ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
della sentenza del Tribunale di Venezia, III Sezione civile 30 aprile
- 8 agosto 2005, n. 1715, di condanna al risarcimento del danno del
Presidente-consigliere della Regione Veneto Giancarlo Galan, in
relazione alle dichiarazioni da questo rese nei confronti dei
giornalisti Giuseppe Casagrande e Roberto Reale, promosso con ricorso
della Regione Veneto, notificato il 4 novembre 2005 e il 20 febbraio
2007, depositato in cancelleria il 10 novembre 2005 e il 23 febbraio
2007, iscritto al n. 29 del registro conflitti tra enti 2005.
Visto l'atto di intervento di Roberto Reale e Giuseppe
Casagrande;
Udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 2007 il giudice relatore
Paolo Maria Napolitano;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi per la Regione Veneto e Carlo
Cester per Roberto Reale e Giuseppe Casagrande;
Udito nuovamente nell'udienza pubblica del 5 giugno 2007,
rifissata in ragione della intervenuta modifica della composizione
del collegio, il giudice relatore Paolo Maria Napolitano;
Uditi nuovamente nell'udienza pubblica del 5 giugno 2007 gli
avvocati Mario Bertolissi e Andrea Manzi per la Regione Veneto e
l'avvocato Bruno Cossu per Roberto Reale e Giuseppe Casagrande.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Veneto, con ricorso notificato il 4 novembre 2005
e depositato il successivo 10 novembre ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla sentenza del
Tribunale civile di Venezia 30 aprile - 8 agosto 2005, n. 1715, per
violazione degli artt. 121, 122, quarto comma, e 123 della
Costituzione.
1.1. - Espone la Regione ricorrente che Roberto Reale e Giuseppe
Casagrande, giornalisti della sede della Rai di Venezia, avevano
convenuto avanti al locale Tribunale il Presidente della Regione
Veneto Giancarlo Galan.
Gli attori si ritenevano ingiustamente danneggiati da una serie
di interviste rilasciate dal Presidente della Regione sul tema della
Rai e del servizio pubblico televisivo. La prima di tali interviste,
dal titolo «Qui in Veneto dove la Rai e' come un soviet», pubblicata
dal quotidiano «Libero» il 7 febbraio 2002, conteneva le seguenti
affermazioni ritenute lesive: «La Rai? In Veneto e' gestita da un
soviet [...] A me basterebbe che nella sede veneta della Rai ci
fossero semplicemente dei giornalisti che facessero informazione.
Invece li' c'e' un soviet. Fanno riunioni del comitato di redazione
per decidere come tagliare fuori Galan dalle immagini e dai servizi».
Successivamente, queste prime dichiarazioni venivano precisate e
integrate dal Presidente della Regione mediante due interviste, la
prima rilasciata al quotidiano «Libero», in data 8 febbraio 2002,
dove, tra l'altro, affermava: «Adesso quei signori non si rendano
ridicoli con la storia di rendere note le percentuali delle mie
presenze nei telegiornali, lo sappiamo tutti che ci sono mille modi
per far apparire una persona in televisione dando un effetto negativo
alla sua presenza [...]»; la seconda, rilasciata al quotidiano «La
Nuova Venezia», in data 9 febbraio 2002, nella quale dichiarava :
«Tutto questo chiasso per cose che ho sempre detto ... Sono stato
anche troppo signore, cosa ho detto in fin dei conti? Che mi
[basterebbe] avere di fronte dei giornalisti». Seguivano, poi,
numerose altre dichiarazioni, tutte nel senso sopra indicato,
rilasciate ai seguenti quotidiani: «Il Gazzettino», «Il Secolo
d'Italia», «il Giornale di Vicenza», «L'Unita», «Il Manifesto», «La
Repubblica».
A seguito di tali dichiarazioni Roberto Reale e Giuseppe
Casagrande citavano in giudizio dinanzi al Tribunale di Venezia il
Presidente della Regione chiedendone la condanna al risarcimento dei
danni patrimoniali e non patrimoniali da essi subiti. Quest'ultimo,
costituitosi in giudizio, eccepiva l'improponibilita' della domanda
ai sensi dell'art. 122, quarto comma, della Costituzione. Il
Tribunale adito, con sentenza n. 1715 del 30 aprile-8 agosto 2005,
rigettata l'eccezione, lo condannava al pagamento, in favore di
ciascuno degli attori, di euro 120.000,00, a titolo di risarcimento
del danno non patrimoniale, oltre agli interessi, e di euro
10.000,00, a titolo di riparazione pecuniaria ai sensi dell'art. 12
della legge 8 febbraio 1948, n. 47 (Disposizioni sulla stampa).
La Regione Veneto, con delibera della Giunta regionale n. 2490
del 13 settembre 2005, decideva di proporre ricorso per conflitto di
attribuzione sulla base della seguente motivazione: «L'attivazione
del procedimento civile e la pronuncia emessa in primo grado hanno
inciso in via diretta sulla autonomia del Presidente della Regione ed
in via mediata sulla autonomia costituzionalmente garantita alla
Regione, in violazione degli artt. 121-122 e 123 della Costituzione
[...] Piu' in generale risulta compromesso il principio secondo il
quale l'esercizio delle funzioni di Presidente della Regione [...]
non puo' essere sindacato da organi giurisdizionali».
