ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
dell'ordinanza del Giudice per le indagini preliminari del Tribunale
di Monza del 17 febbraio 2006; della richiesta di rinvio a giudizio
del pubblico ministero presso il Tribunale di Monza del 24 febbraio
2006; del decreto del Giudice per le indagini preliminari del
Tribunale di Monza del 31 maggio 2006 e dei verbali del Giudice
monocratico del Tribunale di Monza, sezione distaccata di Desio, del
31 gennaio 2007 e del 27 febbraio 2007, concernenti il procedimento
penale a carico del consigliere della Regione Piemonte Matteo
Brigandi', promosso con ricorso della Regione Piemonte depositato in
cancelleria il 16 marzo 2007 ed iscritto al n. 2 del registro
conflitti tra enti 2007.
Udito nell'udienza pubblica del 19 giugno 2007 il giudice
relatore Maria Rita Saulle;
Udito l'avvocato Gabriele Pafundi per la Regione Piemonte.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Piemonte, con ricorso del 13 marzo 2007
depositato il 16 marzo successivo, ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione all'ordinanza del
Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Monza del
17 febbraio 2006, alla richiesta di rinvio a giudizio del pubblico
ministero presso il Tribunale di Monza del 24 febbraio 2006, al
decreto del Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di
Monza del 31 maggio 2006, ai verbali del Giudice monocratico del
Tribunale di Monza, sezione distaccata di Desio, del 31 gennaio 2007
e del 27 febbraio 2007, concernenti il procedimento penale nei
confronti del consigliere della Regione Piemonte Matteo Brigandi',
per violazione dell'art. 122, quarto comma, della Costituzione e
della legge della Regione Piemonte 19 novembre 2001, n. 32 (Norme in
materia di valutazione di insindacabilita' dei consiglieri regionali,
ai sensi dell'art. 122, comma 4, della Costituzione).
1.1. - Espone la Regione ricorrente che l'imputato, allora membro
del Consiglio regionale del Piemonte e Presidente del Gruppo Lega
Nord, Piemonte, Padania, aveva rilasciato un'intervista, pubblicata
dal quotidiano "La Padania" il 18 marzo 2002, avente ad oggetto un
ordine del giorno, presentato dal medesimo al Consiglio regionale,
con il quale si invitava la Giunta a richiedere al Ministro della
giustizia di avviare «l'azione disciplinare» ed al Consiglio di
denunciare al Consiglio superiore della magistratura ed al Presidente
della Repubblica il comportamento del magistrato Giancarlo Caselli,
il quale aveva partecipato ad una manifestazione di propaganda
politica nel gazebo dell'Ulivo a Rivoli «in posizione di assoluto
rilievo e preminenza pur essendo in forza della magistratura
italiana», delegittimando, in questo modo, l'impegno dello Stato
nella lotta alla mafia, «facendola apparire come una lotta politica»
e violando le norme che impongono ai magistrati in servizio di non
appartenere a partiti politici.
A seguito di questa intervista, il magistrato aveva presentato
una denuncia-querela per diffamazione aggravata e la Procura della
Repubblica presso il Tribunale di Monza, al termine delle indagini
preliminari, aveva ritenuto l'imputabilita' del consigliere
regionale.
La Regione Piemonte riferisce, inoltre, che il Consiglio
regionale, con delibera del 5 agosto 2005, ha dichiarato
l'insindacabilita' delle opinioni espresse dal consigliere regionale
ai sensi dell'art. 122, quarto comma, della Costituzione e che, in
considerazione di detta delibera, il Procuratore della Repubblica ha
chiesto al Giudice per le indagini preliminari l'archiviazione del
procedimento penale.
Il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Monza,
precisa ancora la ricorrente, con ordinanza del 17 febbraio 2006 ha
invece disposto la formulazione dell'imputazione, escludendo la
propria legittimazione a sollevare conflitto di attribuzioni nei
confronti della Regione Piemonte, e, dopo aver accertato
«autonomamente» la sussistenza dei presupposti per
l'insindacabilita', ha negato l'immunita' al consigliere regionale
«con argomenti [...] a senso unico [...] nonostante la "tipicita'"
degli atti incriminati».
