ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 10,
comma 1, n. 4, della legge della Regione Siciliana 24 giugno 1986,
n. 31 (Norme per l'applicazione nella Regione Siciliana della legge
27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e
indennita' degli amministratori locali. Determinazione delle misure
dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di
controllo. Norme in materia di ineleggibilita' e incompatibilita' per
i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), promosso con
ordinanza del 9 dicembre 2005 dal Tribunale di Catania nel
procedimento civile vertente tra Trovato Santo e il Comune di San
Giovanni La Punta iscritta al n. 186 del registro ordinanze 2006 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, 1ª serie
speciale, dell'anno 2006;
Visti gli atti di costituzione di Trovato Santo e del Comune di
San Giovanni La Punta;
Udito nell'udienza pubblica del 19 giugno 2007 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Michele Ali' per Trovato Santo e Andrea
Scuderi per il Comune di San Giovanni La Punta.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale civile di Catania, con ordinanza del
9 dicembre 2005, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 27 e 51
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 10, comma 1, n. 4, della legge della Regione Siciliana 24
giugno 1986, n. 31 (Norme per l'applicazione nella Regione Siciliana
della legge27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative,
permessi e indennita' degli amministratori locali. Determinazione
delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni
provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilita' e
incompatibilita' per i consiglieri comunali, provinciali e di
quartiere), nella parte in cui non si adegua all'art. 63, comma 1,
n. 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), il quale, a seguito
delle modifiche introdotte dall'art. 3-ter del decreto-legge
22 febbraio 2002, n. 13, convertito, con modificazioni, nella legge
24 aprile 2002, n. 75, stabilisce che «la lite promossa a seguito di
o conseguente a sentenza di condanna determina incompatibilita'
soltanto in caso di affermazione di responsabilita' con sentenza
passata in giudicato. La costituzione di parte civile nel processo
penale non costituisce causa d'incompatibilita».
2. - La questione e' sollevata dal Tribunale nell'ambito del
procedimento civile promosso da un consigliere comunale avverso la
delibera in data 27 luglio 2005 con cui il Comune di San Giovanni La
Punta, in Provincia di Catania, lo ha dichiarato decaduto dalla
carica per l'esistenza di una lite pendente, ai sensi dell'art. 10,
comma 1, n. 4, della legge della Regione Siciliana n. 31 del 1986,
dal momento che il Comune si era costituito parte civile nell'ambito
di un procedimento penale pendente a carico dello stesso consigliere
per vicende svoltesi in un periodo nel quale era sindaco del Comune.
Riferisce il rimettente che il giudizio di primo grado si era
concluso con la condanna dell'imputato per il delitto di abuso di
ufficio aggravato di cui all'art. 323 del codice penale alla pena di
un anno di reclusione e al pagamento di una provvisionale in favore
del Comune di Euro 10.000,00 e che questo, dopo aver contestato al
consigliere la causa di incompatibilita', aveva sostenuto che, ai
fini della rimozione della stessa, egli avrebbe dovuto versare la
somma di e 500.000,00 per l'integrale risarcimento del danno. Dinanzi
al diniego dell'interessato, questi era stato dichiarato
definitivamente decaduto dalla carica di consigliere comunale.
3. - Riferisce, ancora, il rimettente che nel giudizio instaurato
a seguito dell'impugnazione della suddetta delibera consiliare, il
ricorrente ha, tra l'altro, eccepito l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 10, comma 1, n. 4, della legge della Regione Siciliana
n. 31 del 1986, per violazione degli artt. 3 e 51 Cost., sostenendo
che il legislatore nazionale, con la ricordata modifica del 2002,
avrebbe circoscritto il precedente ambito di operativita' della causa
d'incompatibilita' derivante da «lite pendente» in misura tale da
renderla inapplicabile al caso che ha riguardato l'interessato. Ne
conseguirebbe una ingiustificata disparita' di trattamento esistente
in ordine all'accesso alla carica di consigliere comunale tra la
disciplina vigente in Sicilia e quella vigente nel restante
territorio nazionale, non motivata da alcuna peculiarita' regionale.
