ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 171, commi 1 e
2, e 213, comma 2-sexies (introdotto dal l'art. 5-bis, comma 1,
lettera c), del decreto-legge 30 giugno 2005, n. 115, recante
«Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalita' di settori
della pubblica amministrazione», nel testo risultante dalla relativa
legge di conversione 17 agosto 2005, n. 168), del decreto legislativo
30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), promossi con
ordinanze del 21 ottobre, del 2 novembre, del 24 ottobre, del
4 novembre 2005 dal Giudice di pace di Torre Annunziata e del
23 dicembre 2005 dal Giudice di pace di Napoli, rispettivamente
iscritte ai nn. 48, 49, 125, 141 e 142 del registro ordinanze 2006 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 9, 18 e 21,
1ª serie speciale, dell'anno 2006.
Visti, gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio dell'11 ottobre 2006 il giudice
relatore Alfonso Quaranta.
Ritenuto che il Giudice di pace di Torre Annunziata, con quattro
ordinanze (r.o. nn. 48, 49, 125 e 141 del 2006), ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale - in riferimento, nel
complesso, agli artt. 2, 3, 24, 42 e 111 della Costituzione - degli
artt. 171, commi 1 e 2, e 213, comma 2-sexies (introdotto
dall'art. 5-bis, comma 1, lettera c), del decreto-legge 30
giugno 2005, n. 115, recante «Modificazioni al codice della strada»,
nel testo risultante dalla relativa legge di conversione 17 agosto
2005, n. 168), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo
codice della strada);
che, nella prima delle citate ordinanze di rimessione (r.o.
n. 48 del 2006), il rimettente premette, in punto di fatto, di dovere
giudicare di un ricorso ex art. 204-bis del codice della strada,
concernente un verbale di contestazione di infrazione stradale
relativo alla violazione dell'art. 171, commi 1 e 2, del medesimo
codice, precisando che il ricorrente si duole del fatto che il
proprio ciclomotore - condotto da altri, «contro la sua volonta» -
risulta essere stato assoggettato a sequestro da parte degli agenti
accertatori, ai sensi dell'art. 213, comma 2-sexies, del codice della
strada, sebbene si fosse contestato solo al terzo trasportato
l'infrazione consistente nel mancato uso del casco protettivo;
che, cio' premesso, reputa il giudice rimettente di dover
sollevare questione di legittimita' costituzionale dei predetti
artt. 171, commi 1 e 2, e 213, comma 2-sexies, del codice della
strada, giacche' la previsione secondo cui e' «sempre disposta la
confisca in tutti i casi in cui un ciclomotore o un motoveicolo sia
stato adoperato per commettere una delle violazioni amministrative di
cui agli articoli 169, commi 2 e 7, 170 e 171» del codice stradale
sarebbe in contrasto con gli artt. 2, 3, 42, 24 e 111 della
Costituzione;
che e' dedotta, in primo luogo, la violazione dell'art. 42
della Carta fondamentale, sotto un duplice profilo;
che si assume, da un lato, che «con la sanzione del
sequestro, prodromica alla confisca obbligatoria, si sottrae la
proprieta' del bene al legittimo proprietario e/o possessore,
gravandolo inoltre delle spese di custodia senza limite di tempo» e
si censura, dall'altro, la previsione del sequestro anche nel caso
«dell'appartenenza del ciclomotore o del motoveicolo a terzo non
trasgressore», giacche' detta previsione «costituisce una sottrazione
immotivata, illegittima, ed, in ultima analisi, illecita del bene»,
in quanto effettuata nei confronti di un soggetto non responsabile di
alcuna delle infrazioni sanzionate dagli artt. 169, commi 2 e 7, 170
e 171 del codice della strada;
che, a tale ultimo proposito, il rimettente rileva come la
denunciata censura di incostituzionalita' non possa essere disattesa
in ragione di quanto previsto dal comma 6 del predetto art. 213 del
