ha pronunciato la seguente
S e n t e n z a
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 7-quater del
decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7 (Disposizioni urgenti per
l'universita' e la ricerca, per i beni e le attivita' culturali,
per il completamento di grandi opere strategiche, per la mobilita'
dei pubblici dipendenti, e per semplificare gli adempimenti
relativi a imposte di bollo e tasse di concessione, nonche' altre
misure urgenti), inserito dalla legge di conversione 31 marzo 2005,
n. 43, promossi dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio
con due ordinanze del 16 novembre 2005 e dal Consiglio di Stato con
ordinanza del 4 maggio 2006, rispettivamente iscritte ai nn. 25, 26
e 373 del registro ordinanze 2006 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 6 e n. 41 - serie speciale -
dell'anno 2006.
Visti gli atti di costituzione dell'azienda Policlinico Umberto
I, dell'Alse Medica S.r.l. nonche' gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 settembre 2007 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi gli avvocati Rosaria Russo Valentini e Antonio Capparelli
per l'azienda Policlinico Umberto I, Sergio Como e Ennio Luponio
per la Alse Medica S.r.l. e l'Avvocato dello Stato Antonio
Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio di ottemperanza, promosso dalla
Technodal S.r.l. nei confronti dell'azienda Policlinico Umberto I
di Roma, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, terza
sezione, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 103 e
113 della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 7-quater del decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7
(Disposizioni urgenti per l'universita' e la ricerca, per i beni e
le attivita' culturali, per il completamento di grandi opere
strategiche, per la mobilita' dei pubblici dipendenti, e per
semplificare gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di
concessione, nonche' altre misure urgenti), inserito dalla legge di
conversione 31 marzo 2005, n. 43 (r.o. n. 25 del 2006).
Nel descrivere la vicenda processuale sottoposta al suo giudizio,
il Tribunale amministrativo regionale espone che la societa'
ricorrente ha chiesto l'ottemperanza, da parte dell'azienda
convenuta, del giudicato formatosi sul decreto ingiuntivo emesso in
data 28 aprile 2001 dal Tribunale civile di Roma e dichiarato
definitivamente esecutivo, per mancata opposizione, il successivo
14 agosto 2001. Il decreto ingiuntivo era stato emesso nei
confronti dell'azienda Policlinico Umberto I per servizi prestati
dalla societa' ricorrente nei confronti della disciolta azienda
universitaria Policlinico Umberto I, nel periodo dal 18 dicembre
1996 al 30 ottobre 1999, tenuto conto del fatto che, ai sensi
dell'art. 2, comma 1, del decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341,
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453,
la prima azienda sopra menzionata era succeduta alla seconda.
Divenuto esecutivo il decreto per mancata opposizione, la societa'
creditrice aveva inutilmente esperito le procedure esecutive in
sede civile, vedendosi percio' costretta a promuovere il giudizio
amministrativo di ottemperanza nei confronti della menzionata
azienda. Quest'ultima, costituendosi in giudizio, aveva eccepito il
proprio difetto di legittimazione passiva alla luce del disposto
dell'art. 8-sexies del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136
(Disposizioni urgenti per garantire la funzionalita' di taluni
settori della pubblica amministrazione), aggiunto dalla legge di
conversione 27 luglio 2004, n. 186, sostenendo, inoltre, che il
giudizio doveva essere dichiarato estinto d'ufficio in base alla
disposizione censurata.
Il giudice a quo precisa che l'eccezione di difetto di
legittimazione passiva deve ritenersi infondata, in quanto il
giudicato sostanziale portato dal decreto ingiuntivo ormai
irrevocabile copre anche l'esistenza di fatti modificativi,
impeditivi ed estintivi del rapporto precedenti al ricorso per
ingiunzione e non dedotti in sede di opposizione al medesimo; e che
si presenta, invece, non manifestamente infondata l'eccezione di
illegittimita' costituzionale sollevata in via subordinata dalla
societa' ricorrente.
Il Tribunale amministrativo regionale remittente, dopo aver
richiamato testualmente il contenuto del censurato art. 7-quater,
osserva che la seconda eccezione sollevata dall'azienda Policlinico
Umberto I dovrebbe essere accolta, con conseguente declaratoria di
estinzione del giudizio di ottemperanza pendente, il che da' conto
della rilevanza della sollevata questione di legittimita'
costituzionale, in quanto relativa a norma della quale il giudice a
quo deve fare applicazione.