La difesa della ricorrente, dopo aver esposto i fatti, compie una
ricostruzione di quelli che, a suo giudizio, sono i punti fermi della
giurisprudenza costituzionale in tema di immunita' e afferma che
ormai possono considerarsi ius receptum i seguenti principi: a) e'
funzionale alla tutela dei piu' elevati incarichi di rappresentanza
politica l'esonero da responsabilita' dei componenti del Consiglio
regionale (sentenza n. 69 del 1985); b) attraverso la lesione delle
prerogative stabilite dall'artt. 122, quarto comma, Cost. sono
violati anche gli artt. 121 e 123 Cost., in quanto l'alterazione
delle attribuzioni accordate dalla legge fondamentale al consigliere
regionale che esprime opinioni e da' voti si riverbera sull'intera
organizzazione dell'ente e sull'esercizio delle relative funzioni,
entrambi costituzionalmente protetti; c) le guarentigie di cui
all'art. 122, quarto comma, Cost., pur non esprimendosi a livello di
sovranita' come quelle previste dall'art. 68 Cost., costituiscono
esplicazione di autonomie costituzionalmente garantite (sentenze
n. 385 del 1998 e n. 81 del 1975); d) le prerogative previste dagli
artt. 68, primo comma, e 122, quarto comma, Cost. si ispirano a
principi analoghi, a fronte dell'identico tenore delle disposizioni
che, rispettivamente, le regolano; e) la pretesa di esercitare lo ius
dicere in presenza dell'immunita' parlamentare si traduce in
un'alterazione dell'ordine costituzionale delle competenze, in quanto
comporta l'invasione della sfera di autonomia costituzionalmente
riservata alla Regione, alla quale esclusivamente spetta l'esercizio
delle funzioni che i magistrati hanno inteso condizionare; f)
l'immunita' dei consiglieri regionali riguarda ogni tipo di
responsabilita', civile, penale, amministrativa, contabile-erariale
(sentenza n. 100 del 1986); g) per orientamento costante, nulla vieta
che un conflitto di attribuzione tragga origine da un atto
giurisdizionale, se ed in quanto ne derivi una invasione della
competenza costituzionalmente garantita alla Regione (sentenza n. 70
del 1985).
Fatta questa premessa, la Regione, da un lato, precisa che la sua
contestazione concerne l'illegittimo uso del potere giurisdizionale
da parte del Tribunale di Venezia e non un vizio relativo ad un
errore in iudicando, dall'altro, afferma che il caso di specie
presenta caratteristiche del tutto singolari, in relazione alle quali
i precedenti della Corte in tema di condizioni per l'applicazione
dell'art. 122, quarto comma, della Costituzione non sono del tutto
pertinenti.
1.2. - In primo luogo, secondo la ricorrente, rileva la posizione
peculiare del consigliere-Presidente di Regione, figura del tutto
diversa da quella del semplice consigliere, in quanto solo il primo
ha la funzione di rappresentanza della Regione e di direzione
politica della Giunta, alla quale si accompagna istituzionalmente la
possibilita' di «esternazione politica», potere che, tanto piu' oggi
che l'elezione del Presidente avviene a suffragio universale e
diretto, va al di la' delle puntuali competenze previste per legge.
Il Presidente della Regione, ad avviso della ricorrente, avrebbe una
sorta di diritto di rendere pubblici il significato e la ragione
degli atti propri e del proprio governo dato che ne risponde
politicamente. In altri termini, l'esternazione di valutazioni e
orientamenti sui temi dell'attualita' politica sarebbe diretta
espressione del munus publicum di cui egli e' titolare.
Su tale base dovrebbero considerarsi coperte dall'immunita' le
dichiarazioni presidenziali, anche se non ascrivibili a funzioni
tipizzate, per il solo fatto di essere riferibili o genericamente
connesse alla carica rappresentativa e alla realizzazione
dell'indirizzo politico che il corpo elettorale ha scelto quando ha
espresso la sua preferenza.
Inoltre, aggiunge la ricorrente, nella prima intervista del 7
febbraio, rilasciata al quotidiano «Libero», il Presidente della
Regione non aveva parlato solo della Rai, ma anche di buoni scuola,
sanita', grandi opere, statuto regionale, tutti obiettivi del suo
programma di governo realizzati e da realizzare. Quanto alla Rai, il
tono sferzante era funzionale ad ottenere per la sede regionale, in
vista del rinnovo del consiglio di amministrazione, una maggiore
rappresentanza politica.
Si trattava, dunque, di dichiarazioni strumentali alla posizione
pubblica e istituzionale del Presidente di indubbia valenza politica
e percio' non sindacabili, a meno di non voler compromettere alla
radice le garanzie necessarie a rendere effettiva l'autonomia
regionale, anche perche' la critica aveva ad oggetto uno dei cardini
del sistema del potere politico locale, vale a dire la gestione e la
riforma del servizio radiotelevisivo regionale.
Per questi motivi, conclude sul punto la Regione, le
dichiarazioni del Presidente, connesse al suo ruolo di rappresentante
e di guida politica, devono ritenersi coperte dall'immunita' di cui
all'art. 122, quarto comma, Cost.
1.3. - La ricorrente, inoltre, sostiene che l'art. 3 della legge
20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione
dell'articolo 68 della Costituzione nonche' in materia di processi
penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), ha esteso
l'applicazione sia dell'art. 68, primo comma, Cost. sia, con i dovuti
aggiustamenti, dell'art. 122, quarto comma, della Costituzione ad
ogni attivita' di ispezione, di divulgazione, di critica e di
denuncia politica connessa alla funzione parlamentare, anche se
espletata fuori dal Parlamento. Ne consegue che, ai fini
dell'applicazione della guarentigia, per il legislatore non ha piu'
rilievo il fatto che si discorra di atti tipici ovvero di atti non
tipici e che, quanto a questi ultimi, e' sufficiente che essi siano
contrassegnati da una semplice connessione (non piu' da uno specifico
nesso funzionale) con la funzione pubblica esercitata.
