ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 285,
310, 311 e 312, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2006), promossi con ricorsi delle Regioni Veneto,
Piemonte, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia notificati il 23, il
24 e il 27 febbraio 2006, depositati in cancelleria il 1°, il 3 ed il
4 marzo 2006 ed iscritti, rispettivamente, ai nn. 29, 35, 39 e 41 del
registro ricorsi 2006;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 2007 il giudice relatore
Gaetano Silvestri;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Andrea Manzi per la Regione
Veneto, Emiliano Amato per la Regione Piemonte, Giandomenico Falcon,
Andrea Manzi e Franco Mastragostino per la Regione Emilia-Romagna e
Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia, e
l'avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Le Regioni Veneto, Piemonte, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia
Giulia hanno promosso questioni di legittimita' costituzionale di
alcune disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006), e, tra queste, dei commi 285,
310, 311 e 312 dell'art. 1, dei quali si riferisce di seguito il
contenuto.
1.1. - Il comma 285 dispone che «Nel completamento del proprio
programma di investimenti in attuazione dell'articolo 20 della legge
11 marzo 1988, n. 67, e successive modificazioni, le regioni
destinano le risorse residue finalizzate alla costruzione,
ristrutturazione e adeguamento di presidi ospedalieri ad interventi
relativi a presidi comprensivi di degenze per acuti con un numero di
posti letto non inferiore a 250 ovvero a presidi per lungodegenza e
riabilitazione con un numero di posti letto non inferiore a 120,
nonche' agli interventi necessari al rispetto dei requisiti minimi
strutturali e tecnologici dei presidi attivi avviati alla data del
31 dicembre 2005 stabiliti dall'atto di indirizzo e coordinamento di
cui al decreto del Presidente della Repubblica 14 gennaio 1997,
pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 42
del 20 febbraio 1997».
Il comma 310 stabilisce inoltre che «Al fine di razionalizzare
l'utilizzazione delle risorse per l'attuazione del programma di
edilizia sanitaria di cui all'articolo 20 della legge 11 marzo 1988,
n. 67, e successive modificazioni, gli accordi di programma
sottoscritti dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di
Bolzano, ai sensi dell'articolo 5-bis del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni, e
dell'articolo 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, decorsi
diciotto mesi dalla sottoscrizione, si intendono risolti,
limitatamente alla parte relativa agli interventi per i quali la
relativa richiesta di ammissione al finanziamento non risulti
presentata al Ministero della salute entro tale periodo temporale,
con la conseguente revoca dei corrispondenti impegni di spesa. La
presente disposizione si applica anche alla parte degli accordi di
programma relativa agli interventi per i quali la domanda di
ammissione al finanziamento risulti presentata, ma valutata non
ammissibile al finanziamento entro ventiquattro mesi dalla
sottoscrizione degli accordi medesimi, nonche' alla parte degli
accordi relativa agli interventi ammessi al finanziamento per i
quali, entro nove mesi dalla relativa comunicazione alla regione o
provincia autonoma, gli enti attuatori non abbiano proceduto
all'aggiudicazione dei lavori, salvo proroga autorizzata dal
Ministero della salute. Per gli accordi aventi sviluppo pluriennale,
i termini di cui al presente comma si intendono decorrenti dalla data
di inizio dell'annualita' di riferimento prevista dagli accordi
medesimi per i singoli interventi».
Ai sensi del successivo comma 311, «Le risorse resesi disponibili
a seguito dell'applicazione di quanto disposto dal comma 310, sulla
base di periodiche ricognizioni effettuate con decreto del Ministro
della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, sono utilizzate per la sottoscrizione di nuovi accordi di
programma, nonche' per gli interventi relativi alle linee di
finanziamento per le strutture necessarie all'attivita'
liberoprofessionale intramuraria, per le strutture di radioterapia e
per gli interventi relativi agli Istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico, ai policlinici universitari, agli ospedali
classificati, agli Istituti zooprofilattici sperimentali e all'ISS,
nel rispetto delle quote gia' assegnate alle singole regioni o
province autonome sul complessivo programma di cui all'articolo 20
della legge 11 marzo 1988, n. 67, e successive modificazioni».
Infine, il comma 312 dispone: «In fase di prima attuazione, su
richiesta della regione o della provincia autonoma interessata, da
presentare entro il termine perentorio del 30 giugno 2006, con
decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, puo' essere disposto che la
risoluzione degli accordi gia' sottoscritti, di cui al comma 310, con
la revoca dei corrispondenti impegni di spesa, sia limitata ad una
parte degli interventi previsti, corrispondente al 65 per cento delle
risorse revocabili. Entro il termine perentorio di sei mesi dalla
data di entrata in vigore del decreto di cui al presente comma, per
l'utilizzo degli importi corrispondenti agli impegni di spesa non
revocati, la regione o la provincia autonoma trasmette al Ministero
della salute la richiesta di ammissione al finanziamento dei relativi
interventi».