Cio' premesso circa la rilevanza, il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio osserva che la norma in esame appare in
contrasto con i richiamati parametri costituzionali. Ed infatti, la
ratio legis e' quella di limitare, anche in sede esecutiva, la
successione della neo-istituita azienda Policlinico Umberto I nei
rapporti che facevano capo alla soppressa omonima azienda
universitaria, «al solo troncone delle obbligazioni relative
all'esecuzione dei contratti di durata successivo alla data della
sua istituzione», secondo il dettato del menzionato art. 8-sexies
del d.l. n. 136 del 2004. In vista di tale obiettivo, il
legislatore ha stabilito l'inefficacia dei titoli esecutivi
formatisi nei confronti dell'azienda Policlinico Umberto I per
crediti sorti anteriormente all'istituzione della medesima - con
conseguente inefficacia dei pignoramenti ed estinzione dei giudizi
di ottemperanza pendenti - imponendo che, per le esecuzioni
intraprese relativamente ai citati titoli esecutivi, vi fosse il
subentro del commissario istituito dall'art. 2 del d.l. n. 341 del
1999. Ora, poiche' la disposizione del censurato art. 7-quater fa
riferimento ai decreti ingiuntivi ed alle sentenze «esecutivi»,
stabilendone l'inefficacia, tale locuzione «ne presuppone il
passaggio in giudicato».
Compiuta tale ricostruzione del sistema vigente, il giudice a quo
ricorda che la giurisprudenza di questa Corte ha fissato in
numerose pronunce i limiti ai quali il legislatore deve attenersi
nell'emanare norme con efficacia retroattiva, e che nella sentenza
n. 525 del 2000 e' stato espressamente stabilito che al legislatore
e' precluso intervenire con norme retroattive per annullare gli
effetti del giudicato, poiche' in tal modo vengono alterati i
rapporti tra il potere legislativo e quello giurisdizionale. La
disposizione denunciata, in realta', non si limita, attraverso lo
strumento dell'interpretazione autentica, a circoscrivere la
portata effettiva della successione dell'azienda Policlinico
Umberto I nei rapporti della precedente azienda universitaria, ma
pone nel nulla alcuni provvedimenti giurisdizionali gia' passati in
giudicato. In questo modo tale disposizione colpisce il diritto del
cittadino ad agire in giudizio per ottenere una pronuncia senza
onerose reiterazioni. Ad avviso del Tribunale amministrativo
regionale, inoltre, la norma denunciata appare anche viziata da
irragionevolezza, perche' incide su provvedimenti passati in
giudicato, al solo scopo di «dare rilevanza esterna retroattiva ad
un criterio organizzativo di centri di spesa che si sarebbe potuto
conseguire con strumenti interni di regresso».
Alla luce di tutte le esposte considerazioni, il giudice
remittente sostiene che l'art. 7-quater del d.l. n. 7 del 2005,
inserito dalla legge di conversione n. 43 del 2005, sia in
contrasto con gli artt. 101 e 103 Cost., sotto il profilo della
lesione delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giurisdizionale; con gli artt. 24 e 113 Cost., sotto il profilo
della lesione del diritto del cittadino di agire in giudizio e di
ottenere una pronuncia di merito senza onerose reiterazioni; con
l'art. 3 Cost., sotto il profilo della violazione dei principi di
ragionevolezza, di uguaglianza e di tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti dell'ordinamento.
2.1. - Nel corso di un giudizio promosso dalla Alse Medica S.r.l.
nei confronti dell'azienda Policlinico Umberto I di Roma, il
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, terza sezione, ha
sollevato, in riferimento ai medesimi parametri di cui alla
precedente ordinanza, un'identica questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 7-quater del d.l. n. 7 del 2005, inserito
dalla legge di conversione n. 43 del 2005 (r.o. n. 26 del 2006).
La fattispecie dalla quale scaturisce questa seconda ordinanza di
rimessione, assai simile a quella dell'altro giudizio, viene
riassunta dal giudice a quo nei seguenti termini. La societa'
ricorrente aveva ottenuto un decreto ingiuntivo in data 7 dicembre
2000, posto in esecuzione; il Tribunale amministrativo regionale
del Lazio, con sentenza del 29 ottobre 2003, aveva ordinato
all'azienda Policlinico Umberto I di dare esecuzione al decreto,
nominando contestualmente un commissario ad cta. A seguito
dell'inerzia di quest'ultimo, accogliendo una nuova istanza della
societa' creditrice, il medesimo giudice, con sentenza del 29
gennaio 2005, aveva disposto la nomina di un secondo commissario ad
acta, avendo verificato la non ottemperanza alla propria precedente
pronuncia. Anche il nuovo commissario, peraltro, aveva deciso di
rinviare sine die l'esecuzione del decreto, ritenendo che ad essa
fosse di ostacolo la disposizione attualmente censurata, con la
conseguenza che la medesima creditrice si era vista costretta al
deposito di un'ulteriore istanza, in data 6 aprile 2005, con la
quale si sollevava incidente di esecuzione. Instauratosi il
contraddittorio nei confronti dell'azienda Policlinico Umberto I,
quest'ultimo aveva chiesto l'estinzione del giudizio, ai sensi
dell'art. 7-quater del d.l. n. 7 del 2005, inserito dalla legge di
conversione n. 43 del 2005.
