
gestione, alla loro valutazione, alla revoca ovvero alla conferma
degli stessi, in quanto funzionali al perseguimento degli obiettivi
individuati e assegnati alla regione.
In tale quadro normativo, le Aziende sanitarie locali possono
definirsi correttamente Enti regionali, in quanto costituiti,
indirettamente gestiti e controllati dalla regione, sulla base degli
obiettivi fissati dalla regione medesima.
Si tratta, dunque della organizzazione di amministrazioni che
dalla regione dipendono e, di conseguenza, la materia va ascritta a
quelle appartenenti alla competenza della regione ai sensi del IV
comma dell'art. 117 Cost.
A tale esito ricostruttivo si perviene utilizzando sia una
interpretazione letterale, sia logico-sistematica.
E', intanto, utile il confronto testuale tra il precedente e
l'attuale art. 117.
La diversita' dei contenuti del precedente elenco dell'art. 117
della Carta del 1948 e del nuovo (elenco) di cui al terzo comma dello
stesso art. 117, relativamente alle materie di potesta' concorrente
propone un criterio di carattere generale relativo alla tendenziale
volonta' del legislatore costituzionale di trasferire alla potesta'
legislativa residuale delle regioni, cio' che in precedenza era
attribuito alla potesta' concorrente.
Pertanto, con riferimento alla materia «ordinamento degli uffici
e degli enti amministrativi dipendenti dalla regione», e' notevole la
sua eliminazione dal catalogo della potesta' concorrente, perche'
segnala l'intervenuto ampliamento della competenza legislativa
regionale in tale settore materiale che e', d'altro canto, essenziale
per lo svolgersi dell'autonomia costituzionale dell'Ente.
Ad integrazione ditale elemento ricostruttivo, e' significativo
che il secondo comma dell'art. 117 Cost., nell'individuare le materie
di spettanza statale, indichi in maniera espressa soltanto
«l'ordinamento e organizzazione dello Stato e degli enti pubblici
nazionali», specificando, quindi, che la disciplina legislativa
statale, nel settore materiale, puo' riguardare esclusivamente gli
apparati organizzativi centrali o da questi dipendenti.
Seguendo tale impostazione ne discende la illegittimita' di una
legge statale che intervenga, dopo la riforma costituzionale del
2001, con disposto compiuto ed esaustivo, in un ambito in cui
l'intervento dello Stato e' da ritenersi precluso.
A conclusioni non dissimili, invero, si perviene laddove si
volesse privilegiare, nella qualificazione dell'intervento,
l'aspetto, per cosi' dire, «sanitario» e, dunque si ritenesse che
tale organizzazione sia in qualche modo attratta nell'ambito della
materia «tutela della salute».
La normativa statale, infatti, sarebbe illegittima in quanto non
esprimerebbe un principio, ma una disposizione autoapplicativa che
non lascia spazio, anche limitato, ad una scelta regionale
diversamente modulata, attraverso una ipotetica normazione ulteriore,
richiedendo la disciplina solo una attivita' materiale di esecuzione.
Al contrario i principi fondamentali devono «riguardare in ogni
caso il modo di esercizio della potesta' legislativa regionale e non
comportare l'inclusione o l'esclusione di singoli settori dalla
materia o dall'ambito di essa» (Corte cost. sent. 482/1995).
2.- Irragionevolezza. Lesione della sfera di competenza della
regione. Violazione dei principi del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502.
Violazione dell'art. 32 e 97 Cost.
La previsione normativa si mostra anche irragionevole e
contraddittoria rispetto agli obiettivi che si propone. E cio', come
si dira', si risolve indirettamente anche in una non consentita
lesione della sfera di competenza attribuita alla regione.
Laddove, infatti, si volesse ritenere che i contenuti della norma
impugnata siano definibili come principi fondamentali della materia,
gli stessi dovrebbero essere volti ad assicurare che la direzione
generale delle AA.SS.LL. sia affidata a soggetti in possesso di
adeguate conoscenze ed esperienza nel settore.
E' evidente che, se vi e' la possibilita' di riservare allo Stato
parte della disciplina di nomina degli organi dell'Azienda, e'
perche' cio' sia funzionale alla tutela della salute, attraverso la
migliore organizzazione dei servizi sanitari. Esclusivamente in tale
ottica potrebbe trovare spazio un intervento statale, ossia su un
piano di garanzia della «qualita».
Fuori da scelte ragionevoli e coerenti con i principi
costituzionali richiamati in epigrafe, si determina solo una
illegittima lesione di uno spazio (di organizzazione) riservato alla
regione.
Non a caso la previsione risulta del tutto contraddittoria anche
rispetto all'intero impianto normativo di riferimento: allo stesso
d.lgs. 502/1992 nonche' al d.l. n. 512/1994 ai quali rinvia, le cui
discipline di selezione del personale direttivo sono certamente volte
a privilegiare esperienze gestionali, di livello dirigenziale, presso
altre strutture equivalenti.
3. - Violazione del principio di leale cooperazione. Lesione
della sfera di competenza della regione. Violazione degli artt. 114,
117, 118 e 120 della Costituzione. Violazione del d.lgs. 31 marzo
1998, n. 112, in part. art. 124.
Si deve osservare ancora come l'intervento legislativo statale si
mostri lesivo delle competenze regionali, anche laddove si volesse
pervenire alla conclusione (che non sembra sostenibile) che alcun
mutamento vi sia stato nel settore materiale dell'intervento a
seguito della riforma introdotta dalla legge cost. n. 1/2003.
Nell'evoluzione del sistema previgente, il ruolo della regione
aveva ottenuto un preciso riconoscimento e tale da imporre una
coodeterminazione della stessa nelle scelte relative all'oggetto di
cui si discute.
Al riguardo, si ricorda che il d.lgs. 112/1998 aveva gia' operato
un ampio trasferimento delle funzioni amministrative a favore degli
enti locali, in particolare delle regioni.
Per cio' che concerne l'ambito materiale «tutela della salute»,
l'art. 124, pur conservando allo Stato la determinazione dei
requisiti minimi relativi «all'ammissione all'impiego del personale
delle Aziende USL e ospedaliere, nonche' al conferimento degli
incarichi dirigenziali», ha espressamente stabilito che questa
dovesse essere effettuata «d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni».
E' evidente che, a prescindere dal valore che si e' ritenuto di
attribuire a tale intesa (in senso forte o in senso debole),
l'assenza di qualsiasi partecipazione della regione viola il
principio di leale cooperazione.