IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi in appello
riuniti nn. 9505/2004 e 559/2005, proposti:
a) quanto all'appello n. 9505/2004, dalla Regione Campania,
in persona del legale rappresentante pro tempore rappresentata e
difesa dall'avv. Salvatore Colosimo presso il quale elettivamente
domicilia in Roma, via Poli 29, contro l'avv. Vincenzo Polito,
costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli avv.ti
Giuseppe Minieri e, Giuseppe Abbamonte ed elettivamente domiciliato
in Roma, via G.G. Porro n. 8, appellante incidentale;
b) quanto all'appello n. 559/2005, dall'avv. Vincenzo Polito,
l'avv. Vincenzo Polito, costituitosi in giudizio, rappresentato e
difeso dagli avv.ti Giuseppe Minieri e Giuseppe Abbamonte ed
elettivamente domiciliato in Roma, via G.G. Porro n. 8, contro la
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore,
non costituitasi in giudizio, e nei confronti dei sig. ri Ugo De
Flaviis, Nunzio Di Giacomo e Stefano Sorvino, non costituitisi in
giudizio, per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale della Campania, sede di Napoli, 2 luglio 2004, n. 9871;
Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio con appello incidentale
dell'avv. Polito nell'appello n. 9505/2004;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese e l'atto di rinuncia prodotto dall'avv. Polito nell'appello
n. 559/2005;
Vista la decisione in pari data con la quale la Sezione ha:
dato atto della rinuncia dell'appellante, avv. Polito,
all'appello n. 559/2005;
quanto all'appello incidentale svolto dall'avv. Polito nel
ricorso n. 9505/2004, in parte lo ha rigettato e in parte,
pronunciando sullo stesso, ha dichiarato parzialmente inammissibile
il ricorso di primo grado con specifico riferimento ai motivi
aggiunti in data 2 aprile 2004;
nel pronunciare sull'appello principale della Regione
Campania, ha rimesso al vaglio delle Corte costituzionale la
questione di legittimita' costituzionale nei termini che si va ad
esporre;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore, alla pubblica udienza dell'8 novembre 2005, il
Consigliere Paolo Buonvino;
Uditi, per le parti, gli avv.ti Giuseppe Abbamonte, Giuseppe
Minieri e Palumbo per delega dell'avv. Salvatore Colosimo presente
solo nella fase delle preliminari;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:
Fatto e diritto
1. - Con il primo degli appelli in esame (n. 9505/2004) la
Regione Campania impugna la sentenza in epigrafe nella parte in cui,
in accoglimento del ricorso introduttivo proposto dall'avv. Vincenzo
Polito, ha annullato, la delibera della Giunta regionale della
Campania 5 dicembre 2003, n. 3570, recante approvazione dell'avviso
pubblico di selezione per soli titoli riservato ai dirigenti in
servizio presso la Regione Campania per la copertura del posto di
Segretario generale dell'Autorita' di bacino del fiume Sele, nonche'
il relativo avviso pubblicato sul B.U.R.C. 12 gennaio 2004, n. 2,
unitamente agli atti preordinati, connessi e consequenziali.
Il Tribunale amministrativo regionale ha ritenuto
l'illegittimita' degli atti ora detti in quanto contemplanti una
procedura selettiva riservata ai soli dirigenti in servizio presso la
Regione Campania, in contrasto con la disciplina normativa primaria e
con i principi piu' volte enunciati, in proposito, dalla Corte
costituzionale in tema di illegittimita' di concorsi riservati al
solo personale in servizio presso l'ente che bandisce la procedura
concorsuale.
2. - Resiste l'appellato che, nel costituirsi, svolge anche
appello incidentale avverso la parte della sentenza che dichiara il
parziale difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in
ordine all'originario ricorso e successivi motivi aggiunti, laddove
volti a contestare gli atti che hanno portato alla cessazione del
medesimo deducente dalla carica di Segretario generale della detta
Autorita' ed alla nomina, in quella funzione, di un commissario
straordinario in attesa della definizione della detta procedura
selettiva; in particolare, con tali motivi aggiunti erano state
impugnate la delibera del Comitato istituzionale dell'Autorita' di
bacino anzidetta in data 11 marzo 2004 e quella di approvazione della
medesima (delibera di G.R. 19 marzo 2004, n. 467).
Con memoria conclusionale l'appellato ribadisce le proprie tesi
difensive.
3. - Con il secondo degli appelli in epigrafe (n. 559/2005)
l'avv. Polito impugna la sentenza anzidetta nella parte - gia' sopra
specificata - in cui i primi giudici hanno dichiarato il proprio
difetto di giurisdizione.
Con atto depositato il 19 aprile 2005, notificato alle
controparti, l'avv. Polito «rinuncia all'azione proposta con il
giudizio R.G. n. 559/2005 indicato in epigrafe».
Non si sono costituite le parti intimate.