2. - Con ricorso notificato il 23 febbraio 2006 e depositato il
1° marzo (reg. ric. n. 29 del 2006) la Regione Veneto ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale dei commi 285 e 310
dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, in riferimento agli
artt. 117 e 119 della Costituzione.
La ricorrente, richiamando la giurisprudenza costituzionale in
materia, afferma che la previsione, contenuta nel comma 285, di una
«destinazione vincolata da parte delle Regioni delle risorse residue
derivanti dal completamento del proprio programma di investimenti di
edilizia sanitaria, comprime in modo evidente l'autonomia di spesa e
le funzioni di programmazione di cui e' titolare la Regione,
ponendosi [...] in contrasto con gli artt. 117 e 119 della
Costituzione».
Al riguardo, la difesa regionale aggiunge che non possono essere
imposti alle Regioni vincoli di destinazione ai finanziamenti, in
materie che non siano di competenza esclusiva statale.
In merito al comma 310, a detta della ricorrente, la previsione
di nuove cause di risoluzione degli accordi di programma sottoscritti
dalle Regioni per la realizzazione degli interventi di edilizia
sanitaria inciderebbe «retroattivamente, in modo irragionevole, su
accordi conclusi, comportando variazioni nel bilancio regionale, che
vulnerano l'autonomia finanziaria della Regione, garantita
dall'art. 119 Cost.».
Secondo la difesa regionale, infine, l'illegittimita' della norma
di cui al comma 310 non potrebbe essere sanata dal richiamo «alle
esigenze di razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse per
l'attuazione del programma di edilizia sanitaria»; il mero
riferimento alle dette esigenze, infatti, non sarebbe idoneo «a
spogliare la Regione dei suoi poteri in materia di edilizia e di
tutela della salute».
3. - Con ricorso notificato il 24 febbraio 2006 e depositato il
3 marzo (reg. ric. n. 35 del 2006) la Regione Piemonte ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale dei commi 285, 310, 311 e
312 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, in riferimento agli
artt. 97, 117 e 119 Cost. ed al principio di leale collaborazione.
In particolare, il comma 285 e' censurato in quanto, disponendo
un vincolo di destinazione delle risorse regionali residue, avrebbe
invaso «l'ambito della programmazione regionale delle spese di
investimento nell'edilizia sanitaria, che e' conseguente alla
valutazione di situazioni ed esigenze locali».
In merito ai commi 310, 311 e 312, la Regione osserva come le
dette norme modifichino «unilateralmente» le condizioni fissate negli
accordi di programma; sarebbero, inoltre, vincolate le somme
derivanti dalle previste eventuali risoluzioni dei citati accordi,
«destinandole ad interventi specificamente dettagliati». Secondo la
ricorrente, pertanto, le norme impugnate risulterebbero lesive, oltre
che dell'autonomia finanziaria della Regione, anche dei principi di
leale collaborazione e di imparzialita' e buon andamento della
pubblica amministrazione.
4. - Con ricorso notificato il 27 febbraio 2006 e depositato il
3 marzo (reg. ric. n. 39 del 2006) la Regione Emilia-Romagna ha
promosso questioni di legittimita' costituzionale dei commi 285 e 311
dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, in riferimento agli
artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.
La norma di cui al comma 285 violerebbe palesemente la competenza
legislativa spettante alla Regione in ordine alla organizzazione
dell'assistenza ospedaliera (art. 117, terzo comma, Cost.), e
l'autonomia finanziaria nelle decisioni di spesa e relativa
destinazione. A questo proposito la ricorrente sottolinea che, «a
prescindere dalla originaria legittimita' delle disposizioni che
avevano impresso il vincolo di destinazione alle somme in discorso,
vincoli del genere si pongono oggi in contrasto con i principi
risultanti dal nuovo art. 119, commi 1, 4 e 5, Cost., secondo una
giurisprudenza costituzionale ormai consolidata».
In relazione al comma 311, la ricorrente ritiene che lo stesso
violi palesemente l'autonomia finanziaria della Regione, in quanto lo
Stato, «cercando di recuperare la piena disponibilita' di parte del
Fondo sanitario non ancora spesa», ne avrebbe deciso autonomamente la
destinazione. Al riguardo, la difesa regionale, richiamando la
giurisprudenza di questa Corte, evidenzia l'illegittimita' delle
norme statali che, in materie di competenza regionale, prevedano una
destinazione vincolata dei finanziamenti.
5. - Con ricorso notificato il 27 febbraio 2006 e depositato il
4 marzo (reg. ric. n. 41 del 2006) la Regione Friuli-Venezia Giulia
ha promosso questione di legittimita' costituzionale del comma 285
dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, in riferimento all'art. 119
Cost. ed all'art. 5, n. 16, della legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia).
