Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale del comma 4-bis dell'art.
11 della legge della Regione Puglia 23 giugno 2006, n. 17 (Disciplina
della tutela e dell'uso della costa), introdotto dall'art. 42 della
legge della Regione Puglia 16 aprile 2007, n. 10 (Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione 2007 e bilancio pluriennale
2007-2009 della Regione Puglia), promosso con ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri, notificato il 18 giugno 2007, depositato
in cancelleria il successivo 23 giugno ed iscritto al n. 30 del
registro ricorsi 2007.
Visto l'atto di costituzione, fuori termine, della Regione Puglia;
Udito nell'udienza pubblica del 20 maggio 2008 il giudice relatore
Alfonso Quaranta;
Udito l'Avvocato dello Stato Paola Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
in data 18 giugno 2007 - previa consegna all'ufficiale giudiziario il
precedente giorno 16 - e depositato il successivo 23 giugno, ha
promosso questione di legittimita' costituzionale del comma 4-bis
dell'art. 11 della legge della Regione Puglia 23 giugno 2006, n. 17
(Disciplina della tutela e dell'uso della costa), introdotto
dall'art. 42 della legge della Regione Puglia 16 aprile 2007, n. 10
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2007 e
bilancio pluriennale 2007-2009 della Regione Puglia), per contrasto
con l'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
2. - Il citato art. 11 della legge regionale n. 17 del 2006
regolamenta, tra l'altro, il rilascio delle concessioni demaniali e
gli obblighi del concessionario di aree demaniali per la gestione di
stabilimenti balneari e di altre strutture connesse alle attivita'
turistiche, ricadenti nelle suddette aree.
Il comma 4 della suddetta norma stabilisce: «la gestione di
stabilimenti balneari e di altre strutture connesse alle attivita'
turistiche ricadenti su aree demaniali regolarmente concesse e'
consentita per l'intero anno, al fine di svolgere attivita'
collaterali alla balneazione, con facolta' di mantenere le opere
assentite, ancorche' precarie, qualora, prima della scadenza della
concessione, sia stata prodotta regolare istanza di rinnovo e,
comunque, sino alle relative determinazioni dell'autorita'
competente».
Il comma 4-bis, a sua volta, prevede che: «il mantenimento per
l'intero anno delle strutture precarie e amovibili di facile
rimozione, funzionali all'attivita' turistico-ricreativa e gia'
autorizzate per il mantenimento stagionale, e' consentito anche in
deroga ai vincoli previsti dalle normative in materia di tutela
territoriale, paesaggistica, ambientale e idrogeologica».
3. - Ad avviso del ricorrente, la citata disposizione, nel
consentire che, in localita' sottoposte a tutela paesaggistica, siano
indiscriminatamente realizzati o mantenuti interventi senza la
necessaria autorizzazione, secondo quanto previsto dal decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137), lederebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato
prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione.
La difesa dello Stato si richiama alla disciplina statale di
riferimento, in materia, sancita dagli artt. 142, 146 e 149 del
suddetto d.lgs. n. 42 del 2004.
La prima di tali disposizioni, al comma 1, lettera a), non
modificata dal decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63 (Ulteriori
disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), prevede che «sono
comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle
disposizioni» del Titolo I della Parte terza del Codice - che ha ad
oggetto «Tutela e valorizzazione» dei beni paesaggistici - «i
territori costieri compresi in una fascia della profondita' di 300
metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare».
Sarebbe, in tal modo, introdotto un vincolo legislativo, poiche'
«la sottoposizione alla tutela paesaggistica, e di conseguenza, alle
misure di salvaguardia che possano garantire la conservazione delle
caratteristiche proprie di dette aree, viene attuata dal legislatore
non gia' attraverso un provvedimento puntuale bensi' ope legis».
Il sottoporre le aree costiere al predetto vincolo di legge, ai
sensi del successivo art. 146 del Codice - anche nel testo sostituito
dall'art. 2, comma 1, lettera s), del d.lgs. n. 63 del 2008 - in
relazione agli artt. 2 e 134, determina l'obbligo - per il
proprietario, possessore o detentore delle aree e, per l'effetto, per
lo stesso concessionario - di ottenere la relativa autorizzazione
paesaggistica al fine di realizzare opere o eseguire lavori o,
comunque, di modificare lo stato dei luoghi incidendo su tali aree,
tutelate per la loro valenza paesaggistica ovvero per le
caratteristiche morfologiche.
L'art. 149, a sua volta, individua tassativamente le tipologie di
intervento realizzabili, in area vincolata, anche in assenza della
relativa autorizzazione paesaggistica, tra le quali, mette in luce il
ricorrente, non rientra la situazione delineata dalla norma
censurata.
