IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza, sul ricorso n. 1029/2001
proposto dal Comune di Venezia in persona del Sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Federico Sorrentino, con elezione di
domicilio presso la Segreteria generale del Comune, in Venezia, San
Marco 4136;
Contro la Provincia di Venezia in persona del Presidente
pro-tempore della Giunta Provinciale, rappresentato e difeso dagli
avv. Adelchi Chinaglia e Vittorio Domenichelli e successivamente
dall'avv. Vittorio Domenichelli, con elezione di domicilio presso la
sede dell'Ente in Venezia, San Marco n. 2662, ed il Comune di
Cavallino-Treporti in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato
e difeso dagli avv. Mario Bertolissi e Paolo Piva, con elezione di
domicilio presso lo studio dell'avv. Francesco Curato in Venezia,
Piazzale Roma 4681b, per l'annullamento della delibera della Giunta
Provinciale in data 13 marzo 2001, prot. n. 15799, con la quale sono
stati approvati i criteri generali per la definizione dei rapporti
conseguenti all'istituzione del Comune di Cavallino-Treporti per
scorporo dal Comune di Venezia; e di ogni altro atto presupposto e
conseguente.
Visto il ricorso, notificato l'8 maggio 2001 e depositato presso
la segreteria il 14 maggio 2001 con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione della Provincia di Venezia e del
Comune di Cavallino-Treporti, depositati in segreteria il 17 maggio
2001 e 21 maggio 2001 con i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 6 dicembre 2007 (relatore il
consigliere Elvio Antonelli) gli avvocati: Sorrentino per il Comune
di Venezia, Domenichelli per la Provincia di Venezia, Bertolissi e
Piva per il Comune di Cavallino-Treporti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
F a t t o
Il comune ricorrente premette in fatto che con legge regionale
n. 11 del 1999, e' stata istituito il Comune di Cavallino-Treporti,
mediante scorporo di parte del Comune di Venezia.
Rileva che l'istituzione del nuovo Comune e' avvenuta secondo il
procedimento previsto dall'art. 6, primo e secondo comma, della legge
regionale n. 25 del 1992 (come modificato dalla legge regionale n. 61
del 1994) recante «Norme in materia di variazioni provinciali e
comunali».
Osserva, pero', che l'art. 3 della legge n. 11/1999, per quanto
riguarda i rapporti finanziari e patrimoniali tra i due Comuni,
anziche' stabilire i criteri di ripartizione, riproduce il criterio
gia' indicato dalla legge 25 secondo cui «il Comune di nuova
istituzione subentra nella titolarita' di tutti i beni mobili ed
immobili e di tutte le situazioni giuridiche attive e passive del
comune di origine ivi compresi i rapporti concernenti il personale
dipendente» finendo cosi' con il rimettere alla provincia la
fissazione di tali criteri.
La delibera della Giunta provinciale di Venezia secondo il Comune
di Venezia avrebbe stabilito i criteri dello scorporo non solo per
quanto attiene ai beni del demanio comunale localizzati nel
territorio⢠di Cavallino-Treporti, ma anche con riferimento
all'intero patrimonio del Comune di Venezia, comprensivo degli
immobili del patrimonio disponibile e indisponibile, delle societa',
il cui capitale sia, in tutto o in parte, nelle mani del Comune di
Venezia, indipendentemente dal loro scopo sociale, i rapporti
contrattuali di appalti di opere, servizi e forniture.
Piu' esattamente, il comune ricorrente assume che la Provincia di
Venezia in base alla delega contenuta nell'art. 3 della legge
regionale n. 11/1999, dopo aver deliberato una prima definizione dei
rapporti tra i due Comuni interessati alla variazione territoriale
(deliberazione della Giunta provinciale n. 60309 del 28 dicembre
1999), che ha stabilito il subentro del nuovo comune nella proprieta'
dei beni immobili ricadenti nell'ambito del suo territorio in
mancanza di previsione legislativa circa i criteri di ripartizione, e
nel rilevato contrasto di posizioni tra i due comuni interessati,
avrebbe stabilito direttamente i criteri per la definizione dei
rapporti patrimoniali tra i due comuni fissando altresi' il criterio
generale di scorporo dei valori patrimoniali in favore del Comune di
Cavallino-Treporti nella misura percentuale del 6,82%, quale media
aritmetica tra le percentuali di popolazione (3,87%) e di territorio
(9,77%) deI nuovo comune rispetto a quello d'origine.