La norma di cui al comma 285 violerebbe palesemente la competenza
legislativa spettante alla Regione in ordine alla organizzazione
dell'assistenza ospedaliera (art. 5, n. 16 della legge cost. n. 1 del
1963), e l'autonomia finanziaria nelle decisioni di spesa e relativa
destinazione. A questo proposito la ricorrente sottolinea che, «a
prescindere dalla originaria legittimita' delle disposizioni che
avevano impresso il vincolo di destinazione alle somme in discorso,
vincoli del genere si pongono oggi in contrasto con i principi
risultanti dal nuovo art. 119, commi 1, 4 e 5, Cost.», principi che
sono invocati dalla Regione in quanto si tradurrebbero in una forma
piu' ampia di autonomia ai sensi dell'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione).
6. - Il Presidente del Consiglio dei ministri si e' costituito in
tutti i giudizi, chiedendo che le questioni siano dichiarate
infondate.
In merito alla censura avanzata nei confronti del comma 285, la
difesa erariale ne deduce l'infondatezza, evidenziando come la norma
impugnata si limiti a dare attuazione ad «un atto pregresso di
indirizzo e coordinamento». Il legislatore statale avrebbe, infatti,
provveduto all'«adempimento di impegni pregressi (e che debbono
ritenersi comunque assunti in attuazione di principi fondamentali)».
La questione di legittimita' costituzionale avente ad oggetto i
commi 310, 311 e 312 sarebbe parimenti infondata, in quanto si
tratterebbe di norme «tese a consentire la razionalizzazione delle
risorse pubbliche, in forza del principio di buon andamento di cui
all'art. 97 Cost.». Non sarebbe ravvisabile, quindi, alcuna
violazione delle attribuzioni della Regione ed in particolare della
sua autonomia finanziaria, peraltro comprimibile, secondo il
resistente, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad
obblighi nazionali.
7. - In data 17 febbraio 2007 il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memorie in tutti i giudizi, insistendo nelle
conclusioni gia' formulate negli atti di costituzione.
7.1. - In merito alle censure rivolte al comma 285, la difesa
erariale ricostruisce, preliminarmente, la ratio del programma di
interventi di edilizia sanitaria di cui all'art. 20 della legge n. 67
del 1988, evidenziando come esso contribuisca al «processo di
razionalizzazione della rete ospedaliera e territoriale», attraverso
il finanziamento di «interventi volti al miglioramento della
dotazione strutturale e tecnologica, e, dunque, dell'offerta dei
servizi essenziali, nell'ambito piu' generale della programmazione
sanitaria regionale».
Il resistente precisa che il programma di investimenti in parola
doveva essere portato a compimento nell'arco di un decennio e «con
risorse aggiuntive rispetto a quelle dell'allora Fondo sanitario
nazionale». Si sottolinea, inoltre, che, con l'art. 5-bis del d.lgs.
n. 502 del 1992, aggiunto dall'art. 5, comma 2, del decreto
legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione
del Servizio sanitario nazionale, a norma dell'articolo 1 della legge
30 novembre 1998, n. 419), e' stata introdotta la previsione della
stipula di accordi di programma tra il Ministero della sanita' (oggi,
della salute), il Ministero del tesoro e le Regioni per l'attuazione
del programma di edilizia sanitaria.
Secondo la difesa erariale, dopo la riforma del Titolo V della
parte seconda della Costituzione, i finanziamenti in parola sarebbero
inquadrabili nell'ambito degli interventi speciali in favore di
determinati comuni, Province, Citta' metropolitane e Regioni, cui lo
Stato destina risorse aggiuntive per rimuovere gli squilibri
economici e sociali ovvero per provvedere a scopi diversi dal normale
esercizio delle loro funzioni, ai sensi dell'articolo 119, quinto
comma, della Costituzione.
A cio' si aggiunga, osserva ancora l'Avvocatura dello Stato, che
la definizione dei livelli essenziali di assistenza e la loro
erogazione da parte delle Regioni «si configura quale modello
prestazionale obbligatorio» e che le attivita' sanitarie «devono
essere esercitate in strutture idonee, con caratteristiche edilizie e
tecnologiche minime», attualmente fissate dal d.P.R. 14 gennaio 1997
(Approvazione dell'atto di indirizzo e coordinamento alle regioni e
alle province autonome di Trento e di Bolzano, in materia di
requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi minimi per
l'esercizio delle attivita' sanitarie da parte delle strutture
pubbliche e private).
