ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 282,
283, 284 e 409 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2006), promossi con ricorsi della Provincia autonoma di
Bolzano, della Regione Emilia-Romagna, della Provincia autonoma di
Trento e della Regione Friuli-Venezia Giulia, notificati il 24 e il
27 febbraio 2006, depositati in cancelleria il 2, il 3 e il 4 marzo
2006 ed iscritti ai numeri 33, 39, 40 e 41 del registro ricorsi 2006;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 2007 il giudice relatore
Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la
Provincia autonoma di Bolzano, Giandomenico Falcon e Franco
Mastragostino per la Regione Emilia-Romagna e per la Provincia
autonoma di Trento, Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia
Giulia e gli avvocati dello Stato Franco Favara e Antonio Tallarida
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il
24 febbraio 2006 e depositato presso la cancelleria della Corte il
successivo 2 marzo (iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2006), la
Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il 27 febbraio 2006 e
depositato il successivo 3 marzo (iscritto al n. 39 del registro
ricorsi 2006), la Provincia autonoma di Trento, con ricorso
notificato il 27 febbraio 2006 e depositato il successivo 3 marzo
(iscritto al n. 40 del registro ricorsi 2006), la Regione
Friuli-Venezia Giulia, con ricorso notificato il 27 febbraio 2006 e
depositato il successivo 4 marzo (iscritto al n. 41 del registro
ricorsi 2006), nel promuovere questioni di legittimita'
costituzionale di numerose disposizioni della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2006), hanno impugnato,
tra l'altro, l'art. 1, commi 282, 283, 284 e 409 della suddetta
legge.
In particolare le Province autonome hanno impugnato entrambe
l'art. 1, commi 282, 283 e 284; la sola Provincia di Bolzano ha
ritenuto costituzionalmente illegittimo anche il comma 409; le
Regioni ricorrenti sospettano di illegittimita' costituzionale i soli
commi 283 e 284 del suddetto art. 1.
2. - Un primo gruppo di censure, prospettate da entrambe le
Province autonome, riguarda l'art. 1, comma 282, nella parte in cui
stabilisce il divieto della sospensione delle attivita' di
prenotazione delle prestazioni, di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 29 novembre 2001 (Definizione dei livelli
essenziali di assistenza) e prevede che, nel disciplinare i casi in
cui la suddetta sospensione sia legata a motivi tecnici, le Regioni e
le Province autonome di Trento e di Bolzano devono sentire le
associazioni a difesa dei consumatori e degli utenti.
Tali disposizioni, in quanto norme di dettaglio, violerebbero gli
artt. 9, numero 10; 16; 31; 49; 54, numeri 1, 2 e 3; 55, primo comma,
del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonche' sia l'art. 2
del decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474
(Norme di attuazione dello statuto per la Regione Trentino-Alto Adige
in materia di igiene e sanita), sia l'art. 2, comma 1, del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la
potesta' statale di indirizzo e coordinamento).
La sola Provincia autonoma di Bolzano ha, inoltre, impugnato la
disposizione contenuta nel medesimo comma 282, relativamente alla
previsione dell'obbligo di informazione semestrale da rendere al
Ministero della salute, ritenuto lesivo dell'art. 4, comma 1, del
citato d.lgs. n. 266 del 1992.
2.2. - Le norme sospettate di illegittimita' costituzionale,
secondo le ricorrenti, non potrebbero trovare fondamento nella
potesta' legislativa dello Stato, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione, in quanto quest'ultimo non sarebbe
applicabile alle Province autonome, ne' le norme stesse
esprimerebbero principi fondamentali della legislazione statale o
disposizioni fondamentali delle riforme economico-sociali.
3. - Un secondo gruppo di censure, comuni a tutti i ricorsi, sia
pure prospettate in riferimento a distinti parametri, attiene al
sistema sanzionatorio delineato dall'art. 1, commi 283 e 284, in
relazione alla violazione del divieto di sospendere le attivita' di
prenotazione, nonche' ai compiti affidati alla Commissione nazionale
sull'appropriatezza delle prescrizioni.
Le disposizioni ora richiamate stabiliscono, in particolare, che
la predetta Commissione e' incaricata di fissare i criteri per la
determinazione delle sanzioni amministrative, previste dal successivo
comma 284 e che devono essere applicate dalle Regioni e dalle
Province autonome. Alla medesima Commissione sono affidati compiti di
promozione di iniziative formative e di informazione per il personale
medico e per i soggetti utenti del Servizio sanitario, di
monitoraggio, studio e predisposizione di linee-guida per la
fissazione di criteri concernente la priorita' di appropriatezza
delle prestazioni, di forme idonee di controllo dell'appropriatezza
delle prescrizioni mediche, nonche' di promozione di analoghi
organismi a livello regionale e aziendale.
In ordine a tali disposizioni le Province ricorrenti prospettano
la violazione delle loro competenze in materia di personale degli
enti sanitari e di assistenza sanitaria e ospedaliera (artt. 8,
numero 1; 9, numero 10; 16 dello statuto di autonomia; art. 2 del
d.P.R. n. 474 del 1975), rispetto alle quali la disciplina delle
suddette sanzioni amministrative sarebbe accessoria, nonche' la
violazione degli artt. 3 e 4, comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992,
del principio di legalita' delle sanzioni amministrative e
dell'art. 117, sesto comma, Cost. - invocato anche ai sensi
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 che
reca «Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione»
-, non potendosi, inoltre, ravvisare i presupposti per l'applicazione
del principio di sussidiarieta' ai sensi dell' art. 118, primo comma,
Cost.
4. - La Provincia autonoma di Bolzano prospetta, in particolare,
due distinti profili di illegittimita' costituzionale del censurato
comma 283, da un lato per la parte in cui si demandano alla suddetta
Commissione competenze in materia di formazione e addestramento
professionale, in quanto riservate alle prerogative provinciali
dall'art. 8, numero 29, dello statuto di autonomia, e, dall'altro, in
quanto il compito di predisporre le linee-guida in ordine
all'appropriatezza delle prestazioni e ai controlli
sull'appropriatezza delle prescrizioni sarebbe lesivo delle
attribuzioni provinciali in tema di assistenza sanitaria ed
ospedaliera, tanto piu' che le relative disposizioni dovrebbero
essere adottate, nella specie, con atto non avente natura
legislativa.
5. - In via subordinata, la sola Provincia autonoma di Trento
chiede che sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale del
medesimo art. 1, comma 283, nella parte in cui non prevede che detta
Commissione sia istituita, e i suoi componenti siano nominati, con
decreto del Ministro della salute, previa intesa con la Conferenza
permanente Stato-Regioni.
6. - Sempre in riferimento al sistema sanzionatorio delineato nei
commi 283 e 284, la Regione Emilia-Romagna, con il suo ricorso,
prospetta la lesione degli artt. 117, terzo e sesto comma, e 118,
primo comma, Cost., nonche' del principio di leale collaborazione.