Cio' premesso in punto di fatto, il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, dopo aver precisato che la disposizione
denunciata si applica a tutti i decreti ingiuntivi emessi nei
confronti dell'azienda Policlinico Umberto I successivamente alla
sua istituzione, ma per obbligazioni contrattuali anteriori alla
sua costituzione, svolge argomentazioni a sostegno
dell'illegittimita' costituzionale della norma del tutto identiche
a quelle contenute nella precedente ordinanza di rimessione.
2.2. - Si e' costituita in questo secondo giudizio la Alse Medica
S.r.l., chiedendo, anche in una memoria depositata in prossimita'
dell'udienza, che la questione proposta venga dichiarata
inammissibile ovvero, in caso di recepimento dell'opzione
interpretativa del giudice a quo, che la medesima venga accolta.
La societa' creditrice, dopo aver effettuato un excursus delle
norme che si sono succedute negli anni a regolare la complessa
materia, sostiene, in primo luogo, che la disposizione censurata
dovrebbe essere interpretata nel senso di essere riferita
esclusivamente ai decreti ingiuntivi e alle sentenze ottenuti nei
confronti dell'azienda soppressa e divenuti esecutivi dopo la
creazione della nuova azienda. In altri termini, essa non dovrebbe
applicarsi alle sentenze o ai decreti ingiuntivi che siano stati
originariamente emessi direttamente nei confronti della nuova
azienda e che abbiano assunto autorita' di giudicato, ma solo ai
procedimenti ancora pendenti.
Qualora, invece, non si dovesse accedere ad una simile
interpretazione, la questione non potrebbe non essere accolta, in
quanto la disposizione di cui si tratta violerebbe i giudicati e
sarebbe diretta ad interferire su concreti procedimenti giudiziari
in corso al fine di determinarne gli esiti e, quindi, si porrebbe
in palese contrasto con gli invocati parametri costituzionali.
3. - In entrambi i giudizi promossi dal Tribunale amministrativo
regionale del Lazio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, con due memorie di identico contenuto, concludendo per
l'inammissibilita' o l'infondatezza delle questioni.
L'Avvocatura dello Stato richiama, innanzitutto, il «consolidato
orientamento» della giurisprudenza di questa Corte secondo il
quale, al di fuori della materia penale, l'emanazione di leggi
retroattive incontra una serie di limiti tesi alla salvaguardia di
fondamentali valori di civilta' giuridica, tra i quali i principi
di uguaglianza e di ragionevolezza. E' precluso al legislatore, fra
l'altro, dettare norme finalizzate ad incidere su provvedimenti
gia' passati in giudicato. Ne consegue che, ove realmente la norma
in esame avesse siffatti requisiti, «il contrasto con il dettato
costituzionale apparirebbe possibile». Tuttavia, la corretta
interpretazione della disposizione censurata consentirebbe di
escluderne la portata retroattiva, negando che essa ponga nel nulla
le sentenze e i decreti ingiuntivi ormai irrevocabili. Infatti, il
riferimento compiuto dal legislatore alle sentenze ed ai decreti
ingiuntivi «divenuti esecutivi» non dovrebbe ritenersi comprensivo
anche delle decisioni irrevocabili o passate in giudicato, in tal
modo interpretando il silenzio della legge come una «implicita
salvezza del giudicato». E cio' in armonia con l'insegnamento della
giurisprudenza costituzionale che privilegia, tra due letture
possibili di una norma, quella conforme al dettato costituzionale.
Accogliendo siffatta impostazione, la proposta questione dovrebbe
essere considerata, prima ancora che infondata, manifestamente
inammissibile in quanto priva di rilevanza, poiche' l'impugnato
art. 7-quater non potrebbe trovare applicazione nei procedimenti a
quibus, dovendosi percio' negare l'estinzione dei giudizi di
ottemperanza pendenti.
4. - Nel corso di un giudizio di appello promosso in primo grado
dalla Medikron S.r.l. nei confronti dell'azienda Policlinico
Umberto I di Roma, anche il Consiglio di Stato, quinta sezione, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 24, 97, 100, 101, 102,
103, 104, 108, 113 e 117, primo comma, Cost., questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 7-quater del d.l. n. 7 del
2005, inserito dalla legge di conversione n. 43 del 2005 (r.o.
n. 373 del 2006).