4. - Il Tribunale civile di Catania ritiene rilevante ai fini
della decisione e non manifestamente infondata la suesposta questione
di costituzionalita'.
In ordine alla rilevanza, il giudice a quo osserva che la
delibera adottata dal Comune resistente appare «corretta e
legittimamente emessa», alla stregua dell'impugnata disposizione
legislativa regionale. Questa disposizione reca, infatti, a detta del
Tribunale di Catania, l'unica norma applicabile alla fattispecie in
esame, dal momento che la competenza della Regione Siciliana, in
materia di requisiti d'accesso alle cariche elettorali e di
incompatibilita' elettorali dei consiglieri comunali e provinciali,
costituisce espressione di una potesta' normativa primaria, ai sensi
dell'art. 15 dello statuto siciliano.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
Tribunale osserva che, in seguito alla citata novella dell'art. 63
del T.U. degli enti locali, la normativa nazionale dettata in tema
d'incompatibilita' per «lite pendente» con l'ente d'appartenenza, nel
caso di costituzione di parte civile dell'ente pubblico nel
procedimento penale instaurato a carico dell'eletto, ovvero nel caso
di azione civile esercitata in sede civile in seguito alla
commissione di un fatto reato, «diverge radicalmente rispetto alla
disciplina dettata dal legislatore regionale». Rispetto alla
novellata disciplina statale la norma regionale, oggetto di censura,
«continua a prevedere la causa d'incompatibilita' per lite pendente,
anche se la lite e' promossa a seguito di sentenza di condanna non
definitiva, e non esclude la costituzione di parte civile nel
processo penale dal novero delle cause d'incompatibilita».
Sussistendo, quindi, una evidente diversita' di disciplina
normativa tra situazioni che, ad avviso del Collegio giudicante,
appaiono del tutto coincidenti, il giudice a quo ricorda che, alla
luce della consolidata giurisprudenza di questa Corte, la potesta'
normativa primaria della Regione Siciliana in materia elettorale deve
essere strettamente conforme ai principi della legislazione statale,
a causa dell'esigenza di uniformita' in tutto il territorio
nazionale. Per il rimettente, e' proprio il principio di cui
all'art. 51 Cost. a svolgere il ruolo di garanzia generale di un
diritto politico fondamentale riconosciuto ad ogni cittadino con i
caratteri d'inviolabilita', e tale principio si pone come riserva di
legge rafforzata che obbliga il legislatore statale ad assicurarne il
godimento in condizioni di eguaglianza. Non si degraderebbe la
potesta' legislativa regionale esclusiva a competenza concorrente:
essa, in realta', verrebbe limitata ed orientata al rispetto del
principio costituzionale che esige l'uniforme garanzia per tutti i
cittadini, in ogni parte del territorio nazionale, del diritto
(fondamentale per uno Stato democratico) di elettorato attivo e
passivo.
Lo stesso Tribunale ricorda che la Corte ha piu' volte
riconosciuto alla Regione Siciliana il potere di stabilire cause
d'ineleggibilita' o di incompatibilita' non previste dalla
legislazione statale, ma soltanto allorquando esse riflettano
condizioni locali del tutto peculiari o eccezionali, tali da
giustificare la deroga da parte del legislatore regionale rispetto
alla disciplina valevole nel restante territorio nazionale. Peraltro,
con riguardo alla disciplina della lite pendente, la diversa
regolamentazione normativa non sarebbe giustificata da nessuna
esigenza peculiare della Regione Siciliana, con conseguente
violazione sia del principio d'uguaglianza di cui all'art. 3 Cost.,
sia del diritto fondamentale di elettorato passivo sancito
dall'art. 51 Cost. D'ufficio, poi, il giudice rimettente eccepisce la
violazione della presunzione d'innocenza sancita dall'art. 27 Cost.,
che il legislatore statale, modificando l'art. 63, comma 1, n. 4, del
d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, avrebbe ritenuto prevalente rispetto
alle contrapposte esigenze di pubblico interesse sottese alla
incompatibilita' per lite pendente.