La legge n. 140 del 2003, continua la Regione, nell'introdurre la
cosiddetta «pregiudizialita' parlamentare», ha previsto l'obbligo per
il, qualora nel giudizio sia sollevata la relativa eccezione, di
investire, previa sospensione del processo, la Camera di appartenenza
del parlamentare della decisione circa l'applicabilita' dell'art. 68,
primo comma, Cost. Del resto, la stessa Corte costituzionale ha
affermato che «le prerogative parlamentari non possono non implicare
un potere dell'organo a tutela del quale sono disposte», facendone
derivare che «la prerogativa in questione attribuisce alla Camera di
appartenenza il potere di valutare la condotta addebitata ad un
proprio membro, con l'effetto, qualora sia qualificata come esercizio
delle funzioni parlamentari, di inibire in ordine ad essa una
difforme pronuncia giudiziale di responsabilita» (sentenze n. 265 del
1997; n. 443 del 1993; n. 1150 del 1988).
A parere della ricorrente, sulla base di siffatto impianto
normativo-giurisprudenziale, si potrebbe concludere che, analogamente
alla delibera della Camera, l'atto con cui la Regione interviene a
tutela del consigliere regionale abbia un'efficacia inibitoria del
procedimento giurisdizionale in corso.
Tale ultima soluzione sarebbe necessitata perche': a) gli
artt. 122, quarto comma, e 68, primo comma, Cost. hanno il medesimo
tenore letterale; b) il principio affermato dalla Corte secondo il
quale «le prerogative parlamentari non possono non implicare un
potere dell'organo a tutela del quale sono disposte» ha portata
generale applicabile tanto all'assemblea legislativa nazionale che a
quella regionale; c) attualmente, tutti i soggetti istituzionali che
vengono a costituire la Repubblica godono di pari dignita'
costituzionale (art. 114 della Costituzione).
1.4. - In ogni caso, sostiene la Regione, le dichiarazioni in
oggetto, anche a voler superare tali argomentazioni, sono
funzionalmente connesse con l'esercizio della funzione legislativa e
di indirizzo e controllo politico.
La Corte costituzionale piu' volte ha affermato che l'esonero da
responsabilita', previsto dall'art. 122, quarto comma, della
Costituzione per la salvaguardia dell'autonomia costituzionalmente
riservata al Consiglio regionale, ricomprende tutte quelle attivita'
che costituiscono esplicazione di una funzione affidata a tale organo
dalla stessa Costituzione o da altre fonti normative cui questa
rinvia. Ha altresi' precisato, in via generale, che le funzioni
legislative e di indirizzo politico, nonche' quelle di controllo e di
organizzazione, connotano il livello costituzionale dell'autonomia
garantita alle Regioni e che l'esercizio di esse, riservato al
Consiglio regionale, non puo' essere sindacato da organi giudiziari
al fine di accertare l'eventuale responsabilita' dei soggetti
deputati ad adempierle.
Non puo' ritenersi estraneo alle funzioni del Presidente della
Regione, secondo la ricorrente, vigilare sul corretto esercizio
dell'informazione televisiva, non solo per il ruolo istituzionale che
egli riveste, ma anche e soprattutto perche' non si puo' sostenere
che la materia del servizio radiotelevisivo sia estranea alle
competenze delle Regioni, avendo queste potesta' legislativa
concorrente in materia di ordinamento della comunicazione. Del resto,
gli stessi attori hanno riconosciuto il ruolo istituzionale rivestito
dal convenuto, tanto da aver provveduto a notificare l'atto di
citazione non gia', come prevede il codice di rito, nella sua
residenza, bensi' «al dott. Giancarlo Galan» nella sua qualita' di
«Presidente pro tempore della giunta regionale palazzo Balbi».
2. - Sono intervenuti nel giudizio Roberto Reale e Giuseppe
Casagrande, eccependo l'inammissibilita' del ricorso e chiedendone
comunque il rigetto.
I due intervenienti premettono, in fatto, che nel ricorso
introduttivo del giudizio la Regione ha omesso di riportare alcune
delle frasi pronunciate dal convenuto e, in particolare, quelle con
le quali ha sfidato apertamente i due giornalisti a querelarlo: «e mi
querelino pure, vediamo cosa succede»; «mi querelino pure, sono
pronto a dimostrarlo ovunque». Secondo gli intervenienti, da tali
espressioni si desume che lo stesso Presidente della Regione era
convinto che la questione con i giornalisti dovesse risolversi in
base al consueto confronto tra liberta' di manifestazione del
pensiero e tutela della altrui reputazione. Impostazione seguita,
infatti, anche nell'atto di costituzione dinanzi al Tribunale di
Venezia, dove l'eccezione di improponibilita' della domanda ai sensi
dell'art. 122, quarto comma, Cost. e' svolta solo genericamente e
apoditticamente, mentre tutta la difesa e' incentrata sui limiti alla
liberta' di critica politica.
Di qui l'eccezione preliminare di inammissibilita' del ricorso
della Regione Veneto, non essendo consentito contestare dinanzi la
Corte costituzionale presunti errori in iudicando del giudice di
Venezia, strumentalizzando in tal modo il processo costituzionale a
fini sostanzialmente impugnatori del giudizio ordinario.
Nel merito, viene dedotta l'infondatezza del ricorso della
Regione in ordine ad ognuno dei tre punti principali: 1) la pretesa
posizione particolare del Presidente della Regione; 2) la pretesa
applicabilita' della legge n. 140 del 2003; 3) la pretesa sussistenza
del nesso funzionale fra esternazioni e carica pubblica.