La Regione - costituendo siffatto comportamento «un'inammissibile
usurpazione» delle competenze del Consiglio regionale - chiede che la
Corte annulli la succitata ordinanza, nonche' gli atti processuali
successivi posti in essere dal pubblico ministero, dallo stesso
Giudice per le indagini preliminari e dal Giudice monocratico del
Tribunale di Monza.
1.2. - In via preliminare, la ricorrente sottolinea che
l'ordinanza del Giudice per le indagini preliminari del 17 febbraio
2006 e' stata conosciuta dal Consiglio regionale del Piemonte, che
non era parte in causa, solo in data 8 febbraio 2007, poiche'
comunicata dal consigliere con lettera datata 2 febbraio 2007.
Quanto alle ragioni del conflitto, la Regione Piemonte, dopo aver
osservato che «la decisione dell'organo legislativo relativa
all'esistenza dei presupposti dell'immunita' dei propri membri,
costituisce espressione dell'autonomia che allo stesso viene
costituzionalmente garantita», precisa che, in caso di delibera del
Consiglio regionale con la quale si affermi l'immunita' del
consigliere ai sensi del citato art. 122, quarto comma, della
Costituzione, il giudice «non puo' proseguire il processo» dovendo,
piuttosto, «affermarne l'improcedibilita', oppure, convinto
dell'eccesso commesso dall'organo legislativo, sollevare conflitto
davanti a questa Corte».
In proposito, la ricorrente richiama l'art. 18, comma 3, dello
Statuto della Regione Piemonte, nonche' l'art. 3 della menzionata
legge regionale n. 32 del 2001, con i quali si sancisce il divieto di
chiamare a rispondere i consiglieri regionali per opinioni e voti
espressi nell'esercizio delle loro funzioni.
Ad avviso della Regione Piemonte, il presupposto dal quale muove
il giudice, nel negare la propria legittimazione a sollevare
conflitto davanti alla Corte nei confronti della Regione, non sarebbe
condivisibile. In particolare, la ricorrente contesta l'assunto
secondo cui «sarebbe inammissibile il conflitto sollevato dal giudice
nei confronti delle Regioni», non potendosi attribuire, a parere
della ricorrente, all'art. 39 della legge n. 87 del 1953 carattere
«preclusivo», nella parte in cui dispone che, per lo Stato, il
ricorso e' proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Secondo la Regione Piemonte, «tale prescrizione bloccherebbe solo la
legittimazione processuale del singolo `potere' e quindi la
proponibilita' diretta del ricorso da parte del giudice».
Cio' premesso, la Regione osserva che il giudice, nel procedere
«direttamente» alla valutazione dell'esistenza delle condizioni per
il riconoscimento dell'immunita' del consigliere, avrebbe «escluso la
riserva al Consiglio regionale della decisione sulla immunita' dei
propri componenti», negando, erroneamente, la sussistenza di un
«parallelismo» tra le immunita' dei parlamentari, di cui all'art. 68
Cost., e le immunita' dei consiglieri regionali, ai sensi
dell'art. 122, quarto comma, Cost., sul presupposto che «solo i primi
apparterrebbero ad un organo sovrano, mentre gli altri farebbero
parte di un organo soltanto "autonomo"».
Secondo la ricorrente tale affermazione sarebbe «apodittica»
nella parte in cui «fa capo alla sovranita' come titolo di
legittimazione dell'immunita' e non anche alla funzione legislativa
e/o politica svolta dall'organo rappresentativo della collettivita'
e, nel contempo, contradditoria, giacche' se l'immunita' spetta
soltanto agli organi sovrani, ai consigli regionali, in quanto organi
soltanto "autonomi", non dovrebbe essere mai riconosciuta», e cio' in
contrasto con quanto previsto dall'art. 122, quarto comma, della
Costituzione.
Ad avviso della Regione, il giudice avrebbe, da un lato,
sottovalutato «la pari dignita' costituzionale» che dovrebbe essere
riconosciuta a tutti i soggetti della Repubblica, ai sensi
dell'art. 114 della Costituzione, e, dall'altro, ignorato il citato
art. 3 della legge regionale n. 32 del 2001 che regola le immunita'
dei consiglieri regionali, rilevando, inoltre, con riferimento a
quest'ultima norma, che ove il giudice l'avesse ritenuta
incostituzionale, per illegittimo ampliamento delle immunita' dei
consiglieri regionali, avrebbe potuto sollevare questione di
legittimita' costituzionale dinanzi alla Corte.