5. - Si e' costituito in giudizio il Comune di San Giovanni La
Punta, che ha sostenuto la infondatezza della questione di
costituzionalita', dal momento che la Regione Siciliana, titolare in
materia di una potesta' legislativa di tipo primario, dovrebbe
necessariamente farsi carico della tutela della legalita'
nell'amministrazione locale, oggetto di molteplici pressioni da parte
di diffuse forme di illegalita'.
In particolare, una eventuale dichiarazione di
incostituzionalita' rischierebbe, secondo la difesa del Comune, «di
vanificare gli sforzi fatti per tenere all'interno dei binari della
legalita' l'attivita' amministrativa in Sicilia». La differenza di
disciplina, rispetto a quanto stabilito a livello nazionale,
troverebbe «ampia e razionale giustificazione nell'esigenza,
vivamente avvertita sul territorio siciliano anche a causa della
diffusione dei fenomeni di delinquenza organizzata e della
strutturale debolezza e permeabilita' degli apparati amministrativi,
di una maggiore e piu' rigorosa tutela degli organi consiliari
rispetto a quelle ragioni di confliggenza e contrasto che possono
derivare dalla pendenza di procedimenti penali nei quali le
amministrazioni locali si costituiscano parte civile».
Sussisterebbero, quindi, i «motivi adeguati e ragionevoli» gia'
richiesti dalla Corte costituzionale per giustificare deroghe, da
parte del legislatore siciliano, ai principi fissati dal legislatore
statale.
6. - Si e' costituita la parte privata, il quale sostiene che
sarebbe «evidente come nella specie non ricorra alcuna ragione che
possa giustificare il permanere nella Regione Siciliana della causa
di incompatibilita' in esame in termini piu' restrittivi di quelli
rinvenibili per il resto del territorio nazionale».
Altrettanto ingiustificata sarebbe la disparita' di trattamento
esistente tra i consiglieri comunali eletti in Sicilia e quelli
eletti nel resto d'Italia anche in riferimento alla presunzione di
innocenza di cui all'art. 27 Cost. E cio' tanto piu' sarebbe evidente
dopo la sua intervenuta assoluzione «perche' il fatto non sussiste»
da parte della Corte di appello di Catania - con sentenza 5
luglio-28 settembre 2006 - per la vicenda processuale all'origine
della deliberazione di decadenza.
7. - In prossimita' dell'udienza, la parte privata ha presentato
una ulteriore memoria nella quale in via preliminare rende noto che
la Corte di cassazione, sez. VI penale (con dispositivo letto
all'udienza del 26 marzo 2007), ha rigettato il ricorso avverso la
sentenza di assoluzione della Corte di appello di Catania, la quale,
dunque, e' passata in giudicato.
Peraltro, la parte privata afferma di essere consapevole che,
secondo la giurisprudenza costituzionale, il requisito della
rilevanza riguarda il solo momento genetico in cui l'eccezione viene
sollevata, e non anche il momento successivo alla rimessione della
questione e che, pertanto, la pronuncia della Corte di cassazione non
determina la sopravvenuta inammissibilita' della questione sollevata.
Nel merito, la difesa privata insiste nell'invocare
l'accoglimento della questione allo scopo di «impedire la non
infrequente strumentalizzazione della costituzione di parte civile
nel processo penale ovvero della promozione dell'azione civile a
seguito di o conseguente a sentenza di condanna»: una finalita',
questa, avvertita dal legislatore statale che ha, infatti, modificato
in tal senso la normativa in questione. Quanto alle asserite
particolari condizioni del contesto siciliano, che potrebbero
giustificare una difforme disciplina legislativa da parte della
Regione, la parte privata sostiene che cio' sarebbe ammissibile solo
se venissero in rilievo «tipi di reato endemici del territorio
siciliano», come ad esempio l'associazione a delinquere di stampo
mafioso, ma «non certo nel caso in cui si contesti l'abuso di
ufficio, reato che - lungi dal costituire fattispecie criminosa
tipica di un particolare contesto - e' propriamente radicato nella
qualita' di pubblico ufficiale a qualsiasi livello e, come tale,
generalizzato su tutto il territorio nazionale».
