ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi da 198
a 206, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2006), promossi con ricorsi delle Regioni Toscana,
Veneto, Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, della Regione Siciliana, della
Provincia autonoma di Bolzano, delle Regioni Piemonte, Campania,
Trentino-Alto Adige/Südtirol, Liguria, EmiliaRomagna, della Provincia
autonoma di Trento e della Regione Friuli-Venezia Giulia, notificati
il 22, il 23, il 24 e il 27 febbraio 2006, depositati in cancelleria
il 28 febbraio, il 1°, il 2, il 3 e il 4 marzo 2006 ed iscritti ai
nn. 28, 29, 30, 31, 33, 35, 36, 37, 38, 39, 40 e 41 del registro
ricorsi 2006;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2007 il giudice
relatore Franco Gallo;
Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Mario
Bertolissi e Andrea Manzi per la Regione Veneto, Giovanni Guzzetta
per la Regione Valle d'Aosta, Giovanni Carapezza Figlia e Paolo
Chiapparrone per la Regione Siciliana, Giuseppe Franco Ferrari e
Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano, Emiliano Amato per
la Regione Piemonte, Vincenzo Cocozza per la Regione Campania,
Giandomenico Falcon e Andrea Manzi per le Regioni Liguria,
Emilia-Romagna, Trentino-Alto Adige e per la Provincia autonoma di
Trento, Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia e
l'avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Le Regioni Toscana, Veneto, Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, la
Regione Siciliana, la Provincia autonoma di Bolzano, le Regioni
Piemonte, Campania, la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, le
Regioni Liguria ed Emilia-Romagna, la Provincia autonoma di Trento e
la Regione Friuli-Venezia Giulia promuovono questioni di legittimita'
costituzionale di numerose disposizioni della legge 29 dicembre 2005,
n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), e, tra queste,
dell'art. 1, commi da 198 a 206.
1.1. - Il comma 198 dispone che «Le amministrazioni regionali e
gli enti locali di cui all'articolo 2, commi 1 e 2, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonche' gli enti del Servizio
sanitario nazionale, fermo restando il conseguimento delle economie
di cui all'articolo 1, commi 98 e 107, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311, concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica adottando misure necessarie a garantire che le spese di
personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle
amministrazioni e dell'IRAP, non superino per ciascuno degli
anni 2006, 2007 e 2008 il corrispondente ammontare dell'anno 2004
diminuito dell'1 per cento. A tal fine si considerano anche le spese
per il personale a tempo determinato, con contratto di collaborazione
coordinata e continuativa, o che presta servizio con altre forme di
rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni».
Secondo il successivo comma 199, «Ai fini dell'applicazione del
comma 198, le spese di personale sono considerate al netto: a) per
l'anno 2004 delle spese per arretrati relativi ad anni precedenti per
rinnovo dei contratti collettivi nazionali di lavoro; b) per ciascuno
degli anni 2006, 2007 e 2008 delle spese derivanti dai rinnovi dei
contratti collettivi nazionali di lavoro intervenuti successivamente
all'anno 2004».
Il comma 200, a sua volta, prevede che «Gli enti destinatari del
comma 198, nella loro autonomia, possono fare riferimento, quali
indicazioni di principio per il conseguimento degli obiettivi di
contenimento della spesa di cui al comma 198, alle misure della
presente legge riguardanti il contenimento della spesa per la
contrattazione integrativa e i limiti all'utilizzo di personale a
tempo determinato, nonche' alle altre specifiche misure in materia di
personale».
Il comma 201 si riferisce agli enti locali di cui all'articolo 2,
commi 1 e 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e
dispone che tali enti «possono altresi' concorrere al conseguimento
degli obiettivi di cui al comma 198 attraverso interventi diretti
alla riduzione dei costi di funzionamento degli organi istituzionali,
da adottare ai sensi dell'articolo 82, comma 11, del medesimo testo
unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, e delle altre
disposizioni normative vigenti».
Il comma 202 stabilisce che «Al finanziamento degli oneri
contrattuali del biennio 2004-2005 concorrono le economie di spesa di
personale riferibili all'anno 2005 come individuate dall'articolo 1,
comma 91, della legge 30 dicembre 2004, n. 311».
Per gli enti del Servizio sanitario nazionale, il comma 203
prevede che «le disposizioni del comma 198 costituiscono strumento di
rafforzamento dell'intesa Stato-regioni del 23 marzo 2005, attuativa
dell'articolo 1, comma 173, della legge 30 dicembre 2004, n. 311. Gli
effetti di tali disposizioni nonche' di quelle previste per i
medesimi enti del Servizio sanitario nazionale dall'articolo 1,
commi 98 e 107, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, sono valutati
nell'ambito del tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti di
cui all'articolo 12 della medesima intesa, ai fini del concorso da
parte dei predetti enti al rispetto degli obblighi comunitari ed alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica di cui
all'articolo 1, comma 164, della legge 30 dicembre 2004, n. 311».
Il comma 204, nel testo vigente al momento della proposizione dei
ricorsi e sino alla sua sostituzione ad opera dell'art. 30 del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni,
dalla legge, 4 agosto 2006, n. 248, dispone che «Alla verifica del
rispetto degli adempimenti previsti dal comma 198 si procede, per le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, le province, i
comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti e le comunita'
montane con popolazione superiore a 50.000 abitanti, attraverso il
sistema di monitoraggio di cui all'articolo 1, comma 30, della legge
30 dicembre 2004, n. 311, e per gli altri enti destinatari della
norma attraverso apposita certificazione, sottoscritta dall'organo di
revisione contabile, da inviare al Ministero dell'economia e delle
finanze, entro sessanta giorni dalla chiusura dell'esercizio
finanziario di riferimento».
Il comma 205 prevede che «Per le regioni e le autonomie locali,
le economie derivanti dall'attuazione del comma 198 restano acquisite
ai bilanci degli enti ai fini del miglioramento dei relativi saldi».
Il comma 206 stabilisce, infine, che «Le disposizioni dei commi
da 198 a 205 costituiscono principi fondamentali del coordinamento
della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e
119, secondo comma, della Costituzione».
2. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, iscritto
al n. 28 del registro ricorsi del 2006, la Regione Toscana promuove
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 198 e
202, della legge n. 266 del 2005, deducendone il contrasto con gli
artt. 117 e 119 della Costituzione.
Ad avviso della ricorrente, il comma 198, ponendo un vincolo
specifico e puntuale alla spesa per il personale, sarebbe
illegittimo, perche' violerebbe la competenza legislativa regionale
residuale, in materia di organizzazione amministrativa e di
ordinamento del personale sia delle Regioni, sia degli enti
regionali, sia degli enti del servizio sanitario, ivi comprese le
ASL.
Ne', prosegue la ricorrente, la disposizione potrebbe
giustificarsi invocando il concorso delle Regioni e degli enti locali
al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, perche' il
legislatore statale puo' imporre l'osservanza di tali obiettivi, ma
deve lasciare all'autonomia dei singoli enti di decidere come
realizzare l'obiettivo stesso. La Regione contesta, quindi, non la
previsione del contenimento della spesa in se', ma l'individuazione
specifica delle voci di spesa da contenere, che violerebbe gli
artt. 117 e 119 Cost., come piu' volte affermato dalla giurisprudenza
della Corte costituzionale.
La Regione censura poi, per le medesime ragioni, il comma 202, il
quale stabilisce che al finanziamento degli oneri contrattuali del
biennio 2004-2005 concorrono le economie di spesa di personale
riferibili all'anno 2005, in quanto anche in tal caso viene fissato
un vincolo puntuale per l'utilizzo di risorse del bilancio della
Regione e degli enti locali.
2.1. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o,
comunque, non fondate.
La difesa erariale rileva che i commi da 198 a 205 «costituiscono
principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica», come
esplicitamente affermato dal comma 206. Rileva altresi' che il
comma 202 e' «innocuo» e ritiene che, quindi, sia stato
inammissibilmente sottoposto a scrutinio di costituzionalita'.
Con riferimento al comma 198, integrato dal comma 199 e dal primo
periodo del comma 204, l'Avvocatura rileva che esso lascia alle
autonomie - e quindi alle Regioni - la liberta' di individuare e
adottare le «misure necessarie a garantire» la realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica, valevoli per tutte le amministrazioni
e non solo per le Regioni, e afferma che correttamente le citate
disposizioni sono state qualificate come principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica dal comma 206. Infatti, il
comma 198, come ogni regola di coordinamento, comprime le autonomie,
ma non inibisce in modo puntuale singole spese. Ne' potrebbe
considerarsi singola voce di spesa quella per il personale, che
assorbe la parte prevalente della spesa corrente degli enti pubblici.
E anche la incontestabile competenza regionale in materia di
organizzazione amministrativa dei propri uffici e di quelli degli
enti dipendenti dalle Regioni deve fare i conti con la limitatezza
delle risorse finanziarie della collettivita' nazionale, risultando
altrimenti il sistema ingestibile e inefficiente.
3. - La Regione Veneto, con ricorso regolarmente notificato e
depositato, iscritto al n. 29 del registro ricorsi del 2006, censura
i commi da 198 a 206 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005.
Ad avviso della ricorrente, dette norme conterrebbero precetti
specifici e puntuali che non lasciano alcuna autonomia alle Regioni,
nonostante la materia rientri nell'ambito del «coordinamento della
finanza pubblica» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., e cioe' in
una materia in cui allo Stato spetta solo il potere di dettare i
principi fondamentali. In proposito, la ricorrente richiama la
sentenza n. 390 del 2004, con la quale la Corte costituzionale ha
dichiarato illegittimi i vincoli all'assunzione del personale posti
dalla legge finanziaria 2003.
Sotto altro profilo, la Regione rileva che le disposizioni
censurate sarebbero irrazionali, perche' prevedono una riduzione di
spesa di personale indifferenziata, che finisce per paralizzare
l'attivita' e il bilancio degli enti piu' virtuosi. La ricorrente
precisa, infatti, di avere gia' provveduto, con delibera di Giunta
n. 3144 del 18 ottobre 2005, al blocco delle assunzioni presso le
Aziende sanitarie al fine di garantire un equilibrio economico e
finanziario del settore, sicche' l'imposizione di un'ulteriore
riduzione di spesa comporterebbe una inammissibile compressione del
livello quantitativo e qualitativo delle prestazioni sanitarie, che
le Regioni, ai sensi degli artt. 117 e 118 Cost., sono chiamate a
garantire ai cittadini, in attuazione dell'art. 32 della
Costituzione.
3.1. - Anche in questo giudizio si e' costituito il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili o infondate.
Oltre a ribadire, in ordine alle censure relative al comma 198,
integrato dal comma 199 e dal primo periodo del comma 204, quanto
gia' affermato nell'atto di costituzione nel giudizio iscritto al
n. 28 del registro ricorsi del 2006, l'Avvocatura rileva che le
censure dei commi 202 e 205 non sono specificamente motivate. Quanto
alle censure relative al comma 204, l'Avvocatura rileva che esso
prevede solo la comunicazione di informazioni, comunicazione doverosa
in un contesto ispirato al principio di leale cooperazione, mentre,
per quel che riguarda le censure relative ai commi 200 e 201,
sottolinea che questi valorizzano le autonomie e, quindi, non essendo
lesivi dell'autonomia regionale, possono essere «accantonati».
4. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, iscritto
al n. 30 del registro ricorsi del 2006, la Regione Valle d'Aosta
censura l'art. 1, commi da 198 a 206, della legge n. 266 del 2005.