Quest'ultima, quindi, consentirebbe, implicitamente, una deroga
alla disciplina contenuta nelle richiamate disposizioni statali,
ledendo il riparto della potesta' legislativa tra Stato e Regioni,
come sancito dalla Carta fondamentale, nella materia «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali».
4. - Pertanto, secondo il ricorrente, mentre e' conforme alla
disciplina statale in materia che le opere previste dalla norma
impugnata siano assentite per la sola stagione balneare ovvero per un
periodo di tempo temporalmente circoscritto, il loro mantenimento,
oltre detto periodo e per tutto l'anno, rappresenta una deroga ex
lege, illegittima, all'autorizzazione gia' concessa dall'Autorita'
competente alla tutela dei vincoli paesaggistici e ambientali.
Di fatto, in tal modo, si consente il mantenimento permanente di
quelle opere in deroga alle disposizioni statali che ne richiedono,
in via obbligatoria, la necessaria autorizzazione temporanea, la cui
disciplina compete allo Stato.
5. - L'Avvocatura dello Stato, a sostegno delle proprie
argomentazioni, richiama, in particolare, la sentenza n. 182 del 2006
che ha ricondotto la tutela del paesaggio all'ambito materiale
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
6. - Sulla base di tali argomentazioni il Presidente del Consiglio
dei ministri chiede che sia dichiarata l'illegittimita'
costituzionale della disposizione censurata.
7. - Con memoria depositata in data 19 settembre 2007 si e'
costituita, fuori termine, la Regione Puglia.
8. - In data 7 maggio 2008, l'Avvocatura generale dello Stato ha
depositato memoria con la quale, nel prospettare ulteriori
argomentazioni a sostegno della dedotta illegittimita'
costituzionale, ha insistito nelle conclusioni gia' rassegnate.
In particolare, la difesa statale deduce che l'attribuzione alla
potesta' legislativa esclusiva dello Stato della materia «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» trova fondamento
nella esigenza di offrire adeguata protezione a beni giuridici di
primario rilievo, come si puo' desumere dall'art. 9 Cost., che vale a
conferire loro valore di principi fondamentali dell'ordinamento
costituzionale.
Infine, e' ribadita la persistente lesione della disciplina
statale, invocata come interposta, anche nel testo risultante dalle
modifiche introdotte dal decreto legislativo n. 63 del 2008.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimita' costituzionale del comma 4-bis dell'art. 11
della legge della Regione Puglia 23 giugno 2006, n. 17 (Disciplina
della tutela e dell'uso della costa), introdotto dall'art. 42 della
legge della stessa Regione 16 aprile 2007, n. 10 (Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione 2007 e bilancio pluriennale
2007-2009 della Regione Puglia), secondo il quale «il mantenimento
per l'intero anno delle strutture precarie e amovibili di facile
rimozione, funzionali all'attivita' turistico-ricreativa e gia'
autorizzate per il mantenimento stagionale, e' consentito anche in
deroga ai vincoli previsti dalle normative in materia di tutela
territoriale, paesaggistica, ambientale e idrogeologica».
Il ricorrente censura la disposizione in esame prospettando la
lesione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
in quanto essa invaderebbe la potesta' legislativa esclusiva dello
Stato nella materia della tutela dell'ambiente, alla quale e' stata
data attuazione, con riguardo ai beni paesaggistici, con le
disposizioni contenute negli artt. 142, 146 e 149 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137).
2. - La questione e' fondata.
3. - Per una compiuta disamina della censura proposta dalla difesa
dello Stato occorre collocare la norma impugnata nel piu' ampio
contesto normativo della legge regionale n. 17 del 2006.
Detta legge disciplina, tra l'altro, l'esercizio delle funzioni
amministrative connesse alla gestione del demanio marittimo e regola
gli adempimenti ed il procedimento per il rilascio, il rinnovo e la
variazione delle concessioni di aree o beni del demanio medesimo
(«concessione demaniale marittima», quale prevista dall'art. 10,
comma 3, della medesima legge).
La suddetta concessione, rilasciata per finalita'
turistico-ricreativa, ha la durata di sei anni, secondo quanto
previsto dal comma 2 dell'art. 01 del decreto-legge 5 ottobre 1993,
n. 400, recante «Disposizioni per la determinazione dei canoni
relativi a concessioni demaniali marittime», come convertito dalla
legge 4 dicembre 1993, n. 494, nonche' dall'art. 10, comma 6, della
stessa legge regionale n. 17 del 2006.