Quanto al primo punto, si afferma che le modalita' di elezione
del Presidente della Regione non possono avere alcun rilievo ai fini
della disciplina dell'immunita'. Del resto, lo stesso art. 122,
quarto comma, Cost. si riferisce esclusivamente ai consiglieri
regionali e non e' possibile immaginare un'immunita' di tipo
soggettivo in capo al Presidente della Regione per ogni sua
esternazione o per l'espressione di opinioni che abbiano una
connessione generica con la sua carica. La Corte costituzionale ha
sempre evitato di trasformare l'immunita' di cui agli articoli 68,
primo comma, e 122, quarto comma, Cost. in un privilegio di tipo
personale (sentenza n. 289 del 1998).
Sul secondo punto, gli intervenienti sostengono che l'art. 3
della legge n. 140 del 2003 non trova applicazione nel caso di
specie, trattandosi di una norma di tipo processuale, sostanzialmente
confermativa o esplicativa dei consolidati orientamenti
giurisprudenziali della Corte costituzionale in materia. La stessa
Corte costituzionale, nel far sua questa interpretazione, ha escluso
che l'art. 3 della legge n. 140 del 2003 abbia ampliato l'immunita'
di cui all'art. 68 Cost., e ha ribadito la necessita' che le opinioni
espresse dal membro del Parlamento costituiscano divulgazione e
riproduzione di attivita' parlamentare anche sulla base di una
sostanziale identita' di contenuti (sentenze n. 298 e n. 246 del
2004).
Sulla sussistenza del nesso funzionale fra esternazioni e carica
pubblica, gli intervenienti evidenziano che nel ricorso «non e' stata
dedotta alcuna attivita' istituzionale del Presidente della Regione
rispetto alla quale le diverse interviste incriminate potessero
configurarsi come divulgative o esplicative e dunque espressione, sia
pur atipica, delle prerogative connesse alla carica».
Secondo gli intervenienti, la Regione invoca l'immunita'
semplicemente in virtu' della rilevanza politica del tema trattato
nelle interviste, non considerando che lo scrutinio sul limite della
critica politica svincolata dall'attivita' istituzionale e' riservato
all'autorita' giurisdizionale, senza che vi possa essere alcuna
lesione delle prerogative costituzionali della Regione.
Di nessun pregio, infine, sarebbero le argomentazioni con le
quali la Regione sostiene che la materia oggetto delle dichiarazioni
del Presidente della Regione non e' estranea alle competenze
regionali in relazione all'art. 117, terzo comma, Cost. Infatti, la
competenza legislativa in materia di ordinamento della comunicazione
non legittimerebbe il Presidente della Regione a rilasciare
dichiarazioni circa un presunto comportamento scorretto da parte dei
giornalisti e, soprattutto, a dubitare delle loro qualita'
professionali.
3. - In data 20 febbraio 2007 il ricorso e' stato notificato al
Tribunale di Venezia ai sensi dell'art. 27, comma 2, delle norme
integrative.
3.1. - Con memoria illustrativa depositata in prossimita'
dell'udienza, la Regione Veneto insiste per l'accoglimento del
ricorso e, in linea con le considerazioni svolte nell'atto di
promovimento del giudizio, precisa: a) di contestare, in relazione
all'eccezione di inammissibilita' sollevata nell'atto di intervento,
l'esercizio stesso della funzione giurisdizionale nei confronti di
atti ad essa sottratti in virtu' dell'art. 122, quarto comma, Cost.,
e non di censurare, in sede di conflitto, i molteplici errores in
iudicando dell'organo giudicante, per i quali ha provveduto
diversamente attivando il grado di appello; b) di ritenere, con
riferimento alla legge n. 140 del 2003, che la prerogativa prevista
dagli artt. 68, primo comma, e 122, quarto comma, Cost., «per come e'
stata attuata dal legislatore ordinario» oggi copre anche la
divulgazione, la critica e la denuncia politica espresse «in
connessione con i compiti istituzionali anche all'infuori delle mura
del Palazzo, senza che (piu) abbia rilievo il fatto che si discorra
di atti tipici ovvero di atti non tipici purche' vi sia una
connessione (non piu' uno specifico nesso funzionale) con la funzione
pubblica esercitata»; c) di ritenere, comunque, sussistente il nesso
funzionale, in quanto le dichiarazioni del Presidente della Regione
sono strettamente connesse al controllo e alla vigilanza sul corretto
esercizio dell'informazione televisiva, compito non estraneo alle
funzioni e al campo di azione politica del Presidente medesimo sia
per la natura «sensibile» del mezzo televisivo, sia per l'influenza
che questo ha nell'orientare politicamente gli spettatori, sia,
infine, in ragione della potesta' legislativa regionale in materia di
«ordinamento della comunicazione» e della relativa competenza
amministrativa.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato per violazione degli artt. 121, 122, quarto
comma, e 123 della Costituzione, in relazione alla sentenza del
Tribunale civile di Venezia 30 aprile- 8 agosto 2005, n. 1715, con la
quale il Presidente della Regione Veneto, Giancarlo Galan, e' stato
condannato al risarcimento del danno derivante da talune sue
dichiarazioni rese ai mezzi di informazione nei confronti dei
giornalisti Rai Giuseppe Casagrande e Roberto Reale.
Ritiene la ricorrente che tale sentenza sia lesiva della
prerogativa di insindacabilita' garantita ai componenti del Consiglio
regionale dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione, nonche',
in via mediata, delle attribuzioni regionali in materia di
organizzazione e di funzioni degli organi della Regione, riconosciute
dagli artt. 121 e 123 della Costituzione.
