Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 853,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007), promossi con ricorsi delle Regioni Veneto e Lombardia,
notificati il 23 e il 26 febbraio 2007, depositati in cancelleria il
1° e il 7 marzo 2007 ed iscritti ai nn. 10 e 14 del registro ricorsi
2007.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 2008 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Andrea Manzi per la Regione
Veneto, Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Lombardia e
l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Veneto, con ricorso notificato il 23 febbraio
2007, depositato in cancelleria il successivo 1° marzo (r.r. n. 10
del 2007), ha promosso questioni di legittimita' costituzionale di
numerose disposizioni della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007), fra le quali anche quella
concernente l'art. 1, comma 853, in riferimento agli artt. 3, 117 e
118 della Costituzione nonche' al principio della leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120, secondo comma, della
Costituzione e 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
In particolare, la ricorrente sostiene che la citata norma, nella
parte in cui prevede che gli interventi del «Fondo per il
finanziamento degli interventi consentiti dagli Orientamenti UE sugli
aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese
in difficolta» sono disposti sulla base di criteri e modalita'
fissati dal CIPE, con propria delibera, su proposta del Ministro
dello sviluppo economico, e che per la loro attuazione il Ministro
dello sviluppo economico puo' avvalersi di Sviluppo Italia S.p.a.:
lederebbe la competenza regionale residuale in materia di «impresa»;
non potrebbe, comunque, trovare idoneo fondamento nel principio di
sussidiarieta', non essendo individuata dalla medesima disposizione
alcuna esigenza di esercizio unitario della competenza e, in ogni
caso, non essendo la disciplina in essa contenuta idonea e
proporzionata al perseguimento del fine che lo Stato abbia
eventualmente inteso perseguire (di soddisfacimento della predetta
esigenza unitaria).
La ricorrente ritiene, altresi', che, ove, in subordine, si
riconosca la sussistenza della necessita' di una disciplina
accentrata nel settore e si ritenga quella posta dal comma 583 idonea
e proporzionata a soddisfare tale necessita', sarebbe, comunque,
violato il principio di leale collaborazione, poiche' la Regione e'
stata totalmente pretermessa dalla programmazione, dalla gestione e
dall'attuazione delle misure ricollegabili al Fondo.
2. - Anche la Regione Lombardia, con ricorso notificato il 26
febbraio 2007, depositato in cancelleria il successivo 7 marzo (r.r.
n. 14 del 2007), ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale, fra l'altro, dell'art. 1, comma 853, della legge
n. 296 del 2006, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione, nonche' ai principi di leale collaborazione (art. 120
Cost.), buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.) e
ragionevolezza (art. 3 Cost.).
La ricorrente deduce: che la norma censurata, disciplinando
finanziamenti statali vincolati nella destinazione e diretti a
sostenere attivita' di competenza regionale, determinerebbe una
illegittima violazione della medesima competenza regionale, essendo
detti finanziamenti privi di dimensione macroeconomica e quindi non
riconducibili alla competenza statale esclusiva in materia di tutela
della concorrenza; che, ove anche si ritenesse che trovino spazio
ambiti di competenza statale legati alla tutela della concorrenza o
si considerasse operante la cosiddetta «sussidiarieta' ascendente»,
sarebbe comunque violato il principio costituzionale di leale
collaborazione, in ragione del mancato coinvolgimento delle Regioni.
3. - In entrambi i giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo il rigetto dei ricorsi.
Secondo la difesa erariale gli aiuti alle imprese sarebbero
riconducibili alla competenza esclusiva statale, riguardando, per un
verso, gli obblighi internazionali dello Stato ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera a), della Costituzione e, per altro
verso, la materia «tutela della concorrenza» di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione, afferendo «a
problematiche di economia nazionale generale».
4. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni formulate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto e la Regione Lombardia, con due distinti
ricorsi, hanno promosso questioni di legittimita' costituzionale di
numerose norme della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007).
1.1. - Le impugnazioni aventi ad oggetto l'art. 1, comma 853,
della legge n. 296 del 2006, sono qui trattate separatamente rispetto
alle altre questioni promosse nei suddetti ricorsi e, in quanto
aventi ad oggetto la stessa norma e formulate in riferimento a
profili e con argomenti in parte coincidenti, vanno riunite per
essere decise con la medesima sentenza.
2. - La predetta norma e' censurata in riferimento agli artt. 117,
118 e 119 della Costituzione, nonche' al principio della leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120, secondo comma, della
Costituzione e 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, ed ai
principi di buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.) e di
ragionevolezza (art. 3 Cost.).
