ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, commi 20 e
22, e 2 della legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2006 n. 16
(Disposizioni di adeguamento normativo per il funzionamento delle
strutture e per la razionalizzazione della finanza regionale al fine
di concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri notificato il 18 agosto 2006, depositato in cancelleria il
10 agosto 2006 ed iscritto al n. 95 del registro ricorsi 2006.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 15 gennaio 2008 il giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Sandro Pasquali per la Regione
Abruzzo.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato in
cancelleria, il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto in
via principale, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117 della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 1,
commi 20 e 22, e 2 della legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2006,
n. 16 (Disposizioni di adeguamento normativo per il funzionamento
delle strutture e per la razionalizzazione della finanza regionale al
fine di concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica).
1.1. - In relazione all'art. 1, comma 20, della legge reg. Abruzzo
n. 16 del 2006, il ricorrente premette che la norma, nel sostituire
il comma 4 dell'art. 8 della legge della Regione Abruzzo 9 maggio
2001, n. 17 (Disposizioni per l'organizzazione ed il funzionamento
delle strutture amministrative di supporto agli organi elettivi della
Giunta regionale), dispone che «Ai dipendenti con mansioni di autista
in servizio presso la Giunta regionale e il Consiglio regionale e'
corrisposta una indennita' omnicomprensiva in sostituzione degli
istituti relativi allo straordinario, reperibilita', rischio e
turnazione».
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, si tratta di
disposizione che, dovendo essere ricondotta alla materia «tutela e
sicurezza del lavoro» (oggetto di legislazione concorrente), sarebbe
illegittima per contrasto con il principio fondamentale espresso
dall'art. 45 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche). Tale norma, al comma 1, dispone che «Il
trattamento economico fondamentale ed accessorio e' definito dai
contratti collettivi» e disciplina cosi' i rapporti tra
rappresentanze sindacali ed enti datori di lavoro con una normativa
necessariamente uniforme su tutto il territorio nazionale. In
particolare, a parere del ricorrente, il citato art. 45 impone che le
singole voci componenti del trattamento economico dei dipendenti
pubblici siano determinate con il contratto collettivo ed esclude che
la fonte legislativa possa intervenire in materia.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che
l'illegittimita' della norma regionale e' ancor piu' evidente se si
considera che essa non ha stabilito alcunche' a proposito del
procedimento per la determinazione dell'indennita' da essa prevista,
determinazione alla quale, pertanto, dovra' necessariamente
provvedere una legge successiva, come confermato anche dalla nuova
formulazione dell'art. 8, comma 4, della legge reg. Abruzzo n. 17 del
2001. Tale norma, infatti, nella sua precedente versione prevedeva
che l'indennita' sarebbe stata stabilita «in relazione alla normativa
vigente», dando cosi' per presupposta l'osservanza anche dei principi
fondamentali in materia. Invece il testo della norma introdotto
dall'art. 1, comma 20, della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006 si
limita a disporre che la rideterminazione dell'indennita' potra'
avvenire a cadenza biennale «previa concertazione sindacale».
L'intervento sindacale, dunque, e' previsto solo per le modifiche
successive, ma non per la prima determinazione dell'indennita'.
1.2. - Relativamente all'art. 1, comma 22, della legge reg.
Abruzzo n. 16 del 2006, il Presidente del Consiglio dei ministri
deduce che la norma ha soppresso l'inciso «in possesso dei requisiti
per l'accesso alla categoria D» nel comma 3 dell'art. 6 della legge
della Regione Abruzzo 9 maggio 2001, n. 18 (Consiglio regionale
dell'Abruzzo, autonomia e organizzazione). Aggiunge che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 62 del 2006, pronunciandosi sulla
legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione
Abruzzo 12 novembre 2004, n. 39 (Interpretazione autentica della L.R.