La ricorrente deduce, con un primo motivo, la violazione
dell'art. 119, secondo comma, Cost., dell'art. 3, lettera f), del
proprio statuto speciale e delle norme attuative delle disposizioni
statutarie in tema di autonomia finanziaria. L'esplicito riferimento,
nelle disposizioni impugnate, alla voce di spesa riguardante il
personale, quale voce da ridurre, si porrebbe, ad avviso della
ricorrente, in contrasto netto e diretto sia con la giurisprudenza
della Corte costituzionale - secondo cui le norme che fissano vincoli
puntuali a singole voci di spesa dei bilanci delle Regioni e degli
enti locali non costituiscono principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica (sentenza n. 36 del 2004), sia con l'art. 119,
secondo comma, Cost., che, appunto, limita la competenza statale
esclusivamente alla determinazione dei principi di coordinamento e
determina l'illegittimita' di norme, quali quelle censurate, che si
spingono ben al di la' di tale soglia. Risulterebbe altresi' violato
l'art. 3, lettera f), dello statuto speciale, che attribuisce alla
Regione il compito di porre norme legislative di integrazione ed
attuazione, nell'ambito dei principi individuati con legge dello
Stato, in materia di «finanze regionali e comunali». Al riguardo, la
ricorrente rileva che, in forza del combinato disposto della evocata
disposizione statutaria e degli artt. 117, terzo comma, e 119,
secondo comma, Cost., la competenza regionale nella suddetta materia
si atteggia oggi, in forza della clausola di cui all'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), non piu' come suppletiva
rispetto alla competenza statale, ma come una competenza garantita
nell'ambito dei principi di coordinamento stabiliti dallo Stato. Di
qui un ulteriore profilo di illegittimita', in quanto le norme
censurate intervengono a vincolare anche la spesa delle
amministrazioni comunali, in violazione, appunto, del citato art. 3,
lettera f), dello statuto.
La ricorrente, con un secondo motivo, deduce la violazione del
principio di leale collaborazione, sotto il profilo che la previsione
del tetto di spesa per il personale per il triennio 2006-2008 non
tiene conto delle misure e degli atti gia' adottati in materia dalla
Regione in ottemperanza a quanto disposto dalla legge 30 dicembre
2004, n. 311, ne' degli impegni di spesa per il personale, anche a
tempo indeterminato, gia' legittimamente assunti nel corso del 2005
sulla base del quadro normativo vigente. In sostanza, la normativa
censurata, proprio perche' e' in grado di porre ex ante la Regione in
una situazione di irrimediabile inadempimento, assumendo a
riferimento la spesa del 2004 e non quella del 2005, contrasterebbe
in modo insanabile con il suindicato principio.
La Regione Valle d'Aosta, con un terzo motivo, deduce la
violazione del principio di ragionevolezza, sub specie del vizio di
irrazionalita'. La ricorrente, premesso che il comma 204 postula
l'applicabilita' del comma 198 alle Regioni a statuto speciale e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano, rileva che le disposizioni
censurate non tengono conto del fatto che il comma 148 dello stesso
art. 1 stabilisce che «Per gli anni 2006, 2007 e 2008, le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano
concordano, entro il 31 marzo di ciascun anno, con il Ministero
dell'economia e delle finanze, il livello delle spese correnti e in
conto capitale, nonche' dei relativi pagamenti, in coerenza con gli
obiettivi di finanza pubblica per il periodo 2006-2008, anche con
riferimento, per quanto riguarda le spese di personale, a quanto
previsto ai punti 7 e 12 dell'accordo sottoscritto tra Governo,
regioni e autonomie locali in sede di Conferenza unificata il
28 luglio 2005», prevedendo che, in caso di mancato accordo, «si
applicano le disposizioni stabilite per le regioni a statuto
ordinario». Sarebbe dunque evidente l'incoerenza con tale
disposizione del contenuto dei commi da 198 a 206, che sottopongono
le Regioni a statuto speciale a un regime inconciliabile con la
prevista necessita' di un accordo, con conseguente violazione del
principio di ragionevolezza a causa della inconciliabilita' di piu'
norme presenti nella medesima legge.
4.1. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o
infondate.
La difesa erariale afferma che le censure della ricorrente
riguardano nella sostanza solo il comma 198 (integrato dal comma 199
e dal primo periodo del comma 204) e il comma 206, mentre i commi 200
e 201, che valorizzano le autonomie, e i commi 202, 204, secondo
periodo, e 205 sarebbero stati inammissibilmente sottoposti a
scrutinio. Quanto al comma 198, l'Avvocatura rileva che esso,
lasciando alle Regioni la liberta' di individuare e adottare le
misure necessarie a garantire la realizzazione degli obiettivi di
finanza pubblica per cio' che attiene alla spesa complessiva per il
personale, contiene una norma che il comma 206 qualifica
correttamente come principio fondamentale del coordinamento
finanziario, a portata generale e non circoscritta alle sole Regioni.
5. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, iscritto
al n. 31 del registro ricorsi del 2006, la Regione Siciliana promuove
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 198 e
204, della legge n. 266 del 2005, deducendone il contrasto con
l'art. 14, lettere p) e q), dello statuto speciale, con l'art. 119
Cost., in tema di autonomia finanziaria di spesa, in relazione
all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, nonche' con i
principi sottesi ai commi da 138 a 150 dell'art. 1 della medesima
legge n. 266 del 2005.
Premesso che dal comma 204 si desume la diretta applicabilita'
del comma 198 anche alle Regioni a statuto speciale, la ricorrente
richiama la giurisprudenza della Corte costituzionale in tema di
vincoli alla spesa e sottolinea che il legislatore statale puo'
imporre agli enti autonomi vincoli alle politiche di bilancio, ma
solo con disciplina di principio. Inoltre, la Regione Siciliana
rileva che il patto di stabilita' interno, che ciascuna Regione a
statuto speciale e le Province autonome dovranno concordare con il
Ministero dell'economia ai sensi del comma 148 dell'art. 1 della
stessa legge n. 266 del 2005, costituisce «un quadro unitario e
complessivo, all'interno del quale, in una condivisa visione
d'insieme, completa e coerente, dovra' essere fissato un livello
complessivo di spesa rilevante per il perseguimento degli obiettivi
di finanza pubblica»; sicche', in tale «onnicomprensiva sede», dovra'
essere «definito ogni obiettivo cumulativo e globale di risparmio,
anche attinente al personale». In contrasto con i principi ispiratori
del citato comma 148, le censurate disposizioni - che non fissano
limiti generali al disavanzo o alla spesa corrente, ma impongono
l'adozione di misure atte a ridurre le spese per il personale - non
costituirebbero principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica e, in violazione dell'art. 119 Cost., comporterebbero una
inammissibile ingerenza nell'autonomia degli enti quanto alla
gestione della spesa, con conseguente violazione anche della
competenza esclusiva della Regione in materia di ordinamento degli
uffici e degli enti regionali e di stato giuridico ed economico degli
impiegati e funzionari della Regione stessa, di cui all'art. 14,
lettere p) e q), dello statuto.
5.1. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate non fondate,
sulla base delle medesime argomentazioni svolte con riferimento al
comma 198 negli scritti difensivi di cui si e' gia' dato conto.
6. - La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso regolarmente
notificato e depositato, iscritto al n. 32 del registro ricorsi del
2006, promuove questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
commi 198 e 204, della legge n. 266 del 2005.
La ricorrente, come gia' la Regione Siciliana, rileva che il
comma 204 rende palese l'applicabilita' nei suoi confronti della
disposizione di cui al comma 198, che risulta illegittima in quanto,
in contrasto con la disposizione di cui al precedente comma 148,
estende, senza le garanzie e le procedure concordate previste da
quest'ultimo comma, anche ad essa, agli enti locali e alle aziende
sanitarie afferenti al suo territorio, il limite alle spese di
personale corrispondente al loro ammontare nell'anno 2004, diminuito
dell'uno per cento. L'imposizione di tale limite, oltre che
irrazionale, sarebbe anche illegittima perche' lede l'autonomia di
spesa ad essa ricorrente garantita dall'art. 119, primo comma, Cost.,
e finisce con l'incidere sull'intera disciplina e gestione delle
attivita' provinciali, violando altresi' il decreto legislativo
16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale), il quale, all'art. 17, comma 3, stabilisce, tra
l'altro, che «le province disciplinano con legge i criteri per
assicurare un equilibrato sviluppo della finanza comunale, ivi
compresi i limiti all'assunzione di personale».
Il comma 198, osserva la ricorrente, non sarebbe immune da
censure neanche se lo si intendesse riferito alle sole aziende
sanitarie, in quanto anche in tal caso lederebbe la competenza
esclusiva provinciale in materia di personale provinciale, che
riguarda anche il personale degli enti strumentali della Provincia;
in proposito, la ricorrente ricorda che la giurisprudenza
costituzionale ha sempre riconosciuto alle Province autonome un'ampia
competenza in ordine alla spesa per il personale sanitario,
affermando che alle stesse, in considerazione del regime di
autofinanziamento del sistema sanitario provinciale, spetta anche, di
massima, la determinazione ultima degli obiettivi di spesa.
In ogni caso, sostiene la ricorrente, la disciplina impugnata,
comunque interpretata, e a prescindere dalla irrilevante
autoqualificazione di principio di coordinamento della finanza
pubblica contenuta nel comma 206, violerebbe l'autonomia di spesa
garantita ad essa Provincia dall'art. 119, primo comma, Cost.,
applicabile in base alla clausola di cui all'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001. Il denunciato limite alle spese
lederebbe, altresi', l'autonomia riconosciuta alla Provincia autonoma
in materia di contrattazione collettiva provinciale, con riguardo al
personale dipendente dagli uffici e dagli enti sanitari della
Provincia.
Per le medesime ragioni, conclude la ricorrente, sarebbe
illegittimo anche il comma 204, il quale, strumentalmente
all'applicazione del comma 198, assoggetta anche le Province autonome
al monitoraggio da parte del Ministero dell'economia e delle finanze,
in contrasto con l'art. 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento).
6.1. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.
Il richiamo della ricorrente al comma 148, osserva la stessa
Avvocatura, consente di ritenere che la questione potrebbe essere
superata proprio in occasione dei previsti accordi annuali. Per il
resto, la difesa erariale ribadisce le osservazioni gia' svolte nei
precedenti giudizi.
7. - La Regione Piemonte, con ricorso regolarmente notificato e
depositato, iscritto al n. 35 del registro ricorsi del 2006, promuove
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 198, 200,
201 e 206, della legge n. 266 del 2005, deducendone il contrasto con
gli artt. 114, 117, 118, 119, 3 e 97 Cost.
Premesso che la qualificazione dei commi da 198 a 205 come
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica,
contenuta nel comma 206, non puo' certo vincolare l'interprete, la
ricorrente rileva che il comma 198 pone alle Regioni non un obiettivo
di finanza pubblica da raggiungere con autonome scelte di bilancio,
ma un vincolo specifico, riguardante una determinata spesa, imposto
in modo rigido, predeterminato e generalizzato. Non si tratta, cioe',
di un limite complessivo alla politica di bilancio delle Regioni, ma
di un precetto specifico e puntuale sull'entita' di una singola
spesa, che si risolve in una indebita invasione, da parte della legge
statale, dell'area riservata alle autonomie regionali, in violazione
degli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost., come del
resto chiarito dalla giurisprudenza costituzionale in riferimento ad
analoghe previsioni di altre leggi statali.