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale civile di Catania dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 10, comma 1, n. 4, della legge della Regione
Siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l'applicazione nella
Regione Siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente
aspettative, permessi e indennita' degli amministratori locali.
Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle
commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di
ineleggibilita' e incompatibilita' per i consiglieri comunali,
provinciali e di quartiere), nella parte in cui non prevede che «la
lite promossa a seguito di o conseguente a sentenza di condanna
determina incompatibilita' soltanto in caso di affermazione di
responsabilita' con sentenza passata in giudicato. La costituzione di
parte civile nel processo penale non costituisce causa
d'incompatibilita».
Tale disposizione, divergendo dalla disciplina statale dettata
dall'art. 63, comma 1, n. 4 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), come
modificato dall'art. 3-ter del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13,
convertito nella legge 24 aprile 2002, n. 75, violerebbe l'art. 3
della Costituzione, in quanto disciplinerebbe in modo diseguale la
posizione di cittadini italiani chiamati a rivestire le medesime
funzioni di consiglieri comunali, a seconda che essi siano eletti in
Sicilia ovvero nel resto del territorio nazionale, senza che possa
venire in rilievo alcuna specifica ed eccezionale esigenza regionale.
Contrasterebbe, inoltre, con l'art. 51 Cost., poiche' le limitazioni
al diritto di elettorato passivo sarebbero legittime soltanto in
quanto effettivamente indispensabili a soddisfare le contrapposte
esigenze di pubblico interesse cui sono preordinate in vista del
necessario bilanciamento tra valori aventi eguale copertura
costituzionale. Violerebbe, infine, la presunzione d'innocenza
sancita l'art. 27 Cost., che il legislatore statale, modificando
l'art. 63, comma 1, n. 4, del d.lgs. n. 267 del 2000, avrebbe
ritenuto prevalente rispetto alle contrapposte esigenze di pubblico
interesse sottese alla incompatibilita' per lite pendente.
Il rimettente argomenta le proprie censure sostenendo che,
benche' la Regione Siciliana disponga in materia di potesta'
legislativa di tipo esclusivo, ai sensi dell'art. 15, comma 3, del
r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto della
Regione Siciliana) convertito dalla legge cost. 26 febbraio 1948,
n. 2 (Conversione in legge costituzionale dello Statuto della Regione
Siciliana), la giurisprudenza di questa Corte costituzionale avrebbe
costantemente affermato il necessario rispetto dei principi
fondamentali della legislazione nazionale in materia di
ineleggibilita' ed incompatibilita' a causa della necessaria uniforme
tutela del diritto politico fondamentale affermato dall'art. 51 Cost.
La stessa eccezione espressa dalla giurisprudenza costituzionale in
riferimento alla eventuale esistenza di situazioni assolutamente
peculiari nella Regione non sarebbe configurabile nel caso di specie
poiche' «non sembra sussistere nessuna specifica esigenza di pubblico
interesse, che sia propria ed esclusiva della Regione Sicilia». Da
cio' la conseguente violazione del principio d'uguaglianza di cui
all'art. 3 Cost., del diritto fondamentale di elettorato passivo
sancito dall'art. 51 Cost., della presunzione d'innocenza affermata
dall'art. 27 Cost.
2. - Non spettando a questa Corte la valutazione, riservata al
giudice a quo, degli effetti della sopravvenuta assoluzione, con
sentenza definitiva, del consigliere comunale decaduto dal reato
ascrittogli, la questione di legittimita' costituzionale deve essere
esaminata nel merito.