codice della strada, essendo lo stesso «in contrasto insuperabile con
il contenuto del comma 2-sexies del medesimo art. 213»;
che si ipotizza, poi, la violazione degli artt. 2 e 3 della
Costituzione;
che, al riguardo, il rimettente sottolinea «la evidente
sproporzione tra violazione e sanzione» comminata, giacche', variando
«la differenza di valore del singolo ciclomotore o motoveicolo
confiscato», si verrebbe, per tale motivo, a punire «in modo diverso
il trasgressore rispetto alla medesima violazione», con conseguente
lesione dei diritti inviolabili dell'uomo, «tra i quali va compreso
il diritto all'eguaglianza»;
che i medesimi parametri sono evocati, poi, sotto altro
profilo, evidenziandosi come le norme impugnate realizzino «una
evidente disparita' di trattamento tra il conducente di ciclomotori o
motoveicoli» e «i conducenti di tutti gli altri veicoli, rispetto
alla medesima ratio di salvaguardia dell'integrita' fisica»
dell'utente della strada: difatti, le misure del sequestro e poi
della confisca non sono previste per chi realizza infrazioni che, al
pari di quelle di cui agli artt. 169, commi 2 e 7, 170 e 171 del
codice della strada, risultano altrettanto idonee a porre in pericolo
l'integrita' fisica del conducente, quali, in via esemplificativa, il
mancato uso della cintura di sicurezza, la guida in stato di ebbrezza
o di alterazione da sostanze psicotrope, l'impiego, da parte del
conducente di un autoveicolo, di apparecchi telefonici cellulari o,
infine, l'attraversamento della sede stradale sebbene il semaforo
emetta luce rossa;
che, da ultimo, viene dedotta anche la violazione degli
artt. 24 e 111 della Costituzione;
che, da un lato, si rileva che la disciplina recata dalle
disposizioni impugnate «sottrae a qualsivoglia giudice terzo la
comminatoria di una sanzione, ancorche' amministrativa», di una tale
«gravita' economica» da superare, in alcune ipotesi, persino
«l'entita' di sanzioni pecuniarie previste dalle leggi penali»;
che, inoltre, l'art. 213, comma 2-sexies, del codice della
strada, nello stabilire la possibilita' della confisca di un bene
«adoperato per commettere una delle violazioni» di cui ai precedenti
artt. 169, commi 2 e 7, 170 e 171, presuppone la «volontarieta»
dell'illecito, in contrasto «con il principio secondo il quale in
materia di sanzione amministrativa e' ininfluente l'elemento
psicologico»;
che, su tali basi, il rimettente - non senza richiamare la
sentenza della Corte n. 27 del 2005, nonche' i principi di cui agli
artt. 3 e 6 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al
sistema penale) - ha concluso per l'accoglimento della questione
sollevata;
che e' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato;
che la difesa erariale deduce, in via preliminare,
«l'irrilevanza della questione sollevata in relazione all'art. 171,
commi 1 e 2» del codice della strada;
che, difatti, tali disposizioni «prevedono l'obbligo di
indossare il casco e comminano la sanzione pecuniaria principale in
caso di inosservanza», rimanendo, pertanto, estranea al loro
contenuto precettivo ogni determinazione in riferimento al
ciclomotore, con la conseguenza, quindi, che nel caso di specie -
sottolinea la difesa erariale - la «sola disposizione astrattamente
rilevante potrebbe essere l'art. 213, comma 2-sexies, che prevede la
confisca obbligatoria» proprio nel caso in cui ricorra taluna delle
infrazioni di cui agli artt. 169, commi 2 e 7, 170 e 171 del medesimo
codice della strada;
che, tuttavia, anche la questione avente ad oggetto
l'art. 213, comma 2-sexies, si presenta «irrilevante», sebbene «sotto
un diverso profilo»;
che, invero, il proprietario del ciclomotore confiscato, che
ha promosso il giudizio a quo, risulta del tutto estraneo
all'infrazione in relazione alla quale la confisca e' stata disposta,
giacche' egli non era alla guida del mezzo (che, oltretutto,