n. 18/2001 concernente: Consiglio regionale dell'Abruzzo, autonomia e
organizzazione), ha rilevato che «la norma di interpretazione
autentica, sottoposta al vaglio di legittimita' costituzionale,
consente di conferire la responsabilita' delle segreterie non solo al
personale interno di categoria "D", ma anche a chi e' in possesso dei
requisiti per l'accesso a tale categoria [...], in conformita', del
resto, con la ratio della disposizione interpretata, che gia'
contemplava la possibilita' di ricoprire quell'incarico, previa
stipulazione di un contratto a tempo determinato, per l'estraneo
all'amministrazione regionale in possesso dei requisiti per accedere
alla predetta categoria». Poiche' questo dato normativo e' stato
considerato decisivo per ritenere costituzionalmente legittima la
norma esaminata, a parere del ricorrente l'eliminazione - disposta
dall'art. 1, comma 22, della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006 -
della necessita' del possesso dei requisiti per l'accesso alla
categoria D ai fini dell'assunzione a tempo determinato
contrasterebbe con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
1.3. - Con riferimento all'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 16
del 2006, il Presidente del Consiglio dei ministri premette che
l'art. 1, comma 54, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006), ha imposto la
rideterminazione, con una riduzione del 10 per cento, delle
indennita', dei gettoni di presenza e di tutte le utilita', comunque
denominate, spettanti, tra gli altri, ai consiglieri regionali,
enunciando cosi' un principio fondamentale in materia di
coordinamento della finanza pubblica. Conseguentemente, a parere del
ricorrente, l'art. 2, commi 7, 8 e 9, della legge reg. Abruzzo n. 16
del 2006 [recte: l'art. 7, commi 7, 8 e 9, della legge reg. Abruzzo
n. 18 del 2001, come sostituito dall'art. 2 della legge reg. Abruzzo
n. 16 del 2006], aumentando proprio quelle voci di spesa che la norma
fondamentale dello Stato invitava a ridurre, violerebbe l'art. 117,
terzo comma, della Costituzione.
2. - Si e' costituita la Regione Abruzzo ed ha chiesto che le
questioni siano dichiarate infondate.
2.1. - Rispetto all'art. 1, comma 20, della legge reg. Abruzzo
n. 16 del 2006, la Regione deduce che la norma deve essere
interpretata nel senso che essa costituisce il semplice presupposto
della successiva definizione in sede contrattuale dell'indennita' da
essa prevista e il riferimento alla «previa concertazione sindacale»
contenuto nella medesima disposizione censurata deve intendersi
applicabile anche al «titolo originario di attribuzione della
indennita».
Inoltre, ad avviso della Regione, il conferimento ex lege di
indennita' economiche non e' di per se' censurabile sul piano
costituzionale se, come nella fattispecie, esso sia delimitato dal
rispetto dei principi del patto di stabilita' e degli strumenti
convenzionali di determinazione.
2.2. - Quanto all'art. 1, comma 22, della legge reg. Abruzzo n. 16
del 2006, la Regione deduce che l'eliminazione, operata da tale
norma, dell'inciso «in possesso dei requisiti per l'accesso alla
categoria D», contenuto nel testo originario dell'art. 6, comma 3,
della legge reg. Abruzzo n. 18 del 2001, comunque non consente, in
presenza di tutta la normazione regionale che diversamente dispone,
che si possa accedere ad incarichi regionali senza il possesso dei
requisiti necessari, perche' l'inciso eliminato era meramente
confermativo del generale regime giuridico del personale regionale.
2.3. - Con riferimento all'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 16
del 2006, infine, la Regione sostiene che le disposizioni censurate
dal Presidente del Consiglio dei ministri ineriscono a rimborsi spese
e quindi non sussisterebbe contrasto con la normativa statale
richiamata dal ricorrente.
3. - In altra memoria successivamente depositata, la Regione
Abruzzo deduce che la legge della Regione Abruzzo 5 ottobre 2006,
n. 30 (Modifica all'articolo 7 della L.R. 9 maggio 2001, n. 18
recante «Consiglio regionale dell'Abruzzo, autonomia e
organizzazione» cosi' come sostituito dall'articolo 2 della L.R. 8
giugno 2006, n. 16 recante «Disposizioni di adeguamento normativo per
il funzionamento delle strutture e per la razionalizzazione della
finanza regionale al fine di concorrere alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica»), ha abrogato i commi 7, 8 e 9
dell'art. 7 della legge reg. Abruzzo n. 18 del 2001, cosi' come
sostituiti dall'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006. La
Regione aggiunge che le disposizioni impugnate non hanno avuto alcuna
applicazione nel periodo intercorso tra la loro entrata in vigore e
la loro abrogazione e, pertanto, chiede che sulla relativa questione
di legittimita' costituzionale sia dichiarata la cessazione della
materia del contendere.
4. - Con atto depositato in cancelleria il 19 luglio 2007, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha rinunciato al ricorso
limitatamente alla questione di legittimita' costituzionale dell'art.
2 della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006, in considerazione,
appunto, dell'intervenuta abrogazione delle disposizioni introdotte
dalla norma censurata.
Con deliberazione del 14 gennaio 2008, depositata nell'udienza di
discussione, la Giunta della Regione Abruzzo ha accettato la rinuncia
parziale del ricorrente.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto in via
principale, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117 della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 1, commi 20 e
22, e 2 della legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2006, n. 16
(Disposizioni di adeguamento normativo per il funzionamento delle
strutture e per la razionalizzazione della finanza regionale al fine
di concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica).