Essa risulta non fondata.
3. - Questa Corte in specifico riferimento alla potesta'
legislativa esclusiva della Regione Siciliana in tema di
ineleggibilita' ed incompatibilita' dei consiglieri degli enti locali
(di cui agli artt. 14, lettera o, e 15, terzo comma, dello statuto)
ha in molte occasioni affermato che «la disciplina regionale
d'accesso alle cariche elettive dev'essere strettamente conforme ai
principi della legislazione statale, a causa della esigenza di
uniformita' in tutto il territorio nazionale discendente
dall'identita' di interessi che Comuni e Province rappresentano
riguardo alle rispettive comunita' locali, quale che sia la Regione
di appartenenza (sentenze n. 235 del 1988, n. 20 del 1985, n. 171 del
1984, n. 26 del 1965 e n. 105 del 1957). In realta' e' proprio il
principio di cui all'art. 51 della Costituzione a svolgere il ruolo
di garanzia generale di un diritto politico fondamentale,
riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri dell'inviolabilita'
(ex art. 2 della Costituzione)» (sentenza n. 539 del 1990). Su questa
base sono state dichiarate costituzionalmente illegittime sia la
previsione di nuove o diverse cause di ineleggibilita' (sentenze
n. 162 del 1995, n. 571 del 1989, n. 108 del 1969 e n. 105 del 1957),
sia la previsione come causa di ineleggibilita' di situazioni
previste a livello nazionale come cause di incompatibilita' o di
anomale discipline della incompatibilita' (sentenze n. 235 del 1988,
n. 432 del 1987 e n. 162 del 1985), sia la mancata previsione di
cause di ineleggibilita' presenti nella legislazione statale
(sentenze n. 84 del 1994 e n. 463 del 1992).
Al tempo stesso, peraltro, questa Corte ha costantemente
riconosciuto che discipline legislative differenziate possono essere
ammissibili «in presenza di situazioni concernenti categorie di
soggetti, le quali siano esclusive per la Sicilia ovvero si
presentino diverse, messe a raffronto con quelle proprie delle stesse
categorie di soggetti nel restante territorio nazionale ed in ogni
caso per motivi adeguati e ragionevoli, e finalizzati alla tutela di
un interesse generale» (sentenze n. 84 del 1994; ma analogamente fra
le piu' recenti: n. 162 del 1995, n. 463 del 1992, n. 539 del 1990 e
n. 571 del 1989).
Su questa base sono state ritenute non fondate le questioni di
legittimita' costituzionale concernenti talune norme della Regione
Siciliana che disciplinavano cause di ineleggibilita' non previste
dal legislatore statale (sentenze n. 539 del 1990 e n. 130 del 1987).
4. - Con particolare riguardo all'istituto della lite pendente,
questa Corte ha avuto occasione di affermare che esso si giustifica
pur nella «esigenza di dare la massima espansione applicativa al
precetto dell'art. 51, primo comma, Cost., compatibilmente con
l'altra primaria esigenza della autenticita' della competizione
elettorale», dal momento che appare «evidente che la preoccupazione
del legislatore e' rivolta al possibile conflitto di interessi»
(sentenza n. 45 del 1977). Proprio per assicurare la massima tutela
del diritto di tutti i cittadini ad accedere alle cariche elettive,
la sentenza n. 162 del 1985 di questa Corte ha dichiarato la
illegittimita' costituzionale di una norma della Regione Siciliana,
che annoverava la lite pendente fra le cause di ineleggibilita'
piuttosto che fra le cause di incompatibilita'.
Conformandosi alla sentenza appena citata, la censurata
previsione ha definito alcune ipotesi di incompatibilita' per lite
pendente in modo identico a quanto stabilito dall'art. 3, comma 1,
n. 4, della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di
ineleggibilita' ed incompatibilita' alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di
incompatibilita' degli addetti al Servizio sanitario nazionale).