«circolava contro la sua volonta»), non essendo, inoltre, elevata a
suo carico la contestazione relativa al mancato uso del casco
protettivo, infrazione accertata nei confronti di un terzo
trasportato;
che da cio' consegue, secondo la difesa dello Stato,
l'irrilevanza anche della questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 213, comma 2-sexies, del codice della strada, e cio' in
quanto «il giudice non spiega per quale motivo ritenga di dover
confermare la confisca», sebbene sembri ritenere provato il fatto
della circolazione del veicolo contro la volonta' del proprietario,
circostanza idonea - ai sensi dell'art. 191, comma 1, del codice
della strada - ad escludere l'applicazione, nei confronti del
proprietario del veicolo, non solo della sanzione pecuniaria
comminata per l'infrazione accertata, ma anche di quella accessoria
prevista dal predetto art. 213, comma 2-sexies;
che a identica conclusione, d'altra parte, questa Corte
dovrebbe pervenire - osserva ancora l'Avvocatura generale dello Stato
- qualora reputi, in alternativa, che il giudice a quo non abbia
chiarito se debba ritenersi provato «il fatto che il veicolo
circolava contro la volonta' del proprietario», giacche', in questo
caso, difetterebbe un'adeguata motivazione sull'incidenza, rispetto
al giudizio principale, del prospettato dubbio di costituzionalita';
che, infine, sempre con riferimento al dedotto difetto di
rilevanza della questione, la difesa erariale evidenzia come
nell'ordinanza di rimessione si affermi, «senza alcuna motivazione»,
che la previsione di cui all'art. 213, comma 6, del codice della
strada (secondo cui la sanzione della confisca «non si applica se il
veicolo appartiene a persone estranee alla violazione amministrativa
e l'uso puo' essere consentito mediante autorizzazione
amministrativa») «sarebbe derogata dal comma 2-sexies del medesimo
articolo»;
che, in subordine, l'Avvocatura generale dello Stato deduce
l'infondatezza della questione sollevata sulla base dei seguenti
rilievi;
che la confisca e' rivolta a sottrarre la disponibilita' di
ciclomotori e motoveicoli a coloro i quali, mostrandosi indifferenti
all'obbligo di indossare il casco protettivo, realizzano, con il
proprio contegno, «una causa di incremento del pericolo di lesioni
craniche da circolazione di motocicli», sicche' - sottolinea la
difesa erariale - anche «il proprietario che autorizzi o tolleri
l'uso del motociclo da parte di soggetti che non rispettano l'obbligo
in questione» e' ragionevolmente sottoposto, dal censurato art. 213,
comma 2-sexies, a tale sanzione;
che, pertanto, l'applicazione della sanzione de qua trova -
in questo ultimo caso - la sua ragion d'essere nella circostanza che
il proprietario del veicolo «ha accettato di concorrere
all'incremento complessivo del rischio da circolazione e,
contemporaneamente, ha rinunciato ad esercitare un controllo
personale e diretto sul comportamento del conducente», di talche',
quella ipotizzabile nei suoi confronti, non e' un'ipotesi di
responsabilita' per fatto altrui, bensi' di «autorieta' mediata»;
che nessuna violazione del principio di eguaglianza, poi,
puo' essere ravvisata nel caso di specie;
che, difatti, e' priva di fondamento la censura che tende a
stigmatizzare il fatto che la confisca obbligatoria «non sia prevista
per violazioni stradali che il giudice rimettente considera piu'
gravi sotto il profilo degli interessi protetti», atteso che la
legittimita' costituzionale di una sanzione va riconosciuta «qualora
sussista una ragionevole coerenza tra la sua misura ed entita' e gli
interessi protetti dal precetto di cui la sanzione e' presidio»;
che, nella specie, prosegue la difesa erariale, «la
prevenzione del rischio individuale e sociale da trauma cranico,
specifico e peculiare della circolazione motociclistica, rende