Ad avviso della ricorrente, sarebbe violato anche l'art. 118
Cost., in quanto detto vincolo incide sull'autonomia organizzativa e
sulla programmazione delle diverse attivita' regionali; e cio' con
diretto riferimento sia alle funzioni regionali, sia alla potesta' di
programmazione e organizzazione dei settori amministrativi rientranti
nella competenza regionale, per effetto della restrizione che viene
imposta alla spesa per il personale anche degli enti locali e degli
enti del servizio sanitario regionale. Tale violazione sarebbe tanto
piu' grave, in quanto il comma 198 ricomprende sotto un'unica voce di
spesa del personale rapporti differenti e che possono attenere anche
ad esigenze temporanee o a programmi specifici e collega la spesa
relativa agli anni dal 2006 al 2008 a quella del 2004 diminuita
dell'uno per cento, senza il minimo margine di manovra, senza alcuna
giustificazione del parametro di riferimento e senza alcuna
considerazione delle situazioni effettive dei singoli enti. Di qui,
oltre alla denunciata lesione dell'autonomia regionale, il contrasto
con i principi di ragionevolezza e imparzialita' della pubblica
amministrazione, di cui agli artt. 3 e 97 Cost., e il «detrimento
dell'azione degli enti regionali e locali nell'ambito della loro
autonomia costituzionalmente tutelata», con conseguente violazione
dell'art. 114 Cost.
Tali considerazioni varrebbero, per la ricorrente, anche per le
censure relative ai commi 200 e 201. Quanto al comma 200, la Regione
Piemonte osserva che esso prescrive misure specifiche e puntuali,
comprimendo cosi' l'autonomia delle Regioni e degli enti locali ed
interferendo con la contrattazione integrativa, per la quale
risulterebbe una sostanziale situazione di blocco per il triennio
2006-2008. Quanto al comma 201, la ricorrente rileva che esso, oltre
ad introdurre una norma di dettaglio, determinerebbe una singolare
distinzione tra le Regioni e gli enti locali in relazione alla
possibilita', riconosciuta solo a questi ultimi, di utilizzare, ai
fini della riduzione imposta dal comma 198, misure di contenimento
dei costi di funzionamento degli organi istituzionali.
7.1. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha chiesto la dichiarazione di inammissibilita' delle
questioni concernenti i commi 200 e 201, trattandosi di censure
proposte nei confronti di disposizioni che valorizzano le autonomie,
e, con riferimento al solo comma 201, di una disposizione che non si
applica alle Regioni.
Quanto alle censure proposte con riguardo al comma 198, integrato
dal comma 199 e dal primo periodo del comma 204, l'Avvocatura svolge
argomentazioni identiche a quelle sviluppate nei precedenti giudizi.
8. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, iscritto
al n. 36 del registro ricorsi del 2006, la Regione Campania promuove
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 198, 199,
200, 201, 203, 204, 205 e 206, della legge n. 266 del 2005.
La Regione ritiene che le censurate disposizioni contrastino con
gli artt. 117 e 119 Cost., in quanto lesive della sfera di competenza
delle Regioni, nonche' con il principio di leale collaborazione e con
il principio di ragionevolezza. Le disposizioni impugnate, ad avviso
della ricorrente, non si limitano a fissare l'entita' massima del
disavanzo o del complesso della spesa corrente di Regioni ed enti
locali, ma specificano la singola tipologia delle spese che gli enti
territoriali devono contenere nell'ambito delle percentuali previste
dalle stesse norme. Queste, da un lato, inciderebbero negativamente
sulla generalita' delle competenze legislative a amministrative delle
Regioni in materia di ordinamento degli uffici, perche' le previsioni
di spesa e i vincoli di spesa costituiscono tipici strumenti della
politica di gestione del personale e di organizzazione degli uffici;
dall'altro, non essendo riconducibili a principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, determinerebbero una lesione
dell'autonomia finanziaria di Regioni ed enti locali, come del resto
gia' riconosciuto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 417
del 2005.
8.1. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo la dichiarazione di inammissibilita' delle questioni
concernenti i commi 200 (trattandosi di disposizione facoltizzante),
201 (trattandosi di disposizione che concerne solo gli enti locali e
che li favorisce), «202» e 205 (trattandosi di disposizioni che
giovano alle autonomie), 204 e 203, secondo periodo (per i quali non
vi e' doglianza specifica).
Quanto alle censure proposte con riguardo al comma 198, integrato
dal comma 199 e dal primo periodo del comma 204, alle quali il motivo
deve ritenersi circoscritto, l'Avvocatura svolge argomentazioni
identiche a quelle sviluppate nei precedenti giudizi.
9. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, iscritto
al n. 37 del registro ricorsi del 2006, la Regione Trentino-Alto
Adige promuove questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
commi 198, 199, 200, 201, 202 e 204 della legge n. 266 del 2005.
La ricorrente premette che il comma 148 dell'art. 1 della
medesima legge n. 266 del 2005 detta una specifica disciplina,
secondo la quale le autonomie speciali concordano con il Ministero
dell'economia e delle finanze il livello delle spese correnti e in
conto capitale, nonche' dei relativi pagamenti. In particolare, per
quanto riguarda la spesa per il personale, la citata disposizione fa
riferimento ad un accordo stipulato in sede di Conferenza unificata,
il quale, al punto 12, include nel sistema dell'accordo sul patto di
stabilita' la spesa per il personale degli enti strumentali e, per
quanto riguarda la Regione Trentino-Alto Adige, quella per il
personale. Il comma 198 prevede, invece, limiti puntuali che, in
forza di quanto disposto dal successivo comma 204, devono ritenersi
applicabili, secondo la ricorrente, anche alle Regioni a statuto
speciale e alle Province autonome. La ricorrente osserva che tali
disposizioni, ove cosi' interpretate, sarebbero costituzionalmente
illegittime perche' lesive dell'autonomia garantita ad essa
ricorrente dalle disposizioni statutarie (titolo V dello statuto) e
dalle relative norme di attuazione (artt. 2 e 4 del d.lgs. n. 266 del
1992).
Illegittima sarebbe, poi, la previsione dell'applicazione degli
stessi vincoli agli enti locali della Regione, sia per
l'illegittimita' intrinseca della regola, sia per la violazione della
potesta' normativa primaria in materia di ordinamento degli enti
locali, che l'art. 4, numero 4, dello statuto riconosce ad essa
ricorrente.
La Regione conclude affermando che l'illegittimita' del
comma 198, ove ritenuto applicabile alle Regioni a statuto speciale e
alle Province autonome, comporterebbe la illegittimita' dei
commi 199, 200, 201, 202, in quanto applicativi dei vincoli di cui al
comma 198.
9.1. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, riportandosi alle argomentazioni svolte nell'atto di
costituzione nel giudizio promosso dalla Provincia autonoma di Trento
e iscritto al n. 40 del registro ricorsi del 2006.
10. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, iscritto
al n. 38 del registro ricorsi del 2006, la Regione Liguria promuove
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 198, 202
e 203, della legge n. 266 del 2005, deducendone il contrasto con gli
artt. 117 e 119 Cost.
Il comma 198, osserva la ricorrente, si porrebbe in contrasto con
il principio secondo cui, fermi i vincoli complessivi di spesa volti
al risanamento della finanza pubblica, e' inammissibile la previsione
da parte dello Stato di limiti di spesa specifici e puntuali nei
riguardi delle Regioni, dal momento che, come affermato dalla Corte
costituzionale, cio' rappresenterebbe una indebita invasione
dell'area riservata dall'art. 119 Cost. alle autonomie regionali,
alle quali la legge statale puo' prescrivere criteri e obiettivi (ad
esempio, contenimento della spesa pubblica), ma non imporre nel
dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli
obiettivi. Se poi si considera che la materia specifica
dell'intervento previsto dalla norma censurata e' costituita dal
dimensionamento del personale e, dunque, dall'organizzazione
regionale (e degli enti regionali), risulterebbe violato anche
l'art. 117, quarto comma, Cost., rientrando detta materia nella
competenza esclusiva residuale delle Regioni.
Per le medesime ragioni sarebbero illegittimi il comma 202, il
quale pone anche un vincolo di destinazione alle risorse regionali,
di per se' illegittimo, e il comma 203, che direttamente richiama il
comma 198.
10.1 - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, riportandosi alle argomentazioni svolte nell'atto di
costituzione nei giudizi introdotti con il ricorso della Regione
Emilia-Romagna, iscritto al n. 39 del registro del 2006, e con quello
della Regione Friuli-Venezia Giulia, iscritto al n. 41 del registro
del 2006. La difesa erariale rileva, comunque, che nel ricorso viene
menzionato il comma 202, senza che nei confronti dello stesso risulti
formulata alcuna specifica doglianza e conclude, quindi, chiedendo il
rigetto del ricorso e la dichiarazione di inammissibilita' della
questione concernente il comma 202.
11. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, iscritto
al n. 39 del registro ricorsi del 2006, la Regione Emilia-Romagna
promuove questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
commi 198, 203 e 206, della legge n. 266 del 2005, deducendone il
contrasto con gli artt. 117 e 119 Cost.
Le censure relative al comma 198 sono identiche a quelle svolte
dalla Regione Liguria, con l'unica precisazione che la illegittimita'
derivata da quella del comma 198 viene limitata al comma 203.
Quanto alla denunciata illegittimita' costituzionale del
comma 206, che qualifica le disposizioni dei commi da 198 a 205 come
principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai
sensi degli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost., la
Regione Emilia-Romagna rileva che nel vigente riparto di competenze
tra lo Stato e le Regioni, come affermato nella sentenza della Corte
costituzionale n. 282 del 2002, l'indagine su detto riparto di
competenze deve muovere non tanto dalla ricerca di uno specifico
titolo costituzionale di legittimazione dell'intervento regionale,
quanto dalla verifica della esistenza di riserve, esclusive o
parziali, di competenza statale. In tale contesto, vertendosi nella
specie in materia di competenza concorrente, l'attribuzione statale
va circoscritta alla sola determinazione dei principi fondamentali,
con la conseguenza che qualificare come principi fondamentali
disposizioni che sono, invece, di dettaglio, integrerebbe una
violazione del riparto delle competenze legislative.
11.1. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, riportandosi alle argomentazioni svolte nell'atto di
costituzione nel giudizio introdotto con ricorso della Regione
Friuli-Venezia Giulia, iscritto al n. 41 del registro ricorsi del
2006, e chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate. La
difesa erariale precisa che la Regione Emilia-Romagna censura il
comma 203, e che la questione deve quindi ritenersi limitata al solo
primo periodo del comma 203, che integra, sostanzialmente, il
comma 198.
12. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, iscritto
al n. 40 del registro ricorsi del 2006, la Provincia autonoma di
Trento promuove questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
commi da 198 a 204, della legge n. 266 del 2005.
La ricorrente svolge argomentazioni identiche a quelle proposte
dalla Regione Trentino-Alto Adige, nel ricorso iscritto al n. 37 del
registro ricorsi del 2006. Con riferimento alle competenze
legislative provinciali in materia di enti locali, la ricorrente ne
denuncia la lesione ad opera delle norme impugnate, in riferimento
all'art. 80 dello Statuto (a norma del quale le Province hanno
competenza legislativa, nei limiti stabiliti dall'art. 5, in materia
di finanza locale); all'art. 81 del medesimo statuto (secondo il
quale, allo scopo di adeguare le finanze dei comuni al raggiungimento
delle finalita' e all'esercizio delle funzioni stabilite dalle leggi,
le Province di Trento e di Bolzano corrispondono ai comuni stessi
idonei mezzi finanziari, da concordare fra il Presidente della
relativa Provincia e una rappresentanza unitaria dei rispettivi
comuni); nonche' agli artt. 17 e 18 del d.lgs. n. 268 del 1992 (in
base ai quali le Province disciplinano con legge i criteri per
assicurare un equilibrato sviluppo della finanza comunale, ivi
compresi i limiti all'assunzione di personale, le modalita' del
ricorso all'indebitamento, nonche' le procedure per l'attivita'
contrattuale).
La ricorrente conclude affermando che l'illegittimita' del
comma 198, ove ritenuto riferibile anche alle Regioni a statuto
speciale e alle Province autonome, comporterebbe l'illegittimita' dei
commi 199, 200, 201, 202 e 203, in quanto applicativi dei vincoli di
cui al comma 198.
12.1.-- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha chiesto che le questioni siano dichiarate non
fondate.