4. - Con decisione parziale in pari data la Sezione ha:
dato atto della rinuncia dell'appellante, avv. Polito,
all'appello n. 559/2005;
quanto all'appello incidentale svolto dall'avv. Polito nel
ricorso n. 9505/2004, in parte lo ha rigettato e in parte,
pronunciando sullo stesso, ha dichiarato parzialmente inammissibile
il ricorso di primo grado con specifico riferimento ai motivi
aggiunti in data 2 aprile 2004;
nel pronunciare sull'appello principale della Regione
Campania, ha ritenuto di rimettere al vaglio della Corte
costituzionale la questione di legittimita' costituzionale che segue,
sospendendo il giudizio.
5. - Giova premettere - come gia' precisato nella separata
decisione parziale di cui si e' detto - che la Regione Campania ha
impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale nella
parte in cui ha ritenuto illegittimo il bando di concorso per la
nomina del nuovo Segretario generale dell'ente di cui si tratta nella
parte in cui e' stato, in esso, limitato l'accesso ai soli dirigenti
della Regione Campania.
La Sezione, ritenuto il carattere concorsuale della procedura di
selezione di cui si tratta, ha anche osservato che, come dedotto in
appello, trovi ancora applicazione, nella specie, la disciplina di
fonte convenzionale di cui all'intesa tra le Regioni Campania e
Basilicata recepita con delibera 2 febbraio 1992, n. 306, della
Regione Campania e con delibera 30 luglio 1991, n. 307, della regione
Basilicata.
Tale disciplina normativa non risulta, infatti, essere stata, in
prosieguo, superata.
Anzi, essa ha avuto un'espressa conferma da parte della legge
regionale campana n. 8 del 7 febbraio 1994 che, all'art. 13, comma 1,
ha previsto che «il funzionamento dei bacini interregionali del Sele,
del Fortore e dell'Ofanto, e' regolato dalle intese interregionali di
cui al secondo comma dell'art. 15 della legge 18 maggio 1989,
n. 183».
E la dianzi citata intesa interregionale tra le Regioni Campania
e Basilicata ha, all'art. 8 e all'art. 12, effettivamente previsto,
come ricordato dall'appellante, che la nomina del Segretario generale
sia operata solo tra dirigenti della regione Campania.
Tale disciplina normativa speciale di origine pattizia,
richiamata e fatta espressamente salva dal citato art. 13 della l.r.
n. 8/1994, non e' stata fatta oggetto di gravame e, contrariamente
all'assunto dell'appellato, e' da ritenere tuttora vigente e
applicabile ai fini della nomina del Segretario generale
dell'Autorita' di bacino interregionale del Sele.
8. - La sezione, con la ripetuta decisione parziale, ha anche
ritenuto che la norma di fonte convenzionale anzidetta, qualora
ritenuta in contrasto con i principi costituzionali disciplinanti il
rapporto di pubblico impiego (e, in particolare, con quelli che
tendono ad escludere la possibilita', al di fuori di ipotesi
eccezionali, di concorsi riservati al personale dell'amministrazione
che bandisce il concorso), non avrebbe potuto, comunque essere
disapplicata direttamente dal giudice amministrativo, quale norma di
fonte convenzionale/regolamentare, in quanto la fonte normativa della
norma in esame appare novata dall'intervento del legislatore
regionale che, con il citato art. 13 della legge n. 8 del 1994, nel
prevedere che il funzionamento, tra gli altri, dell'Autorita'
proposta al bacino interregionale del Sele e' regolato dalle intese
interregionali di cui al secondo comma dell'articolo 15 della legge
18 maggio 1989, n. 183, ha, in effetti, legificato la disciplina in
essa contenuta, che non puo', pertanto, essere disapplicata,
ancorche', in ipotesi, oggetto di dubbio per cio' che attiene alla
sua conformita' a principi di rango costituzionale.
E, in particolare, per quanto qui interessa, ha legificato le
previsioni normative di cui ai citati articoli 8 e 12 della predetta
convenzione interregionale, che riservano il posto di Segretario
generale dell'Autorita' di bacino interregionale del fiume Sele a
funzionari dirigenti della Regione Campania.
Ebbene, ad avviso del Collegio non appare manifestamente
infondata, in relazione ai principi desumibii dall'art. 97 Cost., la
questione di legittimita' costituzionale del citato art. 13 della
l.r. n. 8/1994, nella parte in cui ha legificato le norme
convenzionali ora dette.
In ripetute occasioni, invero, la Corte costituzionale ha
riconosciuto nel concorso pubblico (art. 97, terzo comma, della
Costituzione) la forma generale ed ordinaria di reclutamento per il
pubblico impiego, in quanto meccanismo strumentale al canone di
efficienza dell'amministrazione (sentenze nn. 159 del 21 aprile 2005;
34 del 2004, n. 194 del 2002, n. 1 del 1999, n. 333 del 1993, n. 453
del 1990 e n. 81 del 1983), ed ha ritenuto che possa derogarsi a tale
regola solo «in presenza di peculiari situazioni giustificatrici»,
nell'esercizio di una discrezionalita' che trova il suo limite nella
necessita' di garantire il buon andamento della pubblica
amministrazione (art. 97, primo comma, della Costituzione) ed il cui
vaglio di costituzionalita' non puo' che passare attraverso una
valutazione di ragionevolezza della scelta operata dal legislatore.