Nel descrivere la controversia devoluta al suo giudizio, il
Consiglio di Stato espone che la societa' ricorrente aveva ottenuto
un decreto ingiuntivo, nei confronti dell'azienda Policlinico
Umberto I, in data 14 dicembre 2000 divenuto esecutivo il
successivo 24 marzo 2001. Era stato quindi intrapreso giudizio di
ottemperanza nei confronti dell'azienda, concluso con la sentenza 2
febbraio 2004 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio con
la quale si era riconosciuto il diritto della societa' Medikron
all'esecuzione del decreto ingiuntivo, prevedendosi anche la nomina
di un commissario ad acta per l'eventualita' che l'obbligata
continuasse a non ottemperare alla decisione. La sentenza di primo
grado era stata impugnata e confermata in appello dal Consiglio di
Stato con sentenza 9 novembre 2004. Nel frattempo la societa'
creditrice, dando atto del comportamento del commissario ad acta
che, in concreto, non aveva dato corso a quanto stabilito in sede
di ottemperanza, aveva chiesto al Tribunale amministrativo
regionale, con una nuova istanza del 9 settembre 2004, la
sostituzione del commissario e l'adozione di tutti i provvedimenti
necessari per l'esecuzione della precedente sentenza. Il giudice di
primo grado, con una nuova sentenza depositata il 16 novembre 2004,
riconoscendo il comportamento ostruzionistico dell'azienda, aveva
ordinato ancora a quest'ultima di dare integrale esecuzione al
decreto ingiuntivo, provvedendo altresi' alla nomina di un nuovo
commissario ad acta. Questa ulteriore pronuncia era stata appellata
dell'azienda Policlinico Umberto I, dando luogo al giudizio
pendente davanti al Consiglio di Stato.
Cio' posto il giudice a quo, riportando le contrastanti
argomentazioni delle parti, richiama l'art. 3 del decreto-legge 29
novembre 2004, n. 280, decaduto per mancata conversione, e
specifica che l'art. 7-quater del d.l. n. 7 del 2005, inserito
dalla legge di conversione n. 43 del 2005, recepisce il contenuto
della norma precedente fuorche' per l'aggiunta del comma 4 e, nel
comma 1, del riferimento alle «sentenze» esecutive. Osserva,
quindi, il Consiglio di Stato che non puo' piu' essere contestata
la legittimazione passiva dell'azienda Policlinico Umberto I,
poiche' l'art. 8-sexies del d.l. n. 136 del 2004, inserito dalla
legge di conversione n. 186 del 2004, e' entrato in vigore prima
che il medesimo Consiglio remittente decidesse l'appello sulla
prima sentenza emessa dal Tribunale amministrativo regionale del
Lazio; la norma ora citata, d'altra parte, non ha fatto altro che
ridurre l'estensione oggettiva della successione disposta ex lege
dal d.l. n. 341 del 1999, senza modificare il termine massimo di
dodici mesi entro cui quest'ultimo decreto aveva contenuto gli
effetti della successione medesima. Il giudice a quo, inoltre, fa
presente che, nonostante si sia nell'ambito di un giudizio di
ottemperanza di contenuto «meramente ordinatorio», l'appello e' da
ritenere ugualmente ammissibile per una serie di motivi; il tenore
della disposizione censurata, d'altra parte, e' tale da imporre al
collegio «un obbligo incondizionato e preminente su ogni altro
profilo processuale di provvedere, anche d'ufficio, all'estinzione
dei giudizi di ottemperanza pendenti», il che da' conto
dell'ammissibilita' e della rilevanza della sollevata questione.
Precisa, infine, il Consiglio di Stato che, nel giudizio in corso,
si tratta dell'esecuzione di un decreto ingiuntivo relativo ad un
credito sorto prima della creazione della nuova azienda Policlinico
Umberto I, ossia relativo ad obbligazioni contrattuali assunte
dalla soppressa azienda universitaria.
Compiuta questa ampia premessa e dando atto di conoscere il
contenuto delle precedenti ordinanze di rimessione a questa Corte
emesse nella stessa materia dal Tribunale amministrativo regionale
del Lazio, il Consiglio di Stato si sofferma sulla non manifesta
infondatezza delle numerose censure di illegittimita'
costituzionale relative alla disposizione denunciata.
Un primo gruppo di censure viene prospettato, in riferimento agli
artt. 100, 101, 102, 103, 104 e 108 Cost., sotto il profilo della
lesione delle prerogative costituzionalmente riservate al potere
giurisdizionale in generale e, piu' specificamente, al Consiglio di
Stato. Osserva l'ordinanza di rimessione che l'art. 7-quater «ha di
fatto posto nel nulla non meri provvedimenti giurisdizionali
impugnati o impugnabili, ma veri e propri giudicati gia'
perfezionatisi, ledendo in tal guisa l'indipendenza della
magistratura (sia ordinaria sia) amministrativa (quest'ultima
tutelata, in apicibus, dall'art. 100, nonche' dall'art. 108
Cost.)». Un decreto ingiuntivo divenuto esecutivo, infatti, e' a
tutti gli effetti un provvedimento passato in giudicato ed idoneo a
costituire il presupposto di un giudizio di ottemperanza, come
conferma anche l'art. 656 del codice di procedura civile; cio'
comporta che una norma che pone nel nulla un provvedimento
giurisdizionale dotato del peso del giudicato dovrebbe essere
ritenuta in contrasto con i menzionati parametri costituzionali.