La difesa dello Stato conclude ricordando che, nel nuovo Titolo V
della parte seconda della Costituzione, la materia della «tutela
della salute» rientra fra quelle di potesta' concorrente e che i
principi fondamentali, nella fattispecie in esame, sono ricavabili
dagli artt. 8-bis, 8-ter e 8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992,
aggiunti dall'art. 8 del d.lgs. n. 229 del 1999. Detti principi,
secondo il resistente, sarebbero riconducibili «alla necessita' del
possesso, da parte di tutte le tipologie di strutture sanitarie, dei
requisiti previsti per l'esercizio di attivita' sanitaria, nonche'
alla necessita' dell'accreditamento per quelle, tra esse, che
intendono operare per conto del Servizio sanitario nazionale».
Stante il richiamato quadro normativo, il resistente ritiene che
il comma 285 «nulla innova in merito al ruolo delle Regioni nella
proposizione degli interventi, ma [...] prevede di concentrare le
risorse disponibili sugli ospedali la cui dimensione sia adeguata
all'esigenza di razionalizzazione della rete ospedaliera, nonche'
sulla prioritaria esigenza di mettere a norma ospedali di dimensioni
minori».
Non vi sarebbe, quindi, alcuna violazione della competenza
legislativa e amministrativa della Regione, «ma solo il completamento
dei programmi in atto».
7.2. - In merito alle censure rivolte ai commi 310, 311 e 312, il
Presidente del Consiglio sottolinea come la norma di cui al comma 310
sia finalizzata ad assicurare la «doverosa funzione incentivante per
l'utilizzazione delle risorse assegnate, esercitata dallo Stato nei
confronti delle Regioni a garanzia del conseguimento degli obiettivi
di programmazione sanitaria»; analogo «carattere incentivante»
sarebbe rinvenibile nel disposto del successivo comma 311.
Pertanto, lo scopo delle norme impugnate non sarebbe quello «di
intaccare la quota complessivamente assegnata alla Regione con
l'accordo di programma, bensi' quello di ovviare alla mancata
utilizzazione di quella parte di risorse per i quali non viene
presentata la domanda di finanziamento nel termine stabilito dalla
legge».
Al riguardo, la difesa erariale sottolinea come una quota
consistente (pari a poco piu' di un terzo del totale) delle somme
impegnate per gli accordi di programma sottoscritti al 30 settembre
2005 non risulti «richiesta» dalle Regioni, «con il conseguente
pregiudizio che l'inadempienza di una Regione determina a carico di
altre Regioni che, pur in grado di accedere a maggiori finanziamenti,
non possano in concreto farlo per indisponibilita' di risorse,
inutilmente tenute impegnate».
L'Avvocatura rileva, inoltre, come gia' l'art. 5-bis del d.lgs.
n. 502 del 1992, aggiunto dal d.lgs. n. 229 del 1999, abbia previsto
che, in caso di mancata attivazione dell'accordo entro i termini
previsti dallo stesso, la copertura finanziaria assicurata dallo
Stato venga «riprogrammata e riassegnata» in favore di altre Regioni
e altri enti pubblici interessati al programma di investimenti.
Peraltro, il comma 312, anch'esso oggetto delle censure
regionali, assicurerebbe il rispetto del principio di leale
collaborazione, prevedendo che, in fase di prima attuazione, la
risoluzione degli accordi e la conseguente revoca dei corrispondenti
impegni di spesa sia limitata ad una parte degli interventi previsti.
Infine, la riassegnazione delle risorse resesi disponibili sulla
base dei decreti ricognitivi previsti dal comma 311, avverrebbe con
le modalita' di assegnazione previste dalla normativa vigente, che
prevedono la concertazione con le Regioni nella sede della Conferenza
Stato-Regioni.
Le norme impugnate, quindi, sarebbero finalizzate ad assicurare
il «buon funzionamento del Servizio Sanitario Nazionale» ed il
«corretto uso delle risorse pubbliche, [...] per le finalita' del
Servizio stesso e per la tutela del diritto alla salute del
cittadino».
8. - In prossimita' dell'udienza, le Regioni Veneto,
Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia hanno depositato memorie
integrative con le quali insistono per l'accoglimento delle
questioni.
8.1. - In particolare, dette ricorrenti ribadiscono la tesi
secondo cui il comma 285 introdurrebbe un vincolo di destinazione
alle risorse residue del programma di investimenti di edilizia
sanitaria. Risulterebbe, pertanto, vanificata l'autonomia finanziaria
regionale garantita dall'art. 119 Cost. e «ribadita dalla consolidata
giurisprudenza costituzionale».
Le Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia osservano, poi,
come la materia cui afferisce la norma impugnata sia quella
dell'«organizzazione sanitaria», rimessa alla competenza legislativa
piena delle Regioni (art. 117, quarto comma, Cost.), richiamando in
proposito le sentenze n. 328 del 2006 e n. 510 del 2002 di questa
Corte.