La difesa erariale svolge considerazioni analoghe a quelle
formulate nei precedenti giudizi in ordine alla effettiva natura di
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica della
disposizione di cui al comma 198 ed al rapporto di questo con il
comma 148.
13. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, iscritto
al n. 41 del registro ricorsi del 2006, la Regione Friuli-Venezia
Giulia promuove, tra le altre, questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi 198 e 204, della legge n. 266 del
2005.
La Regione prospetta, quanto al rapporto tra i commi 148 e 198,
le stesse considerazioni svolte dagli altri enti ad autonomia
speciale ricorrenti e deduce, pertanto, la lesione dell'autonomia
finanziaria ad essa garantita dalle disposizioni statutarie, e in
particolare dall'art. 48 dello statuto, a norma del quale la Regione
ha una propria finanza, coordinata con quella dello Stato, in armonia
con i principi di solidarieta' nazionale.
Illegittima sarebbe poi la previsione dell'applicazione dei
vincoli di cui al comma 198 agli enti locali della Regione, sia per
l'illegittimita' intrinseca della regola, sia perche' tali enti
partecipano del sistema provinciale in cui sono inseriti. Sotto
quest'ultimo profilo, risulterebbe altresi' violato l'art. 4, numero
1-bis, dello statuto, che assegna alla potesta' primaria la
disciplina dell'ordinamento degli enti locali, anche in connessione
con il successivo art. 53, in materia di finanza locale. Del resto,
conclude la ricorrente, il comma 148 espressamente stabilisce che per
gli enti locali dei rispettivi territori, ai fini del rispetto del
patto di stabilita', provvedono le Regioni a statuto speciale e le
Province autonome, sicche' non avrebbe senso che a tali enti si
applicasse anche, direttamente, la regola posta in generale per gli
enti locali dal comma 198, neppure se tale regola fosse legittima.
13.1.-- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha chiesto che le questioni siano dichiarate non
fondate.
Il comma 206, non impugnato dalla ricorrente, stabilisce che le
disposizioni di cui ai commi da 198 a 205 costituiscono principi
fondamentali del coordinamento della finanza pubblica; e tale
qualificazione e' rispondente alla portata delle disposizioni stesse,
giacche' esse comprimono, al pari di ogni regola di coordinamento, le
autonomie, ma non inibiscono una singola spesa, tale non potendosi
considerare, per la sua rilevanza, quella per il personale, che
assorbe la prevalente parte della spesa corrente.
14. - In prossimita' dell'udienza, sia le ricorrenti che il
Presidente del Consiglio dei ministri hanno depositato memorie.
15. - La Regione Toscana rileva che le disposizioni da essa
impugnate (commi 198 e 202), per effetto dell'art. 1, commi 557 e
565, lettera d), dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria per il 2007), non trovano piu'
applicazione per le Regioni a statuto ordinario a far data
dall'entrata in vigore della medesima legge n. 296 del 2006, con
conseguente cessazione della materia del contendere.
15.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri nega che, con il
comma 198 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, il legislatore
statale abbia inteso provvedere in tema di ordinamento degli uffici
regionali o di stato giuridico dei dipendenti regionali, e che abbia
considerato le A.S.L. enti pubblici nazionali. Rinvia, per il resto,
alla memoria depositata nel giudizio promosso con il ricorso della
Regione Emilia-Romagna, precisando, quanto alle censure concernenti
il comma 202, che quest'ultimo reca una norma «innocua e solo
contabile». Ad avviso dell'Avvocatura generale, infatti, ai sensi
dell'art. 1, comma 91, della legge finanziaria per il 2005 (legge
n. 311 del 2004), gli oneri contrattuali dei quali si tratta «sono
posti a carico dei rispettivi bilanci, ossia del bilancio dell'ente
datore di lavoro». La ricorrente, quindi, per affermare
l'illegittimita' del comma 202, avrebbe dovuto addurre e dimostrare
che le economie di spesa realizzate nel 2005, cui si riferisce il
comma censurato, erano di importo superiore a quello degli oneri
relativi al biennio 2003-2004; circostanza, questa, che - conclude la
difesa erariale - non risulta essersi verificata.
16. - La Regione Veneto ribadisce che, secondo la giurisprudenza
della Corte costituzionale, le norme che fissano vincoli puntuali
relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle Regioni e degli
enti locali non costituiscono principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica, e cio' indipendentemente dalla qualificazione
che ne dia il legislatore. Nella specie, le disposizioni censurate
prevedono un puntuale taglio alla singola voce di spesa relativa al
«personale» e violano, quindi, il riparto di competenze legislative
stabilito dalla Costituzione.
Sotto altro profilo, la ricorrente sottolinea che, in
considerazione dell'oggetto della spesa alla quale si riferiscono i
limiti imposti («personale degli enti locali» e «servizio
sanitario»), risulterebbe violata la competenza regionale esclusiva
in materia di ordinamento degli uffici e di stato giuridico dei
propri dipendenti. In sostanza, il vincolo imposto, risolvendosi
nell'obbligo di licenziare parte del personale e nell'impossibilita'
di assumerne di nuovo, realizzerebbe un'invasione evidente
dell'autonomia organizzativa degli enti territoriali e del servizio
sanitario, in violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost.
Da ultimo, la ricorrente rileva, con specifico riguardo al
comma 204, che questo introdurrebbe un'ulteriore indebita forma di
controllo sugli enti locali.
16.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, nella propria
memoria, eccepisce l'inammissibilita' anche della questione relativa
al comma 204, non rinvenendosi nel ricorso censure specifiche. Nel
merito, l'Avvocatura rileva, quanto alla dedotta irrazionalita' del
comma 198, che le misure adottate dalla Regione Veneto nel 2005
potrebbero avere soddisfatto, preventivamente e senza ulteriori
interventi, la sollecitazione del legislatore nazionale, con
conseguente carenza di interesse sul punto.
17. - La Provincia autonoma di Bolzano rileva che la
modificazione del comma 204 ad opera del decreto-legge n. 223 del
2006 non determina il venir meno della materia del contendere, in
quanto il comma 204, nella sua attuale formulazione, e gli altri
commi introdotti dal citato decreto-legge continuano a rendere
applicabile la disciplina del comma 198, quantomeno agli enti locali
e alle aziende sanitarie. Neppure il comma 557 dell'art. 1 della
legge n. 296 del 2006, prosegue la ricorrente, comporta il venir meno
dell'interesse ad una pronuncia di merito, giacche' tale disposizione
tiene fermo per l'anno 2006 quanto previsto dai commi da 198 a 206.
Del resto, secondo la stessa ricorrente, la legge finanziaria per il
2007, quanto agli enti del servizio sanitario nazionale, sarebbe
ancor piu' restrittiva della disciplina censurata.
La Provincia ricorrente ribadisce che il comma 198, prevedendo un
limite inderogabile e indifferenziato alle assunzioni di personale
presso le amministrazioni pubbliche, disciplina una materia, quella
delle assunzioni e delle dotazioni organiche delle Province autonome
e degli enti del servizio sanitario, sulla quale lo Stato non puo'
vantare il titolo di competenza di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera g), Cost., perche' detta materia rientra nella competenza
esclusiva delle Regioni e delle Province autonome. Ove poi la
disciplina fosse riconducibile alla materia del coordinamento della
finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., egualmente
sussisterebbe la denunciata illegittimita', perche' lo Stato non si
e' limitato a indicare un obiettivo, ma ha anche individuato i mezzi
per raggiungerlo, cosi' imponendo un vincolo con norma di dettaglio
non cedevole. Risulterebbe evidente, dunque, la violazione sia delle
competenze provinciali in materia di ordinamento degli uffici
provinciali e del personale ad essi addetto, in materia di sanita',
di finanza locale e di contrattazione collettiva, sia dell'autonomia
finanziaria garantita alle Province autonome dall'art. 119 Cost.
Sotto altro profilo, la ricorrente osserva che le norme censurate
non realizzano finalita' di finanza pubblica, ma introducono misure
tipicamente organizzatorie afferenti a materia riservata alla
competenza provinciale; misure che sarebbero, percio', illegittime
alla luce della giurisprudenza costituzionale in materia di vincoli
alla spesa delle Regioni e degli enti locali.
17.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva che il
monitoraggio previsto dal comma 204 non e' lesivo della attribuzioni
provinciali, concretizzandosi nell'acquisizione, a fini conoscitivi,
di alcuni dati relativi alla spesa per il personale della Provincia e
degli altri enti locali dalla stessa disposizione considerati. Quanto
al fatto che il comma 204 richiama il comma 198, l'Avvocatura
generale dello Stato rileva che occorre procedere ad un coordinamento
delle due disposizioni, nel senso che deve presumersi, salvo
dimostrazione del contrario, che il contenimento della spesa per il
personale previsto dal comma 198 sia stato considerato in sede di
«concordamento» ai sensi del comma 148 ovvero di «accordo» ai sensi
dell'art. 78 dello statuto speciale; in ogni caso, osserva
l'Avvocatura, la doglianza proposta non considera il comma 610
dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005 ed e', quindi, formulata in
modo incompleto ed inammissibile. Per il resto, la difesa erariale
rileva che le questioni relative agli altri commi sembrano volte ad
ottenere un chiarimento interpretativo dalla Corte e che la lamentata
lesione in materia di contrattazione collettiva avrebbe dovuto essere
dedotta nei confronti del non impugnato comma 200, mentre il
comma 198 non presuppone un inadempimento dei contratti collettivi
provinciali.
18. - La Regione Campania, sull'assunto che le disposizioni
censurate intervengono a disciplinare la definizione degli organici
delle pubbliche amministrazioni, non contesta l'opportunita' di una
previsione legislativa che operi nel senso di una finanza pubblica
piu' rigorosa, anche attraverso l'individuazione di tetti massimi di
spesa, e tuttavia ritiene che gli interventi denunciati non si sono
limitati a una razionalizzazione e regolamentazione del settore
finanziario, ma hanno interferito gravemente nell'ambito di materie
attribuite alla potesta' legislativa regionale. L'obiettivo poteva,
infatti, essere perseguito con differenti discipline ed anche
attraverso un coinvolgimento delle Regioni nella elaborazione
dell'obiettivo medesimo, in ossequio al principio di leale
collaborazione. A parere della Regione, la finalita' finanziaria
dell'intervento non puo' essere considerata come un elemento che
consenta di attrarre allo Stato ogni competenza in qualsivoglia
materia.
18.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ribadisce le
conclusioni gia' formulate nell'atto di costituzione.
19. - La Regione Trentino-Alto Adige rileva che le modificazioni
apportate al comma 204 non determinano il venir meno dell'interesse
ad una decisione della Corte costituzionale, perche' il comma 198 ha
comunque trovato applicazione nei confronti delle autonomie speciali,
essendo dette modificazioni intervenute solo nella seconda parte del
2006 ed avendo il «Ministero del Tesoro» richiamato espressamente,
nel patto di stabilita' relativo al 2006, il vincolo di cui al
comma 198, come aggiuntivo e integrativo rispetto al complesso del
patto. La situazione delle Regioni a statuto speciale, osserva la
ricorrente, non risulta dunque diversa da quella delle Regioni a
statuto ordinario, per le quali la legge finanziaria per il 2007 ha
introdotto altri meccanismi diretti a ridurre le spese per il
personale.
Secondo la ricorrente, il comma 198 riguarda una singola voce di
spesa, che non diviene una spesa complessiva per il solo fatto della
sua rilevante entita' e del numero delle unita' di personale.
Da ultimo, la ricorrente precisa che i commi 198 e 204 violano
gli artt. 2 e 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, perche' vincolano la
Regione con norme puntuali e perche', richiamando il sistema di
monitoraggio di cui all'art. 1, comma 30, della legge n. 311 del
2004, attribuiscono ad un organo statale una funzione amministrativa
di controllo non prevista dallo statuto.