2. - Il ricorrente ha successivamente rinunciato all'impugnazione
dell'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006 e la Regione ha
accettato tale rinuncia.
Pertanto, ai sensi dell'art. 25 delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, va dichiarata l'estinzione
del giudizio limitatamente alla questione concernente il citato art.
2.
3. - Con riferimento alla questione relativa all'art. 1, comma 20,
della legge reg. n. 16 del 2006, il ricorrente deduce che tale norma
sostituisce il comma 4 dell'art. 8 della legge della Regione Abruzzo
9 maggio 2001, n. 17 (Disposizioni per l'organizzazione ed il
funzionamento delle strutture amministrative di supporto agli organi
elettivi della Giunta regionale), il quale ora dispone, tra l'altro,
che «Ai dipendenti con mansioni di autista in servizio presso la
Giunta regionale e il Consiglio regionale e' corrisposta una
indennita' omnicomprensiva in sostituzione degli istituti relativi
allo straordinario, reperibilita', rischio e turnazione» e che «la
Giunta regionale e l'Ufficio di Presidenza con cadenza biennale
possono rideterminare, previa concertazione sindacale, in armonia con
i principi di contenimento della spesa per la finanza pubblica, le
indennita' di cui al presente comma».
Anche l'originaria versione del comma 4 dell'art. 8 contemplava
tale emolumento ed il Presidente del Consiglio dei ministri afferma
che l'innovazione di maggior rilievo consiste nel fatto che la nuova
versione della norma non disciplina il procedimento per la
determinazione dell'indennita', mentre la versione precedente
prevedeva che essa sarebbe stata stabilita «in relazione alla
normativa vigente»; tutte le altre modificazioni, ad avviso dello
stesso ricorrente, hanno comportato solamente una migliore
formulazione della norma, senza innovazioni sostanziali.
Il ricorrente sostiene l'illegittimita' della nuova versione della
disposizione, deducendo che la norma impugnata deve essere ricondotta
alla materia «tutela e sicurezza del lavoro», oggetto di competenza
legislativa concorrente. La Regione sarebbe stata tenuta, quindi, al
rispetto dei principi fondamentali della materia dettati dalla
legislazione statale, uno dei quali e' espresso dall'art. 45 del d.
lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) che impone
che le singole voci componenti del trattamento economico dei
dipendenti pubblici siano determinate con il contratto collettivo ed
esclude che la legge possa attribuire direttamente alcune indennita'.
Ora, poiche' il testo introdotto dall'art. 1, comma 20, della legge
reg. n. 16 del 2006 non prevede alcunche' in ordine al procedimento
per la determinazione dell'indennita', ad avviso del ricorrente alla
quantificazione dell'emolumento dovra' necessariamente provvedere una
legge successiva, in violazione del predetto principio fondamentale
posto dalla legge statale.
3.1. - La questione, nei termini in cui e' stata formulata, e'
inammissibile.
Il thema decidendum del giudizio di costituzionalita' e' fissato
dal ricorso e dai motivi in esso contenuti (sui quali solamente puo'
quindi svolgersi il contraddittorio: sentenza n. 533 del 2002) e, nel
presente giudizio di costituzionalita', il Presidente del Consiglio
dei ministri deduce l'illegittimita' della norma regionale affermando
che essa deve essere ricondotta alla materia «tutela e sicurezza del
lavoro».
In difformita' da tale assunto, la relazione del Ministro degli
affari regionali e le autonomie locali allegata alla delibera
governativa di impugnazione delle norme regionali in esame (delibera
della quale la predetta relazione costituisce parte integrante),
individua le norme costituzionali violate dall'art. 1, comma 20,
della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006 nell'art. 117, secondo comma,
lettera l), riconducendo la questione sotto questo profilo alla
materia «ordinamento civile», e nell'art. 117, terzo comma,
collocando la questione anche nella materia «coordinamento della
finanza pubblica».
Secondo il giudizio del Governo - espresso nella delibera del
Consiglio dei ministri - le competenze statali illegittimamente
invase dalle norme regionali impugnate sono la potesta' legislativa
esclusiva in materia di ordinamento civile e quella concorrente in
materia di coordinamento della finanza pubblica.
Tale determinazione politica, contenuta nella delibera governativa
e volta all'impugnazione della legge regionale sotto i profili
sopraindicati, e' stata disattesa nel ricorso poi proposto alla Corte
dall'Avvocatura generale dello Stato. In quest'ultimo atto, infatti,
si deduce la violazione di una competenza legislativa concorrente
prevista dall'art. 117, terzo comma, relativa alla materia di tutela
e sicurezza del lavoro, per inosservanza di un principio fondamentale
ad essa inerente. La questione proposta dalla Difesa erariale risulta
diversa da quella che il Consiglio dei ministri aveva inteso
prospettare con proprio atto formale. In questa maniera, e' stata
introdotta nel presente giudizio una questione di legittimita'
costituzionale che, per essere sostanzialmente non conforme a quella
oggetto della menzionata delibera governativa, rimane priva del suo
pertinente presupposto giuridico.