Alla lesione del giudicato si affianca la violazione degli artt.
3 e 97 Cost., perche' la norma censurata ha agito sui provvedimenti
divenuti irrevocabili «allo scopo di dare rilevanza esterna ad un
criterio organizzativo di centri di spesa che si sarebbe potuto
conseguire, ben piu' efficacemente, con strumenti interni di
regresso tra la gestione liquidatoria e l'azienda ospedaliera».
Una ulteriore censura viene prospettata, in riferimento agli
artt. 24 e 113 Cost., sotto il profilo della lesione del diritto di
agire in giudizio. Se e' vero che la lettura coordinata delle norme
piu' volte richiamate in precedenza dimostra come il credito
vantato dalla societa' ricorrente non venga negato, bensi' posto a
carico della gestione separata disciplinata dall'art. 2 del d.l.
n. 341 del 1999, e' altresi' vero che la trasposizione del credito
nell'alveo dell'esecuzione concorsuale regolata da quest'ultima
norma non assicura sufficienti garanzie, in favore della societa'
creditrice, di una completa soddisfazione delle proprie pretese;
cio' in quanto il comma 6 del menzionato art. 2 subordina la
copertura dei disavanzi alla capienza concreta delle risorse
pubbliche messe a disposizione dalla norma medesima.
Un'altra censura viene poi svolta, in riferimento agli artt. 24,
101, 103, 104, 108 e 113 Cost., con riguardo alla previsione
dell'estinzione d'ufficio dei giudizi di ottemperanza pendenti.
Dopo aver richiamato la sentenza n. 103 del 1995 di questa Corte -
concernente una vicenda simile - il giudice a quo rileva che una
legge che disponga l'estinzione di una serie di giudizi in corso
deve prevedere una realizzazione, sia pure parziale, delle pretese
azionate. Nel caso specifico, invece, vi sarebbe un'evidente
violazione dell'art. 24 Cost. rappresentata dal fatto che l'art.
7-quater denunciato esclude espressamente ogni aggravio per la
finanza pubblica; cio' comporta che la parte creditrice potra'
essere soddisfatta solo all'esito di una procedura liquidatoria di
natura amministrativa, con tutti i rischi che essa comporta. A
conferma di quanto detto, inoltre, deporrebbe l'assenza di ogni
regolazione relativa alla compensazione delle spese processuali. A
parere del remittente, percio', la disposizione da scrutinare e' da
assimilare a quella dichiarata illegittima con la sentenza n. 123
del 1987 di questa Corte, trattandosi di una norma con la quale il
legislatore ha cercato di opporsi a provvedimenti giurisdizionali
gia' passati in giudicato.
L'ultimo gruppo di censure, prospettato in riferimento agli artt.
2, 24, 117, primo comma, Cost., riguarda l'asserita lesione, da
parte dell'art. 7-quater del d.l. n. 7 del 2005, di una serie di
obblighi derivanti dal diritto internazionale. Osserva in proposito
il Consiglio di Stato che tali obblighi non sono soltanto quelli
introdotti dal diritto internazionale consuetudinario, ma anche
quelli introdotti dal diritto internazionale pattizio. Sotto questo
profilo, la categoria dei diritti inviolabili di cui all'art. 2
Cost. viene ad essere arricchita dalla Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali,
resa esecutiva dall'Italia con la legge 4 agosto 1955, n. 848. Il
giudice a quo richiama, al riguardo, gli artt. 6, primo paragrafo,
e 13 della Convenzione, oltre all'art. 1 del Protocollo addizionale
n. l. Queste disposizioni - che il Consiglio di Stato interpreta
alla luce di alcune sentenze, richiamate nell'ordinanza, emesse
dalla Corte europea dei diritti dell'uomo - tutelano il diritto di
ogni cittadino non solo ad essere giudicato da un tribunale
(secondo il dettato del menzionato art. 6) ma anche a che le
decisioni giudiziarie definitive vengano poste in attuazione. Gli
Stati membri, percio', non possono invalidare, ritardare o,
addirittura, compromettere l'esecuzione di tali decisioni. Ed in
base all'art. 1 del richiamato Protocollo addizionale e'
considerato bene patrimoniale anche il guadagno oggetto di un
credito esigibile.