20. - La Regione Liguria rileva che le recenti disposizioni
contenute nella legge finanziaria per il 2007 (art. 1, commi 557 e
565), non hanno fatto venire meno l'interesse al ricorso, giacche' il
limite posto dal comma 198 e' rimasto operante per il 2006.
Nel merito, la ricorrente contesta, innanzitutto, l'affermazione
dell'Avvocatura dello Stato, secondo cui, in relazione al comma 202,
non sarebbe stata formulata alcuna censura, rilevando che, alla
pagina 7 del ricorso, e' precisato che «l'illegittimita' del
comma 198 determina l'illegittimita' del comma 202, che risulta anche
autonomamente illegittimo in quanto pone un vincolo di destinazione
alle risorse regionali»; contesta, altresi', l'assunto della difesa
erariale, secondo cui le spese per il personale non costituirebbero
una specifica voce di spesa, svolgendo le medesime argomentazioni
prospettate dalla Regione Trentino-Alto Adige.
21. - La Regione Emilia-Romagna insiste nelle proprie
conclusioni, svolgendo argomentazioni analoghe a quelle delle Regioni
Trentino-Alto Adige e Liguria.
Con particolare riferimento alle censure relative al comma 206,
la ricorrente rileva che la difesa erariale ha rinviato, nel proprio
atto di costituzione, alle difese svolte nel giudizio introdotto
dalla Regione Friuli-Venezia Giulia; e poiche' detta Regione non ha
impugnato il comma 206, difetta ogni replica alle censure stesse.
21.1. - Nella propria memoria, la difesa erariale rileva che la
materia del coordinamento della finanza pubblica si differenzia dalle
altre indicate nel terzo comma dell'art. 117 Cost., perche' per essa
non e' logicamente possibile una ripartizione tra competenza statale
e competenza regionale. Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, il
Parlamento, quando coordina, esercita una funzione non scindibile,
intrinsecamente e necessariamente unitaria, sicche' non residua
spazio per i coordinati legislatori regionali, i quali non sono
chiamati essi pure a coordinare. Del resto, prosegue l'Avvocatura
generale, qualsiasi coordinamento si esaurisce senza residui nella
indicazione di principi, piu' o meno stringenti a seconda delle
esigenze del coordinamento stesso. Ne consegue, per la stessa
Avvocatura, che la previsione di detta funzione nel terzo comma
dell'art. 117 Cost. ha soltanto il significato che «il coordinamento
deve essere esercitato mediante la determinazione di principi-regole
generali, la cui incisivita' deve essere commisurata a quanto il
Parlamento stesso, nella sua discrezionalita' politica, reputa
rispondente ad esigenze unitarie». Pertanto, per la difesa erariale,
«il sindacato di costituzionalita' su tali principi dovrebbe essere
portato non gia' sul carattere piu' o meno dettagliato di ciascuna
singola disposizione, ma sulla sussistenza o meno delle esigenze
unitarie che hanno giustificato l'insieme dei principi-regole».
Cio' premesso, l'Avvocatura dello Stato, da un lato, afferma, che
il legislatore statale ha, nella specie, correttamente esercitato la
funzione di coordinamento della finanza pubblica e, dall'altro, nega
che il comma 198 possa definirsi quale disposizione di dettaglio,
data la rilevanza della spese per il personale sul totale della spesa
delle amministrazioni pubbliche. L'Avvocatura osserva che la
ricorrente, del resto, non censura il comma 200, riguardante la
contrattazione collettiva integrativa, i cui oneri sono a carico
dello Stato. Il comma 198 sarebbe, in ogni caso, rispettoso delle
autonomie, dal momento che esso lascia spazio all'adozione delle
misure necessarie a garantire il conseguimento degli obiettivi
generali di finanza pubblica e richiede a dette autonomie un
contributo ridotto nel contenimento della spesa per il personale, nel
quadro di una manovra coinvolgente l'intero settore pubblico.
L'Avvocatura sottolinea anche che il comma 198 ha operato solo per il
2006, rivelandosi cosi' una norma transitoria che potrebbe risultare
immune dalle proposte censure.
Quanto alle censure relative al comma 203, la difesa erariale
osserva che tale disposizione si limita a stabilire che il comma 198
costituisce rafforzamento dell'intesa ivi menzionata, la quale viene,
pertanto, confermata.
22. - La Provincia autonoma di Trento svolge argomentazioni
analoghe a quelle della Regione Trentino-Alto Adige, di cui al punto
19.
22.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri svolge
argomentazioni identiche a quelle illustrate nella memoria depositata
nel giudizio promosso dalla Provincia autonoma di Bolzano, di cui al
punto 17.1.
23. - La Regione Friuli-Venezia Giulia svolge considerazioni
analoghe a quelle della Regione Trentino-Alto Adige, di cui al punto
19.
23.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri richiama la
memoria depositata nel giudizio promosso con il ricorso della Regione
Emilia-Romagna, precisando, quanto all'evocato art. 48 dello statuto
speciale, che questo non si discosta dal parametro offerto
dall'art. 119, secondo comma, Cost., e che la competenza primaria
attribuita alla Regione dall'art. 4, numero 1-bis, dello statuto e'
fuori discussione e non e' contrastata o contraddetta dalle
disposizioni censurate.
24. - Il Presidente del Consiglio ha depositato altresi' memoria
nei giudizi promossi con i ricorsi della Regione Valle d'Aosta, della
Regione Siciliana e della Regione Piemonte.
24.1. - Nella prima memoria, la difesa erariale ribadisce
l'inammissibilita' delle questioni relative a disposizioni diverse
dai commi 198, 199, 203 e 206, per carenza di specifiche censure; nel
merito, precisa che il richiamo della ricorrente alla competenza
statutaria di cui all'art. 3, lettera f), non sottrae affatto la
Regione alla potesta' del Parlamento nazionale in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
24.2. - Nel giudizio promosso dalla Regione Siciliana,
l'Avvocatura precisa che la doglianza relativa al comma 198 risulta
formulata in modo incompleto, dal momento che essa non coinvolge il
comma 610, e che non e' comunque in discussione lo stato giuridico ed
economico degli impiegati e dei funzionari della Regione, posto che
il contenimento della spesa per il personale puo' essere ottenuto
senza toccare detto stato.
24.3. - Nel giudizio promosso dalla Regione Piemonte,
l'Avvocatura ribadisce l'eccezione di inammissibilita' della
questione relativa al comma 201, riferibile solo agli enti locali e
per di piu' volto ad accrescere l'autonomia degli stessi. Nel merito,
contesta l'affermazione della ricorrente, secondo cui il comma 198
non terrebbe conto di eventuali esigenze temporanee o di programmi
specifici, osservando che il citato comma non vieta rapporti a tempo
determinato o flessibili, ma pone un limite quantitativo alle spese
di personale, con un criterio generale indipendente dalla tipologia
dei rapporti. Quanto alla denunciata violazione dell'art. 118 Cost.,
la difesa erariale rileva che qualsiasi limite di spesa determina la
necessita' di adeguamenti e che l'assunto della ricorrente, se
condiviso, condurrebbe a negare in radice ogni intervento di
coordinamento della finanza nel settore pubblico.
Considerato in diritto
1. - I giudizi di legittimita' costituzionale di cui in epigrafe
sono stati promossi da sei Regioni a statuto ordinario (Toscana,
Veneto, Piemonte, Campania, Liguria, Emilia-Romagna), da quattro
Regioni a statuto speciale (Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, Regione
Siciliana, Trentino-Alto Adige/Südtirol, Friuli-Venezia Giulia) e
dalle Province autonome di Trento e Bolzano. Essi hanno per oggetto
vari commi dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006), tra i quali, per quanto qui
interessa, i commi da 198 a 206.
1.1. - Le ricorrenti Regioni a statuto ordinario censurano il
comma 198 in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 119 della
Costituzione, perche' tale comma, ponendo per il triennio 2006-2008
un limite alla spesa per il personale (in misura pari a quella
dell'anno 2004, ridotta dell'uno per cento), avrebbe un contenuto
specifico e puntuale e non costituirebbe un principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica, cosi' da ledere l'autonomia
finanziaria regionale.
La Regione Piemonte deduce anche la violazione degli artt. 3, 97,
114 e 118 Cost; la Regione Veneto, pur senza evocare espressamente
l'art. 3 Cost., denuncia la irrazionalita' del vincolo alla spesa per
il personale, in quanto esso riguarda tutte le tipologie di rapporto
di lavoro; le Regioni Liguria, Campania ed Emilia-Romagna,
denunciando il contrasto del comma 198 con gli artt. 117 e 119 Cost.,
evidenziano l'incidenza del limite imposto sul dimensionamento del
personale e, quindi, sulla materia dell'organizzazione regionale e
degli enti regionali, attribuita dalla Costituzione alla competenza
legislativa residuale delle Regioni.
1.2. - Le Regioni a statuto speciale e le Province autonome
ricorrenti assumono che il comma 198 si applica anche nei loro
confronti e censurano tale comma per violazione, oltre che degli
artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., anche delle norme statutarie che
attribuiscono loro potesta' legislativa in materia di ordinamento
finanziario, di organizzazione degli uffici, di ordinamento degli
enti locali. Le medesime ricorrenti prospettano un ulteriore profilo
di illegittimita' costituzionale del comma 198, perche' questo, nel
fissare limiti alla spesa per il personale svincolati da qualsiasi
accordo con lo Stato, si porrebbe in insanabile contrasto con il
comma 148 dello stesso art. 1, il quale dispone, invece, che - per le
Regioni a statuto speciale e le Province autonome - la determinazione
del livello delle spese correnti, ivi comprese quelle per il
personale, e' oggetto, per lo stesso triennio suindicato, di
specifici accordi con il Ministero dell'economia e delle finanze.
Tale dedotta incompatibilita' tra le due norme si risolverebbe,
pertanto, in vizio di irragionevolezza del comma 198.
In particolare, la Regione Valle d'Aosta evoca a parametro sia
l'art. 3, lettera f), del proprio statuto speciale, in riferimento
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), sia i
principi di leale collaborazione e di ragionevolezza.
La Regione Siciliana lamenta la violazione dell'art. 14,
lettere p) e q), del proprio statuto speciale (ordinamento degli
uffici e degli enti regionali e stato giuridico ed economico degli
impiegati e funzionari della Regione) e dell'art. 119 Cost., in
relazione all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
La Provincia autonoma di Bolzano deduce la violazione della
propria autonomia di spesa, garantita dall'art. 119 Cost.,
applicabile attraverso la clausola di cui all'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, nonche' l'incidenza del limite di spesa
imposto dal comma 198 sulle competenze in tema di contrattazione
collettiva provinciale con riguardo al personale dipendente dagli
uffici provinciali e degli enti sanitari della Provincia, fissate dal
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza
regionale e provinciale).
La Regione Trentino-Alto Adige e la Provincia autonoma di Trento
sostengono che il comma 198, ove applicabile alle Regioni a statuto
speciale e alle Province autonome, viola l'art. 119, primo comma,
Cost., in relazione all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001, nonche' l'autonomia finanziaria e di bilancio di cui al Titolo
VI dello statuto speciale di autonomia e alle relative norme di
attuazione (artt. 2 e 4 del decreto legislativo16 marzo 1992, n. 266,
recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento»; art. 10 del d.lgs. n. 268 del 1992,
evocato dalla sola Provincia autonoma). La Regione Trentino-Alto
Adige, inoltre, lamenta la violazione dell'art. 4 del proprio
statuto, per la compressione della potesta' legislativa regionale in
materia di enti locali. La Provincia autonoma di Trento, a sua volta,
prospetta la violazione degli artt. 80 e 81 dello statuto speciale e
degli artt. 17 e 18 del d.lgs. n. 268 del 1992, relativi alla
competenza legislativa delle Province autonome in materia di finanza
locale e all'attribuzione ai Comuni dei mezzi finanziari idonei allo
svolgimento delle loro funzioni.