Cio', in sintesi, sulla base di tre motivi:
a) perche' il Presidente-consigliere della Regione non puo'
essere sottoposto a giudizio per dichiarazioni, rilasciate alla
stampa, costituenti valutazioni e orientamenti sui temi
dell'attualita' politica, in quanto tali attivita' sono diretta
espressione del munus publicum di cui lo stesso e' titolare, e in
quanto la partecipazione alla discussione su un tema politico
all'ordine del giorno, nella quale viene esternato il punto di vista
del Governatore, consigliere del gruppo politico di maggioranza,
rientra nelle modalita' di esercizio dell'attivita'
politico-istituzionale relativa alla funzione di indirizzo politico,
riconducibile alla garanzia sancita dall'art. 122, quarto comma,
della Costituzione, anche in relazione agli artt. 121 e 123 della
Costituzione;
b) perche' l'art. 3 della legge 20 giugno 2003, n. 140
(Disposizioni per l'attuazione dell'articolo 68 della Costituzione
nonche' in materia di processi penali nei confronti delle alte
cariche dello Stato), al comma 1, ha esteso l'ambito di applicazione
dell'art. 68, primo comma, Cost. e, per analogia, dell'art. 122,
quarto comma Cost., ad ogni attivita' di critica e di denuncia
politica attinente ai compiti istituzionali, anche se non in
connessione con l'attivita' consiliare tipica, e, al comma 8, ha
previsto il cosiddetto «effetto inibitorio» come conseguenza della
delibera parlamentare;
c) perche', in ogni caso, le dichiarazioni del Presidente
della Regione sono, nella specie, inscindibilmente connesse con
l'esercizio della funzione legislativa e di indirizzo e controllo
politico, non essendo estranea ad esse la vigilanza sul corretto
esercizio dell'informazione televisiva: cio' in quanto, da un lato,
la materia del servizio radiotelevisivo rientra in quella
dell'«ordinamento della comunicazione» che l'art. 117, terzo comma,
Cost. attribuisce alle Regioni in via concorrente e, dall'altro, i
giudizi espressi nei confronti di coloro che informano l'opinione
pubblica circa l'operato degli esponenti delle forze politiche,
riguardando i rapporti tra politica e informazione, rientrano
automaticamente nell'ambito della garanzia prevista dall'art. 122,
quarto comma, Cost.
2. - Preliminarmente, come gia' deciso con l'ordinanza emessa
nell'udienza pubblica del 20 marzo 2007, deve essere dichiarato
ammissibile l'intervento spiegato nel presente giudizio da Giuseppe
Casagrande e Roberto Reale, entrambi parti del giudizio che ha
originato il presente conflitto.
Anche se di regola, nei giudizi per conflitto di attribuzione non
e' ammesso l'intervento di soggetti diversi da quelli legittimati a
promuovere il conflitto o a resistervi, tuttavia puo' verificarsi che
l'oggetto del conflitto sia tale da coinvolgere, in modo immediato e
diretto, situazioni soggettive di terzi il cui pregiudizio o la cui
salvaguardia dipendono imprescindibilmente dall'esito del conflitto.
In tali casi questa Corte ritiene ammissibile l'intervento di
soggetti che, quali parti nel giudizio ordinario la cui decisione e'
oggetto del conflitto, sarebbero incisi, senza possibilita' di far
valere le loro ragioni, dall'esito del giudizio relativo al conflitto
(sentenze n. 386 del 2005; n. 154 del 2004 e n. 76 del 2001).
E' questa la situazione che si riscontra nel presente giudizio,
in quanto il suo oggetto incide sulla definitiva affermazione o
negazione dello stesso diritto delle parti intervenienti di agire nel
giudizio comune.
2.1. - Va esaminata, sempre in via preliminare, l'eccezione di
inammissibilita' del conflitto sollevata dagli intervenienti sul
presupposto che la Regione si limita a contestare un mero error in
iudicando del Tribunale civile di Venezia, strumentalizzando in tal
modo il processo costituzionale a fini sostanzialmente impugnatori
della sentenza dallo stesso emessa.
L'eccezione e' infondata.
La Corte ha piu' volte ammesso che il conflitto intersoggettivo
possa riguardare anche atti di natura giurisdizionale, con l'unico
limite che esso non si risolva in un mezzo improprio di censura del
modo di esercizio della funzione giurisdizionale, valendo, contro gli
errori in iudicando, di diritto sostanziale o processuale, i consueti
rimedi previsti dagli ordinamenti processuali delle diverse
giurisdizioni (si vedano, tra le altre, le sentenze n. 2 del 2007,
n. 276 e n. 29 del 2003). Dunque, perche' sia ammissibile un
conflitto di attribuzione quando a base di esso sia posto un atto
giurisdizionale, e' necessario che da parte del potere o dell'ente -
che da quell'atto pretende di aver subito una lesione della propria
sfera di attribuzioni costituzionali - «sia contestata radicalmente
la riconducibilita' dell'atto che determina il conflitto alla
funzione giurisdizionale [...] ovvero sia messa in questione
l'esistenza stessa del potere giurisdizionale nei confronti del
soggetto ricorrente» (sentenza n. 276 del 2003). E' stato altresi'
precisato che «la figura dei conflitti di attribuzione non si
restringe alla sola ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del
medesimo potere, che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per
se', ma si estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo
esercizio di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnate all'atro soggetto»
(sentenza n. 110 del 1970; si vedano anche le sentenze n. 99 del 1991
e n. 285 del 1990).
