Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale avente ad oggetto gli
artt. 5, 6 e 8 della legge della Regione Calabria 10 gennaio 2007,
n. 4 (Cooperazione e relazioni internazionali della Regione
Calabria), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri notificato il 12 marzo 2007, depositato in cancelleria il 14
marzo 2007 ed iscritto al n. 15 del registro ricorsi 2007.
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
Udito nell'udienza pubblica del 1° aprile 2008 il giudice relatore
Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giuseppe Naimo per
la Regione Calabria.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 12 marzo 2007 e depositato in
cancelleria il 14 marzo successivo, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso, con riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera a), terzo comma, della Costituzione, in relazione alla legge
statale 26 febbraio 1987, n. 49 (Nuova disciplina della cooperazione
dell'Italia con i Paesi in via di sviluppo), questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 5, 6 e 8 della legge della
Regione Calabria 10 gennaio 2007, n. 4 (Cooperazione e relazioni
internazionali della Regione Calabria).
Secondo il ricorrente, la legge in esame, che regola azioni ed
interventi di solidarieta' internazionale della Regione Calabria,
eccede la competenza legislativa concorrente attribuita alle Regioni
dall'art. 117, terzo comma, Cost. in materia di «rapporti
internazionali e con l'Unione europea». La materia della cooperazione
allo sviluppo, attenendo, alla cooperazione internazionale, quale
«parte integrante della politica estera dell'Italia» (come stabilito
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 49 del 1987), rientrerebbe nella
competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera a), Cost.
Per la difesa erariale, la legge presenterebbe diversi profili di
illegittimita' costituzionale. In primo luogo, gli artt. 5, 6 e 8,
nello stabilire gli obiettivi e i modi di intervento della
cooperazione internazionale anche in ipotesi di emergenza, e nel
prevedere, altresi', l'impiego diretto di risorse, umane e
finanziarie, in progetti destinati a offrire vantaggi socio-economici
alle popolazioni e agli Stati beneficiari, autorizzerebbero e
disciplinerebbero una serie di attivita' tipiche della politica
estera, riservata in modo esclusivo allo Stato dall'art. 117, secondo
comma, lettera a), Cost.
In secondo luogo, le norme impugnate si porrebbero inoltre in
contrasto con l'art. 2, comma 2, della legge n. 49 del 1987, che
rimette al Ministro degli affari esteri, tra l'altro, «la scelta
delle priorita' delle aree geografiche e dei singoli Paesi, nonche'
dei diversi settori nel cui ambito dovra' essere attuata la
cooperazione allo sviluppo e la indicazione degli strumenti di
intervento».
Riferisce la difesa erariale che in tal senso si sarebbe
pronunciata anche la Corte costituzionale, che, con la sentenza
n. 211 del 2006, ha giudicato incostituzionali, in quanto incidenti
nella materia della «politica estera», alcune disposizioni della
legge della Provincia di Trento 15 marzo 2005, n. 4 (Azioni ed
interventi di solidarieta' internazionale della Provincia autonoma di
Trento) aventi contenuto a suo dire analogo a quello degli articoli
della legge in esame sopra censurati.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Calabria e ha
eccepito l'inammissibilita' del ricorso, perche' la motivazione dello
stesso sarebbe eccessivamente generica, abbracciando ambiti
eterogenei dell'intervento regionale, per di piu' privi di rilievo
internazionale.
Nel merito, la Regione ha dedotto che, diversamente da quanto
sostenuto dal Presidente del Consiglio e da quanto rilevato dalla
Corte costituzionale con riferimento alla legge provinciale di Trento
n. 4 del 2005, la legge calabrese prevede delle attivita' che, ben
lungi dall'essere autonome e scoordinate rispetto alla politica
estera nazionale, si muovono all'interno degli obiettivi e degli
strumenti della stessa, potendo dunque ritenersi ricomprese nei
ristretti confini del «potere estero» delle Regioni, previsto
dall'art. 117, quinto comma, della Costituzione.
3. - Con memoria depositata il 13 marzo 2008, l'Avvocatura
generale ha contestato l'eccezione di genericita' della censura
sollevata dalla Regione Calabria, sostenendo che le norme impugnate
riguarderebbero nella totalita' delle loro previsioni e articolazioni
l'attivita' di cooperazione internazionale che la Corte
costituzionale ha gia' ritenuto far parte della politica estera dello
Stato.