La Regione Friuli-Venezia Giulia, a sua volta, denuncia la
lesione dell'art. 5, numero 15 (recte: numero 16), della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia), degli artt. 117, sesto comma e 118, primo
comma, Cost. - anche ai sensi dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001 -, nonche' del medesimo principio di leale collaborazione.
7. - Un terzo gruppo di censure investe l'art. 1, comma 409, il
quale e' impugnato dalla sola Provincia autonoma di Bolzano in quanto
esso integrerebbe una disciplina di dettaglio lesiva delle proprie
competenze in merito all'ordinamento degli uffici provinciali ed alla
materia igiene e sanita', assistenza sanitaria e ospedaliera, nonche'
dell'attribuzione alla Provincia di quote delle entrate tributarie
statali (artt. 8, numero 1; 9, numero 10; 16 e 75 dello statuto di
autonomia e art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975).
7.1. - Il citato comma 409, innanzitutto, prevede che sia
istituito un repertorio generale dei dispositivi medici, approvato
con decreto del Ministro della salute, previo accordo con le Regioni
e le Province autonome sancito dalla Conferenza permanente per i
rapporti Stato-Regioni. In base al combinato disposto di cui alle
lettere a) e b) del comma 409, l'iscrizione nel suddetto repertorio
costituisce conditio sine qua non affinche' il dispositivo medico
possa essere acquistato, utilizzato o dispensato nell'ambito del
Servizio sanitario nazionale e, dunque, anche nelle due province
ricorrenti.
La Provincia autonoma di Bolzano ritiene che tale normativa,
proprio perche' di dettaglio, violerebbe l'art. 9, numero 10, dello
statuto di autonomia, in quanto il legislatore statale, nella materia
«igiene e sanita», puo' intervenire solo mediante norme fondamentali
delle riforme economico-sociali o principi fondamentali della materia
stessa e non anche con disposizioni legislative di dettaglio.
7.2. - Il medesimo comma 409, inoltre, fa obbligo alle Regioni,
qualora le Aziende sanitarie omettano di trasmettere al Ministero
della salute le previste informazioni sui dispositivi medici, secondo
le modalita' stabilite con la stessa procedura fissata per la loro
classificazione, di adottare i medesimi provvedimenti stabiliti per i
direttori generali in caso di inadempimento degli obblighi
informativi sul monitoraggio della spesa sanitaria.
La ricorrente sospetta di illegittimita' costituzionale anche
tale disposizione, in quanto questa introduce norme di dettaglio
nelle materie dell'ordinamento degli uffici provinciali, dell'igiene
e sanita' e dell'assistenza sanitaria e ospedaliera, di competenza
provinciale.
7.3. - Ancora, il comma 409 stabilisce che le aziende che
producono o immettono in commercio dispositivi medici dichiarino la
spesa annualmente sostenuta per la promozione di tali prodotti presso
medici ed operatori sanitari e versino un contributo pari al cinque
per cento di detta spesa in conto entrate del bilancio dello Stato.
E', altresi', previsto che i proventi derivanti da tali versamenti
siano riassegnati, con decreti del Ministro dell'economia e delle
finanze, sulle corrispondenti unita' previsionali di base dello stato
di previsione del Ministero della salute. E' poi stabilito che per
l'inserimento delle informazioni nella banca dati necessaria alla
istituzione e alla gestione del repertorio dei dispositivi medici, i
produttori ed i distributori siano tenuti al pagamento di una tariffa
di cento euro per ogni dispositivo. Secondo la Provincia ricorrente,
anche tali previsioni contrasterebbero con le competenze provinciali
in materia di igiene e sanita', nonche' con quanto previsto
dall'art. 75 dello statuto di autonomia.
8. - In tutti i giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, il quale ha concluso per l'inammissibilita' o
l'infondatezza dei ricorsi.
8.1. - Il resistente, nell'esaminare le censure formulate in
ordine ai commi 282, 283 e 284, dell'art. 1 della legge n. 266 del
2005, ha osservato che gli stessi contengono, in sintesi, tre nuclei
precettivi: il divieto di sospensione delle attivita' di prenotazione
delle prestazioni sanitarie; la istituzione di una complessa
organizzazione volta alla predisposizione di linee-guida di
fissazione di criteri di priorita' e di appropriatezza delle
prestazioni, in cui un ruolo centrale e' svolto dalla Conferenza
Stato-Regioni; la previsione di sanzioni per la violazione del
suddetto divieto.
La funzione delle norme impugnate, quindi, e' quella di garantire
su tutto il territorio nazionale l'adeguatezza delle prestazioni
sanitarie e la certezza della loro erogazione nel tempo.
Pertanto, le norme stesse sono espressione di un principio
fondamentale della riforma sanitaria di sicura competenza statale.
E' pur vero, secondo la difesa dello Stato, che a tali
affermazioni di principio si accompagnano alcune previsioni di
dettaglio, ma queste ultime sarebbero legittimate dal medesimo
principio fondamentale, rispetto al quale appaiono strumentali, e
dalla previsione delle intese Stato-Regioni.
Infine, l'Avvocatura dello Stato deduce che, qualora dovesse
essere riscontrata una qualche interferenza con le competenze dei
ricorrenti enti ad autonomia speciale, soccorrerebbe la norma di
chiusura di cui al comma 610 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005.
8.1. - In ordine all'impugnazione dell'art. 1, comma 409, della
suddetta legge, il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che
la disposizione non e' estranea alle esigenze di coordinamento della
finanza pubblica, in quanto tende a contenere i costi del Servizio
sanitario.
Non si tratterebbe, inoltre, di una normativa di dettaglio, in
quanto sarebbe stata emanata nell'esercizio della potesta'
legislativa statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera r),
Cost., attenendo non all'organizzazione sanitaria, quanto al
coordinamento informatico dei dati dell'amministrazione, che ha come
presupposto essenziale la omogeneita' dei criteri di raccolta.
Infine, la difesa dello Stato rileva come la esigenza di
unitarieta' investe tutte le attivita' strumentalmente collegate,
postulando l'accordo Stato-Regioni come valida soluzione
collaborativa.
9. - In prossimita' dell'udienza tutte le ricorrenti hanno
depositato memorie con le quali hanno ribadito le difese svolte nei
ricorsi.
9.1. - In particolare, la Provincia autonoma di Bolzano pone in
evidenza che l'art. 1, commi 282, 283 e 284, della legge n. 266 del
2005 contiene norme di dettaglio che ledono le competenze
provinciali, come del resto sembra riconosciuto dallo stesso
Presidente del Consiglio dei ministri nell'atto di costituzione. La
suddetta ricorrente richiama altresi' la legge provinciale 5 marzo
2001, n. 7 (Riordinamento del Servizio sanitario provinciale), che
all'art. 16 detta una disciplina per i controlli sulle attivita'
delle Aziende sanitarie locali della Provincia. Ricorda, infine, che
la legge provinciale 4 gennaio 2000, n. 1 (Riordinamento della
struttura dirigenziale amministrativa, tecnica e professionale delle
Aziende speciali Unita' sanitarie locali), ha istituito, presso il
direttore generale, un nucleo di valutazione.