Nel caso in esame emerge con chiarezza che le doglianze
prospettate dalla Regione Veneto integrano i suddetti presupposti. La
ricorrente, infatti, lamentando la violazione dell'art. 122, quarto
comma, della Costituzione da parte della sentenza del Tribunale
civile di Venezia, intende innanzitutto contestare radicalmente la
stessa sussistenza in capo all'autorita' giudiziaria del potere di
accertare la responsabilita' civile derivante dalle dichiarazioni del
Presidente e consigliere regionale e, comunque, in via subordinata,
censurarne il cattivo uso.
3. - Nel merito, il ricorso e' infondato.
3.1. - La Regione, come si e' detto, ritiene che la figura del
consigliere-Presidente sia profondamente diversa da quella del
semplice consigliere, in quanto il primo soltanto ha le funzioni di
rappresentanza della Regione e di direzione della politica della
Giunta, alle quali si accompagna istituzionalmente la possibilita' di
«esternazione politica». Per tale motivo, tanto piu' oggi che
l'elezione del Presidente della Giunta avviene a suffragio diretto,
dovrebbero considerarsi coperte dall'immunita' le dichiarazioni
presidenziali, ascrivibili o meno a funzioni tipizzate; cio' per il
solo fatto di essere riferibili o genericamente connesse alla carica
rappresentativa e alla realizzazione dell'indirizzo politico che il
corpo elettorale ha scelto quando ha espresso le sue preferenze.
Al contrario, va rilevato che questa Corte ha piu' volte
affermato che i membri della Giunta regionale godono dell'immunita'
prevista dall'art. 122, quarto comma, Cost. solo in quanto
consiglieri regionali ed esclusivamente in relazione all'attivita'
svolta in ambito consiliare. In altri termini, la guarentigia dei
consiglieri non si estende a coprire le funzioni della Giunta o del
suo Presidente perche' «non lo consentono la lettera dell'art. 122
Cost. e la ragion d'essere di tale immunita» (sentenze n. 183 del
1981 e n. 81 del 1975). Tale affermazione, precedente la riforma
costituzionale del 1999 (legge costituzionale 22 novembre 1999 n. 1),
e' ora ulteriormente rafforzata dalla accentuazione della distinzione
tra le funzioni del Consiglio e quelle della Giunta, quale organo
esecutivo della Regione, operata dal legislatore costituzionale.
Priva di fondamento e', pertanto, non solo la tesi che il Presidente
della Giunta regionale goda di una forma di immunita' rafforzata, ma
anche quella che lo stesso, in quanto tale, sia destinatario della
guarentigia che il piu' volte citato quarto comma dell'art.122 Cost.
attribuisce invece esclusivamente ai consiglieri regionali in
relazione alle opinioni espresse e ai voti dati nell'esercizio delle
loro funzioni.
Parimenti infondate sono le ulteriori argomentazioni del ricorso
relative alla pretesa applicabilita' della legge n. 140 del 2003, ivi
compreso l'effetto inibitorio in essa previsto, anche ai consiglieri
regionali, nonche' alla pretesa estensione, da parte dell'art. 3
della suddetta legge, dell'applicabilita' dell'art. 68, primo comma
e, per analogia, dell'art. 122, quarto comma Cost. «ad ogni altra
attivita' [...] di critica e di denuncia politica, connessa con i
compiti istituzionali anche se non in connessione con l'attivita'
consiliare tipica».
La tesi della Regione si fonda su molteplici erronei presupposti
interpretativi.
Il primo riguarda l'impossibilita' di accedere ad
un'interpretazione estensiva o analogica della legge n. 140 del 2003,
nel senso di ritenerla applicabile anche ai consiglieri regionali.
L'interpretazione di tipo estensivo e' preclusa dal tenore letterale
dell'intero testo legislativo, che fa esclusivo riferimento
all'art. 68 della Costituzione e alla carica di parlamentare. La
legge citata, inoltre, ha carattere eccezionale, in quanto limitativa
dell'esercizio della funzione giurisdizionale, il che la rende
insuscettibile di applicazione analogica.
Il secondo errore nella ricostruzione operata dalla Regione
riguarda il presunto effetto inibitorio dell'esercizio del potere
giurisdizionale, che deriverebbe dalla pretesa equivalenza della
delibera della Giunta, con la quale quest'ultima decide di proporre
il conflitto di attribuzione, e di quella con la quale il Consiglio
regionale decide che le opinioni espresse sono relative all'esercizio
delle funzioni consiliari e, quindi, sono insindacabili. A parte la
necessita' di immaginare, in questo caso, che in un atto avente altra
natura, quale quello relativo alla decisione di sollevare conflitto
dinanzi alla Corte costituzionale, confluisca una delibera di
insindacabilita' quantomeno implicita, quel che maggiormente rileva
e' la difficolta' di ipotizzare che il potere di valutare se
un'opinione espressa da un componente dell'organo legislativo
regionale sia riconducibile all'esercizio delle funzioni consiliari
si trasferisca dall'assemblea legislativa di appartenenza alla Giunta
regionale.
Occorre, al riguardo, far presente che, secondo la giurisprudenza
costante di questa Corte, l'esonero da responsabilita' di cui al
quarto comma dell'art. 122 Cost., analogamente a quello disciplinato
dal primo comma dell'art. 68 Cost., «e' posto a salvaguardia
dell'autonomia e dell'indipendenza costituzionalmente riservata al
Consiglio regionale» (ex plurimis, sentenze n. 391 del 1999, n. 289
del 1997, n. 274 del 1995, n 81 e n. 70 del 1985) e, solo in via
mediata, per la realizzazione della suddetta tutela dell'Organo e «al
fine di garantire da qualsiasi interferenza la libera formazione
della volonta' politica» (sentenza n. 382 del 1998), si indirizza al
componente del Consiglio.