ragione sufficiente di una misura intesa a togliere la disponibilita'
del mezzo specifico della creazione di tale rischio»;
che tali rilievi, inoltre, valgono a fugare l'ulteriore
dubbio relativo alla violazione dell'art. 3 della Costituzione,
dimostrando come, nell'applicazione della sanzione de qua, «non abbia
alcun rilievo il valore dei motocicli confiscati», giacche'
attraverso detta sanzione non si «tende a colpire il patrimonio del
responsabile, bensi' a rimuovere una causa di incremento del rischio
di cui si e' detto»;
che, infine, si esclude l'esistenza di un contrasto tra le
norme impugnate e gli artt. 24 e 111 della Costituzione conseguente
al «carattere rigido» di tale sanzione, essendo quella della confisca
obbligatoria una «sanzione ampiamente nota all'ordinamento penale e
sanzionatorio amministrativo», giustificata dalla «necessita' di
eliminare le cause materiali di potenziali, ulteriori, lesioni
dell'interesse protetto»;
che con le altre citate ordinanze (r.o. nn. 49, 125 e 141 del
2006) il medesimo Giudice di pace di Torre Annunziata ha sollevato
pressoche' identiche questioni di legittimita' costituzionale;
che, in particolare, nel primo di tali provvedimenti di
rimessione (r.o. n. 49 del 2006), il giudice a quo deduce, in punto
di fatto, di dover decidere dell'opposizione proposta avverso un
verbale con cui si contesta, al ricorrente, la violazione
dell'art. 171, commi 1 e 2, del codice della strada;
che il rimettente, pertanto, «dichiara rilevante nel giudizio
in corso» la questione relativa a tale disposizione, nonche'
all'art. 213, comma 2-sexies, del medesimo codice della strada,
questione che solleva - sulla base di argomenti simili a quelli
svolti nella ordinanza r.o n. 48 del 2005 - in riferimento ai soli
artt. 2, 3 e 42 della Costituzione;
che, infatti, quanto ai primi due parametri, ribadisce la
sproporzione «tra violazione e conseguenze economiche della
sanzione», sottolineando come l'irragionevolezza di tale circostanza
sia «amplificata» dalla «notevole diversita' di valore economico
riguardo ai singoli ciclomotori o motoveicoli confiscati», cio' che
porta a punire «in modo ingiustificatamente diverso i trasgressori»,
pur in presenza della medesima infrazione, in evidente spregio del
diritto «inviolabile» all'eguaglianza;
che il contrasto con l'art. 42 della Costituzione viene,
invece, ravvisato nel fatto che le norme impugnate non distinguono
«l'ipotesi dell'appartenenza del ciclomotore o del motoveicolo a
terzo non trasgressore, dando luogo ad una sottrazione illegittima
del bene a soggetto non responsabile», gravandolo, inoltre, «delle
spese di custodia senza limite di tempo»;
che, infine, nelle ultime due citate ordinanze di rimessione
(r.o. n. 125 e n. 141 del 2006), il giudice di pace di Torre
Annunziata censura, nuovamente, gli artt. 171, commi 1 e 2, e 213,
comma 2-sexies, del codice della strada, ipotizzando il contrasto con
tutti i parametri - artt. 2, 3, 24, 42 e 111 della Costituzione -
gia' evocati nell'ordinanza r.o. n. 48 del 2006;
che il predetto Giudice evidenzia di dover decidere, in
entrambi i casi, ricorsi proposti da soggetti proprietari di
motoveicoli, alla conduzione di ciascuno dei quali i ricorrenti
venivano sorpresi privi del casco protettivo (donde l'elevazione a
loro carico di verbale di contestazione di infrazioni
amministrative);
che alle censure, gia' in precedenza illustrate, di
violazione degli artt. 2, 3 e 42 della Costituzione, il rimettente
affianca quella - peraltro anch'essa oggetto della ricordata
ordinanza r.o. n. 48 del 2006 - basata sull'ipotizzato contrasto con
gli artt. 24 e 111 della Carta fondamentale, giacche' la disciplina
impugnata «sottrae a qualsivoglia giudice terzo la comminatoria di
una sanzione», di una tale «gravita' economica» da superare, in
alcune ipotesi, persino «l'entita' di sanzioni pecuniarie previste