In ordine all'impugnazione del comma 409 del citato art. 1 della
legge finanziaria per il 2006, la Provincia autonoma di Bolzano
assume, in particolare, che lo stesso non esprime norme fondamentali
delle riforme economico-sociali o principi fondamentali, ma una
disciplina di estremo dettaglio estranea ad esigenze di coordinamento
della finanza pubblica.
9.2. - La Regione Friuli-Venezia Giulia e la Regione
Emilia-Romagna sottolineano di aver mosso specifiche censure alle
norme impugnate, non limitandosi a dedurne il carattere di disciplina
di dettaglio.
10. - Anche il Presidente del Consiglio dei ministri, in
prossimita' dell'udienza, ha depositato memorie con le quali pone in
luce lo stretto collegamento tra la disposizione che reca il divieto
di sospendere le prenotazioni delle prestazioni oggetto di livelli
essenziali di assistenza e le cosiddette liste di attesa, richiamando
in proposito gli Accordi Stato-Regioni del 14 febbraio 2002 e
dell'11 luglio 2002.
L'Avvocatura dello Stato invoca, altresi', l'art. 52 della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2003) e
l'art. 1, comma 172, della legge finanziaria 30 dicembre 2004, n. 311
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2005), contenenti disposizioni per il
contenimento delle suddette liste di attesa.
La difesa statale, altresi', pone in luce il compito di ausilio
scientifico a favore delle Regioni e delle Province autonome svolto
dalla Commissione sull'appropriatezza delle prescrizioni, ferme
restando le competenze amministrativa e legislativa di queste ultime.
In ordine al comma 409, il Presidente del Consiglio dei ministri
ha ribadito il carattere di norma di coordinamento della finanza
pubblica, in quanto volta al contenimento della spesa generica e
diretta al coordinamento informatico dei dati dell'amministrazione.
Considerato in diritto
1. - Vengono all'esame della Corte quattro ricorsi,
rispettivamente proposti dalla Provincia autonoma di Bolzano (ric.
n. 33 del 2006), dalla Regione Emilia-Romagna (ric. n. 39 del 2006),
dalla Provincia autonoma di Trento (ric. n. 40 del 2006) e dalla
Regione Friuli-Venezia Giulia (ric. n. 41 del 2006), con i quali sono
state impugnate, tra le altre, le disposizioni contenute nell'art. 1,
commi 282, 283, 284 e 409, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2006).
2. - Preliminarmente, riservata a separate pronunce la decisione
delle questioni di legittimita' costituzionale promosse con gli
stessi ricorsi in riferimento a distinte norme contenute in altri
commi del medesimo art. 1 della citata legge finanziaria, si deve
disporre la riunione, ai fini di un'unica trattazione, dei quattro
ricorsi sopra indicati, in ragione della analogia di gran parte delle
questioni prospettate.
3. - Un primo gruppo di censure, proposte dalle Province
autonome, riguarda l'art. 1, comma 282, della legge finanziaria per
il 2006.
La norma stabilisce che «alle aziende sanitarie ed ospedaliere e'
vietato sospendere le attivita' di prenotazione delle prestazioni di
cui al (...) decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del
29 novembre 2001. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano adottano, sentite le associazioni a difesa dei consumatori e
degli utenti, operanti sul proprio territorio e presenti nell'elenco
previsto dall'articolo 137 del codice del consumo (...), disposizioni
per regolare i casi in cui la sospensione dell'erogazione delle
prestazioni e' legata a motivi tecnici, informando successivamente,
con cadenza semestrale, il Ministero della salute».
3.1. - Tali disposizioni, secondo le Province ricorrenti,
avrebbero carattere di disciplina di dettaglio, pur intervenendo in
materia oggetto di legislazione ripartita.
3.1.1. - Ad avviso, in particolare, della Provincia autonoma di
Bolzano le stesse sarebbero lesive delle proprie attribuzioni
legislative ed amministrative in materia di assistenza sanitaria e
ospedaliera, di cui agli artt. 9, numero 10, e 16, del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige) e all'art. 2 del decreto del
Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di
attuazione dello statuto per la Regione Trentino-Alto Adige in
materia di igiene e sanita). La previsione dell'obbligo di
informazione semestrale da rendere al Ministero della salute, e' poi
ritenuta lesiva dell'art. 4, comma 1, del decreto legislativo
16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento).
3.1.2. - La Provincia autonoma di Trento, a sua volta, sospetta
di illegittimita' costituzionale le sole disposizioni contenute nel
suddetto art. 1, comma 282, relative al richiamato divieto di
sospensione delle prenotazioni e alla previsione di un vincolo
procedimentale posto alle attivita' regolative della ricorrente
medesima.
Essa prospetta, segnatamente, la lesione dell'art. 9, numero 10,
dello statuto di autonomia, dell'art. 2, comma 1, del citato d.lgs.
n. 266 del 1992, in ordine al rapporto tra legislazione nazionale e
legislazione provinciale, nonche' «delle competenze sul procedimento
legislativo, regolamentare e amministrativo» (disciplinate, in
particolare, dalle norme statutarie di cui all'art. 54, numeri 1, 2 e
3; all'art. 55, primo comma, e all'art. 31, a sua volta richiamato
dall'art. 49).
3.2. - Le norme sospettate di illegittimita' costituzionale,
secondo le ricorrenti, non potrebbero trovare fondamento nella
potesta' legislativa esclusiva dello Stato, di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera m), della Costituzione, in quanto quest'ultimo
non sarebbe applicabile alle Province autonome, ne' le norme stesse
esprimerebbero principi fondamentali della legislazione statale o
costituirebbero norme fondamentali delle riforme economico-sociali.
4. - Specifiche censure, proposte dalla sola Provincia autonoma
di Bolzano, riguardano alcuni compiti attribuiti dall'art. 1,
comma 283, alla istituenda Commissione nazionale sull'appropriatezza
delle prescrizioni.
Ed infatti, detto comma prevede, al primo periodo, che «e'
istituita la Commissione nazionale sull'appropriatezza delle
prescrizioni, cui sono affidati compiti di promozione di iniziative
formative e di informazione per il personale medico e per i soggetti
utenti del Servizio sanitario, di monitoraggio, studio e
predisposizione di linee-guida per la fissazione di criteri di
priorita' di appropriatezza delle prestazioni, di forme idonee di
controllo dell'appropriatezza delle prescrizioni delle medesime
prestazioni, nonche' di promozione di analoghi organismi a livello
regionale e aziendale».
4.1. - La Provincia di Bolzano sospetta di illegittimita'
costituzionale la suddetta disposizione, da un lato, per la parte in
cui si demandano alla Commissione competenze in materia di formazione
e addestramento professionale, in quanto riservate alle prerogative
provinciali dall'art. 8, numero 29, dello statuto di autonomia, e,
dall'altro, per il fatto che il compito di predisporre le linee-guida
in ordine all'appropriatezza delle prestazioni e ai controlli
sull'appropriatezza delle prescrizioni sarebbe lesivo delle
attribuzioni provinciali in tema di assistenza sanitaria e
ospedaliera, tanto piu' che le relative disposizioni dovrebbero
essere adottate, nella specie, con atto non avente natura
legislativa.
