Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 104, comma
1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico
delle leggi sanitarie), come sostituito dall'art. 2 della legge 8
novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del settore farmaceutico),
promossi con ordinanze del 22 giugno (nn. 3 ordd.) e del 5 luglio
(nn. 2 ordd.) 2006 dal Tribunale amministrativo regionale del
Friuli-Venezia Giulia rispettivamente iscritte ai nn. 537, 538 e 539
del registro ordinanze 2006 e ai nn. 196 e 197 del registro ordinanze
2007 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, 1ª
serie speciale, dell'anno 2006 e n. 15, 1ª serie speciale, dell'anno
2007.
Visti gli atti di costituzione del Comune di Maniago e di
Collovini Giulio nonche' gli atti di intervento della Federfarma,
Federazione nazionale unitaria dei titolari di farmacia italiani;
Udito nell'udienza pubblica del 26 febbraio 2008 e nella camera di
consiglio del 27 febbraio 2008 il giudice relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Massimo Luciani per la Federfarma, Federazione
Nazionale Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani, Claudio Duchi
per Collovini Giulio e Beniamino Caravita di Toritto per il Comune di
Maniago.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 5 luglio 2006, pervenuta a questa Corte il
23 ottobre 2006 (reg. ord. n. 196 del 2007), il Tribunale
amministrativo per la Regione Friuli-Venezia Giulia ha sollevato in
via incidentale questione di legittimita' costituzionale dell'art.
104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del
testo unico delle leggi sanitarie), come sostituito dall'art. 2 della
legge 8 novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del settore
farmaceutico), nella parte in cui vi si subordinerebbe l'apertura di
una sede farmaceutica in deroga al criterio demografico «al
verificarsi soltanto di presupposti oggettivi quali quelli legati
alle condizioni topografiche e di viabilita», in relazione all'art.
32 della Costituzione.
1.1. - Il rimettente premette di essere investito del ricorso
promosso avverso la delibera con cui e' stata istituita, in deroga al
criterio demografico previsto dall'art. 1 della legge 2 aprile 1968,
n. 475 (Norme concernenti il servizio farmaceutico), una nuova sede
farmaceutica in localita' Villotta: tale ricorso, a parere del
giudice a quo, meriterebbe di venire accolto, poiche' la localita'
Villotta «e' collegata con il capoluogo da strade ampie veloci ed e'
servita da un servizio pubblico di autobus».
Sarebbe pertanto palese l'insussistenza delle condizioni «di
natura esclusivamente oggettiva», in presenza delle quali e' ammesso
ricorrere al derogatorio criterio topografico, in sede di istituzione
della sede farmaceutica, pur a riconoscere la «ampiezza del potere
discrezionale» attribuito dalla legge all'Amministrazione in tale
apprezzamento: la disposizione impugnata esigerebbe, infatti, «che le
condizioni topografiche e di viabilita' siano tali da rendere
difficoltoso in modo significativo ed eccezionale per gli utenti
percorrere gli almeno 3000 metri di distanza previsti per raggiungere
la farmacia piu' vicina».
Al contrario, lo sviluppo delle vie di comunicazione e la larga
diffusione dei veicoli privati renderebbe oggi «estremamente
difficile, se non impossibile» giustificare l'istituzione in deroga
di nuove farmacie.
Il giudice a quo ritiene, alla luce di questo rilievo, che tale
assetto normativo contrasti con l'art. 32 della Costituzione,
giacche' esso, precludendo l'istituzione di farmacie nei casi di
agevole collegamento viario con le sedi gia' operanti, trascurerebbe
le esigenze di quella «pur esigua minoranza di residenti da
individuarsi nelle fasce estreme di eta» che avrebbe difficolta' ad
accedere al servizio, «non potendo disporre del mezzo privato o anche
di quello pubblico» per raggiunge la farmacia.
In particolare, la sentenza n. 4 del 1996 di questa Corte avrebbe
gia' riconosciuto che i criteri normativi di distribuzione delle
farmacie sono finalizzati ad assicurare la tutela della salute,
quando invece la norma oggetto, omettendo di assumere in
considerazione le esigenze di «anziani e giovanissimi», risponderebbe
a mere finalita' di protezione degli interessi economici dei
farmacisti, «proteggendoli dalla concorrenza»: invano l'atto
impugnato avrebbe inteso rispondere alle necessita' di tali categorie
di utenti, posto che la norma oggetto, a parere del rimettente, non
consentirebbe tale esito interpretativo.