A queste censure, infine, il Consiglio di Stato affianca, sempre
ai sensi dell'art. 117, primo comma, Cost., il richiamo ad una
possibile violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario. La cosiddetta «quinta liberta' comunitaria», infatti,
«postula indefettibilmente la libera circolazione delle decisioni
giudiziarie, incentrata sul principio del mutuo riconoscimento».
Cio' comporta che uno Stato membro non puo' stabilire autonomamente
di porre nel nulla atti provenienti dal potere giudiziario, in
quanto «astrattamente suscettibili di valicare i confini
nazionali».
L'ordinanza di rimessione si conclude evidenziando come non sia
possibile fornire un'interpretazione alternativa e
costituzionalmente orientata della norma in questione, della quale
si sollecita la declaratoria di illegittimita' costituzionale.
5. - Anche nel giudizio promosso dal Consiglio di Stato e'
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per
l'inammissibilita' o l'infondatezza delle questioni.
Per quanto riguarda le censure di una possibile violazione del
giudicato, l'Avvocatura dello Stato riporta argomentazioni del
tutto analoghe a quelle contenute negli altri due precedenti atti
di intervento.
In relazione, invece, alla presunta violazione del diritto di
agire, l'interveniente osserva che l'ordinanza di rimessione non
contiene alcuna dimostrazione di una presunta incapienza dei fondi
destinati al pagamento dei debiti della disciolta azienda
universitaria Policlinico Umberto I; quanto alla questione del
credito per le spese di giustizia, trattandosi di somme estranee
all'applicazione del d.l. n. 341 del 1999, l'Avvocatura rileva che
esso potra' essere fatto valere in via esecutiva direttamente
contro l'azienda ospedaliera di nuova istituzione.
6. - In tutti e tre i giudizi ora richiamati si e' costituita
l'azienda Policlinico Umberto I di Roma, con atti di identico
contenuto, chiedendo che la prospettata questione venga dichiarata
non fondata sia perche' il limite del giudicato non trova espressa
copertura costituzionale, se non per la materia penale, sia
perche', comunque, nella specie, tale limite non e' stato
travalicato in quanto la disposizione censurata non ha cancellato
dei diritti accertati con provvedimenti giurisdizionali divenuti
definitivi, ma si e' limitata a prevederne forme di soddisfazione
ed attuazione diverse da quelle ordinarie onde non incidere sulla
situazione dell'azienda di nuova istituzione.
In altri termini, si tratterebbe di una disposizione del tutto
ragionevole e non arbitraria, perche' ispirata dalla ricerca di un
adeguato contemperamento tra la garanzia di soddisfazione dei
crediti dei privati e quella di salvaguardia della stabilita' e
dell'ordine del bilancio pubblico.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (con due
ordinanze di contenuto sostanzialmente identico) e il Consiglio di
Stato, nel corso di giudizi di ottemperanza per l'esecuzione di
decreti ingiuntivi emessi contro l'azienda Policlinico Umberto I,
divenuti esecutivi per mancata opposizione, hanno sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 7-quater del
decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7 (Disposizioni urgenti per
l'universita' e la ricerca, per i beni e le attivita' culturali,
per il completamento di grandi opere strategiche, per la mobilita'
dei pubblici dipendenti e per semplificare gli adempimenti relativi
a imposte di bollo e tasse di concessione, nonche' altre misure
urgenti), inserito, in sede di conversione, dalla legge 31 marzo
2005, n. 43.
Il Tribunale amministrativo regionale ha impugnato l'intero
articolo, il Consiglio di Stato i commi primo, secondo e quarto.
Entrambi i remittenti lamentano la violazione degli artt. 3, 24,
101, 103, 113 della Costituzione ed il Consiglio di Stato anche
degli artt. 2, 97, 100, 102, 104, 108, 117, primo comma, della
medesima e sostengono, anzitutto, che l'articolo censurato - nello
stabilire, al primo comma, l'inefficacia nei confronti della
suddetta azienda dei decreti ingiuntivi e delle sentenze divenuti
esecutivi dopo l'entrata in vigore del decreto-legge 1° ottobre
1999, n. 341, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 dicembre
1999, n. 453, qualora relativi a crediti vantati nei confronti
della soppressa omonima azienda universitaria per obbligazioni
contrattuali anteriori alla data di istituzione della predetta
azienda ospedaliera Policlinico Umberto I, e, al secondo comma,
l'inefficacia dei pignoramenti e l'estinzione dei giudizi di
ottemperanza «in base al medesimo titolo pendenti» - avrebbe
violato i principi costituzionali relativi alle attribuzioni
dell'autorita' giudiziaria e nel contempo il diritto di difesa
delle parti, incidendo su provvedimenti definitivi aventi autorita'
di giudicato. Le disposizioni censurate, secondo i remittenti,
avrebbero esorbitato dai limiti che devono essere osservati
nell'emanazione di norme retroattive, in particolare qualora esse,
come nella specie, abbiano caratteristiche provvedimentali.