5. - Un ulteriore gruppo di censure, comuni a tutti i ricorsi,
anche se proposte in riferimento a distinti parametri, attiene sia al
sistema sanzionatorio stabilito dall'art. 1, commi 283 e 284, per la
violazione del divieto di sospendere le attivita' di prenotazione,
sia ai compiti affidati alla Commissione sull'appropriatezza delle
prescrizioni.
5.1. - Il comma 283, al quarto periodo, stabilisce, in
particolare, che alla predetta Commissione, istituita con decreto del
Ministro della salute, «e' (...) affidato il compito di fissare i
criteri per la determinazione delle sanzioni amministrative previste
dal comma 284».
Il richiamato comma 284 prevede, a sua volta, che «ai soggetti
responsabili delle violazioni al divieto di cui al comma 282 e'
applicata la sanzione amministrativa da un minimo di 1.000 euro ad un
massimo di 6.000 euro. Ai soggetti responsabili delle violazioni
all'obbligo di cui all'articolo 3, comma 8, della legge 23 dicembre
1994, n. 724, e' applicata la sanzione amministrativa da un minimo di
5.000 euro ad un massimo di 20.000 euro. Spetta alle Regioni e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano l'applicazione delle
sanzioni di cui al presente comma, secondo i criteri fissati dalla
Commissione prevista dal comma 283».
5.2. - La Provincia autonoma di Bolzano prospetta la lesione
degli artt. 8, numero 1; 9, numero 10 e 16 dello statuto di autonomia
- in quanto le sanzioni amministrative attengono a materie riservate
alla propria potesta' legislativa, relative al personale degli enti
sanitari della Provincia e all'assistenza sanitaria e ospedaliera -,
nonche' dell'art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992, parametro
quest'ultimo richiamato con specifico riguardo alla prevista
sottoposizione della Provincia, in sede di applicazione delle
sanzioni amministrative, ai criteri fissati dalla Commissione.
5.3. - La Provincia autonoma di Trento, a sua volta, deduce che
non sussiste alcun titolo di legittimazione che consenta allo Stato
di imporsi, mediante l'indicato strumento, sull'attivita'
amministrativa della Provincia.
Ed infatti, il limite dei principi fondamentali esclude la
possibilita' di avvalersi di atti diversi da quelli legislativi, e
l'art. 117, sesto comma, Cost., richiamato ai sensi dell'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione), vieta allo Stato, nelle
materie oggetto di potesta' legislativa concorrente o residuale, di
esercitare la potesta' regolamentare. La fissazione dei predetti
criteri contrasterebbe, altresi', con l'art. 3 del d.lgs. n. 266 del
1992.
Deduce infine che, in ogni caso, l'intreccio degli interessi
imporrebbe che la Commissione fosse istituita e nominata previa
intesa con la Conferenza permanente Stato-Regioni.
5.4. - Sempre in riferimento al compito attribuito alla
Commissione di fissare i criteri per l'applicazione delle sanzioni
amministrative, la Regione Emilia-Romagna prospetta la lesione degli
artt. 117, terzo e sesto comma, e 118, primo comma, Cost., nonche',
in ordine alle modalita' di nomina della Commissione, del principio
di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni.
5.5. - La Regione Friuli-Venezia Giulia, infine, sempre per
quanto attiene ai suddetti criteri, denuncia la lesione dell'art. 5,
numero 15 (recte: numero 16), della legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia),
degli artt. 117, sesto comma, e 118, primo comma, Cost., dell'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001, nonche' del principio di leale
collaborazione tra lo Stato e le Regioni.
6. - Un ultimo gruppo di censure investe l'art. 1, comma 409, il
quale e' impugnato dalla sola Provincia autonoma di Bolzano, in
quanto esso integrerebbe una disciplina di dettaglio lesiva delle
competenze provinciali in merito all'ordinamento degli uffici
provinciali ed alla materia igiene e sanita', assistenza sanitaria e
ospedaliera, nonche' della attribuzione alla Provincia di quote delle
entrate tributarie statali (artt. 8, numero 1; 9, numero 10; 16 e 75
dello statuto di autonomia; art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975).
6.1. - Il citato comma 409, innanzitutto, prevede che sia
istituito un repertorio generale dei dispositivi medici, approvato
con decreto del Ministro della salute, previo accordo con le Regioni
e le Province autonome sancito dalla Conferenza permanente per i
rapporti Stato-Regioni (lettere a e b). In base al combinato disposto
di cui alle citate lettere a) e b) del comma 409, l'iscrizione nel
suddetto repertorio costituisce condizione affinche' il dispositivo
medico possa essere acquistato, utilizzato o dispensato nell'ambito
del Servizio sanitario nazionale e, dunque, anche nelle due Province
autonome.
La Provincia ricorrente ritiene che tale normativa, proprio
perche' di dettaglio, violi l'art. 9, numero 10, dello statuto
speciale, in quanto il legislatore statale nella materia «igiene e
sanita» puo' intervenire solo mediante norme fondamentali delle
riforme economico-sociali o principi fondamentali della materia
stessa e non anche con disposizioni legislative di dettaglio.
6.2. - Il medesimo comma 409, inoltre, prevede alcuni adempimenti
a carico delle Aziende sanitarie e fa obbligo alle Regioni, qualora
queste ultime omettano di trasmettere al Ministero della salute le
previste informazioni sui dispositivi medici, secondo le modalita'
stabilite con la stessa procedura fissata per la loro
classificazione, di adottare le medesime sanzioni stabilite per i
direttori generali in caso di inadempimento degli obblighi
informativi sul monitoraggio della spesa sanitaria (lettera a, numero
2).
La ricorrente sospetta di illegittimita' costituzionale anche
tale disposizione, in quanto essa introduce norme di dettaglio nelle
materie dell'ordinamento degli uffici provinciali, dell'igiene e
sanita' e dell'assistenza sanitaria e ospedaliera, di competenza
provinciale.
6.3. - Il comma 409 stabilisce, inoltre, che le aziende che
producono e immettono in commercio dispositivi medici dichiarino la
spesa annualmente sostenuta per la promozione di tali prodotti presso
medici e operatori sanitari e versino un contributo pari al cinque
per cento di detta spesa in conto entrate del bilancio dello Stato.
E', altresi', previsto che i proventi derivanti da tali versamenti
siano «riassegnati, con decreti del Ministro dell'economia e delle
finanze, sulle corrispondenti unita' previsionali di base dello stato
di previsione del Ministero della salute» (lettera d). E' poi
stabilito che, per l'inserimento delle informazioni nella banca dati
necessaria alla istituzione e alla gestione del repertorio dei
dispositivi medici, i produttori ed i distributori siano tenuti al
pagamento di una tariffa di cento euro per ogni dispositivo
(lettera e).
Secondo la Provincia ricorrente, anche tali previsioni
contrasterebbero con le competenze provinciali in materia di igiene e
sanita', nonche' con quanto previsto dall'art. 75 dello statuto di
autonomia.