La Regione Friuli-Venezia Giulia, infine, deduce il contrasto del
comma 198 con l'art. 119 Cost., in relazione all'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, nonche' con gli artt. 4, numero 1-bis,
48 e 53 del proprio statuto, per la parte in cui detto comma si
applica anche agli enti locali della Regione.
1.3. - Le Regioni Veneto, Valle d'Aosta, Campania, Trentino-Alto
Adige e la Provincia autonoma di Trento censurano, per le stesse
ragioni e in riferimento ai medesimi parametri da ciascuna di esse
fatti valere quanto al comma 198, il comma 199, il quale stabilisce
che, «Ai fini dell'applicazione del comma 198, le spese di personale
sono considerate al netto: a) per l'anno 2004 delle spese per
arretrati relativi ad anni precedenti per rinnovo dei contratti
collettivi nazionali di lavoro; b) per ciascuno degli anni 2006, 2007
e 2008 delle spese derivanti dai rinnovi dei contratti collettivi
nazionali di lavoro intervenuti successivamente all'anno 2004».
1.4. - Le Regioni Veneto, Valle d'Aosta, Piemonte, Campania,
Trentino-Alto Adige e la Provincia autonoma di Trento dubitano, per
le stesse ragioni e in riferimento ai medesimi parametri da ciascuna
di esse fatti valere quanto al comma 198, della legittimita'
costituzionale del comma 200, il quale dispone che «Gli enti
destinatari del comma 198, nella loro autonomia, possono fare
riferimento, quali indicazioni di principio per il conseguimento
degli obiettivi di contenimento della spesa di cui al comma 198, alle
misure della presente legge riguardanti il contenimento della spesa
per la contrattazione integrativa e i limiti all'utilizzo di
personale a tempo determinato, nonche' alle altre specifiche misure
in materia di personale».
1.5. - Le Regioni Veneto, Valle d'Aosta, Piemonte, Campania,
Trentino-Alto Adige e la Provincia autonoma di Trento censurano, per
le ragioni e in riferimento ai parametri fatti valere quanto al
comma 198, anche il comma 201, il quale stabilisce che «Gli enti
locali di cui all'articolo 2, commi 1 e 2, del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267, possono altresi' concorrere al conseguimento
degli obiettivi di cui al comma 198 attraverso interventi diretti
alla riduzione dei costi di funzionamento degli organi istituzionali,
da adottare ai sensi dell'articolo 82, comma 11, del medesimo testo
unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, e delle altre
disposizioni normative vigenti».
La sola Regione Piemonte si duole anche della mancata estensione
alle Regioni della possibilita' prevista per gli enti locali di
utilizzare, ai fini della riduzione imposta dal comma 198, misure di
contenimento dei costi di funzionamento degli organi istituzionali.
1.6. - Le Regioni Toscana, Veneto, Valle d'Aosta, Trentino-Alto
Adige, Liguria e la Provincia autonoma di Trento dubitano, sempre per
le ragioni e in riferimento ai parametri da ciascuna di esse fatti
valere quanto al comma 198, della legittimita' costituzionale del
comma 202, il quale stabilisce che «Al finanziamento degli oneri
contrattuali del biennio 2004-2005 concorrono le economie di spesa di
personale riferibili all'anno 2005 come individuate dall'articolo 1,
comma 91, della legge 30 dicembre 2004, n. 311».
La Regione Toscana si duole, in particolare, del fatto che il
comma 202 «fissa un vincolo puntuale circa gli scopi per cui
utilizzare risorse del bilancio della Regione e degli enti locali del
tutto incompatibile con l'autonomia prevista dagli artt. 117 e 119
Cost.».
1.7. - Le Regioni Veneto, Valle d'Aosta, Campania, Liguria,
Emilia-Romagna e la Provincia autonoma di Trento censurano, inoltre,
sempre per le ragioni e in riferimento ai parametri da ciascuna di
esse fatti valere quanto al comma 198, il comma 203, il quale
stabilisce che «Per gli enti del Servizio sanitario nazionale, le
disposizioni del comma 198 costituiscono strumento di rafforzamento
dell'intesa Stato-regioni del 23 marzo 2005, attuativa
dell'articolo 1, comma 173, della legge 30 dicembre 2004, n. 311. Gli
effetti di tali disposizioni nonche' di quelle previste per i
medesimi enti del Servizio sanitario nazionale dall'articolo 1,
commi 98 e 107, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, sono valutati
nell'ambito del tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti di
cui all'articolo 12 della medesima intesa, ai fini del concorso da
parte dei predetti enti al rispetto degli obblighi comunitari ed alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica di cui
all'articolo 1, comma 164, della legge 30 dicembre 2004, n. 311».
1.8. - Le Regioni Veneto, Valle d'Aosta, Campania, Trentino-Alto
Adige e Friuli-Venezia Giulia, la Regione Siciliana, nonche' le
Province autonome di Trento e di Bolzano censurano, per le stesse
ragioni e in riferimento agli stessi parametri da ciascuna di esse
fatti valere quanto al comma 198, il comma 204, il quale, nel testo
vigente alla data di proposizione dei ricorsi, stabilisce che «Alla
verifica del rispetto degli adempimenti previsti dal comma 198 si
procede, per le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano, le province, i comuni con popolazione superiore a 30.000
abitanti e le comunita' montane con popolazione superiore a 50.000
abitanti, attraverso il sistema di monitoraggio di cui
all'articolo 1, comma 30, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e per
gli altri enti destinatari della norma attraverso apposita
certificazione, sottoscritta dall'organo di revisione contabile, da
inviare al Ministero dell'economia e delle finanze, entro sessanta
giorni dalla chiusura dell'esercizio finanziario di riferimento».
In particolare, le Regioni a statuto speciale e le Province
autonome ricorrenti censurano detto comma perche' esso renderebbe
loro applicabile la disciplina dei commi 198 e seguenti.
1.9. - Le Regioni Veneto, Valle d'Aosta e Campania censurano, per
le stesse ragioni e in riferimento agli stessi parametri fatti valere
quanto al comma 198, anche il comma 205, il quale stabilisce che «Per
le regioni e le autonomie locali, le economie derivanti
dall'attuazione del comma 198 restano acquisite ai bilanci degli enti
ai fini del miglioramento dei relativi saldi».
1.10. - Infine, le Regioni Veneto, Valle d'Aosta, Piemonte e
Campania censurano, per le stesse ragioni e in riferimento agli
stessi parametri fatti valere quanto al comma 198, il comma 206, il
quale stabilisce che «Le disposizioni dei commi da 198 a 205
costituiscono principi fondamentali del coordinamento della finanza
pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo
comma, della Costituzione».
La Regione Emilia-Romagna deduce altresi' che il comma 206, nel
qualificare come principi fondamentali norme che sono invece di
dettaglio, attribuisce indebitamente allo Stato competenze
legislative che allo stesso non spettano in base all'art. 117, terzo
comma, Cost.
2. - La trattazione delle indicate questioni di legittimita'
costituzionale viene qui separata da quella delle altre, promosse con
i medesimi ricorsi, per le quali e' opportuno procedere ad un esame
distinto. I giudizi, cosi' separati e delimitati nell'oggetto, vanno
riuniti per essere congiuntamente trattati e decisi in considerazione
della rilevata parziale identita' delle norme censurate e delle
questioni prospettate.
3. - Va preliminarmente rilevato, con riferimento alle censure
proposte dalle Regioni Valle d'Aosta, Trentino-Alto Adige e dalle
Province autonome di Trento e di Bolzano, che le Regioni sono
legittimate a denunciare la legge statale anche per la violazione di
competenze degli enti locali.
La Corte ha infatti ritenuto sussistente in via generale una tale
legittimazione in capo alle Regioni, perche' «la stretta connessione,
in particolare [...] in tema di finanza regionale e locale, tra le
attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di
ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente
idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali»
(sentenze n. 95 del 2007, n. 417 del 2005 e n. 196 del 2004).
4. - La Regione Toscana chiede dichiararsi la cessazione della
materia del contendere a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 1,
comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007). La cessazione della materia del contendere
deriverebbe, secondo la ricorrente, dal fatto che detta norma,
stabilendo che le disposizioni dei commi da 198 a 206 della legge
n. 266 del 2005 «sono disapplicate per gli enti di cui al presente
comma, a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente
legge», avrebbe ridotto all'anno 2006, per gli enti sottoposti al
patto di stabilita' interno, l'operativita' delle disposizioni
censurate.
Tale richiesta non puo' essere accolta, in quanto, come
riconosciuto dalla stessa ricorrente, l'invocato ius superveniens non
ha fatto venire meno l'efficacia del comma 198 per l'anno 2006.
Conseguentemente non viene meno neanche la necessita' di una
decisione di questa Corte sulle proposte questioni.
5. - L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni relative ai commi 200, 201, 202,
204, assumendo che tali disposizioni sarebbero inidonee a ledere le
competenze regionali in quanto attribuiscono mere facolta' alle
Regioni (commi 200 e 201) o sono «innocue» (comma 202) ovvero
costituiscono espressione del principio di leale collaborazione
(comma 204).
Le eccezioni vanno respinte, perche' la dedotta mancanza di
lesivita' delle disposizioni censurate attiene esclusivamente al
merito delle questioni e non alla loro ammissibilita'.
6. - L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce altresi'
l'inammissibilita', per mancanza di specifiche censure, delle
questioni concernenti i commi 202, nei giudizi proposti dalle Regioni
Veneto, Valle d'Aosta, Campania e Liguria; 203, secondo periodo, e
204, nei giudizi proposti dalle Regioni Veneto e Campania, e 205, nei
giudizi proposti dalle Regioni Veneto, Valle d'Aosta e Campania.
Anche queste eccezioni vanno respinte, perche' non sussiste il
prospettato difetto di motivazione, avendo le ricorrenti
espressamente esteso a detti commi le censure prospettate per il
comma 198.
7. - Nel merito, tutte le ricorrenti censurano il comma 198, il
quale dispone che «Le amministrazioni regionali e gli enti locali di
cui all'articolo 2, commi 1 e 2, del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267, nonche' gli enti del Servizio sanitario nazionale,
fermo restando il conseguimento delle economie di cui all'articolo 1,
commi 98 e 107, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, concorrono alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica adottando misure
necessarie a garantire che le spese di personale, al lordo degli
oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell'IRAP, non
superino per ciascuno degli anni 2006, 2007 e 2008 il corrispondente
ammontare dell'anno 2004 diminuito dell'1 per cento. A tal fine si
considerano anche le spese per il personale a tempo determinato, con
contratto di collaborazione coordinata e continuativa, o che presta
servizio con altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con
convenzioni».
Alla disamina delle questioni concernenti il suddetto comma 198
occorre procedere con riferimento, dapprima, alle censure proposte
dalle Regioni a statuto ordinario e, successivamente, a quelle
proposte dalle Regioni a statuto speciale e dalle Province autonome.
8. - Le questioni di legittimita' costituzionale del comma 198
promosse dalle ricorrenti Regioni a statuto ordinario non sono
fondate.
Nella giurisprudenza di questa Corte e' ormai consolidato
l'orientamento per il quale il legislatore statale, con una
«disciplina di principio», puo' legittimamente «imporre agli enti
autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad
obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari,
vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono,
inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di spesa
degli enti» (sentenze n. 417 del 2005 e n. 36 del 2004). Perche'
detti vincoli possano considerarsi rispettosi dell'autonomia delle
Regioni e degli enti locali, essi debbono riguardare l'entita' del
disavanzo di parte corrente oppure - ma solo «in via transitoria ed
in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica perseguiti dal legislatore statale» - la crescita della
spesa corrente degli enti autonomi. In altri termini, la legge
statale puo' stabilire solo un «limite complessivo, che lascia agli
enti stessi ampia liberta' di allocazione delle risorse fra i diversi
ambiti e obiettivi di spesa» (sentenze n. 88 del 2006, n. 449 e
n. 417 del 2005, n. 36 del 2004).