4. - Con memoria depositata il 19 marzo 2008, la Regione Calabria
ha insistito nella sollevata eccezione di inammissibilita' e, nel
merito, nella richiesta di rigetto della questione.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, dubita, con
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera a), terzo comma,
della Costituzione, in relazione alla legge statale 26 febbraio 1987,
n. 49 (Nuova disciplina della cooperazione dell'Italia con i Paesi in
via di sviluppo), della legittimita' costituzionale degli artt. 5, 6
e 8 della legge della Regione Calabria 10 gennaio 2007, n. 4
(Cooperazione e relazioni internazionali della Regione Calabria).
La legge della Regione Calabria n. 4 del 2007 contiene una
disciplina generale dell'attivita' internazionale della Regione.
Essa, in particolare, individua i Paesi destinatari degli interventi
regionali (art. 1, comma 1) e le finalita' generali dell'attivita'
internazionale della Regione (art. 1, comma 2). Prevede, poi, che
tale attivita' si articola in cinque diversi tipi di interventi: la
«attivita' di cooperazione con Regioni e territori dei paesi membri
dell'Unione Europea» (art. 3); la «attivita' di collaborazione e
partenariato istituzionale e relazioni istituzionali» (art. 4); 3) la
«attivita' di cooperazione internazionale» (art. 5); la «attivita' di
cooperazione umanitaria e di emergenza» (art. 6); la
«internazionalizzazione del sistema economico-produttivo» (art. 7).
Stabilisce, inoltre, che tutte le descritte attivita' siano oggetto
di un documento di indirizzo programmatico triennale approvato
annualmente dal Consiglio regionale e di un piano operativo annuale
di attuazione e che le funzioni amministrative di attuazione del
piano regionale siano svolte dalla Giunta regionale (art. 8).
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art. 5,
riguardante la «attivita' di cooperazione internazionale», l'art. 6,
riguardante la «attivita' di cooperazione umanitaria e di emergenza»,
e l'art. 8, che disciplina la «programmazione degli interventi e
modalita' di attuazione», ritenendo che tali norme contrastino con
l'art. 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione, che
attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la
materia della politica estera e richiamando, a sostegno delle proprie
ragioni, la sentenza della Corte costituzionale n. 211 del 2006.
2. - La Regione ha eccepito l'inammissibilita' del ricorso per
genericita', poiche' le norme impugnate riguarderebbero ambiti di
intervento eterogenei.
L'eccezione non e' fondata.
Gli artt. 5 e 6 della legge regionale n. 4 del 2007 disciplinano
ciascuno una categoria omogenea di interventi internazionali della
Regione: rispettivamente, quelli di «cooperazione internazionale» e
di «cooperazione umanitaria e di emergenza». Tali categorie sono
accomunate, nella prospettazione dell'Avvocatura, dall'intrinseca
attinenza alla materia della cooperazione allo sviluppo e, quindi,
alla politica estera statale. La descrizione dei singoli interventi
contenuta, rispettivamente, nel comma 4 dell'art. 5 e nel comma 3
dell'art. 6, non e' altro, dunque, che l'elencazione delle possibili
iniziative attuabili nell'ambito di tale materia.
Il ricorrente deduce che le norme impugnate, nello stabilire gli
obiettivi e i modi di intervento della cooperazione internazionale
anche in ipotesi di emergenza, e nel prevedere, altresi', l'impiego
diretto di risorse, umana e finanziaria, in progetti destinati a
offrire vantaggi socio-economici alle popolazioni e agli Stati
beneficiari, autorizzano e disciplinano una serie di attivita'
tipiche della politica estera. In sostanza il ricorrente contesta in
radice la competenza della Regione a disciplinare interventi che
abbiano le caratteristiche descritte nel comma 1 dell'art. 5 e
dell'art. 6.
Il thema decidendum sottoposto alla Corte e', dunque,
sufficientemente chiaro ed univoco. Esso consiste nella verifica
dell'attinenza alla sfera di competenze regionali ovvero alla materia
della «politica estera» delle attivita' di «cooperazione
internazionale» e di «cooperazione umanitaria e di emergenza» cosi'
come definite negli artt. 5 e 6.
3. - Nel merito, le questioni sono in parte fondate.