7. - Tanto premesso, viene, innanzitutto, in esame la questione
di legittimita' costituzionale promossa dalle due Province autonome
in ordine al comma 282 dell'art.1 della legge n. 266 del 2005.
Come si e' accennato, le doglianze delle ricorrenti si incentrano
sul divieto di sospendere le attivita' di prenotazione delle
prestazioni oggetto dei livelli essenziali di assistenza sanitaria;
sulla previsione di una disciplina per stabilire i casi in cui detta
sospensione e' consentita, in quanto dovuta a motivi tecnici, da
adottare sentite le associazioni a difesa dei consumatori e degli
utenti; sulla informazione semestrale da rendere al Ministero della
salute in merito.
Le ricorrenti, nel dedurre la illegittimita' costituzionale delle
citate disposizioni, invocano le proprie prerogative come delineate
dallo statuto di autonomia e dalle relative norme di attuazione.
8. - In via preliminare, deve essere disattesa l'eccezione
proposta dall'Avvocatura dello Stato in ordine alla non
applicabilita' delle disposizioni in esame alle Province autonome
ricorrenti, che si basa sull'art. 1, comma 610, della medesima legge
finanziaria per il 2006, secondo cui «le disposizioni della presente
legge sono applicabili nelle Regioni a statuto speciale e nelle
Province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme
dei rispettivi statuti».
Come gia' ritenuto in analoghe fattispecie, detta previsione deve
ritenersi generica rispetto a norme del medesimo testo di legge che
risultano formulate in termini inequivoci come riferite a tutte le
Regioni (sentenze numeri 105 del 2007, 134 e 88 del 2006).
9. - La questione di costituzionalita' del comma 282, nella parte
in cui prescrive il divieto della sospensione delle attivita' di
prenotazione delle prestazioni aventi ad oggetto i livelli essenziali
di assistenza (L.E.A.) sanitari, non e' fondata.
9.1. - Il divieto in questione, in quanto volto ad impedire il
«blocco» delle cosiddette liste di attesa, e' preordinato a
consentire la fruizione, in modo continuativo, da parte degli utenti
del Servizio sanitario, delle prestazioni costituenti livelli
essenziali di assistenza sanitaria, salvo che motivi di ordine
tecnico impongano tale blocco. La disposizione impugnata, pur
intersecando la sfera di competenza legislativa concorrente assegnata
dallo statuto speciale e dalle relative norme di attuazione alle due
Province autonome ricorrenti nelle materie «igiene e sanita', ivi
compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera», nonche' in quella
relativa al funzionamento e alla gestione delle istituzioni ed enti
sanitari, rinviene, tuttavia, il suo prevalente titolo di
legittimazione nella competenza legislativa esclusiva dello Stato
prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione. Competenza, questa, che, come di seguito sara'
specificato, deve ritenersi operante anche in relazione alle suddette
Province autonome, in ragione dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001.
9.2. - Ne' e' conferente, in merito, quanto argomentato dalle
ricorrenti con riguardo alla sentenza di questa Corte n. 145 del
2005.
In tale sentenza la Corte, dopo aver richiamato l'art. 2, commi 1
e 4, del decreto legislativo n. 266 del 1992, quale normativa che
esclude in via generale l'immediata applicabilita' alle Province
autonome della legislazione statale, sancendo solo un obbligo di
adeguamento della legislazione regionale e provinciale alle
condizioni e nei limiti specificati in tale normativa, ha esaminato
la problematica dell'applicabilita' dell'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., rispetto ad un ambito di disciplina diverso da
quello in esame, vale a dire al settore dell'accesso dei soggetti
disabili agli strumenti informatici. Da cio' consegue che la
pronuncia stessa non puo' essere utilmente invocata nel caso qui in
contestazione, che attiene specificamente alla tematica, del tutto
diversa, dei livelli essenziali di assistenza nella sanita'.
9.3. - Occorre, invece, ribadire quanto questa Corte ha gia'
avuto modo di affermare, e cioe' che la competenza legislativa
concorrente concernente la «tutela della salute» (art. 117, terzo
comma, della Costituzione) e' «assai piu' ampia» rispetto a quella
precedente dell'«assistenza ospedaliera» (sentenze numeri 134 del
2006 e 270 del 2005), ed esprime «l'intento di una piu' netta
distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste
materie e la competenza statale, limitata alla determinazione dei
principi fondamentali della disciplina» (sentenza n. 282 del 2002).
Cio' comporta che, anche in riferimento alle attribuzioni proprie
delle Province autonome, l'applicazione dell'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001 trovi fondamento nella maggiore estensione della
«tutela della salute» rispetto alle corrispondenti competenze
statutarie in materia sanitaria (sentenza n. 134 del 2006).
La riconduzione delle attribuzioni in materia sanitaria delle
Province ricorrenti all'art. 117, terzo comma, Cost. implica
l'assoggettamento delle stesse ai limiti, espressi od impliciti,
contenuti nel nuovo Titolo V, e, in particolare, all'esercizio della
competenza esclusiva dello Stato in ordine alla determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale,
alla quale, come si e' affermato, va ricondotta la previsione del
divieto in esame.
9.4. - Va, infine, rilevato, come la sentenza n. 80 del 2007,
richiamata nel corso dell'udienza dalla difesa della Provincia
autonoma di Bolzano - avente ad oggetto, ancora in materia di L.E.A.
sanitari, un conflitto di attribuzione tra la medesima ricorrente e
lo Stato - abbia ritenuto sussistente «la competenza delle Province
autonome quanto all'attivita' di verifica delle liste di attesa, data
la stretta inerenza di queste ultime con la «garanzia» della
erogazione delle prestazioni sanitarie, secondo standard non
inferiori a quelli previsti a livello nazionale o comunitario, che
esse sono tenute ad assicurare».
E', quindi, da rimarcare che detta pronuncia e' intervenuta in
ordine ad atti incidenti sul potere delle Province di verifica
dell'attivita' svolta dalle Aziende sanitarie locali e dalle Aziende
ospedaliere, con specifico riguardo al settore concernente i tempi di
attesa relativi all'attivita' di erogazione delle prestazioni di
assistenza sanitaria.
Ben diverso e' l'ambito della disposizione qui in esame, la quale
attiene alla continuita' ed effettivita' della prestazione dei
L.E.A., giacche' individua appunto nella continuita' della erogazione
delle prestazioni sanitarie un livello essenziale di fruizione degli
stessi.
10. - Fondata, invece, deve ritenersi la questione di
legittimita' costituzionale relativa al vincolo procedurale imposto
dall'art. 1, comma 282, secondo periodo, nella adozione delle
disposizioni finalizzate a regolare i casi in cui la sospensione
dell'erogazione delle prestazioni sia legata a motivi tecnici, limite
costituito dalla necessita' di sentire «le associazioni a difesa dei
consumatori e degli utenti, operanti sul proprio territorio e
presenti nell'elenco previsto dall'articolo 137 del codice del
consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206».