La Regione Veneto sostiene che la disposizione, stabilendo che gli
interventi del «Fondo per il finanziamento degli interventi
consentiti dagli Orientamenti UE sugli aiuti di Stato per il
salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficolta» sono
disposti sulla base di criteri e modalita' fissati dal CIPE, con
propria delibera, su proposta del Ministro dello sviluppo economico,
e che per la loro attuazione il Ministro dello sviluppo economico
puo' avvalersi di Sviluppo Italia S.p.a., invaderebbe la competenza
regionale residuale in materia di «impresa», in violazione dell'art.
117 della Costituzione. Secondo la ricorrente, un simile intervento
del legislatore statale non potrebbe ritenersi fondato neppure
sull'attrazione in sussidiarieta' allo Stato della competenza di cui
all'art. 118 della Costituzione, non essendo ravvisabile alcuna
esigenza di esercizio unitario della competenza stessa e, in ogni
caso, non essendo la disciplina in esso contenuta idonea e
proporzionata al soddisfacimento della predetta esigenza unitaria.
Entrambe le Regioni ricorrenti sostengono inoltre che, anche ove
si volesse ritenere che sussista la necessita' di una disciplina
accentrata nel settore e che quella posta dal comma 853 sia idonea e
proporzionata a soddisfarla, sarebbe, comunque, violato il principio
di leale collaborazione, stabilito dagli artt. 5 e 120 della
Costituzione, non essendo prevista alcuna forma di coinvolgimento
delle Regioni nella programmazione, gestione e attuazione delle
misure ricollegabili al Fondo.
3. - Le questioni prospettate della Regione Lombardia in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione sono inammissibili.
Secondo il consolidato orientamento di questa Corte, le Regioni
possono far valere il contrasto con norme costituzionali diverse da
quelle attributive di competenza solo ove esso si risolva in una
lesione di sfere di competenza regionali (cosi', fra le tante,
sentenze n. 401 del 2007, n. 116 del 2006, n. 383 del 2005). Nel caso
di specie, le censure dedotte, oltre ad essere generiche, non sono
prospettate in maniera da far derivare dalla pretesa violazione dei
richiamati parametri costituzionali una compressione dei poteri delle
Regioni, con conseguente inammissibilita' delle stesse.
4. - Le ulteriori questioni sollevate nei confronti dell'art. 1,
comma 853, della legge n. 296 del 2006 sono fondate nei termini di
seguito precisati.
4.1. - In linea preliminare, occorre procedere ad individuare la
materia sulla quale detta norma va ad incidere.
La norma stabilisce la disciplina delle modalita' di erogazione e
gestione del «Fondo per il finanziamento degli interventi consentiti
dagli Orientamenti UE sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la
ristrutturazione delle imprese in difficolta», riconducibile alla
categoria dei fondi statali a destinazione vincolata. In relazione a
tali fondi, questa Corte ha costantemente affermato che la legge
statale, nelle materie di competenza regionale residuale o
concorrente, non puo' prevedere nuovi finanziamenti a destinazione
vincolata, «che possono divenire strumenti indiretti, ma pervasivi,
di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni delle Regioni
e degli enti locali, nonche' di sovrapposizione di politiche e di
indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle
Regioni negli ambiti materiali di propria competenza» (per tutte
sentenza n. 77 del 2005). Alla luce di siffatto principio, occorre,
pertanto, preliminarmente valutare se il Fondo in esame incida o meno
in una materia di competenza regionale residuale o concorrente.
4.2. - Il «Fondo per il finanziamento degli interventi consentiti
dagli Orientamenti UE sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la
ristrutturazione delle imprese in difficolta» e' stato istituito
dall'art. 11, comma 3, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35
(recante «Disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di azione per lo
sviluppo economico, sociale e territoriale»), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14 maggio 2005,
n. 80. Tale norma si e' tuttavia limitata ad istituire il predetto
Fondo ed a stabilirne la dotazione finanziaria per l'anno 2005,
identificandone genericamente le finalita' negli aiuti per la
ristrutturazione ed il salvataggio delle imprese in difficolta', in
linea con le indicazioni comunitarie.
Il citato art. 1, comma 853, ha quindi attribuito al CIPE il
compito di definire, con propria delibera, su proposta del Ministro
dello sviluppo economico, le tipologie di aiuto concedibile, le
priorita' di natura produttiva nonche' i requisiti economici e
finanziari delle imprese da ammettere ai benefici e per l'eventuale
coordinamento delle altre amministrazioni interessate, «in
conformita' agli orientamenti comunitari in materia», sicche' e'
appunto questa disposizione, e la disciplina con la stessa stabilita,
che e' suscettibile di determinare la lesione denunciata con i
ricorsi in esame.