8.2. - In merito alla questione avente ad oggetto il comma 310,
la Regione Veneto, oltre a ribadire quanto gia' affermato nel
ricorso, sottolinea come la previsione di cause di risoluzione,
«unilateralmente disposte», degli accordi di programma in tema di
edilizia sanitaria violi, «in modo tanto grave da apparire
irrazionale, il principio di leale collaborazione».
A detta della citata ricorrente, la gravita' della lesione
risulterebbe accresciuta dal fatto che si tratta di «accordi gia' in
essere al momento dell'entrata in vigore della normativa impugnata».
Pertanto, «la previsione di una disciplina retroattiva di questo
tipo» sarebbe, non solo «idonea a comprimere significativamente
l'autonomia finanziaria regionale», ma anche «assolutamente
irragionevole e pericolosa nella misura in cui modifica situazioni
venutesi a creare e consolidare nel passato, con grave detrimento
della tanto conclamata certezza del diritto».
8.3. - Infine, la Regione Emilia-Romagna insiste per
l'accoglimento della questione avente ad oggetto il comma 311,
sottolineando come la norma in oggetto costituisca «l'ennesimo
intervento di finanziamento a destinazione vincolata in un ambito -
attuazione di programmi di edilizia sanitaria - di sicura competenza
regionale».
In particolare, la difesa regionale ritiene che al «pur lodevole
intento di sbloccare risorse non spese o sottoutilizzate» non si
accompagni il necessario rispetto dell'autonomia finanziaria e
decisionale delle regioni. I fondi resisi disponibili, in virtu' del
disposto del comma 310, potrebbero, infatti, «articolarsi verso altre
finalizzazioni piu' rispondenti alle effettive e concrete esigenze
delle singole Regioni, sulla base di obiettivi ed interventi
autonomamente da esse decisi, come sarebbe costituzionalmente piu'
consono alle capacita' riconosciute alle Regioni in una combinata
lettura dei rinnovati artt. 117 e 119 Cost.».
La Regione, inoltre, contesta quanto dedotto dalla difesa
erariale nell'atto di costituzione, osservando che il comma 311 non
puo' essere ricondotto al potere statale di coordinamento della
finanza pubblica, «perche' non ha finalita' di contenimento della
spesa». Esso, pertanto, andrebbe esaminato alla luce della
giurisprudenza costituzionale che ha dichiarato l'illegittimita' dei
vincoli di destinazione alle risorse regionali.
La ricorrente conclude rilevando che la destinazione delle
risorse resesi disponibili alla stipula di nuovi accordi non farebbe
venir meno la lesione dell'autonomia regionale, anche perche' il
comma 311 destina le risorse «ad altri interventi di vario tipo».
Considerato in diritto
1. - Con distinti ricorsi le Regioni Veneto, Piemonte,
Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia hanno promosso questioni di
legittimita' costituzionale di numerose disposizioni della legge
23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006).
Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nella legge n. 266 del 2005,
vengono in esame in questa sede quelle relative ai commi 285, 310,
311 e 312 dell'art. 1.
Poiche' tutte le norme impugnate attengono al programma di
investimenti di edilizia sanitaria previsto dall'art. 20 della legge
11 marzo 1988, n. 67 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 1988), e le
censure mosse dalle ricorrenti sono sostanzialmente coincidenti, puo'
essere disposta la riunione dei relativi giudizi.
2. - La norma di cui al comma 285 e' impugnata da tutte le
Regioni in quanto, ponendo un vincolo di destinazione alle risorse
residue derivanti dal programma di investimenti sopra richiamato in
una materia che non e' di competenza esclusiva statale, lederebbe la
competenza legislativa regionale in materia di edilizia sanitaria e,
per la sola Regione Friuli, di «organizzazione dell'assistenza
ospedaliera». Sarebbe, inoltre, violata l'autonomia finanziaria
regionale.
Il comma 310, invece, e' censurato dalle sole Regioni Veneto e
Piemonte, a detta delle quali esso recherebbe un vulnus all'autonomia
finanziaria regionale, in quanto la previsione di nuove cause di
risoluzione degli accordi di programma sottoscritti dalle Regioni
nell'ambito dei programmi regionali per la realizzazione degli
interventi di edilizia sanitaria inciderebbe «retroattivamente, in
modo irragionevole, su accordi conclusi, comportando variazioni nel
bilancio regionale, che vulnerano l'autonomia finanziaria della
Regione, garantita dall'art. 119 Cost.».
La Regione Piemonte evoca come parametri costituzionali violati
anche il principio di leale collaborazione ed il principio di buon
andamento e imparzialita' della pubblica amministrazione, in quanto
attraverso le norme censurate verrebbero «unilateralmente
riconsiderate le condizioni di accordi di programma» gia' stipulati.