Come si e' gia' affermato, nel caso in esame viene in rilievo un
concorso di competenze legislative che rende necessario fare
applicazione del principio di prevalenza, nonche', in particolare, in
ragione dell'intreccio delle discipline, del criterio di leale
cooperazione (si vedano, ex multis, le sentenze numeri 133 del 2006 e
231 del 2005).
La competenza statale prevista dall'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., non puo', pertanto, giustificare, nella
fattispecie in questione, una disciplina, marcatamente dettagliata,
quale e' quella che impone il rispetto di determinate modalita'
procedurali nell'emanazione di disposizioni per regolare i casi in
cui la sospensione dell'erogazione delle prestazioni sanitarie e'
consentita per la sussistenza di motivi di natura tecnica.
La disposizione impugnata, pertanto, deve ritenersi illegittima
nella parte in cui prevede che le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano sono tenute, al fine di disporre la sospensione
delle liste di attesa per motivi tecnici, a sentire le associazioni a
difesa dei consumatori e degli utenti, operanti sul proprio
territorio e presenti nell'elenco previsto dall'articolo 137 del
codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005,
n. 206.
11. - Non fondata deve, invece, ritenersi la questione di
legittimita' costituzionale del medesimo comma 282 nella parte in cui
stabilisce che anche le Province autonome informano «successivamente,
con cadenza semestrale, il Ministero della salute secondo quanto
disposto dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
16 aprile 2002», in merito alla sospensione delle prenotazioni dovuta
a motivi tecnici.
Si tratta, infatti, di una previsione che introduce un meccanismo
di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni, in linea con
quanto previsto dall'allegato 5 del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 29 novembre 2001 - come modificato dal
suddetto decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del
16 aprile 2002 - recante «Linee guida sui criteri di priorita' per
l'accesso alle prestazioni diagnostiche e terapeutiche e sui tempi
massimi di attesa», e che al punto 6 prevede che «le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano provvedono ad attivare
sistemi di monitoraggio dei tempi e dei procedimenti trasmettendo i
relativi dati al Ministero della salute».
12. - Tutte le ricorrenti impugnano, sia pure per diversi
profili, i commi 283 e 284 dell'art. 1 della legge contestata.
12.1. - Una prima questione, proposta dalla Provincia autonoma di
Bolzano, riguarda l'attribuzione, alla Commissione nazionale
sull'appropriatezza delle prescrizioni, di compiti di promozione di
iniziative formative e di informazione per il personale medico e per
gli utenti del Servizio sanitario, studio e predisposizione di
linee-guida per la fissazione di criteri di priorita' relativi alla
appropriatezza delle prescrizioni, di forme di controllo di tale
appropriatezza, nonche' di promozione di analoghi meccanismi a
livello regionale e aziendale.
12.2. - Una ulteriore questione, sostanzialmente comune sia alle
Province autonome che alle Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia
Giulia, riguarda il sistema sanzionatorio previsto dai citati commi,
in forza del quale e' attribuito alla suddetta Commissione il compito
di fissare i criteri per la determinazione e l'applicazione, da parte
delle Regioni e delle Province autonome, delle sanzioni stabilite per
la violazione del divieto di sospendere le prenotazioni nelle liste
di attesa.
12.2.1. - Tuttavia, mentre la Provincia autonoma di Bolzano
censura sia la previsione delle sanzioni amministrative di cui al
comma 284, sia l'attribuzione alla Commissione della determinazione
dei criteri per l'applicazione delle stesse, le altre ricorrenti
sospettano di illegittimita' costituzionale solo la richiamata
fissazione dei suddetti criteri.
12.2.2. - Infine, altro profilo di censura attiene alle modalita'
di nomina della Commissione stessa, in quanto la Provincia autonoma
di Trento e le Regioni ricorrenti si dolgono della mancata previsione
di meccanismi che consentano l'applicazione del principio di leale
collaborazione tra lo Stato e le Regioni.
13. - La questione relativa ai compiti attribuiti alla predetta
Commissione, sollevata dalla Provincia autonoma di Bolzano, non e'
fondata.
La norma impugnata ha carattere meramente propulsivo e
propositivo, tendendo unicamente a sollecitare - nell'ottica del
principio di leale collaborazione - lo svolgimento delle iniziative
ivi indicate, sicche' essa non invade le competenze provinciali, ne'
si sovrappone alle stesse. Esula, pertanto, dai compiti della
Commissione l'adozione diretta di misure amministrative attuative, le
quali restano di spettanza delle autorita' che ne sono titolari.
Va, altresi', rilevato, con riguardo al compito di mero studio e
predisposizione di linee-guida in ordine al settore
dell'appropriatezza delle prestazioni e delle relative prescrizioni,
che le stesse devono essere approvate con decreto del Ministro della
salute, d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, e quindi mediante
un procedimento fondato su un meccanismo di garanzia dell'attuazione
del principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni.
Non e' dato ravvisare, pertanto, alcun vulnus a competenze
provinciali, costituzionalmente garantite, per effetto delle
disposizioni oggetto di censura.
14. - Come si e' dianzi rilevato, e' sospettato di illegittimita'
costituzionale il combinato disposto dei commi 283 e 284, in ragione
del complessivo sistema sanzionatorio ivi previsto, oltre che del
ruolo svolto in merito dalla suddetta Commissione.
14.1 - La questione non e' fondata.
Questa Corte ha piu' volte affermato che la regolamentazione
delle sanzioni amministrative spetta al soggetto nella cui sfera di
autonomia rientra la disciplina della materia, la inosservanza della
quale determina l'atto sanzionabile (sentenze numeri 384 del 2005 e
12 del 2004).
La pertinenza del divieto di sospendere le prenotazioni delle
prestazioni costituenti livelli essenziali di assistenza sanitaria,
secondo quanto si e' prima affermato, alla materia di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., radica la potesta'
legislativa statale in ordine anche alle relative sanzioni
amministrative.
Conseguentemente, deve ritenersi immune da censure anche la parte
del comma in esame che affida alla Commissione sull'appropriatezza
delle prescrizioni sanitarie il compito di elaborare i criteri per la
determinazione e l'applicazione delle sanzioni amministrative
previste per l'ipotesi di violazione del divieto di sospendere
l'operativita' delle liste di attesa; compito che non da' luogo
all'esercizio di potesta' regolamentare da parte della Commissione
stessa, ma al quale puo' essere attribuito rilievo meramente
endoprocedimentale in una materia di competenza dello Stato, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
Analogamente, deve ritenersi destituita di fondamento la censura
relativa sia alla composizione della Commissione, sia alla modalita'
di nomina dei suoi componenti.
Proprio perche' si tratta dell'esercizio di una competenza
statale, trova giustificazione, anche sotto l'indicato aspetto, la
norma censurata.
D'altronde, la previsione della partecipazione alla Commissione
anche di rappresentanti designati dalla Conferenza permanente
Stato-Regioni puo' ritenersi, nella specie, adeguato strumento di
leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni.