Ai sensi dell'art.11, comma 4, della legge regionale in esame, «la
gestione di stabilimenti balneari e di altre strutture connesse alle
attivita' turistiche ricadenti su aree demaniali regolarmente
concesse e' consentita per l'intero anno, al fine di svolgere
attivita' collaterali alla balneazione, con facolta' di mantenere le
opere assentite, ancorche' precarie, qualora, prima della scadenza
della concessione, sia stata prodotta regolare istanza di rinnovo e,
comunque, sino alle relative determinazioni dell'autorita'
competente».
In funzione, dunque, dello svolgimento, regolarmente autorizzato,
per l'intero anno di attivita' collaterali alla balneazione, le opere
precarie - quali gli stabilimenti balneari e le altre strutture
connesse alle attivita' turistiche - destinate, ab origine, a far
fronte ad esigenze di carattere temporaneo nel periodo estivo,
possono essere mantenute oltre il suddetto periodo, cioe' in un arco
temporale diverso da quello assentito.
4. - Nel contesto normativo sopra richiamato si inserisce la
disposizione ora impugnata.
Il comma 4-bis oggetto di censura stabilisce, infatti, che «il
mantenimento per l'intero anno delle strutture precarie e amovibili
di facile rimozione, funzionali all'attivita' turistico-ricreativa e
gia' autorizzate per il mantenimento stagionale, e' consentito anche
in deroga ai vincoli previsti dalle normative in materia di tutela
territoriale, paesaggistica, ambientale e idrogeologica».
La disposizione sospettata di illegittimita' costituzionale deve,
pertanto, essere esaminata tenendo presente il complessivo regime
giuridico delle opere di nuova costruzione, tra le quali rientra, ai
sensi dell'art. 3, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia), «l'installazione di
manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi
genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che
siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come
depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare
esigenze meramente temporanee», che siano realizzati su aree del
demanio marittimo oggetto di concessione.
E' quindi evidente, da un lato, che la disciplina amministrativa
dell'uso del territorio, come delineata nei principi generali sanciti
dal legislatore statale, nella materia del governo del territorio,
prevede il rilascio di titoli abilitativi ad edificare; dall'altro,
che l'art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, ai fini della salvaguardia
del paesaggio e dell'ambiente, richiede che intervenga, da parte
dell'Amministrazione, la positiva valutazione della compatibilita'
paesaggistica, mediante il rilascio della relativa autorizzazione.
5. - Cosi' delineato il contesto normativo nel cui ambito si
inserisce la norma regionale oggetto di censura, e' fuor di dubbio
che essa leda l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
relazione al citato art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004.
Il suddetto art. 146, infatti, prevede che i proprietari,
possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di
interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, a termini del
precedente art. 142 (tra i quali rientrano i territori costieri
compresi in una fascia della profondita' di 300 metri dalla linea di
battigia) non possono distruggerli, ne' introdurvi modificazioni che
rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione ed
hanno l'obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il
progetto degli interventi che intendono intraprendere al fine di
ottenere il rilascio della autorizzazione paesaggistica; quest'ultima
costituisce atto autonomo da valere come presupposto rispetto al
permesso di costruire e agli altri titoli legittimanti l'intervento
urbanistico-edilizio.
La norma sottoposta a scrutinio, invece, consente il mantenimento
delle opere precarie in questione, oltre il periodo autorizzato in
relazione alla durata della stagione balneare, in mancanza della
necessaria positiva valutazione di compatibilita' paesaggistica.
Come questa Corte ha gia' avuto modo di affermare, la tutela
ambientale e paesaggistica, la quale ha ad oggetto un bene complesso
ed unitario, che costituisce un valore primario ed assoluto, rientra
nella competenza legislativa esclusiva dello Stato (sentenze n. 367
del 2007 e n. 182 del 2006).
Cio', se non esclude la possibilita' che leggi regionali, emanate
nell'esercizio della potesta' concorrente di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost., o di quella residuale di cui all'art. 117, quarto
comma, Cost., possano assumere tra i propri scopi anche indirette
finalita' di tutela ambientale (sentenza n. 232 del 2005), non
consente, tuttavia, che le stesse introducano deroghe agli istituti
di protezione ambientale uniformi, validi in tutto il territorio
nazionale, nel cui ambito deve essere annoverata l'autorizzazione
paesaggistica.
6. - Deve, pertanto essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale del comma 4-bis dell'art. 11 della legge della Regione
Puglia n. 17 del 2006, introdotto dall'art. 42 della legge della
medesima Regione n. 10 del 2007.