Il Comune di Venezia rileva inoltre che nella specie viene
stabilito che i beni demaniali vengono assegnati al nuovo Comune in
ragione della loro localizzazione nel territorio senza alcuna
misurazione del loro valore mentre le partecipazioni in imprese
vengono assegnate nella misura del 6,82%, ma non viene prevista
alcuna valutazione.
Rileva inoltre che i beni immobili del patrimonio indisponibile e
di quello disponibile, ricadenti nel territorio del nuovo comune sono
assegnati a questo e valutati al valore catastale e i beni mobili
pertinenti ai suddetti beni sono assegnati in base alla loro
localizzazione territoriale e valutati in base al costo.
Avverso gli atti impugnati il Comune di Venezia deduce i seguenti
motivi:
1) Violazione degli artt. 8 e 17 della legge regionale n. 25 del
1992 e successive modificazioni. Violazione del principio di
legalita' dell'azione amministrativa (artt. 97 e 101 Cost., anche in
relazione all'art. 42). Illegittimita' derivata per
l'incostituzionalita' dell'art. 3 della legge regionale 11/1999.
La delibera della Giunta provinciale sarebbe stata emanata
senza che alcuna norma di legge indicasse (come, invece espressamente
prescritto dall'art. 8 della l.r. n. 25/1992) direttive generali e
criteri guida dell'operazione di scorporo del patrimonio del Comune
di Venezia.
La legge regionale n. 25/1992 rinvia alla legge di variazione
territoriale la fissazione di tali criteri (solo anticipando che si
tenga conto dei principi in materia di successione delle persone
giuridiche) ma la legge istitutiva del Comune di Cavallino Treporti,
lungi dal fissare in concreto quelle direttive e quei criteri, si
limita a prevedere genericamente il subentro del nuovo ente nella
titolarita' di «tutte le situazioni giuridiche del comune di
origine».
In tale vuoto di disciplina legislativa, si sarebbe inserita la
delibera della Giunta provinciale, la quale, considerata la «carenza
di direttive e criteri guida», assume come proprio il compito di
stabilirli, ritenendosi cosi' vincolata «ai soli principi che
governano la discrezionalita' dell'amministrazione».
La necessita' che la legge predetermini limiti e criteri
dell'azione amministrativa discenderebbe (oltre che dalla
prescrizione dell'art. 8 della l.r. n. 25/1992) dal principio di
legalita'.
Viene quindi dedotta l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3
della legge n. 11/1999, per violazione degli art. 97, 101 e 42 Cost.
2) Eccesso di potere per irrazionalita' e contraddittorieta' dei
criteri di scorporo stabiliti nella delibera della Giunta
provinciale.
Il Comune ricorrente rileva che il valore complessivo di quanto il
Comune di Venezia dovrebbe trasferire a quello di Cavallino Treporti
corrispondera', ad operazione compiuta, al 6,82% dell'intera
ricchezza del primo al netto dei beni demaniali insistenti sul suo
territorio.
L'operazione coinvolge, oltre ai beni demaniali, i beni immobili
(del patrimonio indisponibile e di quello disponibile), i beni mobili
a questi pertinenti (allegato D alla delibera impugnata), i contratti
d'appalto (per lavori, servizi e forniture) nonche' le partecipazioni
(azione e quote) detenute dal comune (si tratta di societa'
partecipate dal Comune di Venezia che svolgono le attivita' piu'
varie).
Viene rilevato che l'attribuzione al nuovo comune dei beni
demaniali siti nel suo territorio costituisce una conseguenza
obbligata della variazione territoriale e se il Comune di Venezia
aveva accettato di trasferire al Comune di' Cavallino Treporti anche
gli immobili appartenenti al suo patrimonio indisponibile e
disponibile, deve ritenersi contraddittorio lo scorporo a suo favore
dell'intero patrimonio comunale.