Il comma 311 e' oggetto di specifiche censure da parte delle sole
Regioni Piemonte ed Emilia-Romagna, le quali deducono la violazione
dell'art. 119 Cost., sul rilievo che la norma porrebbe un vincolo di
destinazione alle somme derivanti dalle eventuali risoluzioni di
accordi e revoche di finanziamenti, previste dal precedente
comma 310.
Infine, la Regione Piemonte impugna, unitamente ai commi 310 e
311, il comma 312, formulando un'unica motivazione a sostegno della
dedotta violazione degli artt. 97 e 119 della Costituzione e del
principio di leale collaborazione.
3. - Preliminarmente va dichiarata inammissibile la questione di
legittimita' costituzionale della norma di cui al comma 312
dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005. La Regione Piemonte, unica
ricorrente al riguardo, non individua infatti le specifiche ragioni
di impugnativa, limitandosi a prospettare una generica censura del
comma 312. Come questa Corte ha piu' volte ribadito, «anche nei
ricorsi in via principale ogni questione di legittimita'
costituzionale deve essere definita nei suoi precisi termini e deve
essere adeguatamente motivata» (ex plurimis, sentenze nn. 391, 253,
248 e 215 del 2006).
4. - Sempre in via preliminare, deve essere affrontata la
questione dell'applicabilita' nei confronti della sola Regione
speciale ricorrente (Friuli-Venezia Giulia) del comma 610 dell'art. 1
della legge n. 266 del 2005, secondo cui le disposizioni della legge
medesima «sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle
province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme
dei rispettivi statuti».
La Regione Friuli evoca infatti - come parametro costituzionale
violato dalla norma di cui al comma 285 dell'art. 1 della legge
finanziaria 2006 - l'art. 5, n. 16, della legge costituzionale
31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia), assumendo la lesione della competenza legislativa regionale
in materia di «organizzazione dell'assistenza ospedaliera».
Va qui ribadito l'orientamento seguito da questa Corte a
proposito delle generiche clausole di salvaguardia contenute nelle
annuali leggi finanziarie (ex plurimis, sentenze nn. 134, 118 e 88
del 2006). L'eccessiva vaghezza della loro formulazione, aggravata
dalla complessa struttura delle leggi finanziarie, frutto della
prassi invalsa negli ultimi anni, non puo' valere ad escludere le
autonomie speciali dall'applicazione delle norme contenute nelle
suddette leggi.
Deve, pertanto, escludersi l'applicabilita', nell'odierno
giudizio, del suddetto comma 610 alla Regione Friuli-Venezia Giulia.
5. - La questione relativa al comma 285 della legge finanziaria
2006 e' fondata.
5.1. - La norma in oggetto, come quelle contenute nelle altre
disposizioni censurate, appartiene, per i diversi profili emergenti,
ad un ambito materiale, l'edilizia sanitaria, che non trova posto
come materia specifica tra quelle elencate nell'art. 117 Cost., ma
rientra in due materie previste dalla citata disposizione
costituzionale, governo del territorio e tutela della salute,
entrambe appartenenti alla potesta' legislativa concorrente. Non e'
condivisibile pertanto l'assunto di due delle Regioni ricorrenti, che
inquadrano l'edilizia sanitaria nell'organizzazione sanitaria,
rimessa alla competenza residuale delle Regioni. Questa Corte ha
precisato che la materia della sanita', dopo la riforma del Titolo V
della Parte II della Costituzione, ricomprende sia la tutela della
salute, che assume oggi un significato piu' ampio rispetto alla
precedente materia dell'assistenza sanitaria e ospedaliera, sia
l'organizzazione sanitaria in senso stretto, nella quale le Regioni
possono adottare una disciplina anche sostitutiva di quella statale
(sentenze nn. 328 e 181 del 2006, n. 270 del 2005, n. 510 del 2002).
E' appena il caso di rilevare che l'edilizia sanitaria attiene
alle strutture, non all'organizzazione del servizio sanitario;
quest'ultima inerisce invece ai metodi ed alle prassi di razionale ed
efficiente utilizzazione delle risorse umane, finanziarie e materiali
destinate a rendere possibile l'erogazione del servizio.
5.2. - Con riferimento alla lamentata violazione dell'autonomia
regionale prodotta, a dire delle ricorrenti, dalla destinazione
vincolata dei fondi di cui al censurato comma 285, occorre ricordare
che questa Corte ha stabilito, con giurisprudenza univoca e costante,
che la legittimita' della destinazione di fondi a finalita'
specifiche, operata da leggi dello Stato, e' condizionata dalla
finalizzazione dei finanziamenti ad opere o servizi di competenza
statale. Al riguardo la Corte ha affermato: «La finalizzazione a
scopi rientranti in materia di competenza residuale delle Regioni o
anche di competenza concorrente comporta la illegittimita'
costituzionale delle norme statali» (sentenza n. 231 del 2005; in
senso conforme, ex plurimis, sentenze n. 118 del 2006, n. 424 del
2004, n. 370 del 2003).