3.1. - Deve premettersi che questa Corte ha affermato che «l'art.
117, comma secondo, lettera a), nel delineare la competenza
legislativa spettante in via esclusiva allo Stato, sottolinea una
dicotomia concettuale tra meri "rapporti internazionali" da un lato e
"politica estera" dall'altro, che non si ritrova nel terzo comma
dello stesso art. 117, che individua la competenza regionale
concorrente in materia internazionale. La politica estera, pertanto,
viene ad essere una componente peculiare e tipica dell'attivita'
dello Stato, che ha un significato al contempo diverso e specifico
rispetto al termine "rapporti internazionali". Mentre i "rapporti
internazionali" sono astrattamente riferibili a singole relazioni,
dotate di elementi di estraneita' rispetto al nostro ordinamento, la
"politica estera" concerne l'attivita' internazionale dello Stato
unitariamente considerata in rapporto alle sue finalita' ed al suo
indirizzo» (sentenza n. 211 del 2006).
In base a quanto affermato nella citata pronuncia, devono dunque
ritenersi lesive della competenza statale in materia di politica
estera le norme regionali che prevedano, in capo alla Regione, il
potere di determinazione degli obiettivi di cooperazione
internazionale e di interventi di emergenza nonche' dei destinatari
dei benefici sulla base di criteri fissati dalla stessa Regione. Tali
norme, infatti, implicando l'impiego diretto di risorse, umane e
finanziarie, in progetti destinati a offrire vantaggi socio-economici
alle popolazioni e agli Stati beneficiari ed entrando in tal modo
nella materia della cooperazione internazionale, finiscono con
l'autorizzare e disciplinare una serie di attivita' di politica
estera, riservata in modo esclusivo allo Stato.
Alcune competenze contemplate negli articoli censurati riguardano,
pero', la materia della cooperazione allo sviluppo solo a livello di
studio e di sensibilizzazione della pubblica opinione della Regione.
Per il carattere di norme attinenti ad attivita' da svolgersi
all'interno della Regione, esse non interferiscono con la politica
estera statale. La legge regionale censurata, infatti, da' una
definizione di cooperazione internazionale impropria e,
sostanzialmente, piu' vasta di quella delineata nella sentenza n. 211
del 2006, facendovi rientrare anche iniziative e progetti volti a
sostenere, in modo piu' generale, l'affermazione dei diritti
dell'uomo e dei principi democratici all'interno della Regione ed
all'estero. E', pertanto, indispensabile esaminare analiticamente le
singole previsioni della legge regionale, al fine di stabilire quali
di esse riguardino la politica estera dello Stato.
3.2. - In tale prospettiva, sono senz'altro da considerare
invasive della competenza statale le attivita' elencate alle lettere
a), b) e c) del comma 4 dell'art. 5, le quali, riguardando aspetti
della cooperazione allo sviluppo analoghi a quelli previsti dalla
legge statale in materia, la crescita ed il consolidamento della
democrazia e dello Stato di diritto nei Paesi interessati, la
promozione e la salvaguardia dei diritti dell'uomo, interferiscono
con la politica estera dello Stato.