Le considerazioni innanzi svolte valgono, oltre che per la
Regione Emilia-Romagna e dunque per le Regioni a statuto ordinario,
piu' in generale, anche per la Regione Friuli-Venezia Giulia, nei cui
confronti trova applicazione il novellato art. 117 Cost., ai sensi
dell' art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, pur in presenza di una
sua potesta' legislativa statutaria in materia di «igiene e sanita',
assistenza sanitaria ed ospedaliera» (art. 5, numero 16, dello
statuto di autonomia).
15. - Da ultimo, quanto al gruppo di censure concernenti la
questione di costituzionalita' del comma 409 dell'art. 1 della legge
n. 266 del 2005, proposte dalla sola Provincia autonoma di Bolzano,
deve essere valutato, in via preliminare, l'effetto, nel presente
giudizio, della disposizione sopravvenuta in corso di causa, con la
quale e' stata operata la integrale sostituzione del comma stesso.
15.1. - La legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), con l'art. 1, comma 825, ha novellato l'impugnato
comma 409, lasciando sostanzialmente inalterate le lettere a) e b),
modificando, in modo significativo, la lettera c), e sostituendo
integralmente le lettere d) ed e).
Nello specifico, la lettera c) e' stata modificata disponendosi
che le aziende, le quali commercializzano i «dispositivi
medico-diagnostici in vitro e i dispositivi su misura», vengono
ricomprese tra quelle tenute all'autocertificazione, che e'
funzionale al versamento del contributo del cinque per cento posto a
loro carico. La lettera d), a sua volta, prevede, da un lato, una
maggiorazione del suddetto importo in caso di ritardo nel pagamento e
una sanzione amministrativa nel caso di mancato pagamento del
contributo, e stabilisce, dall'altro, che detti proventi devono
essere «utilizzati dalla Direzione generale dei farmaci e dispositivi
medici per il miglioramento e il potenziamento della attivita' del
settore dei dispositivi medici, con particolare riguardo alle
attivita' di sorveglianza del mercato, anche attraverso
l'aggiornamento e la manutenzione della classificazione nazionale dei
dispositivi e la manutenzione del repertorio generale (...), alla
attivita' di vigilanza sugli incidenti, alla formazione del personale
ispettivo, all'attivita' di informazione nei riguardi degli operatori
professionali e del pubblico, alla effettuazione di studi in materia
di valutazione tecnologica, alla istituzione di registri di patologie
che implichino l'utilizzazione di dispositivi medici, nonche' per la
stipula di convenzioni con universita' e istituti di ricerca o con
esperti del settore». Infine, e' stata modificata la lettera e),
prevedendosi, in particolare, che i proventi derivanti dal versamento
della tariffa debbano essere «utilizzati dalla Direzione generale dei
farmaci e dispositivi medici per la manutenzione del repertorio
generale (...)».
15.2. - Orbene, questa Corte ha affermato, con giurisprudenza
costante, che, in forza del principio di effettivita' della tutela
delle parti nei giudizi in via di azione, s'impone il trasferimento
della questione alla norma che, sebbene portata da un atto
legislativo diverso da quello oggetto di impugnazione, sopravvive
immutata nel suo contenuto precettivo (sentenze numeri 449 del 2006,
424 del 2004 e 533 del 2002). Tuttavia, nella specie, il nuovo testo
del comma 409 modifica sostanzialmente, ancorche' in modo non
satisfattivo, il contenuto del testo originario, ragione per cui il
trasferimento della questione, lungi dal garantire il richiamato
principio di effettivita', supplirebbe impropriamente all'onere di
impugnazione gravante sulle parti (ordinanza n. 137 del 2004).
Ne', sotto altro aspetto, come si puo' desumere dal rilevato
carattere non satisfattivo del ius superveniens, si puo' procedere ad
una declaratoria di cessazione della materia del contendere.
Pertanto, lo scrutinio di costituzionalita' deve essere
effettuato sul testo originario dell'art. 1, comma 409, della legge
n. 266 del 2005.
15.3. - Cio' precisato, va chiarito che la ricorrente, come si e'
gia' accennato, si duole dell'introduzione, ai sensi del comma 409 in
questione, di un sistema normativo che, nel condizionare l'acquisto,
l'utilizzazione o la dispensa dei dispositivi medici all'iscrizione
degli stessi in un repertorio nazionale, formato a livello centrale,
sia pure con la previsione di un meccanismo di coinvolgimento delle
Regioni, quale l'accordo tra lo Stato e le Regioni medesime,
limiterebbe eccessivamente le scelte gestionali e di spesa delle
Aziende sanitarie locali, incidendo anche sulla competenza della
ricorrente relativa all'ordinamento degli uffici provinciali, nonche'
in materia di igiene e sanita' e assistenza sanitaria e ospedaliera.
La ricorrente lamenta, altresi', che il contributo calcolato
sulle spese promozionali e la tariffa per l'inserimento dei
dispositivi nell'albo nazionale, posti a carico dei produttori e dei
distributori operanti in ambito provinciale, ridurrebbero le entrate
della Provincia medesima, dal momento che la norma impugnata non
richiama l'art. 75, primo comma, lettera g), e secondo comma, dello
statuto di autonomia, secondo il quale sono attribuiti alle due
Province i nove decimi del gettito delle entrate tributarie dello
Stato, comunque denominate, percette nei rispettivi territori.
16. - La previsione di un repertorio nazionale generale dei
dispositivi medici, realizzato previo accordo Stato-Regioni, idoneo a
costituire una sorta di albo degli stessi, ai fini
dell'approvvigionamento delle Aziende sanitarie locali e delle
necessarie attivita' di monitoraggio e acquisizione dei dati per
tenerlo aggiornato, rappresenta un dato di novita', volto a creare
una sinergia tra esigenze di verifica a livello centrale
dell'idoneita' e adeguatezza dei dispositivi medici, a fini di tutela
della salute, ed esigenze di contenimento della spesa sanitaria, allo
scopo di garantire, tendenzialmente, il prodotto migliore al prezzo
piu' conveniente.
Come questa Corte ha gia' avuto modo di affermare con la sentenza
n. 111 del 2005, non appare dubbio che nel sistema di assistenza
sanitaria - delineato dal legislatore nazionale fin dalla emanazione
della legge di riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833
(Istituzione del Servizio sanitario nazionale) - l'esigenza di
assicurare la universalita' e la completezza del sistema
assistenziale nel nostro Paese si e' scontrata, e si scontra ancora
attualmente, con la limitatezza delle disponibilita' finanziarie che
annualmente e' possibile destinare, nel quadro di una programmazione
generale degli interventi di carattere assistenziale e sociale, al
settore sanitario. Di qui la necessita' di individuare strumenti che,
pur nel rispetto di esigenze minime, di carattere primario e
fondamentale, del settore sanitario, coinvolgenti il «nucleo
irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come
ambito inviolabile della dignita' umana» (sentenza n. 509 del 2000),
operino come limite oggettivo alla pienezza della tutela sanitaria
degli utenti del servizio.
16.1. - Per cogliere, in particolare, la rilevanza, anche quanto
ai profili inerenti alla complessiva spesa sanitaria, dei dispositivi
medici, occorre ricordarne la definizione fissata dal decreto
legislativo 24 febbraio 1997, n. 46 (Attuazione della direttiva
93/42/CEE, concernente i dispositivi medici).