Del resto, la stessa ricorrente, nell'atto introduttivo, ha fatto
riferimento alle molteplici sentenze di questa Corte (n. 265 del
1997, n. 443 del 1993, n. 1150 del 1988) in cui si afferma che «le
prerogative parlamentari non possono non implicare un potere
dell'Organo a tutela del quale sono disposte».
Quindi, se gia' appare arduo immaginare un trasferimento alla
Giunta regionale del potere valutativo che, con riferimento alle
pronunce di insindacabilita' che si fondano su quanto prevede il
primo comma dell'art. 68 Cost., e' attribuito all'Organo
parlamentare, e' erroneo ipotizzare che alla decisione della Giunta
di sollevare conflitto di attribuzione possa conseguire un effetto
inibitorio che paralizzi l'esercizio della funzione giurisdizionale.
Questa Corte ha piu' volte precisato che l'effetto inibitorio,
rimovibile solo tramite conflitto, e' diretta conseguenza della
delibera di insindacabilita' di cui all'art. 68, primo comma, Cost.
assunta dalle assemblee parlamentari. In particolare ha affermato che
«Qualora il giudice di una causa [...] promossa da una persona lesa
da dichiarazioni diffamatorie fatte da un deputato o senatore in sede
extraparlamentare, reputi che la delibera della Camera di
appartenenza, affermante l'irresponsabilita' del proprio membro
convenuto in giudizio, sia il risultato di un esercizio illegittimo
(o, come altri si esprime, di «cattivo uso») del potere di
valutazione, puo' provocare il controllo della Corte costituzionale
sollevando davanti a questa conflitto di attribuzione» (sentenza
n. 1150 del 1988).
Ma detto effetto deriva dalla circostanza che «il potere di
valutazione del Parlamento non e' in astratto contestabile» e quindi
«il conflitto [sollevato dal potere giurisdizionale] non si configura
nei termini di una vindicatio potestatis [...] bensi' come
contestazione dell'altrui potere in concreto, per vizi del
procedimento oppure per omessa o erronea valutazione dei presupposti
di volta in volta richiesti per il valido esercizio di esso»
(sentenza n. 1150 del 1988).
Nel caso in questione, vi e' da considerare non soltanto che
«solo il Parlamento puo' esprimere la funzione di rappresentanza
nazionale» (secondo quanto precisano le sentenze nn. 306 e 106 del
2002, che hanno tradotto in termini aggiornati alle modifiche della
Costituzione avvenute con le leggi costituzionali 22 novembre 1999,
n. 1 e 18 ottobre 2001 n. 3, il contenuto della precedente sentenza
n. 81 del 1975) ma, soprattutto, che nei conflitti di attribuzione
tra enti la posizione dei due soggetti che confliggono e' rovesciata
rispetto a quanto si verifica nei conflitti di attribuzione tra
poteri sollevati per contestare le deliberazioni di insindacabilita'
pronunciate da uno dei rami del Parlamento. Giova, quindi,
soffermarsi su quali siano le parti del conflitto tra enti e sul suo
oggetto.
Attualmente lo strumento di tutela per le lesioni delle
prerogative del Consiglio regionale e' ravvisato nella proponibilita'
del conflitto di attribuzione tra enti. La legittimazione a sollevare
tale tipo di conflitto spetta, quindi, esclusivamente alla Giunta
regionale che, come si e' detto, e' un organo diverso rispetto a
quello tutelato dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione. Il
che pone anche un problema di garanzia, essendo la Giunta l'organo,
espressione della maggioranza politica della Regione, in cui sono
assenti forme di rappresentativita' dei consiglieri di minoranza, i
quali potrebbero non trovare adeguata tutela. Tale equivocita' si
sposta anche sul versante della legittimazione passiva in quanto la
parte principale chiamata in giudizio e' il Presidente del Consiglio
dei ministri e non l'autorita' giudiziaria, soggetto direttamente
coinvolto nel conflitto.
In altri termini, il conflitto tra Consiglio regionale e
autorita' giudiziaria, che verte sulla delimitazione delle rispettive
sfere costituzionali di attribuzioni in rapporto alla sindacabilita'
o meno della condotta del Consigliere regionale, si svolge con la
presenza solo eventuale dell'organo titolare del potere del cui
legittimo uso si dubita e nella totale assenza dal giudizio
dell'organo titolare della funzione.
In questo caso non puo', quindi, il Consiglio regionale
rivendicare il potere di giudicare in ordine all'insindacabilita',
dato che non e' neppure parte del conflitto. Ma anche la Regione non
ha titolo, essendo soggetto diverso da quello che e' tutelato dalla
disposizione costituzionale, per la vindicatio del potere valutativo
in ordine al verificarsi della fattispecie prevista dall'art. 122,
quarto comma, Cost.. E', quindi, evidente che non puo' ipotizzarsi
alcun effetto inibitorio come conseguenza della delibera della Giunta
regionale che solleva il conflitto, dato che essa puo' solo censurare
il «cattivo uso» del potere valutativo da parte di chi, in via
ordinaria, svolge la funzione giurisdizionale, ritenendo che la
pronuncia sia in contrasto con la previsione contenuta nella citata
disposizione costituzionale. E' opportuno, al riguardo, ricordare
che, come si e' gia' detto affrontando l'eccezione di
insindacabilita', questa Corte ha piu' volte precisato che «la figura
dei conflitti di attribuzione non si restringe alla sola ipotesi di
contestazione circa l'appartenenza del medesimo potere, che ciascuno
dei soggetti contendenti rivendichi per se', ma si estende a
comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un
potere altrui consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate all'altro soggetto» (sentenza n. 110 del
1970; si vedano anche le sentenze n. 99 del 1991, n. 285 del 1990).