I vincoli di destinazione previsti dalla norma censurata sono
specifici e dettagliati e presenterebbero pertanto, secondo le
prospettazioni delle ricorrenti, le caratteristiche delineate da
questa Corte per individuare gli interventi legislativi statali
lesivi della sfera di autonomia garantita alle Regioni dagli
artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.
L'Avvocatura dello Stato, per sostenere la legittimita' della
norma censurata, invoca l'art. 119, quinto comma, Cost., poiche' si
tratterebbe di vincoli volti «a rimuovere gli squilibri economici e
sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona
e per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle
funzioni». La difesa del resistente aggiunge inoltre che «la
definizione dei livelli essenziali di assistenza e la loro erogazione
da parte delle Regioni si configura quale modello prestazionale
obbligatorio e che le attivita' sanitarie e socio-sanitarie devono
essere esercitate in strutture idonee, con caratteristiche edilizie e
tecnologiche minime che, allo stato, risultano quelle fissate dal
d.P.R. 14 gennaio 1997».
5.3. - Con riferimento all'evocata competenza statale sulla
fissazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA), si deve
osservare che la norma censurata disciplina la destinazione delle
risorse residue finalizzate all'edilizia sanitaria, nell'ambito del
programma di investimenti di cui all'art. 20 della legge n. 67 del
1988. Un intervento statale teso a fissare, nella materia
dell'edilizia sanitaria, un limite indiretto all'autonomia regionale,
giustificato dall'esigenza di fornire il servizio sanitario mediante
strutture di dimensioni previste da norme nazionali, mal si concilia
con il carattere residuale delle risorse cui la norma censurata si
riferisce e si pone in contrasto con la necessaria generalita' di una
previsione di LEA ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost. Lo stesso atto di indirizzo e coordinamento citato dal
resistente si riferisce ai requisiti minimi strutturali, tecnologici
ed organizzativi, ma non determina la soglia minima dei posti letto
che dovrebbero avere i presidi ospedalieri per essere destinatari di
finanziamenti. Il richiamo a tale atto, da parte della difesa dello
Stato, con riferimento alla dimensione degli ospedali, in termini di
posti letto, non e' quindi pertinente.
La seconda parte della norma censurata si riferisce invero, con
distinta previsione rispetto a quella riguardante la dimensione degli
ospedali, alla destinazione dei fondi per le finalita' di
potenziamento e ammodernamento tecnologico indicate dal suddetto
d.P.R. 14 gennaio 1997. Si deve tuttavia osservare che gia' l'art. 1,
comma 188, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2005), prevedeva che le Regioni destinassero una quota
delle risorse residue al potenziamento tecnologico. L'art. 10
dell'Intesa Stato Regioni e Province autonome del 23 marzo 2005 dava
esplicitamente attuazione alla norma di legge sopra citata,
stabilendo al 15 per cento la quota minima delle risorse residue da
destinare alle finalita' di cui sopra.
La norma censurata impone invece, in contrasto con la disciplina
vigente nel recente passato, un vincolo di destinazione sull'intero
ammontare delle risorse residue, che non lascia alle Regioni alcun
margine di autonomia sia per determinare le proprie scelte sia per
negoziare eventuali intese con lo Stato. Tale costrizione non
costituisce esplicazione della potesta' statale di determinazione dei
LEA, ma indebita ingerenza nell'autonomia finanziaria regionale, in
quanto sottrae del tutto alle Regioni la possibilita' di utilizzare,
secondo propri orientamenti, le risorse disponibili in materia di
edilizia sanitaria, rientrante nella potesta' legislativa
concorrente.
Deve essere considerato infondato il richiamo del resistente al
quinto comma dell'art. 119 Cost., evocato allo scopo di sostenere la
legittimita' della norma statale censurata, come volta a conseguire
le finalita' previste dalla suddetta norma costituzionale, mediante
risorse aggiuntive ed interventi in favore di determinate Regioni o
enti locali. Si deve osservare in proposito che nella fattispecie non
si tratta di un intervento speciale in favore di determinate Regioni,
al fine di correggere o attenuare particolari squilibri e garantire
un livello uniforme di servizi alla persona, ma di una previsione di
ordine generale destinata ad applicarsi anche a Regioni che abbiano,
in ipotesi, raggiunto o superato i requisiti minimi previsti dalle
norme statali. La norma censurata si colloca quindi al di fuori della
ratio dell'invocato art. 119, quinto comma, Cost.