Riconosciuta l'esigenza di assicurare al nuovo comune i mezzi per
lo svolgimento delle sue funzioni, si ritiene utopico che il Comune
di Cavallino, che ha una mera vocazione turistico-balneare debba
partecipare alle societa' che gestiscono i principali servizi della
citta' di Venezia.
Alla mancanza di collegamento tra il Comune di Cavallino Treporti
e le opere ed i servizi svolti nella citta' di Venezia, si
aggiungerebbe l'irragionevole previsione della sua partecipazione al
restante patrimonio azionario del Comune di Venezia alla costituzione
del quale, attesa la sua modestissima capacita' contributiva, la
popolazione di Cavallino non ha in alcun modo concorso.
3) Illegittimita' derivata del provvedimento impugnato per
l'incostituzionalita', in riferimento all'art. 133 Cost., della norma
di legge regionale sulla cui base e' stato creato il nuovo Comune.
Viene rilevato che la Corte costituzionale con la sentenza 94/2000
ha dichiarato illegittimo, in riferimento all'art. 133, Cost., l'art.
6, commi 1 e 2 della l.r. n. 25/1992.
Siccome l'istituzione del Comune di Cavallino Treporti e' avvenuta
in base a tale normativa cio' sarebbe sufficiente a rendere
incostituzionale anche la legge istitutiva del nuovo Comune (l.r.
n. 11/ 1999).
In altre parole, il provvedimento legislativo con il quale e'
stato istituito il Comune di Cavallino Treporti sarebbe
incostituzionale, per le medesime ragioni poste a fondamento della
sentenza n. 94/2000, in riferimento agli artt. 133 e 3 della
Costituzione, e la sua incostituzionalita' travolgerebbe, in via
derivata, i provvedimenti impugnati.
Viene rilevato che se anche l'esito del referendum non e'
giuridicamente vincolante perche' la consultazione delle popolazioni
interessate (prevista come necessaria dall'art. 133 Cost.) abbia un
suo significato, occorre che esse siano preventivamente informate
delle conseguenze, economiche e sociali, della variazione.
Donde la questione di costituzionalita' dell'art. 8, commi 1 e 3
dell'art. 17 della l.r. n. 2571992, in riferimento agli artt. 133 e
48 Cost.
Si sono costituiti in giudizio la Provincia di Venezia e il Comune
di Cavallino Treporti contestando la fondatezza del ricorso.
Quest'ultimo ha altresi' eccepito l'inammissibilita' del ricorso
sotto un duplice profilo.
All'udienza del 6 dicembre 2007 la causa e' stata ritenuta per la
decisione.
D i r i t t o
Devono essere preliminarmente esaminate le eccezioni di
inammissibilita' sollevate dalla difesa del Comune di
Cavallino-Treporti.
La prima eccezione si basa sul rilievo che non sarebbero stati
impugnati atti presupposti gia' lesivi.
L'eccezione va disattesa posto che, un atto rimasto inoppugnato
riguarda la presa d'atto del Comune di Venezia in ordine al
raggiungimento di un accordo sulla ripartizione dei soli beni
immobili con l'espressa indicazione pero' che sarebbero rimaste
impregiudicate tutte le altre questioni connesse alla definizione dei
rapporti patrimoniali tra i due comuni, e l'altro atto riguarda la
mera ricognizione di tali beni immobili.
E' pertanto evidente che alla mancata impugnazione di tali atti
non puo' attribuirsi il significato di acquiescenza o comunque di
preventiva rinuncia ad impugnare i successivi atti che sarebbero
stati emanati in punto di definizione dei rapporti patrimoniali tra i
due comuni.
Peraltro dagli atti citati emerge con evidenza la decisa
opposizione del Comune di Venezia in ordine ai criteri che la
provincia aveva in corso di elaborazione sulla ripartizione degli
ulteriori cespiti patrimoniali.