Analogamente, le competenze elencate nelle lettere i), j), k), l),
m), o) e p) dello stesso articolo rientrano tutte nella nozione di
cooperazione allo sviluppo, cosi' come definita dalla sentenza n. 211
del 2006. In particolare, la previsione di cui alla lettera i)
(sostegno ai programmi di tutela e di valorizzazione delle risorse
paesaggistiche-ambientali e culturali) non avrebbe senso se non
riferita a iniziative di cooperazione con paesi esteri; il «supporto
ad iniziative per la tutela dei minori e dei diritti dell'infanzia,
attuazione delle politiche di genere», di cui alla lettera j),
rientra nella predetta nozione di cooperazione, dato che promuovere
attivita' dirette a valorizzare la parita' tra uomo e donna e ad
eliminare i fattori che la ostacolino in concreto, comporta
un'ingerenza nelle politiche sociali di altri paesi con risorse dello
Stato italiano; le «attivita' di studio, di ricerca, di scambi di
esperienze, di informazione e di divulgazione, volte a promuovere
l'unita' e l'identita' europea, l'estensione del concetto di
cittadinanza e la partecipazione ai processi istituzionali a tutti i
livelli», di cui alla lettera k), le «iniziative di informazione,
consulenza, predisposizione di progetti di fattibilita' e loro
realizzazione, al fine di determinare il trasferimento di sistemi e
tecnologie appropriate, realizzate da imprese calabresi nell'ambito
di programmi di cooperazione finanziati da organismi nazionali ed
internazionali», di cui alla lettera l), e «l'impiego, anche
attraverso convenzioni con Enti regionali strumentali e territoriali,
di personale qualificato con compiti di assistenza tecnica,
amministrazione e gestione, valutazione e monitoraggio dell'attivita'
di cooperazione internazionale», di cui alla lettera m), sono tutte
direttamente attinenti alla cooperazione allo sviluppo. Anche gli
«interventi innovativi e di sperimentazione nel mercato del lavoro,
nel settore del credito e del commercio internazionale, nelle
politiche pubbliche per lo sviluppo locale anche ai fini
dell'integrazione degli interventi di cooperazione con le attivita'
di sviluppo economico», di cui alla successiva lettera o), in quanto
necessariamente coordinati con iniziative di politica estera, non
possono che spettare allo Stato. Anche il «miglioramento dei flussi
immigratori nel territorio calabrese», da attuare «anche favorendo la
selezione positiva, la formazione, l'integrazione e la
regolarizzazione degli immigrati, valorizzando le loro rimesse nei
paesi di origine e favorendo l'occupazione in tali paesi», di cui
alla lettera p), e' competenza che interferisce direttamente con le
politiche di immigrazione, inderogabilmente riservate allo Stato.
Al contrario, le attivita' indicate nelle lettere d), e), f), g),
h) del comma 4 dell'art. 5, sono rivolte ai cittadini residenti nella
Regione e hanno come unica finalita' quella di sensibilizzare la
comunita' regionale a una cultura della tolleranza e della
cooperazione. Si tratta di iniziative destinate a esplicarsi
all'interno del territorio regionale ed in quanto tali non rientrano
nella definizione di cooperazione allo sviluppo adottata dalla Corte
nella sentenza n. 211 del 2006.
Un discorso analogo puo' essere svolto anche per quanto attiene
alla previsione contenuta nella lettera q) dello stesso comma 4
dell'art. 5 (valorizzazione delle comunita' di origine calabrese
all'estero), per la quale puo' ritenersi che la stessa contempli mere
attivita' di promozione e di tutela dell'identita' culturale di tali
comunita' di interesse tipicamente regionalistico.
Piu' articolata e' la valutazione della previsione contenuta nella
lettera n) del predetto comma 4 dell'art. 5. Infatti, mentre la
«formazione professionale e promozione sociale di cittadini stranieri
da svolgersi in Calabria ed in altri Paesi», rivolte a cittadini dei
Paesi in via di sviluppo, sono comunque attivita' oggettivamente
idonee a creare vincoli di riconoscenza e legami con Stati esteri e
rientrano nel concetto di cooperazione allo sviluppo cui fa
riferimento la sentenza n. 211 del 2006; la «formazione di personale
residente in Italia destinato a svolgere attivita' di cooperazione
internazionale», puo' farsi rientrare, per contro, nella competenza
regionale in materia di formazione professionale, essendo destinata a
cittadini italiani residenti in Calabria. In tale prospettiva deve
essere ritenuta immune dalle censure formulate.
3.3. - Quanto all'art. 6, relativo alla cooperazione umanitaria e
di emergenza, esso e' da ritenere illegittimo con riferimento alle
previsioni di cui alle lettere a), c), e) ed f). Rientrano, infatti,
nella politica estera dello Stato, come iniziative di cooperazione,
sia la fornitura di materiali di prima necessita' e attrezzature alle
popolazioni colpite, implicando delle scelte nella individuazione
delle popolazioni da aiutare (si pensi al conflitto armato tra due
Stati); sia la collaborazione tecnica, anche mediante l'invio di
personale regionale, ed eventuale coordinamento delle risorse umane
messe a disposizione da associazioni, istituti, Enti pubblici o
privati, che presuppone la scelta delle aree geografiche e delle
popolazioni cui offrire la collaborazione tecnica; sia il sostegno a
Enti che operano per finalita' di cooperazione umanitaria e di
emergenza; sia, infine, la raccolta e la costituzione di fondi, con
la promozione di pubbliche sottoscrizioni di denaro da far affluire
su apposito capitolo di bilancio per interventi a favore delle
popolazioni colpite da emergenze.