Per tali motivi il giudice a quo chiede la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 104, comma 1, del r.d.
n. 1265 del 1934, nella parte in cui tale disposizione condiziona
l'apertura di farmacie in deroga alla ricorrenza «soltanto di
presupposti oggettivi quali sono quelli legati alle condizioni
topografiche e di viabilita».
1.2. - Si e' costituito in giudizio innanzi a questa Corte il
dott. Giulio Collovini, gia' parte del processo a quo, chiedendo che
la questione di costituzionalita' sollevata dal TAR Friuli-Venezia
Giulia sia dichiarata infondata.
A parere della parte, la distribuzione secondo pianta organica
delle farmacie costituisce lo strumento con cui il legislatore
persegue «l'interesse pubblico alla miglior assistenza farmaceutica
attraverso il mezzo del contingentamento degli esercizi», posto che
non sarebbe «ragionevolmente possibile pensare di garantirla a tutti
secondo esigenze di comodita' personale»: il contingentamento delle
farmacie ne assicurerebbe la distribuzione capillare sul territorio,
poiche' la garanzia di «un bacino adeguato d'utenza» consentirebbe
l'apertura di sedi in localita' che sarebbero altrimenti ritenute
scarsamente appetibili.
2. - Con separata ordinanza del 5 luglio 2006, pervenuta a questa
Corte il 23 ottobre 2006 (reg. ord. n. 197 del 2007), il medesimo
rimettente ha sollevato analoga questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934,
n. 1265, in relazione all'art. 32 della Costituzione;
2.1. - In tal caso, il TAR, investito di un ricorso proposto
avverso l'istituzione di una nuova sede farmaceutica in localita'
Campagna e Dandolo, frazioni del Comune di Maniago, alla luce
dell'agevole collegamento viario tra dette frazioni e la sede
farmaceutica gia' operante, conclude per l'insussistenza delle
concrete condizioni previste dalla legge ai fini dell'apertura di una
farmacia «in deroga», e solleva la conseguente questione di
costituzionalita' sulla base di considerazioni del tutto analoghe a
quelle gia' svolte nella precedente ordinanza.
2.2. - Si e' costituito in giudizio il Comune di Maniago, gia'
parte del processo principale, rilevando che la questione di
costituzionalita' si baserebbe su un'erronea interpretazione della
norma impugnata.
Infatti, l'art. 104, comma 1, del r.d. n. 1265 del 1934 non
condizionerebbe l'istituzione di una farmacia «in deroga» ad una mera
verifica circa lo stato della viabilita', ma esigerebbe che esso sia
valutato in rapporto alle «particolari necessita' di assistenza
farmaceutica di un certo nucleo abitativo», per queste ultime
intendendosi, tra l'altro, «il numero di abitanti dell'area
considerata e la percentuale di anziani e di persone che normalmente
non siano dotate di mezzi di trasporto di proprieta».
Solo una siffatta interpretazione adeguatrice della norma oggetto
sarebbe conforme all'art. 32 Cost., e consentirebbe di dichiarare
infondata la questione di costituzionalita', secondo quanto richiesto
in via principale dalla parte.
Qualora invece questa Corte dovesse accedere all'interpretazione
«restrittiva» adottata dal giudice a quo, il Comune conclude per
l'accoglimento della questione, giacche' ne sarebbe leso il diritto
alla salute.
3. - Con altra ordinanza del 22 giugno 2006, pervenuta a questa
Corte il 25 ottobre 2006 (reg. ord. n. 537 del 2007), il Tribunale
amministrativo per la regione Friuli-Venezia Giulia ha nuovamente
sollevato analoga questione di legittimita' costituzionale dell'art.
104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, come sostituito
dall'art. 2 della legge 8 novembre 1991, n. 362, in relazione
all'art. 32 della Costituzione.
3.1. - Il rimettente premette di essere investito di un ricorso
avverso la delibera di istituzione di una farmacia «in deroga» in
localita' Campagna e Dandolo, frazioni del Comune di Maniago, e
svolge considerazioni del tutto analoghe a quelle gia' sviluppate
nella precedenza ordinanza.
3.2. - Si e' costituito in giudizio il Comune di Maniago, parte
del processo principale, svolgendo le medesime argomentazioni e
assumendo le medesime conclusioni formulate in occasione della
precedente ordinanza.
4. - Con ordinanza del 22 giugno 2006, pervenuta a questa Corte il
25 ottobre 2006 (reg. ord. n. 538 del 2007), il medesimo rimettente
ha nuovamente sollevato analoga questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934,
n. 1265, in relazione all'art. 32 della Costituzione.
4.1. - Il TAR premette di dover conoscere dell'impugnativa rivolta
avverso la delibera di istituzione di una farmacia «in deroga» in
localita' Tamai, frazione del Comune di Brugnera.
Il giudice a quo, alla luce dell'agevole collegamento viario tra
detta frazione e la sede farmaceutica gia' operante, conclude per
l'insussistenza delle concrete condizioni previste dalla legge ai
fini dell'apertura di una farmacia «in deroga», e solleva la
questione di costituzionalita' sulla base di considerazioni del tutto
analoghe a quelle gia' svolte nelle precedenti ordinanze.
5. - Con ordinanza del 22 giugno 2006, pervenuta a questa Corte il
25 ottobre 2006 (reg. ord. n. 539 del 2007), il Tribunale
amministrativo per la regione Friuli-Venezia Giulia ha sollevato
analoga questione di legittimita' costituzionale dell'art. 104, comma
1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, in relazione all'art. 32 della
Costituzione.
5.1. - Il rimettente premette di essere investito di un ricorso
avverso la medesima delibera di istituzione di una farmacia «in
deroga» in localita' Tamai, frazione del Comune di Brugnera, e svolge
considerazioni del tutto analoghe a quelle gia' sviluppate nella
precedenza ordinanza.
6. - In tutti i giudizi e' intervenuta Federfarma, Federazione
nazionale unitaria dei titolari di farmacie italiani, chiedendo,
previa declaratoria di ammissibilita' del proprio intervento, che la
questione sia dichiarata manifestamente inammissibile o, in
subordine, manifestamente infondata.
7. - Nelle more dei giudizi hanno depositato memorie, in ciascuno
dei procedimenti ove si sono costituiti o sono intervenuti, il dott.
Collovini, il Comune di Maniago e Federfarma, insistendo sulle
conclusioni gia' rassegnate.
A parere del dott. Collovini, non vi sarebbe corrispondenza tra
l'accoglimento della questione ed il soddisfacimento del diritto alla
salute come prospettato dal rimettente, giacche', una volta rimosso
il limite costituito dalle condizioni topografiche e di viabilita',
residuerebbe comunque l'ulteriore limite della distanza richiesta tra
sedi farmaceutiche.
Secondo il Comune di Maniago, la norma impugnata conserverebbe poi
il suo «particolare significato» di autorizzare l'apertura di
farmacie nei Comuni piu' distanti dai centri urbani, se posta a
confronto con l'art. 5 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223,
convertito con modificazioni nella legge 4 agosto 2006, n. 248
(Conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 4 luglio 2006,
n. 223, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e
sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonche' interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale), che avrebbe in fatto invece rafforzato
l'offerta di farmaci nelle aree piu' popolose, ove si concentrano i
grandi centri commerciali.
Considerato in diritto
1. - Con cinque ordinanze di analogo tenore il Tribunale
amministrativo per la Regione Friuli-Venezia Giulia dubita, in
relazione all'art. 32 della Costituzione, della legittimita'
costituzionale dell'art. 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934,
n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie), come
sostituito dall'art. 2 della legge 8 novembre 1991, n. 362 (Norme di
riordino del settore farmaceutico), nella parte in cui, subordinando
l'istituzione di farmacie in deroga alla sussistenza di obiettive
condizioni topografiche e di viabilita', lederebbe il diritto alla
salute delle «fasce piu' deboli, seppur minoritarie, degli utenti del
servizio», per le quali sarebbe in ogni caso difficoltoso l'accesso
alla sede farmaceutica.
La disposizione censurata stabilisce infatti che, in deroga
all'ordinario criterio demografico sancito dall'art. 1 della legge
n. 475 del 1968, possa essere istituita una nuova farmacia nei Comuni
fino a 12.500 abitanti, quando lo richiedono particolari esigenze
dell'assistenza farmaceutica in rapporto alle condizioni topografiche
e di viabilita', purche' sia osservato un limite di distanza di
almeno 3.000 metri dalle sedi gia' operanti.
Nei giudizi a quibus le impugnate delibere di istituzione di nuove
farmacie sarebbero, a parere del rimettente, meritevoli di
annullamento, giacche' il collegamento viario dovrebbe reputarsi
viceversa agevole.
Tuttavia, il giudice a quo ritiene costituzionalmente necessaria
la rimozione di tale limite «obiettivo», affinche' l'Amministrazione
possa valutare e soddisfare le esigenze di «anziani e giovanissimi»,
consentendo l'apertura di farmacie ogni volta che esse non possano
venire comunque assicurate, nonostante la disponibilita' di adeguati
mezzi di collegamento.
In caso contrario, la norma impugnata apparirebbe meramente
finalizzata alla sola protezione degli «interessi economici» dei
farmacisti, in danno del diritto alla salute dell'individuo.
2. - In via preliminare, va osservato che la questione di
costituzionalita' in tal modo formulata e' identica in tutti i
giudizi promossi innanzi a questa Corte, sicche' essi meritano di
venire riuniti, per essere decisi con un'unica pronuncia.
3. - Sempre in via preliminare va ribadita l'inammissibilita'
degli interventi spiegati da Federfarma, Federazione nazionale
unitaria dei titolari di farmacie italiani, gia' disposta all'udienza
pubblica con ordinanza allegata, posto che tale associazione non e'
parte di alcuno dei giudizi a quibus.
4. - Nel merito, la questione non e' fondata.
Questa Corte ha gia' avuto modo di affermare che il
contingentamento delle farmacie e' volto ad «assicurare ai cittadini
la continuita' territoriale e temporale del servizio ed agli
esercenti un determinato bacino d'utenza» (sentenza n. 27 del 2003).
La sintesi tra siffatte esigenze e' affidata alle scelte non
irragionevoli del legislatore, in modo che siano garantiti sia un
adeguato ambito di operativita' alle farmacie in attivita', sia la
piena efficienza a favore degli utenti del servizio farmaceutico.
Sotto tale profilo, la disposizione oggetto di censura introduce
per i Comuni con minore popolazione la possibilita' di istituire
nuove sedi farmaceutiche, ove si constati l'insufficienza delle
farmacie istituite in applicazione dell'ordinario criterio
demografico, tramite un apprezzamento concreto delle esigenze di
assistenza farmaceutica della popolazione in relazione allo stato dei
luoghi.
Se, infatti, il diritto alla salute, costituzionalmente
riconosciuto dall'art. 32 della Costituzione, non comporta l'obbligo
per il legislatore di rimuovere qualsivoglia condizione obiettiva
all'istituzione di farmacie, al contrario ne legittima la
programmazione allo scopo «di garantire la piu' ampia e razionale
copertura di tutto il territorio nell'interesse della salute dei
cittadini» (sentenza n. 4 del 1996, che - diversamente da quanto
eccepito dal rimettente - ha gia' valutato la conformita' della
disposizione impugnata anche con riguardo all'art. 32 della
Costituzione).
In tale prospettiva, non appare manifestamente irragionevole la
scelta di subordinare l'apertura di farmacie, in deroga al criterio
demografico, all'accertamento di alcune condizioni topografiche e di
viabilita' che, malgrado tutte le trasformazioni della viabilita' e
dei mezzi di trasporto, rendano difficili o limitino l'accesso delle
popolazioni interessate alle sedi farmaceutiche gia' operanti.
Infatti - contrariamente a quanto mostra di ritenere il giudice a
quo - la norma oggetto di censura permette di considerare le esigenze
sanitarie dei gruppi sociali residenti nelle localita' periferiche
del comune interessato. Tale interpretazione della disposizione
impugnata, largamente diffusa nella giurisprudenza, e' conforme alla
stessa lettera della norma, nella parte in cui essa richiede di
valutare le particolari esigenze dell'assistenza farmaceutica della
popolazione «in rapporto» alle condizioni topografiche e di
viabilita'.