Il Consiglio di Stato, sul rilievo che i titoli giudiziari hanno
efficacia in ambito comunitario, denuncia anche la violazione
dell'art. 117, primo comma, della Costituzione.
2. - Deve essere disposta la riunione dei giudizi, concernenti
questioni in parte identiche, in parte connesse.
In via preliminare, si rileva la non fondatezza della tesi
dell'interveniente secondo la quale le disposizioni censurate
possono essere interpretate nel senso che esse si riferiscono
esclusivamente a procedimenti fondati su provvedimenti esecutivi
non aventi efficacia di giudicato. Siffatta interpretazione
dovrebbe essere privilegiata, in quanto attribuisce alle
disposizioni suddette un contenuto che escluderebbe ogni contrasto
con i parametri costituzionali invocati.
Il ragionamento non puo' essere condiviso, perche' contrasta con
la formulazione delle disposizioni denunciate e con la vicenda
normativa in cui esse s'inseriscono e nel cui ambito vanno
interpretate.
Anzitutto esse fanno riferimento, senza distinzione alcuna, a
decreti ingiuntivi e sentenze divenuti esecutivi, ma cio' che piu'
rileva e' che prescrivono la dichiarazione di estinzione dei
giudizi di ottemperanza, i quali presuppongono la definitivita' dei
provvedimenti fatti valere qualora questi siano stati emanati da
giudici ordinari.
Inoltre, ed e' notazione di non secondario rilievo, se le
disposizioni sospettate di incostituzionalita' si riferissero a
procedure pendenti sulla base di provvedimenti giudiziari ancora
suscettibili di riesame, a raggiungere lo scopo voluto dal
legislatore sarebbe sufficiente il d.l. n. 341 del 1999,
interpretato autenticamente dall'art. 8-sexies del decreto-legge 28
maggio 2004, n. 136 (aggiunto dalla legge di conversione 27 luglio
2004, n. 186), sicche' le disposizioni censurate risulterebbero
sostanzialmente inutili.
A queste ultime, in conformita' di quanto ritenuto dai
remittenti, va quindi attribuito l'effetto di privare di efficacia,
nei confronti dell'azienda Policlinico Umberto I, provvedimenti
giurisdizionali definitivi.
3. - La questione, individuata nei termini suindicati, e'
fondata.
Al fine di inquadrare il presente scrutinio di costituzionalita'
nell'ambito dei precedenti di questa Corte risolutivi di questioni
simili, e' opportuno soffermarsi sulle disposizioni del d.l. n. 341
del 1999 e sull'art. 8-sexies del d.l. n. 136 del 2004, che sono i
diretti antecedenti delle disposizioni impugnate.
Con il primo dei suddetti provvedimenti legislativi, in
considerazione dello stato di dissesto in cui versava l'azienda
universitaria Policlinico Umberto I (da ora in poi azienda
universitaria) e degli accordi intervenuti tra la Regione Lazio e
l'Universita' «La Sapienza» di Roma per condurre su basi nuove la
collaborazione in materia sanitaria, il legislatore istitui' un
nuovo soggetto - l'azienda Policlinico Umberto I (non piu' definita
«universitaria») - cui spettava l'esercizio dell'attivita' dal
momento della nomina del suo direttore generale e alla quale
andavano imputati i rapporti che da essa sarebbero insorti. Il
nuovo soggetto succedeva all'azienda universitaria nei contratti in
corso inerenti alla gestione dell'assistenza sanitaria, i quali,
nel periodo di dodici mesi, sarebbero stati risolti o confermati
oppure rinegoziati dal direttore generale.
Per i debiti dell'azienda universitaria, della quale era
stabilita la cessazione dall'inizio dell'attivita' della nuova
azienda, era prevista una procedura concorsuale cui era preposto un
commissario di nomina ministeriale.
Alla situazione dell'azienda universitaria si intese sopperire,
quindi, con una soluzione che presenta elementi di analogia con
quella che era stata stabilita per gli enti locali in dissesto
dall'art. 21 del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8 (convertito,
con modificazioni, dalla legge 19 marzo 1993, n. 68), e sul quale
questa Corte si e' pronunciata, escludendone l'illegittimita' sul
rilievo che, mentre l'insolvenza dei contraenti fa parte del
rischio di ogni attivita' economica, una procedura concorsuale
ispirata al principio della par condicio creditorum garantiva i
diritti dei creditori meglio della concorrenza tra piu' azioni
esecutive individuali (sentenza n. 155 del 1994).