Ai sensi dell'art. 1, comma 2, lettera a), del suddetto d.lgs. e'
«dispositivo medico: qualsiasi strumento, apparecchio, impianto,
sostanza o altro prodotto, utilizzato da solo o in combinazione,
compreso il software informatico impiegato per il corretto
funzionamento, e destinato dal fabbricante ad essere impiegato
nell'uomo a scopo di diagnosi, prevenzione, controllo, terapia o
attenuazione di una malattia; di diagnosi, controllo, terapia,
attenuazione o compensazione di una ferita o di un handicap; di
studio, sostituzione o modifica dell'anatomia o di un processo
fisiologico; di intervento sul concepimento, il quale prodotto non
eserciti l'azione principale, nel o sul corpo umano, cui e'
destinato, con mezzi farmacologici o immunologici ne' mediante
processo metabolico ma la cui funzione possa essere coadiuvata da
tali mezzi».
E', dunque, evidente, in rapporto alla ampiezza della definizione
normativa dei dispositivi medici, quale forte incidenza abbia la
spesa per la loro acquisizione ad opera delle strutture di sanita'
pubblica per i bilanci delle stesse. Di qui l'esigenza di un
intervento normativo teso, da un lato, al contenimento della spesa
sanitaria e, dall'altro, alla sua intrinseca razionalizzazione.
16.2. - Tanto premesso, si puo' passare all'esame delle singole
censure formulate dalla Provincia autonoma di Bolzano.
16.3. - La Provincia ricorrente assume, innanzitutto, che il
combinato disposto delle lettere a) e b) del comma in esame
violerebbe l'art. 9, numero 10, dello statuto di autonomia che, come
si e' precisato, riserva alla potesta' legislativa provinciale la
materia «igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria e
ospedaliera».
Il precetto in questione, che condiziona l'acquisto,
l'utilizzazione o la dispensa dei dispositivi medici, nell'ambito del
Servizio sanitario, all'inserimento degli stessi nel repertorio
nazionale, sarebbe lesivo, in quanto di dettaglio, delle prerogative
statutarie, mentre lo Stato potrebbe intervenire in materia solo
adottando norme fondamentali di riforme economico-sociali o principi
fondamentali.
16.4. - La questione non e' fondata.
Va rilevato che, proprio in ragione del tenore della norma
impugnata, che e' stata prevista per il perseguimento delle indicate
finalita' di razionalizzazione degli acquisti e di contenimento della
spesa sanitaria, la disposizione qui censurata investe due diversi
ambiti materiali. Da un lato, essa costituisce espressione della
funzione di coordinamento della finanza pubblica; dall'altro,
afferisce alla tutela della salute, materie entrambe oggetto di
potesta' legislativa concorrente di Stato e Regioni, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Da cio' consegue che, vertendosi in materie di legislazione
concorrente, lo Stato e' legittimato a porre principi fondamentali,
come tali vincolanti per le Regioni e per le Province autonome.
16.6. - Alla luce delle considerazioni che precedono, la
normativa qui oggetto di impugnazione, in ragione delle finalita' del
previsto vincolo, riveste in via prevalente natura di principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica che, attraverso
una razionalizzazione del sistema, tende ad un contenimento della
spesa sanitaria. D'altronde, questa Corte ha gia' avuto modo di
affermare, con riguardo a fattispecie per certi versi analoghe, che
«non e' contestabile il potere del legislatore statale di imporre
agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse
ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari,
vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono,
inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di spesa
degli enti» (sentenza n. 36 del 2004; si veda, altresi', la sentenza
n. 417 del 2005). Ne' e' senza significato che, ai sensi delle stesse
lettere a) e b), del medesimo comma 409, la classificazione dei
dispositivi e' approvata, e il repertorio generale e' istituito,
previo accordo, sancito dalla Conferenza Stato-Regioni, e dunque con
un meccanismo idoneo a garantire il pieno coinvolgimento, sotto
l'aspetto della leale collaborazione istituzionale, delle Regioni e
delle Province autonome.
Pertanto, la norma impugnata, non solo perche' e' espressione di
potesta' legislativa statale, ma anche perche' risulta comunque
inserita in un ambito che valorizza meccanismi di leale
collaborazione tra lo Stato e le Regioni, si sottrae alle censure di
illegittimita' costituzionale prospettate dalla ricorrente.
16.7. - Queste stesse considerazioni valgono a fugare il dubbio
di costituzionalita', riferito specificamente ai numeri 1 e 2 della
censurata lettera a), avanzato in relazione anche alla dedotta
violazione della competenza provinciale in materia di ordinamento
degli uffici.
17. - Le lettere d) ed e) del comma 409 sono, inoltre, sospettate
di illegittimita' costituzionale in quanto, in asserito contrasto con
l'art. 75, primo comma, lettera g), e secondo comma, dello statuto di
autonomia, non prevedono, in relazione ai prelievi disposti a carico
delle aziende che producono o immettono in commercio dispositivi
medici, la compartecipazione della Provincia al gettito nei limiti
fissati dallo statuto stesso.
17.1. - La questione relativa alla lettera d) del suddetto
comma 409 e' inammissibile.
17.2. - La disposizione impugnata, a differenza di quanto
previsto nel suo nuovo testo (quello risultante dalla legge
finanziaria per il 2007 ed estraneo, per le ragioni gia' precisate,
all'ambito del presente giudizio), lungi dallo stabilire vincoli di
destinazione del gettito derivante dal contributo previsto a carico
di coloro che producono o immettono in commercio dispositivi medici,
disciplina soltanto la fase della entrata tributaria, ma non incide
sulle modalita' del successivo riparto del gettito, per cui la stessa
non puo' ritenersi idonea a violare il parametro di cui all'art. 75,
primo comma, lettera g), e secondo comma, dello statuto di autonomia.
E risulta attinente ancora alla fase del prelievo, e non a quella
della successiva utilizzazione, che - sulla base della originaria
previsione - rimane sostanzialmente impregiudicata, anche la norma
secondo la quale «i proventi derivanti da tali versamenti sono
riassegnati, con decreti del Ministro dell'economia e delle finanze,
sulle corrispondenti unita' previsionali di base dello stato di
previsione del Ministero della salute», senza alcuna indicazione
circa la loro utilizzazione.
Alla luce delle considerazioni fin qui svolte, deve concludersi
che non sussiste un interesse giuridicamente rilevante della
ricorrente ad ottenere la caducazione delle impugnate disposizioni
contenute nella lettera d) del comma 409, nel suo testo originario.
17.3. - Infine, non e' fondata la questione di costituzionalita'
proposta in ordine al comma 409, lettera e).
La prevista tariffa costituisce, infatti, semplice corrispettivo
per l'erogazione di un servizio; corrispettivo che e' privo, quindi,
di carattere tributario data la sua natura di prezzo. Di conseguenza,
non puo' trovare applicazione, nella specie, la citata disposizione
dell'art. 75 dello statuto di autonomia.