dalle leggi penali»;
che, in particolare, l'art. 213, comma 2-sexies, del codice
della strada, nello stabilire la possibilita' della confisca di un
bene «adoperato per commettere una delle violazioni» di cui ai
precedenti artt. 169, commi 2 e 7, 170 e 171, presuppone la
«volontarieta» dell'illecito, in contrasto «con il principio secondo
il quale in materia di sanzione amministrativa e' ininfluente
l'elemento psicologico»;
che il Presidente del Consiglio dei ministri - con il
patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato - e' intervenuto
anche nei giudizi che originano da tali ordinanze di rimessione,
ribadendo le medesime tesi e conclusioni svolte e rassegnate gia' in
relazione al primo dei provvedimenti emessi dal giudice di pace
rimettente (all'infuori dell'eccezione relativa all'irrilevanza delle
questioni sollevate, basata sulla circostanza che la circolazione dei
motocicli sarebbe avvenuta contro la volonta' dei proprietari, atteso
che, nella specie, proprio costoro risultano sanzionati per essere
stati colti alla conduzione dei veicoli in difetto del casco
protettivo);
che anche il Giudice di pace di Napoli (r.o. n. 142 del
2006), ha sollevato questione di legittimita' costituzionale - in
riferimento agli artt. 3 e 27 della Costituzione - del solo art. 213,
comma 2-sexies, del codice della strada;
che il rimettente premette di essere chiamato a decidere
dell'opposizione proposta dal proprietario di un motoveicolo,
sorpreso alla conduzione dello stesso senza indossare il casco
protettivo, a carico del quale, dunque, veniva contestata la
violazione dell'art. 171, comma 1, del codice della strada, con
conseguente sequestro e confisca del veicolo ai sensi del censurato
art. 213, comma 2-sexies, del medesimo codice;
che, cio' premesso in fatto, il giudice a quo assume che la
sanzione accessoria della confisca sia «in palese contrasto con gli
artt. 3 e 27 della Costituzione, per aperta violazione del principio
di ragionevolezza e proporzionalita' della sanzione», nonche' «per la
disparita' di trattamento tra le violazioni» del codice della strada
(differenziate ingiustificatamente a seconda che siano commesse
mediante motoveicoli o autoveicoli), ed anche in contrasto con «il
principio di personalita» della sanzione;
che, in particolare, egli ravvisa un primo profilo di
irragionevolezza nel fatto che «il contenuto afflittivo della
disposizione impugnata risieda piu' nella sanzione accessoria
disposta che in quella principale», denunciando segnatamente
«l'incongruita» della corrispondenza, ad una «sanzione principale
fissata in misura modesta», di «una sanzione accessoria notevolmente
penalizzante per la liberta' del cittadino»;
che richiamato, dunque, quell'indirizzo della giurisprudenza
costituzionale (del quale, secondo il rimettente, sarebbero
espressione le sentenze n. 144 del 2001, n. 58 del 1999, n. 297 del
1998, n. 313 del 1995) secondo cui «uno scrutinio che direttamente
investa il merito delle scelte sanzionatorie del legislatore e'
possibile solo ove l'opzione normativa contrasti in modo manifesto
con il canone della ragionevolezza, vale a dire si appalesi, in
concreto, come espressione di un uso distorto della discrezionalita»,
il giudice a quo reputa che tale evenienza ricorra nel caso di
specie, dal momento che, osserva, neppure «l'esistenza di casi
limite» puo' «giustificare misure sanzionatorie sproporzionate»
(sentenza n. 110 del 1996);
che nella specie, quindi, il legislatore - non diversamente
da quanto avvenuto con l'introduzione dell'art. 126-bis del codice
della strada, sulla decurtazione dei punti dalla patente (norma
dichiarata costituzionalmente illegittima dalla sentenza n. 27 del
2005) - non avrebbe fatto un uso corretto del proprio potere
discrezionale, anche perche' ha disatteso l'«auspicio piu' volte