La norma impugnata non identifica i settori nei quali operano le
imprese in difficolta' che, eventualmente, sono beneficiarie di detti
aiuti. Gli Orientamenti comunitari ai quali la medesima norma rinvia
(Comunicazione della Commissione 2004/C244/02, adottata il 7 luglio
2004) prevedono che i finanziamenti in questione riguardino «tutti i
settori di attivita', esclusi i settori del carbone e dell'acciaio,
ma compresa la pesca e l'acquacoltura» e, nel rispetto delle relative
disposizioni specifiche, l'agricoltura; contengono anche «norme
specifiche per le piccole e medie imprese e per il settore agricolo».
Pertanto, risulta chiaro che la disposizione in esame disciplina
finanziamenti riferibili ad una pluralita' di materie, in relazione
ai molteplici settori nei quali le imprese in difficolta', cui detti
finanziamenti sono destinati, si trovino ad operare.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Regione Veneto, non e',
infatti, configurabile una materia «impresa», disgiunta dai settori
(riconducibili, tra l'altro, esemplificativamente, all'agricoltura,
al commercio, al turismo, all'industria) nei quali le imprese
operano, non espressamente richiamata negli elenchi dell'art. 117
della Costituzione e che, per cio' solo, possa ritenersi attribuita
alla competenza residuale delle Regioni.
Inoltre, la disciplina dei finanziamenti in esame neppure puo'
essere ricondotta allo «sviluppo economico e produttivo», dato che,
come questa Corte ha affermato, lo «sviluppo economico» non e'
configurabile quale materia spettante alla competenza legislativa
regionale di tipo residuale, ma e' piuttosto «una espressione di
sintesi, meramente descrittiva, che comprende e rinvia ad una
pluralita' di materie» attribuite sia alla competenza statale che a
quella regionale (sentenze n. 430 del 2007 e n. 165 del 2007).
Nella specie, i settori nei quali operano le imprese in
difficolta', in favore delle quali possono essere erogati i
finanziamenti - come risulta dai citati Orientamenti comunitari -
sono i piu' vari (agricoltura, commercio, industria, pesca, turismo
etc.) e ad essi corrispondono altrettante materie, tutte
essenzialmente di competenza regionale.
4.3. - Il riferimento alla «tutela della concorrenza» quale
materia di competenza statale esclusiva, contrariamente a quanto
sostenuto dalla difesa erariale, non puo' giustificare l'intervento
del legislatore statale in relazione ad aiuti di Stato, i quali,
quando consentiti, lo sono normalmente in deroga alla tutela della
concorrenza.
Questa Corte ha affermato che la predetta materia comprende «le
misure legislative di tutela in senso proprio, che hanno ad oggetto
gli atti ed i comportamenti delle imprese che incidono negativamente
sull'assetto concorrenziale dei mercati e ne disciplinano le
modalita' di controllo, eventualmente anche di sanzione» e quelle «di
promozione, che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne
l'apertura, eliminando barriere all'entrata, riducendo o eliminando
vincoli al libero esplicarsi della capacita' imprenditoriale e della
competizione tra imprese, in generale i vincoli alle modalita' di
esercizio delle attivita' economiche» (sentenza n. 430 del 2007).
Dunque, detta materia non puo' essere estesa fino a ricomprendere
«quelle misure statali che non intendono incidere sull'assetto
concorrenziale dei mercati o che addirittura lo riducono o lo
eliminano» (sentenza n. 430 del 2007) o che, lungi dal costituire uno
strumento indispensabile per tutelare e promuovere la concorrenza,
contrastano con i principi comunitari e contraddicono apertamente il
fine (la tutela della concorrenza), che pur affermano di voler
perseguire (sentenza n. 1 del 2008).
Inoltre, neppure puo' ritenersi - come dedotto dal resistente -
che la norma impugnata costituisca adempimento di un obbligo
comunitario di esclusiva competenza statale. Infatti, tale norma si
limita a disciplinare le modalita' di gestione del Fondo, gia'
istituito in attuazione degli orientamenti comunitari sugli aiuti
alle imprese in difficolta' (contenuti nella richiamata comunicazione
della Commissione UE) dall'art. 11, comma 3, del d.l. n. 35 del 2005,
e non ha attinenza con la disciplina dei rapporti dello Stato con
l'Unione europea, evocata dalla lettera a) del secondo comma
dell'art. 117 della Costituzione.