La Corte ha, al riguardo, sottolineato che la regola del pubblico
concorso puo' dirsi pienamente rispettata solo qualora le selezioni
non siano caratterizzate da arbitrarie ed irragionevoli forme di
restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi (sentenza n. 194
del 2002). E, in particolare, ha riconosciuto che l'accesso al
concorso puo' essere condizionato al possesso di requisiti fissati in
base alla legge, anche allo scopo di consolidare pregresse esperienze
lavorative maturate nell'ambito dell'amministrazione. Tuttavia cio'
puo' accadere «fino al limite oltre il quale possa dirsi che
l'assunzione nella amministrazione pubblica, attraverso norme di
privilegio, escluda, o irragionevolmente riduca, la possibilita' di
accesso per tutti gli altri aspiranti con violazione del carattere
pubblico del concorso, secondo quanto prescritto in via normale, a
tutela anche dell'interesse pubblico, dall'art. 97, terzo comma,
della Costituzione» (sentenza n. 141 del 1999).
Ebbene, nella specie la disciplina normativa in esame e
sospettata di illegittimita' costituzionale prevede che l'incarico di
cui si tratta possa essere conferito solo a dirigenti regionali (tra
l'altro, della sola Regione Campania); ad un ambito di personale,
quindi, estremamente ristretto, con pregiudiziale rinuncia tra
l'altro, in contrasto con naturali principi di buona amministrazione,
alla possibilita' di individuare il candidato piu' idoneo tra
professionalita' differenziate, anche estranee, eventualmente, al
settore dell'impiego pubblico, ma dotate di opportune e vaste
conoscenze nello specifico settore proprio della gestione dei piani
di bacino o settori analoghi; e, in proposito, puo' soggiungersi che
la semplice esperienza amministrativa maturata in seno al
circoscritto ambito regionale campano, senza che sia neppure
prescritta alcuna puntuale esperienza professionale nel campo
specifico di attivita' cui si riferisce il concorso, non sembra
neppure integrare quegli elementi eccezionali e peculiari che
potrebbero consentire di derogare ai meccanismi propri della pubblica
concorsualita'.
L'eccezionalita' della norma, tra l'altro, non sembra neppure in
linea con la disciplina normativa nazionale disciplinante i piani di
bacino d'interesse nazionale (a mente della quale - art. 12, comma 8,
della legge n. 183 del 18 maggio 1989 - «il segretario generale e'
nominato dal comitato istituzionale, su proposta del Ministro dei
lavori pubblici d'intesa con il Ministro dell'ambiente, tra i
funzionari del comitato tecnico ovvero tra esperti di comprovata
qualificazione professionale nel settore disciplinato dalla presente
legge») ne' con la disciplina regionale di cui alla ripetuta l.r.
n. 8 del 1994 che, all'art. 7, prevede che la nomina a segretario
generale delle autorita' di bacino regionali possa essere anche
operata, oltreche' mediante scelta tra i dirigenti regionali di
seconda qualifica particolarmente esperti e di comprovata
qualificazione nel settore, anche «tra professionisti esperti con la
stessa comprovata qualificazione»; in tal caso «la nomina viene fatta
per pubblico concorso per soli titoli» (mentre una norma analoga non
e' stata prevista per la nomina del segretario generale
dell'Autorita' di bacino interregionale).
Per tali ragioni, deve ritenersi non manifestamente infondata,
per contrasto con l'art. 97 Cost., la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 13 della legge della Regione Campania n. 8
del 7 febbraio 1994, nella parte in cui, prevedendo che il
funzionamento, tra gli altri, dell'Autorita' di bacino interregionale
del fiume Sele e' regolato dalle intese interregionali di cui al
secondo comma dell'art. 15 della legge 18 maggio 1989, n. 183, fa
salva, a livello normativo primario, anche la norma di cui all'art. 8
della convenzione tra le Regioni Campania e Basilicata, laddove e'
previsto che il responsabile della segreteria tecnico-operativa venga
nominato, dal Comitato istituzionale, tra i dirigenti della Regione
Campania, nonche' quella di cui all'art. 12, comma 2, della
convenzione stessa, che ha pure previsto che la figura del segretario
generale venga scelta tra i funzionari regionali.
La risoluzione della stessa, appare, infine, rilevante per la
definizione della presente controversia, in quanto la declaratoria di
illegittimita' costituzionale della disciplina in esame portebbe
all'accoglimento, per la parte che qui interessa, dell'originario
ricorso (e successivi motivi aggiunti, depositati innanzi al
Tribunale amministrativo regionale il 9 febbraio 2004), volto
all'annullamento dell'avviso di selezione per soli titoli per il
conferimento dell'incarico in questione, perche' riservato ai soli
dirigenti della Regione Campania; con la conseguente possibilita',
per l'interessato, di partecipare alla procedura selettiva in parola.