espresso dalla Corte costituzionale della estrema necessita' di
"rimodellare il sistema della confisca, stabilendo alcuni canoni
essenziali al fine di evitare che l'applicazione giudiziale della
sanzione amministrativa produca disparita' di trattamento" (sentenze
n. 435 e n. 349 del 1997)»;
che ad un trattamento ingiustificatamente differenziato
risultano assoggettati - secondo il rimettente - «chi conduce una
moto o ciclomotore e chi guida un autoveicolo», e cio' con
riferimento sia a «violazioni e trasgressioni relative agli stessi
articoli del codice della strada», sia all'ipotesi di «uso del
veicolo per commettere un reato» (atteso che, ai sensi della norma
denunciata, la confisca e' prevista unicamente per i veicoli a due
ruote);
che quanto, infine, alla dedotta violazione dell'art. 27
della Costituzione, richiamato il principio di cui all'art. 3 della
legge n. 689 del 1981 (secondo cui «nelle violazioni cui e'
applicabile una sanzione amministrativa ciascuno e' responsabile
della propria azione o omissione»), il rimettente evidenzia come la
sanzione della confisca del motoveicolo «colpisce inevitabilmente ed
esclusivamente il proprietario di detto veicolo», anche quando questi
sia estraneo alla commessa infrazione, «con evidente violazione del
principio della personalita» della sanzione amministrativa;
che anche nel giudizio originato dall'iniziativa del
rimettente napoletano e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata,
sulla scorta dei medesimi argomenti gia' sopra illustrati.
Considerato che il Giudice di pace di Torre Annunziata e quello
di Napoli hanno sollevato questioni di legittimita' costituzionale -
il primo, in riferimento, nel complesso, agli artt. 2, 3, 24, 42 e
111 della Costituzione, il secondo, in riferimento ai soli articoli 3
e 27 della Carta fondamentale - degli artt. 171, commi 1 e 2, e 213,
comma 2-sexies (comma introdotto dall'art. 5-bis, comma 1, lettera
c), del decreto-legge 30 giugno 2005, n. 115, recante «Modificazioni
al codice della strada», nel testo risultante dalla relativa legge di
conversione 17 agosto 2005, n. 168), del decreto legislativo
30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada);
che, data la connessione esistente tra i vari giudizi, se ne
impone la riunione ai fini di una unica pronuncia;
che, nelle more del presente giudizio, i commi 168 e 169
dell'art. 2 del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni
urgenti in materia tributaria e finanziaria), inseriti dalla relativa
legge di conversione, 24 novembre 2006, n. 286, hanno,
rispettivamente, modificato, l'uno, il testo dell'art. 171, comma 3,
del codice della strada, l'altro, il testo del successivo art. 213,
comma 2-sexies (norma, quest'ultima, denunciata da ambedue i giudici
rimettenti);
che, difatti, in virtu' del citato ius superveniens, mentre
alla «sanzione pecuniaria amministrativa prevista dal comma 2» del
medesimo art. 171 del codice della strada, in luogo della confisca
originariamente prevista, «consegue il fermo del veicolo per sessanta
giorni ai sensi del capo I, sezione II del titolo VI» dello stesso
codice (ovvero per la durata di novanta giorni allorche', «nel corso
di un biennio», sia «stata commessa, almeno per due volte, una delle
violazioni previste dal comma 1» del predetto art. 171), ai sensi del
novellato art. 213, comma 2-sexies, dello stesso codice della strada
risulta «sempre disposta la confisca del veicolo in tutti i casi in
cui un ciclomotore o un motoveicolo sia stato adoperato per
commettere un reato, sia che il reato sia stato commesso da un
conducente maggiorenne, sia che sia stato commesso da un conducente
minorenne»;
che, pertanto, alla luce di tale duplice sopravvenienza
normativa si impone la restituzione degli atti ai giudici rimettenti,
per una rinnovata valutazione della rilevanza delle questioni dagli
stessi sollevate.