2. - In relazione alla sussistenza, in concreto, dei presupposti
della insindacabilita' delle opinioni espresse dal consigliere, la
ricorrente non condivide l'orientamento del giudice che nega la
qualificazione dell'ordine del giorno come atto consiliare tipico. Al
riguardo, la Regione sostiene che la «presentazione di o.d.g. e'
attivita' "tipica" di natura "politica" dei Consigli regionali»,
richiamando, al riguardo, l'art. 92 del Regolamento interno del
Consiglio regionale.
2.1. - In particolare, la ricorrente osserva che il consigliere
aveva presentato tre ordini del giorno con i quali il Consiglio e la
Giunta venivano invitati a pronunciarsi in merito alla «questione
politico-giuridica» della propaganda politica per l'Ulivo cui avrebbe
partecipato anche il dott. Caselli. In particolare, cita l'ordine del
giorno n. 278 del 26 aprile 2001 - calendarizzato nella convocazione
del Consiglio regionale del 21 marzo 2002 e sul quale sarebbe poi
stato intervistato l'on. Brigandi' dal Giornale "La Padania", che ne
avrebbe pubblicato il testo il 18 marzo 2002 - e gli ordini del
giorno n. 517 e 567 rispettivamente del 9 aprile 2002 (recte:
15 aprile 2002) e del 24 maggio 2002.
A parere della Regione, «l'incriminazione diretta di un o.d.g.
(quello del 9 aprile 2002)», nonche' di un atto «legato da nesso
funzionale con un altro o.d.g. (del 26 aprile 2001), oggetto di
intervista su un giornale», costituirebbero «inequivocabilmente atti
coperti dall'immunita» di cui all'art. 122, quarto comma, della
Costituzione e alla citata legge regionale n. 32 del 2001.
2.2. - In secondo luogo, sarebbe parimenti non condivisibile
l'interpretazione dell'art. 122, quarto comma, della Costituzione
operata dal giudice, secondo la quale «non tutti gli atti "tipici"
sarebbero coperti da immunita', ma soltanto quelli che coinvolgono
materie di competenza regionale». Tale lettura, secondo la Regione
Piemonte, si baserebbe, invero, sull'estrapolazione solo di una frase
della sentenza n. 379 del 2003 di questa Corte che risulterebbe «piu'
favorevole alla tesi che si vuole sostenere», cosi' manipolando il
«significato effettivo» della sentenza medesima.
In particolare, la difesa regionale precisa che, «contrariamente
a quanto il G.I.P. vuole fare apparire», nella citata sentenza «si
afferma che il giudizio di inammissibilita' di un'interrogazione da
parte del Presidente della Camera non e' di per se' sufficiente ad
escludere la riconducibilita' dello scritto all'esercizio di funzioni
parlamentari», con la conseguenza che, caso per caso, occorrerebbe
valutare il contenuto dell'atto e le cause della sua
inammissibilita'. Solo «la non riconducibilita' "assoluta" dello
scritto presentato all'esercizio di funzioni parlamentari», afferma
ancora la Regione, «fa venire meno l'insindacabilita» che, secondo la
sentenza n. 379 del 2003, «tende a proteggere al massimo grado la
liberta' di espressione di ogni singolo membro delle Camere».
La sentenza in parola, pertanto, ad avviso della ricorrente,
conterrebbe «argomentazioni contrarie sia alla tesi che alla
soluzione in concreto» adottate dal Giudice per le indagini
preliminari del Tribunale di Monza, considerando che, nel caso di
specie, non «vi e' stata alcuna pronunzia d'inammissibilita' da parte
del Consiglio regionale degli o.d.g. incriminati, nonostante tale
condizione rappresenti, alla luce della sentenza evocata, la
condizione necessaria affinche' il giudice possa verificare
direttamente la carenza di potere nel comportamento del singolo
consigliere».
In ogni caso, proprio alla luce della sentenza n. 379 del 2003,
anche l'eventuale giudizio consiliare negativo sull'ammissibilita'
dell'atto tipico, non abiliterebbe il giudice a «sostituirsi al
diverso sindacato sulla immunita' spettante al Consiglio».