Peraltro, tale competenza esclusiva dello Stato nella materia
suddetta deve essere intesa tenendo conto che il medesimo art. 117
della Costituzione non solo attribuisce alla competenza regionale
concorrente la «materia» dei rapporti delle Regioni con l'Unione
europea (comma terzo), ma riconosce alle Regioni il potere di dare
attuazione alla normativa comunitaria nelle materie di loro spettanza
(comma quinto); quindi, l'intervento del solo legislatore statale per
l'adempimento di un obbligo comunitario si giustifica solo nel caso
in cui esso incida su materie di competenza statale esclusiva
(sentenza n. 116 del 2006).
Nella specie non si configurano, pertanto, materie di competenza
statale esclusiva sulle quali la norma impugnata incide, in quanto
quelle interessate dai finanziamenti in esame corrispondono ai
molteplici settori (ad esempio, il commercio, l'agricoltura, il
turismo, l'industria) nei quali operano le imprese in difficolta' che
siano beneficiarie dei medesimi, riconducibili a materie di
competenza regionale.
4.4. - Occorre poi considerare che la norma impugnata,
disciplinando le modalita' di gestione ed erogazione del Fondo per il
finanziamento degli interventi consentiti dagli Orientamenti UE sugli
aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese
in difficolta', e' strumentale rispetto al conseguimento di obiettivi
che sono quelli delineati dalla stessa Comunicazione della
Commissione UE. Siffatti obiettivi corrispondono a «ragioni di
politica sociale o regionale» connesse ai «positivi effetti economici
dell'attivita' delle piccole e medie imprese», o anche, in via
eccezionale, alla opportunita' di «conservare una struttura di
mercato concorrenziale nel caso in cui la scomparsa di imprese possa
determinare una situazione di monopolio o di oligopolio ristretto».
Pertanto, il Fondo in esame risulta diretto a perseguire finalita'
di politica economica - costituite dal sostegno alle imprese in
difficolta', la cui scomparsa dal mercato potrebbe danneggiare il
sistema economico produttivo nazionale - che, almeno in parte,
sfuggono alla sola dimensione regionale (l'intervento tramite
Sviluppo Italia s.p.a. prefigurato dalla norma impugnata non esclude
quello analogo delle Regioni, in linea con quanto gia' avvenuto, come
dimostrato dalla legislazione regionale di settore: cosi' ad es.
l'art. 10 della legge della Regione Calabria 8 luglio 2002, n. 24;
l'art. 8 della legge della Regione Emilia-Romagna 28 dicembre 1999
n. 39); e che sono, percio', tali da giustificare la deroga al
normale riparto di competenze fra lo Stato e le Regioni e la
conseguente «attrazione in sussidiarieta» allo Stato della relativa
disciplina, in base ai principi di sussidiarieta', differenziazione
ed adeguatezza (sentenza n. 242 del 2005).
Tuttavia, «l'attrazione in sussidiarieta» allo Stato di funzioni
spettanti alle Regioni, secondo la costante giurisprudenza di questa
Corte, comporta la necessita' che lo Stato coinvolga le Regioni
stesse «poiche' l'esigenza di esercizio unitario che consente di
attrarre, insieme alla funzione ammistrativa, anche quella
legislativa, puo' aspirare a superare il vaglio di legittimita'
costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un
iter in cui assumano il dovuto risalto le attivita' concertative e di
coordinamento orizzontale, ovvero sia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealta» (sentenza n.303 del 2003).
Nel caso in esame, la norma impugnata, in violazione di detti
parametri, attribuisce invece al CIPE il potere di stabilire, su
proposta del Ministro dello sviluppo economico, criteri e modalita'
di realizzazione degli interventi del Fondo, determinando le
tipologie di aiuto concedibile, le priorita' di natura produttiva, i
requisiti economici e finanziari delle imprese da ammettere ai
benefici, nonche' i criteri dell'eventuale coordinamento con le altre
amministrazioni interessate, senza prevedere un coinvolgimento delle
Regioni idoneo ad equilibrare le esigenze di leale collaborazione con
quelle di esercizio unitario delle funzioni attratte in
sussidiarieta' al livello statale.
Pertanto, va dichiarata l'illegittimita' costituzionale della
norma, nella parte in cui non stabilisce che i poteri del CIPE di
determinazione dei criteri e delle modalita' di attuazione degli
interventi di cui al Fondo per il finanziamento degli interventi
consentiti dagli Orientamenti UE sugli aiuti di Stato per il
salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficolta' siano
esercitati d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano.