IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 8112/2006 R.G.
proposto da Meloni Alberto, rappresentata e difesa dagli avv. Paolo
Mazzoli e Anna Mazzoncini, e' elettivamente domiciliata presso il
loro studio in Roma, piazza Barberini n. 52;
Contro Azienda Sanitaria Locale di Viterbo, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. prof.
Nicolo' Amato e dall'avv. Maria Cristina Pieretti, costituitasi
formalmente in giudizio; la Regione Lazio, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura
generale dello Stato; e nei confronti di Lucchetti Giovanni e
Pallottini Serenella, non costituitisi in giudizio; per
l'annullamento:
della delibera del direttore generale della A.S.L. Viterbo
n. 1069 del 15 giugno u.s. con la quale e' stato nominato il nuovo
collegio sindacale per il triennio 2006/2009;
del decreto del Presidente della G.R. del 26 maggio 2006,
n. T0199 con cui sono stati designati i nuovi membri effettivi;
Visto il ricorso ed i relativi motivi aggiunti con i relativi
allegati;
Viste le memorie prodotte dalla parte ricorrente;
Visti gli atti di costituzione e le memorie difensive delle
Amministrazioni resistenti;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore alla pubblica udienza del 4 luglio 2007 il
consigliere Umberto Realfonzo; e uditi l'avvocato Mazzoli per la
ricorrente, l'avvocato Muolo su delega dell'avv. Pieretti per la
A.S.L. resistente e 1'avv. dello Stato Cimino per la Regione Lazio.
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:
F a t t o
Con il presente gravame il ricorrente - gia' componente del
collegio sindacale dell'Azienda sanitaria locale di Viterbo - ha
impugnato la delibera del direttore generale della predetta A.S.L.
che ha nominato il nuovo collegio sindacale per il triennio
2006/2009, ed il decreto del Presidente della Giunta regionale del
Lazio datato 26 maggio 2006 con cui la regione ha designato due nuovi
sindaci effettivi in luogo dei precedenti nominati.
A) Il ricorso introduttivo e' affidato alla denuncia di due motivi
di gravame;
A.1) Con il primo motivo si lamenta la violazione delle norme
introdotte dalla legge n. 241/1990 a garanzia del diritto di
partecipazione al procedimento amministrativo: in particolare lamenta
la mancata comunicazione dell'avvio del procedimento all'esito del
quale e' stata rinnovata la composizione dell'organo collegiale.
L'inadeguatezza dell'istruttoria si valuta qui anzitutto nella
misura in cui i destinatari sono stati messi in condizione di
contraddire (Cons. St., ad. plen., 15 settembre 1999, n. 14)
soprattutto considerando che l'atto impugnato si configura come atto
terminale di un procedimento di secondo grado e, in quanto tale,
risulta destinato ad incidere negativamente sulla posizione giuridica
originata dall'atto oggetto di revoca; ed, in particolare, sulla
legittima aspettativa dell'interessata a portare a compimento il
mandato conferitole sino alla scadenza prevista.
A.2) Con il secondo motivo si deduce l'illegittimita'
costituzionale della norma su cui si fonda il provvedimento, l'art.
133, comma 5, della l.r. Lazio n. 4/2006, in relazione agli articoli
3, 97 e 117 della Costituzione.
L'art. 133 cit. recante nuove norme in materia di organi di
controllo contabile delle aziende sanitarie ed ospedaliere prevede
che, in sede di prima attuazione:
gli organi in carica alla data di entrata in vigore della legge
«sono rinnovati entro quarantacinque giorni» dalla medesima data;
a tal fine, i soggetti tenuti alla designazione dei membri del
collegio sindacale delle aziende sanitarie ed ospedaliere «provvedono
alla conferma dei componenti in carica ovvero ad effettuare nuove
designazioni entro il termine di trenta giorni dalla data di entrata
in vigore» della predetta legge «trascorso inutilmente il quale si
intendono confermati i componenti in carica».
Una lettura della norma compatibile con i principi
dell'ordinamento postula che la facolta' di sostituire i membri del
collegio sindacale in carica, dovrebbe essere necessariamente
esercitata nel rispetto delle norme vigenti in subiecta materia, e
non costituire l'esercizio di una scelta arbitraria svincolata da una
qualsivoglia attivita' istruttoria.
Al riguardo l'articolo 3-ter, del d.lgs. n. 502/1992 (avente ad
oggetto il riordino della disciplina in materia sanitaria), ed in
particolare dall'articolo 10 della legge Regione Lazio n. 18/1994
(recante disposizioni per il riordino del Servizio sanitario
nazionale ai sensi del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e
successive modificazioni ed integrazioni), prevedono che la durata
dell'incarico puo' essere inferiore nel solo caso in cui uno o piu'
componenti del collegio vengano meno per scadenza del mandato, per
dimissioni o per decadenza per mancata partecipazione a tre sedute
ovvero per assenza oltre sei mesi.
Una volta intervenuta la designazione da parte dell'ente
competente e la successiva nomina con provvedimento del direttore
generale, i singoli componenti del collegio sindacale non possono
essere sostituiti, salvo in presenza di una giusta causa o per
inadempienza nello svolgimento del loro mandato, in relazione alla
delicatezza delle funzioni svolte e a garanzia contro eventuali
pressioni da parte degli organi controllati.
Si tratterebbe di un principio generale contemplato, dall'art.
2409-quater del codice civile, dall'art. 235 del d.lgs. n. 267/2000
(T.U. Enti Locali); dall'art. 3, comma 8, del d.P.R. n. 389/2001
(Statuto Anas); dall'art. 14, comma 5, del d.lgs. n. 367/1996 (Enti
del settore musicale).
La ricorrente, componente a pieno titolo del collegio sindacale
della A.S.L. di Viterbo per il triennio 2005/2006, seppure per un
breve periodo, avrebbe svolto l'incarico con la massima
professionalita' e diligenza, anche e soprattutto in ragione della
notevole esperienza acquisita in tale settore presso altri enti,
pubblici e privati.
Illegittimamente dunque sebbene non ricorresse alcuno dei
presupposti per il rinnovo dei membri del collegio sindacale, la
A.S.L. di Viterbo ha comunque proceduto alla modifica della sua
composizione senza alcuna allegazione di obiettivi elementi di
riscontro e senza alcuna motivazione.
La norma transitoria di cui all'articolo 133, comma 5, della l.r.
Lazio n. 4/2006 costituirebbe un dissimulato tentativo di spoil
system, per il conferimento di incarichi professionali delle regioni,
e si porrebbe in contrasto con gli articoli 3, 97 e 117 della
Costituzione, in quanto:
l'automatisino nella revoca degli incarichi violerebbe il
principio di ragionevolezza e di coerenza fra fine perseguito e
strumenti concretamente utilizzati perche' le procedure selettive per
il conferimento dell'incarico di componente del collegio sindacale di
un A.S.L. devono conformasi ai principi di buon andamento ed
imparzialita' della P.A. (cfr. d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e
successive modificazioni ed integrazioni);
l'automatismo, in quanto derogatorio della disciplina generale
di cui all'articolo 2409 del codice civile sarebbe in contrasto con
la riserva statale in materia di ordinamento civile di cui
all'articolo 117, secondo comma, lettera i), della Costituzione
(relativamente allo spoils system invoca la sentenza della Corte
costituzionale n. 233 del 16 giugno 2006).
A.3) Con il terzo motivo si lamenta la violazione dell'art.
21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (introdotto dall'art.
14 della legge 11 febbraio 2005, n. 15) in quanto, sebbene il
provvedimento impugnato non contenga l'espressa formulazione della
revoca dell'incarico conferito al ricorrente - limitandosi a disporre
la nomina dei nuovi componenti del collegio sindacale - di fatto,
esso sarebbe qualificabile in termini di ritiro, per cui comportando
pregiudizi in danno degli interessati, l'amministrazione ha l'obbligo
di procedere al loro indennizzo obbligo, questo, che non e' stato
minimamente assolto nel caso di specie.
Conclude chiedendo l'annullamento degli atti impugnati.
Entrambe le due amministrazioni evocate si sono costituite in
giudizio e con le rispettive memorie hanno confutato analiticamente
le argomentazioni di controparte.
B) Con i motivi aggiunti si riprendono sostanzialmente le
precedenti censure avverso il decreto del Presidente della Regione
Lazio di designazione di due nuovi membri del collegio sindacale
della A.S.L. di Viterbo.
A.1) Con il primo motivo aggiunto si ripropone la prima censura
relativa alla violazione dell'art. 7 della legge n. 241/1990 per
mancato rispetto dell'obbligo della comunicazione di avvio del
procedimento di designazione dei nuovi membri del collegio sindacale.
A.2) Il provvedimento impugnato risulterebbe viziato per
violazione dell'ultimo comma dell'art. 133 della l.r. n. 4/2006 che
non implicherebbe necessariamente il rinnovo dell'intero collegio
come dimostrerebbe il fatto che la delibera di nomina del nuovo
collegio sindacale, prevede tra i cinque componenti anche la dott.ssa
Pastore, gia' designata dal Ministero dell'economia e delle finanze
nel 2002 e «riconfermata ex art. 133, comma 5, l.r. 4/2006» (cosi' il
provvedimento impugnato direttore generale della A.S.L. Viterbo
n. 1069 del 15 giugno u.s).
Con memoria per la discussione la difesa del ricorrente ha
sottolineato le tesi sostegno delle proprie argomentazioni.
All'udienza del 4 luglio 2007, uditi i patrocinatori delle parti,
la causa e' stata trattenuta per la decisione.
D i r i t t o
1. - Deve in via pregiudiziale rilevarsi, quanto alla
giurisdizione di questo Tribunale amministrativo regionale a
conoscere della presente controversia che, nel caso di specie la
parte ricorrente ha impugnato i provvedimenti di nomina del collegio
sindacale ed altresi' gli atti di «designazione» dei nuovi componenti
ai sensi dell'art. 3, comma 13 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e
s.m.i. nella parte in cui costituiscono una determinazione di
«revoca» implicita dell'incarico di componente.
1.1. - Al riguardo, si osserva che gli incarichi in questione non
attengono al pubblico impiego e quindi non hanno la natura di
determinazioni assunte dall'amministrazione con la capacita' e i
poteri del privato datore di lavoro di cui all'art. 5, comma 2, del
d.lgs. 20 marzo 2001, n. 165.
La lettera del comma 10 dell'art. 3, d.lgs. n. 502 del 1992
evidenzia come tra le condizioni necessarie per la designazione e la
conseguente nomina dei componenti del collegio dei revisori dei conti
non risulti in alcun modo indicata la necessita' di un rapporto di
impiego attivo con l'amministrazione ne' di un qualsiasi vincolo di
appartenenza con la struttura deputata al controllo della spesa
pubblica (cfr. Tribunale amministrativo regionale Lazio Roma, sez.
III, 18 aprile 2007, n. 3380).
Ne' vale a mutare tale orientamento (ma anzi lo rafforza) il
rilievo per cui l'art. 3 legge n. 145/2002 ha assimilato gli
incarichi presso i collegi dei revisori di enti pubblici in
rappresentanza dell'amministrazione ministeriale, a «posti di
funzione» presso il Ministero vigilante competente alla designazione,
in quanto l'art. 8 della legge n. 3/2003, ha previsto che la stipula
del contratto individuale di lavoro avvenga con il Ministero di
appartenenza e non gia' presso l'ente vigilato: il che conferma che
con l'A.S.L. non viene a configurarsi alcun rapporto di impiego.
Pertanto, deve escludersi che la controversia possa farsi
rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario ai sensi
dell'art. 63 del citato d.lgs. n. 165/2001 (gia' art. 68 del d.lgs.
1, del d.lgs. n. 29 del 1993, prima sostituito dall'art. 29 dei
d.lgs. n. 80 del 1998 ed ancora modificato dall'art. 18 del d.lgs.
n. 387 del 1998).
1.2. - Sempre sotto il profilo della giurisdizione, si osserva che
la presente fattispecie non puo' essere ricondotta a rapporti di
diritto comune. E cio' in considerazione del fatto che, la disciplina
delle A.S.L. al di la' delle (oggi ricorrenti) denominazioni pseudo o
para aziendalistiche, resta pur sempre collocata nell'area degli enti
pubblici dipendenti dalle regioni, le quali esercitano poteri di
controllo, di vigilanza e d'indirizzo delle attivita' degli organi;
nominano il loro organo di vertice e, sopratutto assicurano il
finanziamento dei loro bilanci.
Il Collegio sindacale delle A.S.L. infatti costituisce un
peculiare paradigma procedurale di tipo pubblicistico come e'
dimostrato dal fatto che:
il procedimento di nomina non avviene con le ordinarie modalita'
di cui all'art. 2397 c.c.;
l'art. 3-ter del ricordato d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502
(introdotto con l'art. 3, d.lgs 19 giugno 1999, n. 229), al primo
comma specifica le funzioni proprie del Collegio peculiari delle
A.S.L., analogamente ma non identicamente alla disciplina
privatistica;
al quarto comma il medesimo art. 3-ter si riattribuisce al nuovo
collegio sindacale delle aziende sanitarie locali e delle aziende
ospedaliere tutti i precedenti riferimenti al collegio dei revisori
contenuti nella normativa vigente, a dimostrazione della
particolarita' delle funzioni dell'organo.
Il che porta a dover del tutto negare che gli atti impugnati
costituiscano mere espressioni dell'autonomia privata dell'A.S.L. di
affidamento di incarichi professionali.
1.3. - Deve ancora escludersi che i provvedimenti in parola
possano essere configurati come atti politici, come tali non
impugnabili (o come dicono gli anglosassoni «not giusticeable») in
quanto non sono certamente la traduzione, sul piano delle
istituzioni, delle supreme volonta' politiche.
Nella medesima scia, essendo escluso che ai membri del collegio
sindacale possano essere affidati obiettivi strategici, deve anche
escludersi che ci si trovi di fronte ad atti di «alta
amministrazione» (quali i provvedimenti di nomina degli alti
funzionari militari, diplomatici, prefettizi, di polizia, ecc.) per i
quali vi e' un onere di motivazione c.d. «attenuato».
Se nella dottrina amministrativa tradizionale gli atti di
designazione erano inquadrati talvolta tra gli atti di propulsione
procedimentale, altre volte erano avvicinati agli atti di giudizio,
ed altre ancora erano ricondotti in ragione della natura vincolante o
facoltativa delle stesse, alla categoria dei pareri, deve pure
escludersi che ci si trovi di fronte ad un semplice atto
endoprocedimentale non impugnabile, in quanto la designazione
costituisce un sub-procedimento che, avendo un effetto diretto nella
sfera soggettiva del designato, assume una sua autonoma rilevanza.
La disciplina specifica del procedimento (che parte dalla
designazione e si conclude con il provvedimento di nomina del
direttore generale) porta anche a dover escludere che la fattispecie
possa essere ricondotta alla categoria degli incarichi professionali
di servizi, per le quali dovrebbero valere le regole generali in
materia di appalti di servizi di cui all'art. 124 (se sotto soglia) o
di cui all'art. 54 e segg. (se sopra soglia), del d.lgs. 12 aprile
2006, n. 163. Inoltre qui non vi e' alcun convenzione professionale
di incarico ne' tra designante e designato e ne' tra nominato ed ASL.
1.5. - Tuttavia essi hanno una natura del tutto peculiare, in
quanto se pure restano connotati da una notevole ampiezza del potere
decisionale, non devono e non possono pero' essere del tutto
svincolati dalla sfera della discrezionalita' afferente al legittimo
esercizio del pubblici poteri.
Pertanto non pare esservi alcun dubbio che la presente fattispecie
attenga propriamente alla giurisdizione di questo giudice in quanto
afferisce all'alveo proprio dell'esercizio di pubblici poteri a
fronte dei quali non si ravvisano che posizioni di interesse
legittimo.
2. - Il Collegio, in linea pregiudiziale, ritiene poi di dover
affrontare unitariamente in quanto logicamente e funzionalmente
connesse, le questioni concernenti l'illegittimita' costituzionale,
per violazione dell'art. 3 e dell'art. 97 della Costituzione,
rispettivamente:
sollevata dalla parte ricorrente, relativamente al quinto comma
dall'articolo 133 della l.r. n. 4 del 28 aprile 2006 nella parte in
cui prevede la decadenza automatica dei vecchi incarichi;
e d'ufficio, del medesimo quinto comma dall'articolo 133 nella
parte in cui consente di effettuare nuove designazioni senza alcun
vincolo procedimentale e, di conseguenza dell'art. 10 (comma
sostituito dall'articolo 133 della l.r. n. 4 del 28 maggio 2006)
della legge regionale Lazio 16 maggio 1994, n. 18, nella parte in cui
non disciplina il procedimento di nomina del collegio sindacale e le
relative guarentigie.
2.1. - Quanto al primo punto, il quinto comma dell'art. 133 della
cit. l.r. n. 4/2006 prevede che:
«In sede di prima attuazione delle nuove norme in materia di
organi di controllo contabile delle aziende sanitarie ed ospedaliere
introdotte dai commi 1 e 3, gli organi stessi in carica alla data di
entrata in vigore della presente legge sono rinnovati entro
quarantacinque giorni dalla medesima data. A tal fine, i soggetti
tenuti alla designazione dei membri del collegio sindacale delle
aziende sanitarie ed ospedaliere provvedono alla conferma dei
componenti in carica, ovvero ad effettuare nuove designazioni entro
il termine di trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, trascorso inutilmente il quale si intendono
confermati i componenti in carica. In caso, comunque, di mancato
rinnovo entro il suddetto termine di quarantacinque giorni, si
applicano le disposizioni di cui all'articolo 10, comma 9, della l.r.
n. 18/1994 come modificato dal presente articolo».
L'eccezione appare rilevante e non manifestamente infondata negli
esclusivi sensi che seguono.
2.1.1 - In base agli ordinari canoni dell'ermeneutica, la presenza
del verbo al modo indicativo («...sono rinnovati... »), ed il
riferimento alla possibilita' di confermare o meno i precedenti
componenti (... provvedono alla conferma dei componenti in carica,
ovvero ad effettuare nuove designazioni...) porta a dover affermare
che ci si trova di fronte ad una norma transitoria di prima
attuazione che, nella realta' delle cose e' diretta ad attuare una
sorta di «spoils system» mascherato dall'automatico decadimento dei
precedenti collegi dei revisori.
Le Amministrazioni procedenti quindi esattamente hanno ritenuto
che la disposizione integri un'ipotesi di decadenza automatica dalla
carica sia pure collegata con l'entrata in vigore della nuova
normativa e, di conseguenza, che fosse possibile ex novo far luogo
alla designazione di nuovi componenti.
Come sottolineato in fase cautelare in cause consimili, in un
sistema nel quale la designazione e' avvenuta non in base a
trasparenti procedure comparative ma sulla base di una totalmente
immotivata cooptazione dell'organo politico dei prescelti, non
potrebbe non essere riconosciuto al nuovo vertice politico un
corrispondente potere di sancire ex lege una arbitraria decadenza
automatica delle precedenti nomine, altrettanto arbitrarie, del suo
predecessore. Dovrebbe cioe' ammettersi che, nel caso di mutamento
dei vertici politici, la decadenza delle cariche del precedente
designante, debba esser ritenuta - in via di principio - comunque
sempre discrezionalmente ammissibile, sia pure previo l'indennizzo di
cui all'art. 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (inserito
dall'articolo 14, comma 1, della legge 11 febbraio 2005, n. 15).
Ma proprio nell'illegittimita' dell'automatismo della decadenza
ex-lege dei vecchi organi che radica la rilevanza pregiudiziale della
questione.
2.1.2. - Quanto invece alla sua non manifesta infondatezza si
osserva che il precetto appare pero' in radicale ed insanabile
contrasto con gli insegnamenti della Corte costituzionale concernenti
il confine tra politica e amministrazione di cui alle sentenze 23
marzo 2007, nn. 103 e 104.
Applicando infatti al caso di specie i principi delle ricordate
pronunce, si rileva come anche qui, la norma prevede per gli
incarichi di componente dei precedenti revisori dei conti un generale
meccanismo, una tantum, di cessazione automatica, ex lege e
generalizzata, che appare in immediato contrasto con l'art. 97 della
Costituzione, in quanto la revoca delle funzioni in precedenza
conferite puo' essere conseguenza soltanto dei casi di accertata
responsabilita', all'esito di un momento procedimentale di confronto
dialettico tra le parti, nell'ambito del quale, da un lato,
l'amministrazione esterni le ragioni per cui ritiene di non
consentire la prosecuzione sino alla scadenza prevista e, dall'altro,
sia assicurata all'interessato la possibilita' di far valere il
diritto di difesa, nel rispetto dei principi del giusto procedimento.
Ne', anche nel caso in esame, puo' ritenersi che detta norma possa
essere giustificata dalla sola considerazione che si tratta di un
norma transitoria volta a consentire la prima attuazione della
riforma recata dalla medesima legge regionale. Infatti vi era
comunque possibilita' di assicurare il passaggio tra il nuovo ed il
vecchio sistema, con la proroga dell'efficacia dei vecchi organi fino
alla scadenza, ovvero con la conferma dei nominativi a termine nei
nuovi collegi, ecc.
La norma censurata non pare percio' assolvere ad alcuna funzione
di disciplina transitoria volta a consentire l'attuazione di un
innovativo sistema dei controlli delle A.S.L. e ad agevolare un
graduale ed armonico passaggio da uno ad altro ordinamento.
Ed in cio' sta la non manifesta infondatezza della questione.
2.2. - Ma il precedente profilo non esaurisce il problema, in
quanto il Collegio; in linea pregiudiziale, ritiene di dover
sollevare d'ufficio perche' appare rilevante, ai fini del decidere
sulla questione principale, e non manifestamente infondata la
questione di illegittimita' costituzionale, per violazione dell'art.
97 Cost., del combinato disposto del medesimo quinto comma
dall'articolo 133 e dell'art. 10 (comma sostituito dall'articolo 133
della l.r. n. 4 del 28 aprile 2006) della legge regionale Lazio 16
maggio 1994, n. 18, nella parte in cui omettono di disciplinare
specificamente le modalita' procedimentali per le designazioni dei
nuovi membri del collegio sindacale.
2.2.1. - La rilevanza della questione deve essere ancorata al
rilievo per cui le predette disposizioni disciplinano in maniera del
tutto sommaria la modalita' di designazione dei membri del collegio
sindacale, ma non specifica alcunche' relativamente alle guarentigie
di status dei suoi componenti.
Il collegio, a tale proposito, non puo' pero' ignorare che tali
designazioni avvengono al di fuori di una qualsiasi trasparente
procedura comparativa e, di fatto, subiscono i gravissimi
condizionamenti derivanti dalle logiche di appartenenza partitica e
clientelare (come dimostra la pletora di designazioni fatte in
articulo mortis dai governi uscenti, nel bel mezzo delle campagne
elettorali).
Ne' si puo' tacere il fatto che, in un'epoca di forti
contrapposizioni tra schieramenti, l'espletamento di tali incarichi
e' talvolta addirittura utilizzato per porre in essere attivita' di
carattere ostruzionistico ed emulativo in danno delle gestioni
dell'azienda percepite come facenti capo all'avversario politico. E
questo in totale spregio al fatto che i compiti dei collegi sindacali
hanno natura assolutamente tecnica.
Gli articoli in questione, per le loro lacune, non assicurano
oggettivamente il rispetto dei valori di indipendenza ed
imparzialita' effettiva di tali organi.
Il rapporto che lega l'amministrazione designante, il soggetto
designato, e L'A.S.L. presso cui esercita le funzioni di componente
del collegio sindacale, non concerne infatti un caso di
«rappresentanza politica» in senso stretto, nei quali la scelta e'
effettuata intuitus personae, sulla base di valutazioni di coerenza
con l'indirizzo di politica statale o regionale, perche' i designati
non fanno parte ne' di organi rappresentativi o elettivi del
designante; e neppure hanno il compito di veicolare indirizzi
politici in enti di secondo grado a carattere rappresentativo.
Neppure siamo in presenza di un caso di «delegazione di funzioni
amministrative» in quanto qui l'incarico non concerne il
trasferimento di attivita' proprie dell'ente delegante (ma al
contrario si espleta soprattutto nell'interesse immediato e diretto
dell'azienda controllata).
Il fenomeno appare quindi riconducibile a quella vasta area (e non
del tutto delineabile in termini sistematici) della c.d.
«rappresentanza istituzionale» con cui si cerca di assicurare -
attraverso la partecipazione diretta di proprio rappresentante, o
funzionario, o di soggetti professionali all'uopo designati - la
coerenza complessiva del sistema amministrativo ed il rispetto delle
norme, dei vincoli di spesa e delle politiche generali di settore.
Ed in questo sta la rilevanza della questione.
2.2.2. - Quanto alla sua non manifesta infondatezza si osserva
come le carenze della disciplina del collegio sindacale delle A.S.L.
appare in ineluttabile contrasto con i principi di cui all'art. 97
della Costituzione alla luce dei principi generali di cui alle
sentenze 23 marzo 2007, n. 104 ed anche 103 perche', nel silenzio
della norma non puo' non riconoscersi che qui ricorra un potere di
carattere assolutamente discrezionale sia relativamente alle
modalita' di individuazione dei destinatari delle nuove designazioni
e sia all'an dell'eventuale «revoca».
In tale prospettiva, gli insegnamenti della Corte costituzionale
concernenti il confine tra politica e amministrazione appaiono
perfettamente calzanti (e forse addirittura piu' calzanti) alla
fattispecie in esame.
La norma, nella parte in cui non si preoccupa di' specificare le
garanzie delle modalita' di designazione dei componenti e le
guarentigie per il relativo esercizio confligge naturalmente con i
principi di uno stato di diritto.
Infatti anche la «maggioranza e' vincolata ad agire senza
distinzione di parti politiche al fine del perseguimento delle
finalita' politiche obiettivate dall'ordinamento» (cfr. punto 2.8
sentenza n. 104 e le altre pronunce in quella cola' citate).
A cagione di un manifesto e sostanziale deficit normativo, la
disciplina in esame appare in contrasto con il principio di
imparzialita' in quanto la designazione degli interessati non e'
assistita da nessuna forma di procedimento volta ad assicurare la
trasparenza delle scelte.
In tale direzione la proiezione dei ricordati principi
costituzionali impone, sotto il profilo della garanzia di
imparzialita', che la scelta degli interessati avvenga
rispettivamente:
al di fuori di ogni logica politico-sindacale, in quanto il
designato e' chiamato ad esercitare importanti funzioni pubbliche di
controllo e rappresenta l'istituzione pubblica (e non il partito che
esprime il vertice politico che fa luogo alla decisione);
in base a procedure che assicurino un'adeguata pubblicita' del
procedimento e che consenta potenzialmente a tutti gli interessati di
conseguire l'incarico;
con decisioni che siano comunque concretamente agganciate a
valutazioni, sia pure ampiamente discrezionali, di elementi
esponenziali della maggiore professionalita' dei prescelti.
In conseguenza, a chi e' stato scelto sulla base di una
trasparente procedura comparativa deve essere quindi anche garantita
espressamente la stabilita' dell'incarico per tutto il periodo
previsto, non ricorrendo alcuna necessita' di assicurare la coesione
politica tra organi designanti e collegi sindacali.
2.2.3. - Invece nel caso di specie, a cagione di un cono d'ombra,
le norme in esame affidano ai comportamenti volontari dei singoli
organi, il rispetto dei principi di imparzialita' e di buon
andamento. In definitiva dunque le disposizioni in esame appaiono del
tutto deficitarie nella parte in cui:
a) sono carenti di ogni indicazione circa la necessita' di una
procedura di selezione «tecnica e neutrale dei piu' capaci» che
consenta cioe' la designazione «indipendentemente da ogni
considerazione per gli orientamenti politici dei vari concorrenti»
(punto 2.8 del diritto della sentenza n. 104). Ne' e' per contro
rilevante il fatto che qui i designati siano scelti tra gli iscritti
nel registro dei revisori contabili presso il Ministero della
giustizia, ovvero siano individuati nel ruolo dei funzionari del
Ministero dell'economia con almeno tre anni di funzioni di revisore
dei conti o di componente dei collegi sindacali. Il possesso di
determinate professionalita' di base appare condizione necessaria per
un normale esercizio della funzione ma non e' sufficiente al fine di
garantire la trasparenza della designazione, in difetto della
previsione di un regime di adeguata pubblicita' delle relative
procedure di designazione e di specifici e significativi criteri di
preferenza;
b) non recano alcuna specifica disposizione ad hoc che
inibiscano una revoca ad libitum, in base alle regole generali, per
«sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di
mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione
dell'interesse pubblico originario» (per usare le parole della regola
generale del citato art. 21-octies). Una, sia pure latente,
possibilita' di revoca pero' appare contrastare con il dettato
costituzionale nella parte in cui non garantisce il «principio di
continuita' dell'azione amministrativa» di controllo (arg. ex il
punto 9.2 del considerato in diritto della sentenza n. 103 citata)
che, in relazione alle elementari esigenze di conoscenza della
realta' dell'ente e delle problematiche specifiche del territorio,
appare direttamente invocabile anche a proposito dei componenti del
collegio sindacale delle A.S.L..
La necessita' di assicurare una piu' attuale linea di demarcazione
e separazione tra politica ed amministrazione appare sicuramente
sussistente anche relativamente a coloro che sono designati in
funzioni di carattere amministrativo quale e' quella di controllo, in
rappresentanza istituzionale di altri enti ed organi.
Le procedure selettive per il conferimento e la revoca
dell'incarico di componente del collegio sindacale di un A.S.L.
devono conformarsi ai principi di buon andamento ed imparzialita'
della p.a. di cui all'art. 97 Cost. in quanto i richiamati incarichi
non configurano alcun rapporto fondato sull'intuitus personae tra
l'organo politico che conferisce un incarico ed il soggetto che lo
riceve.
In definitiva, in base alle considerazioni che precedono, appaiono
sussistere sufficienti motivi per sollevare la questione di
legittimita' costituzionale delle norme in esame per contrasto con
l'art. 97 della Costituzione.
4. - Si dispone, pertanto la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con conseguente sospensione del presente giudizio ai
sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia
sulla legittimita' costituzionale della predetta norma.