Da tali pronunce puo' desumersi che, perche' norme statali che
fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possano
qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica, e' necessario che esse soddisfino i seguenti requisiti: in
primo luogo, che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della
finanza pubblica, intesi anche nel senso di un transitorio
contenimento complessivo, sebbene non generale, della spesa corrente;
in secondo luogo, che non prevedano strumenti o modalita' per il
perseguimento dei suddetti obiettivi.
Contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, la
disposizione censurata risponde a detti requisiti.
Con il comma 198, il legislatore ha infatti perseguito
l'obiettivo di contenere entro limiti prefissati una delle piu'
frequenti e rilevanti cause del disavanzo pubblico, costituita dalla
spesa complessiva per il personale (sentenza n. 4 del 2004). Tale
obiettivo, pur non riguardando la generalita' della spesa corrente,
ha tuttavia rilevanza strategica ai fini dell'attuazione del patto di
stabilita' interno, e concerne non una minuta voce di spesa, bensi'
un rilevante aggregato della spesa di parte corrente, nel quale
confluisce il complesso degli oneri relativi al personale, ivi
compresi, ai sensi dell'ultima parte del comma 198, quelli per il
personale «a tempo determinato, con contratto di collaborazione
coordinata e continuativa, o che presta servizio con altre forme di
rapporto di lavoro flessibile o con convenzione». Il carattere della
transitorieta' del contenimento complessivo, richiesto dalla citata
giurisprudenza di questa Corte, risulta poi dal fatto che detto
contenimento e' destinato ad operare per un periodo determinato
(triennio 2006-2008), periodo successivamente ridotto al solo
anno 2006, in forza dell'art. 1, comma 557, della legge n. 296 del
2006.
La norma censurata risponde anche al secondo requisito, in quanto
non prescrive ai suoi destinatari alcuna modalita' per il
conseguimento dell'obiettivo di contenimento della spesa per il
personale, ma lascia libere le Regioni di individuare le misure a tal
fine necessarie. Essa ha, pertanto, un contenuto diverso da quello
delle disposizioni di precedenti leggi finanziarie dichiarate
illegittime da questa Corte con le sentenze richiamate dalle
ricorrenti a sostegno delle loro censure. A differenza del comma 198,
dette disposizioni stabilivano, infatti, limiti puntuali a specifiche
voci di spesa quali quelle per viaggi aerei (sentenza n. 449 del
2005), per assunzioni a tempo indeterminato (sentenze n. 88 del 2006
e n. 390 del 2004), per studi e incarichi di consulenza, missioni
all'estero, rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni, acquisti
di beni e servizi (sentenza n. 417 del 2005).
In conclusione, la disposizione di cui al comma 198, rispondendo
ai suddetti requisiti, va qualificata come principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica. Devono, pertanto, essere
dichiarate non fondate le questioni concernenti il comma 198, in
relazione alla denunciata lesione dell'autonomia finanziaria delle
Regioni e degli enti locali.
8.1. - Non fondate sono le ulteriori censure proposte dalle
Regioni Liguria, Campania ed Emilia-Romagna con riguardo al
comma 198, sotto il profilo della sua incidenza su una materia -
quella della organizzazione degli uffici regionali e degli enti
regionali - di competenza legislativa residuale delle Regioni, ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. Come si e' appena osservato,
il comma 198 pone, infatti, un principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica, la cui fissazione e' riservata
allo Stato ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. Ne' rileva in
contrario che la disposizione denunciata possa avere influenza
sull'organizzazione degli uffici regionali e degli enti da essi
dipendenti, risolvendosi detta influenza in una mera circostanza di
fatto, come tale non incidente sul piano della legittimita'
costituzionale (sentenze n. 95 del 2007, n. 417 del 2005, n. 353 del
2004, n. 36 del 2004).
8.2. - Non fondate sono anche le censure proposte dalla Regione
Piemonte in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost. e dalla Regione
Veneto in riferimento al solo art. 3 Cost., con le quali viene
dedotta la irrazionalita' della misura di contenimento della spesa
prevista dal comma 198, sotto il profilo che tale misura si
applicherebbe in modo indifferenziato a tutto il personale, senza
distinzioni tra i diversi rapporti di lavoro. Le ricorrenti muovono
dall'erroneo presupposto interpretativo secondo cui ad esse non
sarebbe consentito calibrare le misure necessarie al conseguimento di
detto obiettivo adeguandole alle peculiarita' dei vari tipi di
rapporto di lavoro. Al contrario, proprio l'accertata natura di
principio fondamentale della norma censurata consente alle Regioni di
provvedere esse stesse, in piena autonomia, a differenziare le misure
necessarie al raggiungimento dell'indicato obiettivo, tenendo conto
delle diverse esigenze dei vari settori dell'amministrazione
regionale. Il suddetto comma 198 e' immune, pertanto, dal denunciato
vizio di irragionevolezza.
La Regione Piemonte si duole altresi', in riferimento ai medesimi
parametri, del fatto che il comma 198 abbia stabilito la riduzione
dell'uno per cento sulla spesa dell'anno 2004, per il triennio
2006-2008, senza prevedere contestualmente per le Regioni alcuna
possibilita' di «manovra» nell'arco del medesimo triennio. Anche tale
censura non e' fondata, perche' non e' irragionevole che il
legislatore del 2005, nella sua discrezionalita', abbia assunto a
riferimento i dati relativi alla spesa dell'anno 2004, sul
presupposto che tale anno e' quello piu' prossimo al triennio oggetto
della nuova regolamentazione.
La Regione Piemonte sostiene, infine, che il comma 198 viola sia
l'art. 114 Cost., in quanto comporterebbe «il detrimento complessivo
degli enti regionali e locali», sia l'art. 118 Cost., in quanto
inciderebbe «sull'autonomia organizzativa e sulla programmazione
delle diverse attivita' regionali». Tali censure, genericamente
argomentate, ripropongono nella sostanza le medesime ragioni di
illegittimita' prospettate dalla ricorrente con riferimento agli
artt. 117 e 119 Cost. Esse, pertanto, non sono fondate per le stesse
considerazioni gia' svolte nei precedenti punti 8 e 8.1.
9. - Dalla riconosciuta natura di principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica della disposizione di cui al
comma 198 discende la non fondatezza anche delle questioni promosse
dalle ricorrenti Regioni a statuto ordinario riguardo ai commi 199,
203, 204 e 205, che, secondo tali ricorrenti, conterrebbero anch'essi
norme di dettaglio lesive della loro autonomia finanziaria. La natura
di principi fondamentali di tali norme deriva, infatti, dal rilievo
che esse si limitano o a integrare il contenuto del comma 198 (commi
199, 203 e 204), o a concorrere al raggiungimento dell'ulteriore
obiettivo del «miglioramento dei [...] saldi (comma 205)», e cioe' di
un obiettivo ancor piu' generale di quello perseguito dal comma 198.
9.1. - Quanto al comma 199, censurato dalle Regioni Veneto e
Campania in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., la
sua natura integrativa del comma 198 e' del tutto evidente, perche'
esso si limita a determinare le modalita' di computo della spesa per
il personale oggetto della riduzione, prevedendo che «le spese di
personale sono considerate al netto: a) per l'anno 2004 delle spese
per arretrati relativi ad anni precedenti per rinnovo dei contratti
collettivi nazionali di lavoro; b) per ciascuno degli anni 2006, 2007
e 2008 delle spese derivanti dai rinnovi dei contratti collettivi
nazionali di lavoro intervenuti successivamente all'anno 2004».
9.2. - Quanto al comma 203, censurato dalle Regioni Veneto,
Campania, Liguria ed Emilia-Romagna per violazione degli artt. 117,
terzo comma, e 119 Cost., la sua menzionata natura integrativa
risulta dal fatto che esso, nel riferirsi al contenimento della spesa
per il personale del servizio sanitario nazionale, qualifica
espressamente il comma 198 come «strumento di rafforzamento
dell'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005».
9.3. - Quanto al comma 204 - nel testo anteriore alla
sostituzione operata dall'art. 30 del decreto-legge 4 luglio 2006,
n. 223, quale convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 -,
censurato dalle Regioni Veneto e Campania in riferimento agli
artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., anch'esso si salda al comma 198,
in quanto e' diretto a stabilire le modalita' attraverso le quali si
deve procedere «alla verifica del rispetto degli adempimenti previsti
dal comma 198» medesimo. In particolare, il comma censurato
stabilisce che a tale verifica «si procede, per le regioni a statuto
ordinario e le province autonome di Trento e di Bolzano, le province,
i comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti e le comunita'
montane con popolazione superiore a 50.000 abitanti, attraverso il
sistema di monitoraggio di cui all'art. 1, comma 30, della legge
30 dicembre 2004, n. 311», e per gli altri enti destinatari del
comma 198, «attraverso apposita certificazione, sottoscritta
dall'organo di revisione contabile, da inviare al Ministero
dell'economia e delle finanze, entro sessanta giorni dalla chiusura
dell'esercizio finanziario di riferimento».
Il comma 204 non solo integra il contenuto del comma 198,
consentendo il controllo sulla sua effettiva applicazione, ma e'
anche norma di coordinamento informativo statistico e informatico dei
dati dell'amministrazione statale, regionale e locale. Ne consegue
che esso non lede le attribuzioni delle Regioni a statuto ordinario,
sia perche' partecipa della natura di principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica propria della disposizione del
comma 198, sia perche' e' espressione della competenza legislativa
esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lettera r),
Cost., appunto in materia di «coordinamento informativo statistico e
informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e
locale».
9.4. - Quanto al comma 205, censurato dalle Regioni Veneto e
Campania in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.,
esso, prevedendo che «le economie derivanti dall'attuazione del
comma 198 restano acquisite ai bilanci degli enti ai fini del
miglioramento dei relativi saldi», collega l'obiettivo di cui al
comma 198 con quello piu' generale, anch'esso di finanza pubblica,
della riduzione dei disavanzi. Pertanto, la disposizione censurata
costituisce essa stessa un ulteriore principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica, la cui formulazione e'
riservata alla competenza legislativa dello Stato.
10. - Le Regioni Veneto, Piemonte e Campania censurano anche i
commi 200 e 201, perche' essi, in violazione degli artt. 117, terzo
comma, e 119 Cost., conterrebbero norme di dettaglio lesive della
loro autonomia finanziaria.
Le questioni non sono fondate, in quanto le norme impugnate, al
fine dell'attuazione del principio di cui al comma 198, si limitano
ad attribuire una mera facolta' ai loro destinatari e, quindi, sono
prive di attitudine lesiva delle competenze delle Regioni. Entrambe,
infatti, abilitano le Regioni e gli enti locali ad adottare alcune
misure di riduzione della spesa. In particolare, il comma 200
stabilisce che «gli Enti destinatari del comma 198, nella loro
autonomia, possono fare riferimento, quali indicazioni di principio
[...], alle misure della presente legge riguardanti il contenimento
della spesa per la contrattazione integrativa e i limiti all'utilizzo
di personale a tempo determinato, nonche' alle altre specifiche
misure in materia di personale». Il comma 201, a sua volta, prevede
che «gli enti locali di cui all'articolo 2, commi 1 e 2, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, possono altresi' concorrere al
conseguimento degli obiettivi di cui al comma 198 attraverso
interventi diretti alla riduzione dei costi di funzionamento degli
organi istituzionali, da adottare ai sensi dell'articolo 82,
comma 11, del medesimo testo unico di cui al decreto legislativo
n. 267 del 2000, e delle altre disposizioni normative vigenti».