Questa disciplina e' stata successivamente riprodotta in termini
sostanzialmente identici nell'art. 63, comma 1, n. 4, del T.U. degli
enti locali ed e' stata modificata solo dall'art. 3-ter del
decreto-legge n. 13 del 2002, il quale, senza far venir meno
l'istituto dell'incompatibilita' per lite pendente, lo ha
circoscritto ad ipotesi piu' ristrette. In seguito a tali modifiche,
infatti, la lite promossa in esito a sentenza di condanna o ad essa
conseguente determina incompatibilita' soltanto in caso di
affermazione di responsabilita' con sentenza passata in giudicato,
mentre e' espressamente escluso che tale incompatibilita' si
verifichi nel caso di costituzione di parte civile nel processo
penale.
Peraltro, se in generale la ratio delle cause di incompatibilita'
per i consiglieri comunali - tra le quali quella prevista per chi
abbia lite pendente con il Comune - «consiste evidentemente
nell'impedire che possano concorrere all'esercizio delle funzioni dei
consigli comunali soggetti portatori di interessi confliggenti con
quelli del Comune o i quali comunque si trovino in condizioni che ne
possano compromettere l'imparzialita» (sentenza n. 44 del 1997),
l'attualmente piu' severa disciplina legislativa regionale appare
ragionevolmente giustificata dalle peculiari condizioni
dell'amministrazione locale siciliana, caratterizzata da fenomeni
particolarmente gravi di pressione della criminalita' organizzata
sulle amministrazioni pubbliche e dal numero e gravita' di episodi di
illegalita' amministrativa riscontrati in tale ambito. Cio' spiega e
giustifica, anche alla luce della giurisprudenza di questa Corte, la
volonta' del legislatore siciliano di predisporre strumenti idonei a
garantire maggiormente il regolare ed imparziale funzionamento degli
organi consiliari.
A riprova della manifesta situazione di grave difficolta' in cui
versano le amministrazioni locali siciliane, appare sufficiente
riferirsi in generale ai molti materiali informativi raccolti, anche
in sede parlamentare, sulla situazione delle pubbliche
amministrazioni siciliane.
D'altra parte, proprio la situazione del Comune di San Giovanni
La Punta appare particolarmente espressiva di un accentuato degrado
dell'amministrazione comunale sul piano della funzionalita' e
legalita': i suoi organi elettivi sono stati piu' volte dichiarati
decaduti ed il Comune e' stato varie volte commissariato dalla
Regione e dal Governo (si veda da ultimo il d.P.R. 9 maggio 2003, in
Gazzetta Ufficiale n. 119 del 24 maggio 2003, dal quale risulta
l'esistenza di «collegamenti diretti ed indiretti tra parte degli
organi rappresentativi del Comune [...] e la criminalita'
organizzata», nonche' la «permeabilita' dell'ente ai condizionamenti
esterni» della medesima criminalita).
Ne' puo' essere condivisa la opinione della difesa della parte
privata secondo la quale, al fine di giustificare una diversa
disciplina delle cause di incompatibilita', potrebbe semmai venire in
considerazione solo l'eventuale esistenza «di tipi di reato endemici
del territorio siciliano», come, ad esempio, l'associazione a
delinquere di stampo mafioso, mentre non rileverebbero i reati comuni
contro la pubblica amministrazione, che possono essere compiuti
ovunque. Al contrario, si deve affermare che non e' soltanto la
tipologia o la natura dei reati cio' che puo' legittimare una
disciplina legislativa piu' severa sul piano delle cause di
incompatibilita', ma anche la complessiva considerazione della
particolare situazione in cui versa l'amministrazione locale in
questa Regione, nella quale anche la diffusa commissione di reati
comuni assume una rilevanza tale da giustificare l'adozione di una
disciplina diversa e piu' severa a tutela del primario interesse alla
legalita'.
5. - Restano assorbiti gli altri profili della questione di
legittimita' costituzionale prospettata nell'ordinanza di rimessione.