Considerato in diritto
1. - La Regione Piemonte ha proposto conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato, in relazione ad una serie di atti delle
autorita' giudiziarie procedenti del Tribunale di Monza adottati
nell'ambito del procedimento penale a carico del consigliere
regionale Matteo Brigandi', per violazione dell'art. 122, quarto
comma, della Costituzione e della legge della Regione Piemonte
19 novembre 2001, n. 32 (Norme in materia di valutazione di
insindacabilita' dei Consiglieri regionali, ai sensi dell'art. 122,
quarto comma, della Costituzione).
La ricorrente, in particolare, chiede a questa Corte di
dichiarare che non spettava allo Stato e, per esso al Tribunale di
Monza, «disattendere la delibera del Consiglio regionale del 5 agosto
2005 che sanciva l'insindacabilita' delle opinioni espresse dal
consigliere on. Matteo Brigandi».
2. - Secondo la ricorrente, il giudice sarebbe «tenuto a
rispettare» la delibera d'insindacabilita', essendo quest'ultima
espressione dell'autonomia riconosciuta al Consiglio regionale, di
talche', nel caso in cui intervenga una delibera d'insindacabilita',
il giudice non potrebbe «proseguire il processo» ma solo sollevare il
conflitto di attribuzione dinanzi a questa Corte. Nel caso di specie,
«invece di ritenersi obbligato a rispettare la delibera d'immunita»,
il giudice procedente avrebbe ritenuto di non essere legittimato a
sollevare il conflitto e avrebbe dunque proseguito il giudizio, con
conseguente esclusione della «riserva al Consiglio regionale della
decisione sulla immunita' dei propri componenti». In tal modo, il
Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Monza avrebbe
erroneamente negato la sussistenza di un «parallelismo» tra le
immunita' dei parlamentari, di cui all'art. 68 Cost., e le immunita'
dei consiglieri regionali di cui all'art. 122, quarto comma, Cost.
3. - Il ricorso non e' fondato.
3.1. - Come questa Corte ha piu' volte chiarito,
l'insindacabilita' dei consiglieri regionali, per le opinioni
espresse e i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni, trova
diretto ed esclusivo fondamento nell'art. 122, quarto comma, Cost.
(tra le altre, sentenze nn. 221 del 2006, 276, 163 e 76 del 2001, e
382 del 1998). Analogamente alla guarentigia prevista dall'art. 68,
primo comma, Cost., l'insindacabilita' in oggetto presidia
l'autonomia costituzionalmente garantita ai Consigli regionali, quali
organi politicamente rappresentativi delle rispettive comunita'
territoriali e legittimati democraticamente all'assolvimento di
funzioni preordinate alla cura dei relativi interessi, a cominciare
dalla potesta' legislativa.
L'identita' formale degli enunciati di cui agli articoli 68,
primo comma, e 122, quarto comma, Cost. non riflette, tuttavia, una
compiuta assimilazione tra le Assemblee parlamentari e i Consigli
regionali. Questa Corte ha gia' avuto modo di statuire che,
diversamente dalle funzioni assegnate alle Camere, «le attribuzioni
dei Consigli regionali si inquadrano, invece, nell'esplicazione di
autonomie costituzionalmente garantite, ma non si esprimono a livello
di sovranita» (sent. n. 306 del 2002; sent. n. 81 del 1975).
La diversa posizione dei Consigli regionali e delle Assemblee
parlamentari nel sistema costituzionale e' tale da escludere la
sussistenza del "parallelismo" invocato dalla ricorrente, quale
fondamento della asserita portata inibitoria della delibera
consiliare.
Ed infatti questa Corte ha, anche di recente (sentenza n. 195 del
2007), escluso che l'efficacia inibitoria delle delibere parlamentari
di insindacabilita' dei membri delle camere per le opinioni espresse
e per i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni (affermata dalla
sentenza n. 1150 del 1988, e oggi disciplinata dalla legge n. 140 del
2003) possa estendersi alle regioni.
Non e' quindi condivisibile la tesi della Regione Piemonte
secondo cui il giudice che proceda nei confronti di un consigliere
regionale, di fronte all'asserito effetto inibitorio di una delibera
consiliare di insindacabilita', non potrebbe proseguire il giudizio e
disporrebbe soltanto della possibilita' di proporre conflitto di
attribuzione dinanzi a questa Corte, analogamente al giudice che
proceda nei confronti di un parlamentare.