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche l'art.
1, comma 22, della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006, il quale ha
apportato modifiche al comma 3 dell'art. 6 della legge della Regione
Abruzzo 9 maggio 2001, n. 18 (Consiglio regionale dell'Abruzzo,
autonomia e organizzazione).
Quest'ultima norma si occupa dei responsabili delle segreterie dei
gruppi consiliari e, nella sua prima formulazione, stabiliva che «la
responsabilita' delle segreterie puo' essere attribuita a personale
di categoria "D" o a personale assunto con rapporto di lavoro a tempo
determinato in possesso dei requisiti per l'accesso alla
categoria "D"». L'art. 1 della successiva legge della Regione Abruzzo
12 novembre 2004 n. 39 (Interpretazione autentica della L.R.
n. 18/2001 concernente: Consiglio regionale dell'Abruzzo, autonomia e
organizzazione), ha disposto che la norma in questione deve essere
interpretata nel senso che la responsabilita' delle segreterie puo'
essere attribuita anche a dipendenti regionali che, pur non essendo
formalmente inquadrati nella categoria D, sono tuttavia in possesso
dei relativi requisiti d'accesso.
L'art. 1, comma 22, della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006, e'
anch'esso intervenuto sul comma 3 dell'art. 6 della legge reg. n. 18
del 2001 ed ha soppresso l'inciso relativo ai requisiti che, secondo
l'originaria versione della norma, il soggetto esterno doveva
possedere per poter ricoprire l'incarico di responsabile della
segreteria. A seguito di tale modifica, pertanto, attualmente
l'incarico in oggetto puo' essere attribuito: a dipendenti regionali
inquadrati nella categoria D; a dipendenti regionali non inquadrati
nella categoria D, ma in possesso dei requisiti per l'accesso alla
categoria D; ad esterni assunti con apposito contratto a tempo
determinato, siano o meno in possesso dei requisiti richiesti per
l'accesso alla categoria D.
Il Presidente del Consiglio dei ministri deduce che la modifica
della norma viola i principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon
andamento della pubblica amministrazione (artt. 3 e 97 Cost.).
La questione e' fondata.
E palese, infatti, l'irragionevolezza di una disposizione che -
senza alcuna ragione giustificatrice -, da un lato, richiede ad
alcune categorie di aspiranti all'incarico (i dipendenti interni
all'amministrazione regionale) determinati requisiti (quelli previsti
per l'accesso alla categoria D) e, dall'altro, ne prescinde per altre
categorie di possibili interessati (i soggetti esterni
all'amministrazione).
Tale irragionevolezza ridonda anche in violazione del principio
del buon andamento dell'amministrazione, perche' la previsione
dell'assunzione (sia pure a tempo determinato) di personale sfornito
dei requisiti normalmente richiesti per lo svolgimento delle funzioni
che e' destinato ad espletare, determina l'inserimento
nell'organizzazione pubblica di soggetti che non offrono le
necessarie garanzie di professionalita' e competenza.
Le considerazioni ora svolte non sono contraddette dall'ultima
parte del comma 3 dell'art. 6 della legge reg. n. 18 del 2001 (pure
introdotta dall'art. 1, comma 22, della legge reg. n. 16 del 2006, ma
non impugnata dallo Stato), secondo cui l'incarico di responsabile
delle segreterie dei gruppi consiliari abruzzesi puo' essere
attribuito anche «al personale di cui all'art. 5, comma 3», vale a
dire ai dipendenti regionali assegnati alle segreterie dei
Consiglieri segretari e dei Presidenti delle Commissioni permanenti,
di Vigilanza e della Giunta per il regolamento. E' vero che a queste
ultime segreterie possono essere assegnati, oltre che impiegati di
categoria D, anche impiegati delle categorie inferiori; ma e' vero
anche che il rinvio «al personale di cui all'art. 5, comma 3»,
operato dalla norma in oggetto, ha il solo effetto di consentire che
l'incarico di responsabile delle segreterie dei gruppi consiliari sia
attribuito anche a dipendenti regionali che contestualmente svolgano
la loro attivita' presso le segreterie dei Consiglieri segretari e
dei Presidenti delle commissioni, ferma restando, comunque, la
necessita' dell'inquadramento nella categoria D.