In conclusione, il comma 285 dell'art. 1 della legge finanziaria
2006 si pone in contrasto con gli art. 117, terzo comma, e 119, terzo
comma, Cost.
6. - La questione di legittimita' costituzionale relativa al
comma 310 dell'art. 1 della citata legge finanziaria non e' fondata.
6.1. - La norma censurata si limita a determinare le conseguenze
della mancata utilizzazione, da parte delle Regioni, dei
finanziamenti destinati all'attuazione del programma di edilizia
sanitaria, di cui all'art. 20 della legge n. 67 del 1988. Per tale
finalita' l'art. 5-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'art. 1 della legge 22 ottobre 1992, n. 421), introdotto dal
decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la
razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma
dell'art. 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), dispone che il
Ministero della salute stipuli accordi di programma con le Regioni e
con altri soggetti pubblici interessati.
Le conseguenze previste dal censurato comma 310 sono, come gia'
riportato, la risoluzione degli accordi di programma stipulati a tal
fine e la revoca dei finanziamenti relativi.
Ne' la sfera di competenze costituzionalmente garantita delle
Regioni, ne' il principio di leale collaborazione risultano violati
da una norma che prende atto dell'inattivita' di alcune Regioni
nell'utilizzare risorse poste a loro disposizione nel bilancio dello
Stato ed oggetto di accordi di programma stipulati in modo libero e
paritario con il Governo nazionale. Il regionalismo non puo'
esaurirsi nella statica difesa reciproca delle prerogative dello
Stato e delle Regioni, ma si pone nella prospettiva di un
miglioramento della qualita' dei servizi resi ai cittadini, nel
quadro di una integrazione dinamica tra i diversi livelli di governo.
Il congelamento di ingenti somme gia' destinate, secondo moduli di
cooperazione orizzontale tra Stato e Regioni, all'attuazione di
programmi di edilizia sanitaria non giova all'autonomia regionale e
sottrae per tempi indefiniti risorse per la realizzazione del diritto
alla salute dei cittadini. Prevedere la risoluzione di accordi di
programma, rispetto ai quali si sia registrato un inadempimento da
parte di alcune Regioni, significa porre le condizioni per una
incentivazione di comportamenti efficienti e virtuosi delle
amministrazioni regionali, favorendo anche, sempre secondo il metodo
dell'accordo, la riutilizzazione aggiornata, per le medesime
finalita', dei finanziamenti revocati.
7. - La questione di legittimita' costituzionale del comma 311 e'
solo parzialmente fondata.
7.1. - In coerenza con quanto previsto dal comma 310, la prima
parte del successivo comma 311 prescrive che le risorse resesi
disponibili in seguito alla risoluzione degli accordi di programma ed
alla conseguente revoca dei finanziamenti devono essere utilizzate
per la sottoscrizione di nuovi accordi di programma. Si tratta di una
misura di riattualizzazione di quei precedenti accordi che sono
rimasti inattuati per l'inerzia di alcune Regioni. L'autonomia
regionale non viene incisa negativamente, giacche' saranno le stesse
Regioni a rinegoziare i finanziamenti residui, che non vengono quindi
sottratti alla loro disponibilita'. In altre parole, le Regioni
rimangono in possesso della facolta' di concordare con lo Stato i
tempi e i modi dell'impiego dei fondi disponibili, secondo il
principio di leale collaborazione.
7.2. - Si deve ritenere fondata, invece, la questione di
legittimita' costituzionale avente ad oggetto la seconda parte del
comma 311, laddove aggiunge che le medesime risorse resesi
disponibili devono essere destinate «per gli interventi relativi alle
linee di finanziamento per le strutture necessarie all'attivita'
liberoprofessionale intramuraria, per le strutture di radioterapia e
per gli interventi relativi agli Istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico, ai policlinici universitari, agli ospedali
classificati, agli Istituti zooprofilattici sperimentali e all'ISS,
nel rispetto delle quote gia' assegnate alle singole regioni o
province autonome sul complessivo programma di cui all'articolo 20
della legge 11 marzo 1988, n. 67, e successive modificazioni».
La norma sopra indicata incorre negli stessi vizi di legittimita'
costituzionale gia' individuati a proposito del comma 285, in quanto
vincola, unilateralmente e per finalita' specifiche e dettagliate, la
destinazione di fondi in una materia di competenza concorrente. Ne'
vale obiettare che non vengono intaccate le quote gia' assegnate alle
Regioni, poiche' la lesione dell'autonomia regionale deriva dal
vincolo in se', che comprime in modo illegittimo le scelte di queste
ultime, e non dalla sottrazione di risorse alle Regioni medesime.
In definitiva, la norma censurata nella specie viola gli
artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.
8. - Restano assorbiti tutti gli altri profili di illegittimita'
costituzionale prospettati dalle Regioni ricorrenti.