La Regione Piemonte, pur non evocando esplicitamente l'art. 3
Cost., lamenta inoltre che il censurato comma 201 non annovera le
Regioni tra gli enti che possono avvalersi delle misure di
contenimento consentite agli enti locali. La questione non e'
fondata, perche', pur in assenza di una esplicita norma statale che
le autorizzi, le Regioni, nell'esercizio della loro autonomia, sono
libere di adottare misure di riduzione della spesa analoghe a quelle
previste dal comma 201.
11. - Le Regioni Veneto e Toscana promuovono questione di
legittimita' dell'art. 1, comma 202, della legge n. 266 del 2005, per
violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost. Ad avviso delle
ricorrenti, tale disposizione non conterrebbe un principio di
coordinamento della finanza pubblica, ma una norma di dettaglio, come
tale lesiva della loro autonomia finanziaria.
La questione e' fondata.
Il comma 202, prevedendo che «Al finanziamento degli oneri
contrattuali del biennio 2004-2005 concorrono le economie di spesa di
personale riferibili all'anno 2005 come individuate dall'articolo 1,
comma 91, della legge 30 dicembre 2004, n. 311», non e' correlato al
comma 198 ed impone una puntuale modalita' di utilizzo di risorse
proprie delle Regioni, cosi' da risolversi in una specifica
prescrizione di destinazione di dette risorse. Va, pertanto,
dichiarata la illegittimita' costituzionale del censurato comma 202,
perche' esso, non ponendo un principio fondamentale di coordinamento
della finanza pubblica, esula dalla competenza legislativa riservata
allo Stato dall'art. 117, terzo comma, Cost. e lede l'autonomia
finanziaria garantita alle Regioni dall'art. 119 Cost.
12. - Le Regioni Veneto, Piemonte, Campania ed Emilia-Romagna
censurano in via autonoma anche il comma 206, in riferimento agli
artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., perche' qualifica come principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica le disposizioni
di cui ai commi da 198 a 205, le quali avrebbero, invece, natura di
norme di dettaglio.
Le questioni sono in parte non fondate e in parte inammissibili.
Nella giurisprudenza di questa Corte e' costante l'orientamento
secondo cui, ai fini del giudizio di legittimita' costituzionale, la
qualificazione legislativa non vale ad attribuire alle norme una
natura diversa da quella ad esse propria, quale risulta dalla loro
oggettiva sostanza (ex plurimis, sentenze n. 447 del 2006 e n. 482
del 1995). Cio' comporta, con riferimento al caso di specie, che la
natura dei commi da 198 a 205 non dipende dalla qualificazione data
dal comma 206, ma resta quella data da questa Corte in sede di
scrutinio delle relative questioni.
Quanto ai commi 198, 199, 203, 204, 205, le relative questioni
sono state dichiarate da questa Corte non fondate, in considerazione
del fatto che essi esprimono principi fondamentali (punti 8 e 9). Ne
consegue l'infondatezza delle questioni relative al comma 206, nella
parte in cui esso richiama detti commi.
Quanto ai commi 200 e 201, le relative questioni sono state
dichiarate non fondate, perche' riguardanti disposizioni prive di
efficacia vincolante e di attitudine lesiva (punto 10). Non sussiste,
quindi, alcun interesse delle ricorrenti a censurare una norma che,
come il comma 206, attribuisce natura di principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica a disposizioni che hanno un
siffatto contenuto non lesivo. Di qui, l'inammissibilita', per
carenza di interesse, delle questioni riferite al comma 206, nella
parte in cui esso richiama detti commi.
Quanto infine al comma 202, la sua accertata incostituzionalita'
comporta il venir meno delle questioni relative al comma 206 nella
parte in cui si riferisce a detto comma e, conseguentemente,
l'inammissibilita' delle stesse questioni per mancanza di oggetto.
13. - Esaurita la trattazione delle questioni promosse dalle
Regioni a statuto ordinario, occorre ora procedere all'esame di
quelle sollevate dalle Regioni a statuto speciale e dalle Province
autonome.
Tutti gli enti ad autonomia speciale ricorrenti censurano il
comma 198 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, deducendone il
contrasto con le norme statutarie indicate al punto 1.2., con gli
artt. 117, terzo comma, e 119 Cost. (in relazione all'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001) e con il principio di
ragionevolezza per incompatibilita' con la disposizione di cui al
comma 148.
L'art. 1 della legge n. 266 del 2005 e' censurato, oltre che con
riguardo al comma 198, dalla Regione Valle d'Aosta con riferimento ai
commi da 199 a 206; dalla Regione Trentino-Alto Adige con riferimento
ai commi 199, 200, 201, 202 e 204; dalla Regione Siciliana, dalla
Regione Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Bolzano
con riferimento al comma 204; dalla Provincia autonoma di Trento con
riferimento ai commi da 199 a 204. Tali enti fanno valere al riguardo
i parametri evocati e le argomentazioni dedotte in relazione al
comma 198.
13.1. - Quanto alla denunciata violazione del principio di
ragionevolezza, le ricorrenti muovono dalla premessa interpretativa
che il comma 198 e' direttamente applicabile nei loro confronti,
perche' il comma 204, nel testo in vigore al momento della
proposizione dei ricorsi - prima della sua sostituzione ad opera
dell'art. 30 del decreto-legge n. 223 del 2006, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 248 del 2006 -, stabiliva espressamente
che il monitoraggio necessario alla «verifica del rispetto degli
adempimenti previsti dal comma 198» riguardava anche «le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano». Le ricorrenti affermano
altresi' che ad esse e' applicabile anche il comma 148, il quale
rimette ad accordi - da stipulare entro il 31 marzo di ciascun anno -
tra il Ministero dell'economia e delle finanze, da un lato, e le
Regioni a statuto speciale e le Province autonome, dall'altro, la
determinazione del livello delle spese correnti e in conto capitale,
fissando come parametro degli accordi stessi la «coerenza con gli
obiettivi di finanza pubblica [...], anche con riferimento, per
quanto riguarda le spese di personale, a quanto previsto ai punti 7 e
12 dell'accordo sottoscritto tra Governo, regioni e autonomie locali
in sede di Conferenza unificata il 28 luglio 2005». Secondo le
ricorrenti, la contemporanea vigenza delle suddette norme,
disciplinanti in modo diverso la stessa fattispecie, creerebbe
un'antinomia non risolvibile in base ai comuni canoni ermeneutici e
tale da comportare la violazione del principio di ragionevolezza, di
cui all'art. 3 Cost.
Tali censure non sono fondate, perche' il comma 198,
contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, non e' a queste
direttamente applicabile e, quindi, non collide con il comma 148.
Quest'ultimo comma infatti, nel prevedere espressamente che «le
disposizioni stabilite per le regioni a statuto ordinario» si
applicano solo nel caso di mancato raggiungimento dei suddetti
accordi, indica chiaramente che l'obiettivo di contenimento delle
spese per il personale deve essere realizzato dagli enti ad autonomia
speciale in via prioritaria mediante lo strumento degli accordi da
esso stesso previsto. Per esplicita previsione del comma 148, il
comma 198 e', quindi, applicabile in via sussidiaria e transitoria
solo qualora gli accordi medesimi non siano raggiunti (sentenza n. 82
del 2007).
Non puo' opporsi a questa ricostruzione della disciplina
normativa la considerazione che il riferimento fatto dal comma 148
alla stipula di accordi «in coerenza con gli obiettivi di finanza
pubblica» va interpretato nel senso che detti accordi non debbono,
comunque, discostarsi dal limite complessivo fissato dal comma 198 e
sono, quindi, vincolati nel loro contenuto da tale disposizione.
L'espressione «in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica» va,
infatti, intesa - sia letteralmente che sistematicamente - nel senso
che il livello della spesa concordato non puo' porsi in radicale
contraddizione con gli altri obiettivi di finanza pubblica, ma non
certo nel senso che esso debba coincidere con quello fissato dal
comma 198. Ai fini della stipulazione degli accordi previsti dal
comma 148, l'obiettivo del contenimento della spesa indicato dal
comma 198 costituisce, dunque, per le Regioni e le Province ad
autonomia speciale, solo un generico parametro di «coerenza», cui le
parti contraenti debbono attenersi ai fini della determinazione del
livello delle spese correnti e in conto capitale.
In tale contesto, diversamente da quanto sostenuto dalle
ricorrenti, il comma 204 deve essere percio' inteso, per gli enti ad
autonomia speciale, nel senso che gli «adempimenti previsti dal
comma 198» - espressamente richiamati dallo stesso comma 204 per
circoscrivere l'oggetto del monitoraggio - sono esclusivamente quelli
diretti a realizzare l'obiettivo del contenimento della spesa
definito con l'accordo di cui al comma 148. Ne consegue che il
richiamo al comma 198, contenuto nel comma 204, per le Regioni a
statuto speciale e le Province autonome, ha il significato di
riferire il monitoraggio ivi previsto al rispetto delle misure
concordate con il Ministero dell'economia e delle finanze negli
accordi stipulati ai sensi del comma 148 e non quello di rendere
direttamente applicabile a tali enti il comma 198.
In conclusione, derivando il limite di spesa per gli enti ad
autonomia speciale dagli accordi di cui al comma 148 e non dalla
diretta applicazione del comma 198, la denunciata antinomia fra le
due norme non sussiste.
13.2 - Anche le questioni relative ai commi 199, 200, 201, 203,
204, 205 e al comma 206, nella parte in cui qualifica le disposizioni
di cui ai commi ora citati come principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, non sono fondate. Infatti, tali
disposizioni, in quanto strettamente connesse a quella di cui al
comma 198, non trovano, al pari di questa, diretta applicazione agli
enti ad autonomia speciale nel caso in cui siano intervenuti gli
accordi previsti dal comma 148.
13.3. - Si deve, peraltro, precisare che, anche nel caso in cui
gli accordi previsti dal comma 148 non dovessero intervenire e
trovasse, quindi, applicazione in via sussidiaria e transitoria il
comma 198 e con questo i commi citati al punto precedente, dette
questioni sarebbero ugualmente in parte non fondate e in parte
inammissibili, per le medesime ragioni sopra esposte. Quanto alla
denunciata violazione degli artt. 117 e 119 Cost., valgono le stesse
ragioni di non fondatezza gia' esposte con riferimento alle analoghe
questioni sollevate dalle Regioni a statuto ordinario (punti 9.,
9.1., 9.2., 9.3., 9.4., 10., 12.). Quanto alla denunciata violazione
dei parametri statutari, va rilevato che essi non attribuiscono agli
enti ad autonomia speciale ricorrenti competenze legislative che
possano essere lese da principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica attinenti alla spesa, come quello posto dal
legislatore statale con il comma 198. Questa Corte ha, infatti,
chiarito che tali principi «devono ritenersi applicabili anche alle
autonomie speciali, in considerazione dell'obbligo generale di
partecipazione di tutte le Regioni, ivi comprese quelle a statuto
speciale, all'azione di risanamento della finanza pubblica «
(sentenza n. 82 del 2007, nonche' sentenze, da questa richiamate,
n. 417 del 2005; n. 353, n. 345 e n. 36 del 2004; n. 416 del 1995; in
senso analogo, anche la sentenza n. 267 del 2006).
13.4. - Le questioni promosse dagli enti ad autonomia speciale in
relazione al comma 202 sono assorbite dalla dichiarazione di
illegittimita' costituzionale di tale norma (punto 11.).
13.5. - La questione promossa dalla Regione Valle d'Aosta in
relazione al comma 206, nella parte in cui questo qualifica come
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica la
disposizione di cui al comma 202, e' inammissibile per carenza di
oggetto, per le stesse ragioni indicate al punto 12.