Tornando al secondo motivo di ricorso, va evidenziato che la
Regione Veneto muove dall'ulteriore erroneo presupposto
interpretativo - peraltro con la affermata consapevolezza di
sostenere una tesi assolutamente minoritaria - secondo il quale
l'art. 3 della legge n. 140 del 2003 avrebbe esteso l'immunita'
prevista dall'art. 68 Cost. anche agli atti di critica e di denuncia
politica, latamente connessi con i compiti istituzionali, anche se
espletati fuori del Parlamento (o, per analogia, del Consiglio
regionale).
Premesso che la gia' affermata impossibilita' di estendere
l'applicazione della legge n. 140 del 2003 anche ai consiglieri
regionali rende superfluo ogni ulteriore approfondimento, va comunque
ribadita l'ormai consolidata interpretazione restrittiva dell'art. 3
di tale legge, che questa Corte ha operato a partire dalla sentenza
n. 120 del 2004, secondo cui esso non amplia l'immunita' prevista
dall'art. 68 Cost.
La Corte, a tale proposito, ha affermato che «si tratta di una
disposizione legislativa che [...] puo' considerarsi di attuazione, e
cioe' finalizzata a rendere immediatamente e direttamente operativo
sul piano processuale il disposto dell'art. 68, primo comma. Ed
invero le attivita' analiticamente indicate possono non essere
esaustive del concetto di funzione parlamentare, ma costituiscono
comunque un'ulteriore forma di specificazione, rispetto a quella dei
citati decreti-legge del 1996, ai fini della loro riconduzione nella
sfera di applicabilita' processuale dell'art. 68, primo comma, e
comunque esse non fuoriescono dal campo materiale dello stesso
articolo, dal momento che il legislatore stabilisce espressamente che
tutte le attivita' indicate debbono comunque, anche se espletate
fuori del Parlamento, essere connesse con l'esercizio della funzione
propria dei membri del Parlamento, in conformita' appunto con il
primo comma dell'art. 68. Proprio in base a questa formulazione si
puo' ritenere che con la norma in esame il legislatore non innovi
affatto alla predetta disposizione costituzionale, ampliandone o
restringendone arbitrariamente la portata, ma si limiti invece a
rendere esplicito il contenuto della disposizione stessa,
specificando, ai fini della immediata applicazione dell'art. 68,
primo comma, gli «atti di funzione» tipici, nonche' quelli che, pur
non tipici, debbono comunque essere connessi alla funzione
parlamentare, a prescindere da ogni criterio di «localizzazione», in
concordanza, del resto, con le indicazioni ricavabili al riguardo
dalla giurisprudenza costituzionale in materia».
Quanto all'ultimo motivo di ricorso, relativo alla sussistenza
del nesso funzionale tra le dichiarazioni del Presidente della
Regione oggetto del giudizio risarcitorio e la sua attivita'
istituzionale, va innanzitutto ribadito che il Presidente della
Regione gode della prerogativa di cui all'art. 122, quarto comma,
della Costituzione solo in quanto sia componente del Consiglio
Regionale e solo in relazione all'attivita' svolta in ambito
consiliare. Cio' posto, si deve considerare che, dopo l'approvazione
della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni
concernenti l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale
e l'autonomia statutaria delle Regioni), le due cariche non sono piu'
necessariamente coincidenti. Nel caso in esame, tuttavia, tale
presupposto ricorre in quanto, non avendo la Regione Veneto approvato
un nuovo statuto che disciplini diversamente la fattispecie, trova
applicazione il regime transitorio disposto dall'art. 5 della sopra
indicata legge costituzionale il quale prevede espressamente che il
Presidente della Giunta regionale faccia parte del Consiglio.
Fatta questa premessa, deve evidenziarsi che la difesa della
Regione non indica alcun atto tipico dell'attivita' consiliare posto
in essere dal Presidente che sia connesso con le dichiarazioni per le
quali quest'ultimo e' stato condannato al risarcimento del danno.
La ricorrente si limita ad affermare che, poiche' le
dichiarazioni in oggetto si riferivano alla situazione del servizio
pubblico radiotelevisivo a livello locale, esse sarebbero connesse
con le funzioni del Presidente della Regione relative alla vigilanza
e al controllo sul corretto esercizio dell'informazione televisiva,
anche perche' la materia del servizio radiotelevisivo rientra in
quella dell'«ordinamento della comunicazione» - disciplinata
dall'art. 117, terzo comma, Cost. - che e' attribuita alla competenza
legislativa delle Regioni in via concorrente.
Sul punto, e' utile richiamare la giurisprudenza di questa Corte
relativa all'art. 68, ma certamente applicabile anche all'art.122,
quarto comma, Cost., dove si e' affermato che «il «contesto politico»
o comunque l'inerenza a temi di rilievo generale dibattuti in
Parlamento, entro cui tali dichiarazioni si possano collocare, non
vale in se' a connotarle quali espressive della funzione, ove esse,
mancando di costituire la sostanziale riproduzione delle specifiche
opinioni manifestate dal parlamentare nell'esercizio delle proprie
attribuzioni, siano non gia' il riflesso del peculiare contributo che
ciascun deputato e ciascun senatore apporta alla vita parlamentare
mediante le proprie opinioni e i propri voti (come tale coperto, a
garanzia delle prerogative delle Camere, dall'insindacabilita), ma
una ulteriore e diversa articolazione di siffatto contributo,
elaborata ed offerta alla pubblica opinione nell'esercizio della
libera manifestazione del pensiero assicurata a tutti dalla
Costituzione» (sentenze n. 392 del 2006 e n. 51 del 2002).
Pertanto, il ricorso della Regione Veneto non puo' essere
accolto.