Una normativa analoga a quella ora in esame e' stata stabilita
con il decreto-legge 19 novembre 2004, n. 277, convertito, con
modificazioni, dalla legge 21 gennaio 2005, n. 4, per l'Ordine
Mauriziano di Torino, anch'esso passato indenne attraverso lo
scrutinio di costituzionalita' (sentenza n. 355 del 2006).
L'art. 8-sexies del d.l. n. 136 del 2004, sul presupposto della
non perspicuita' delle disposizioni regolanti la successione del
nuovo soggetto azienda Policlinico Umberto I alla cessata azienda
universitaria, ha chiarito, con interpretazione autentica, che esse
devono essere intese nel senso che la successione riguarda,
nell'ambito dei contratti di durata, «esclusivamente le
obbligazioni relative all'esecuzione dei medesimi successiva alla
data di istituzione della predetta azienda Policlinico Umberto I».
Le disposizioni denunciate vanno ben oltre tale normativa,
analoga anche se non identica, come si e' detto, a quella dettata
per gli enti locali in dissesto e molto simile a quella poi
introdotta per l'Ordine Mauriziano; esse sono dirette a travolgere
provvedimenti definitivi ottenuti contro il soggetto di nuova
istituzione non in dissesto quale l'azienda Policlinico Umberto I,
facendo confluire anche i creditori di questo nell'ambito della
procedura concorsuale instaurata per i crediti fondati su titoli
emessi nei confronti della cessata azienda universitaria. Nei
riguardi di tali disposizioni non sono pertinenti, quindi, le
considerazioni di cui alle citate sentenze n. 155 del 1994 e n. 355
del 2006.
Non puo' infatti essere accolta la tesi della difesa del
Policlinico Umberto I secondo la quale le disposizioni censurate
non travolgerebbero i giudicati, ma si limiterebbero a sostituire
per la loro esecuzione un tipo di procedimento ad un altro. Sul
punto si rileva che i provvedimenti di cui viene stabilita
l'inefficacia sono stati emessi contro il suddetto Policlinico,
mentre la procedura concorsuale concerne la contabilita' separata
dei debiti e dei crediti della cessata azienda universitaria, ossia
un diverso centro d'imputazione dei rapporti. Le disposizioni in
scrutinio, quindi, incidono sul soggetto nei cui confronti sono
stati emessi i provvedimenti e, di riflesso, sulla realizzazione
dei crediti in essi consacrati, sostituendo ad un soggetto in
bonis, responsabile secondo il regime sostanziale e processuale
ordinario, un'entita' diversa, nei cui confronti non e' assicurata
ai creditori la piena realizzazione dei propri diritti.
4. - Una volta definito in tal modo il contenuto normativo delle
disposizioni censurate, la Corte ritiene che esse violino le
attribuzioni costituzionali dell'autorita' giudiziaria cui spetta
la tutela dei diritti (artt. 102 e 113 Cost.).
Infatti non vi e' dubbio che l'emissione di provvedimenti idonei
ad acquistare autorita' di giudicato costituisca uno dei principali
strumenti per la realizzazione del suindicato compito.
Nel contempo, le disposizioni denunciate contrastano con gli
artt. 3 e 24 Cost., in quanto in parte vanificano i risultati
dell'attivita' difensiva svolta, sulla cui definitivita' i
creditori del Policlinico Umberto I potevano fare ragionevole
affidamento.
In simile ordine di idee questa Corte ha affermato, da un lato,
che l'estinzione dei giudizi pendenti puo' essere ritenuta
costituzionalmente legittima qualora le norme che la stabiliscono
incidano anche sulla legge regolatrice del rapporto controverso,
garantendo la sostanziale realizzazione dei diritti in oggetto
(sentenza n. 103 del 1995), dall'altro, che in materia non penale
la legittimita' di leggi retroattive e' condizionata dal rispetto
di altri principi costituzionali e, in particolare, di quello della
tutela del ragionevole, e quindi legittimo, affidamento (ex
plurimis, sentenze n. 446 del 2002 e n. 234 del 2007). Anche se le
disposizioni in scrutinio non possono essere definite retroattive
in senso tecnico, tuttavia esse, travolgendo provvedimenti
giurisdizionali definitivi e incidendo sui regolamenti dei rapporti
in essi consacrati, finiscono per avere la stessa efficacia di
norme retroattive e per incontrare i medesimi limiti costituzionali
per queste enunciati.
Una volta accertato il contrasto delle disposizioni impugnate con
gli artt. 3, 24, 102 e 113 Cost., restano assorbiti gli altri
profili di censura.
E' opportuno soggiungere che la questione va accolta nei termini
in cui e' proposta dal Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, cioe' in quanto concernente l'intero art. 7-quater del d.l.
n. 7 del 2005, i cui commi terzo e quarto sono strettamente
connessi ai primi due; l'illegittimita' costituzionale di questi
ultimi, rende, infatti, inefficaci i successivi.