Al contrario, la lettera b) dello stesso comma 3 dell'art. 6,
concernente la «assistenza sanitaria e ospedaliera a cittadini
stranieri che, per gli effetti degli eventi di cui al comma 1, sono
ospitati nella Regione, e l'accoglienza di eventuali accompagnatori,
purche' regolarmente autorizzati alla permanenza sul territorio
italiano», e la successiva lettera d), che contempla la mera
«raccolta e diffusione di informazioni sulle azioni di aiuto e di
emergenza organizzate da soggetti regionali nonche' azioni
finalizzate al loro raccordo con le richieste e le iniziative
dell'Amministrazione statale, dell'Unione europea e delle
Organizzazioni internazionali» sono legittimi, dato che, quanto al
primo, l'assistenza sanitaria e ospedaliera viene predisposta in
favore di persone che si trovano legittimamente sul territorio
nazionale, quanto al secondo, la previsione ha carattere solo
accessorio rispetto alle iniziative umanitarie e di emergenza
propriamente dette.
3.4. - La Regione ha sostenuto che la compatibilita' delle
iniziative previste con la politica estera nazionale possa ritenersi
salvaguardata dalla previsione dell'art. 1, comma 2, in base alla
quale le attivita' di promozione devono essere in sintonia con la
cooperazione governativa e comunitaria.
Al contrario, questa Corte, nella sentenza n. 211 del 2006, ha
gia' ritenuto clausole simili a quelle invocate dalla Regione
inadeguate a salvaguardare le prerogative statali.
In tale prospettiva non e' sufficiente neppure il richiamo piu'
esplicito, contenuto nell'art. 8, comma 7, del meccanismo di raccordo
tra l'attivita' regionale e le determinazioni della politica
nazionale, predisposto all'articolo 6 della legge 5 giugno 2003,
n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3), per effetto del
quale il documento di programmazione triennale ed il piano operativo
annuale sono comunicati al Ministero degli affari esteri ed alla
Presidenza del Consiglio dei ministri per la verifica della
compatibilita' delle iniziative regionali con gli indirizzi di
politica estera statale.
Infatti il citato art. 6 della legge n. 131 del 2003, inserito
nella legge statale di attuazione della riforma del titolo V della
parte II della Costituzione, concerne l'attivita' di Regioni e
Province riguardanti il cosiddetto potere estero delle Regioni, che
si concreta esclusivamente nella potesta' di attuazione e di
esecuzione degli accordi internazionali, nella conclusione di intese
con enti territoriali interni a Stati esteri e nella pattuizione, con
Stati esteri, di accordi esecutivi ed applicativi di accordi
internazionali entrati in vigore o accordi di natura
tecnico-amministrativa, o accordi di natura programmatica. Esso,
dunque, e' norma circoscritta entro il limitato ambito della
competenza concorrente in materia di relazioni internazionali delle
Regioni e non puo' trovare applicazione per consentire la ratifica
successiva, da parte dello Stato, di un'attivita' regionale che
invade la competenza esclusiva di esso Stato in materia di politica
estera.
Come affermato nella sentenza n. 211 del 2006, il menzionato art.
6 e' destinato a trovare applicazione solo con riguardo ad attivita'
di stretta competenza internazionale delle Regioni, non potendo fare
un riferimento, che sarebbe di per se' contraddittorio, ad iniziative
di competenza statale esclusiva.
In altri termini, una legge regionale non puo' estendere il
meccanismo di controllo, previsto dall'articolo 6 della legge n. 131
del 2003, al di fuori del campo di applicazione dettato dalla stessa
legge statale che l'ha introdotto nell'ordinamento. D'altro canto,
l'attivita' degli apparati dello Stato e' necessariamente definita e
disciplinata solo dalle leggi statali e non puo' essere incrementata
per effetto di una legge regionale.
Ne consegue che il comma 7 del censurato art. 8, deve essere
dichiarato costituzionalmente illegittimo.
Per effetto della dichiarazione di incostituzionalita' delle sole
norme che contemplano competenze lesive delle prerogative statali,
l'articolo censurato deve ritenersi immune dalle censure formulate
negli altri commi.