La seconda eccezione di inammissibilita' (per difetto di
giurisdizione) si basa sul rilievo che la Provincia di Venezia si
sarebbe limitata ad applicare una norma di rango legislativo; piu'
esattamente la provincia si sarebbe limitata alla mera attivita' di
attribuzione di' beni e diritti di contenuto patrimoniale per cui la
relativa controversia sarebbe di competenza del giudice ordinario.
Al contrario, nella specie, la provincia ha esercitato un vero e
proprio potere discrezionale; potere che non puo' ritenersi escluso
dalla natura patrimoniale dei sottostanti rapporti disciplinati.
Tali atti pertanto (in caso di impugnazione) non possono che
rientrare nella giurisdizione generale di legittimita' del giudice
amministrativo.
Anche tale eccezione va percio' disattesa.
Acclarata l'ammissibilita' del ricorso puo' passarsi all'esame del
merito della controversia.
Sul punto, il Comune di Venezia solleva pregiudizialmente due
questioni di legittimita' costituzionale.
Il comune ricorrente sostiene che avendo la Corte costituzionale
dichiarato incostituzionale (con sentenza 7 aprile 2000 n. 94)
l'articolo 6, commi primo e secondo, della legge regionale n. 25/1992
(articolo in base al quale e' stato indetto il referendum per
l'istituzione del Comune' di Cavallino-Treporti) questo tribunale
dovrebbe rimettere gli atti alla Corte perche', in via
consequenziale, la stessa Corte dichiari l'illegittimita'
costituzionale della legge regionale n. 11/1999 istitutiva del Comune
di Cavallino-Treporti (quest'ultima legge risulterebbe basata su una
norma dichiarata incostituzionale).
In punto di rilevanza assume che la dichiarazione di
incostituzionalita (in via derivata e consequenziale) della legge
n. 11/1999 farebbe cadere automaticamente anche la delibera
provinciale impugnata.
Rileva inoltre, la difesa del Comune di Venezia che, in consonanza
a quanto gia' affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza 13
febbraio 2003, n. 47, questo Tribunale non potrebbe ora (e cioe' in
sede di sindacato degli atti di esecuzione della legge istitutiva del
comune) verificare in concreto la sussistenza delle condizioni che
potrebbero comunque giustificare la limitazione del referendum alla
sola popolazione direttamente interessata alla variazione
territoriale.
Assume infine che la sopravvenuta legge regionale 16 agosto 2001
n. 2 1, che ha modificato l'articolo 6 della legge regionale
n. 25/1992, non potrebbe incidere sulla rilevanza della suddetta
questione di costituzionalita'.
La prospettazione della difesa del comune di Venezia non puo'
essere condivisa.
In primis va rilevato che la questione di costituzionalita' della
legge istitutiva del Comune di Cavallino Treporti e' stata gia'
sollevata dal Tribunale penale di Venezia con riguardo ad un reato
urbanistico (in quella sede il Comune di Cavallino Treporti si era
costituito parte civile).
In quell'occasione la Corte costituzionale ha dichiarato (con
l'ordinanza n. 21 del 28 gennaio 2002-febbraio 2002) la questione
manifestamente inammissibile, rilevando che, il Comune di Cavallino
Treporti', e' ormai una realta' pienamente operante nel mondo
giuridico, e che non avrebbe senso rimetterla in discussione dal
momento che il procedimento istitutivo del Comune di Cavallino
Treporti deve considerarsi (con riguardo all'azione proposta) un
antecedente di fatto.
Il Collegio ritiene, che le argomentazioni della Corte, sottese
alla suddetta pronuncia di inammissibilita', a fortiori debbono
ritenersi fornite di valenza con riguardo alla fattispecie in esame,
atteso che il Comune di Cavallino Treporti (dalla data della sentenza
citata) ha continuato ad operare per altri sette anni e pertanto
anche nella fattispecie sottoposta all'esame del Collegio il
procedimento istitutivo del Comune di Cavallino-Treporti non puo' che
ritenersi un mero antecedente di fatto non piu' rimuovibile.
Fermo il carattere assorbente del rilievo appena svolto, il
Collegio osserva che in ogni caso, avendo il Comune di Venezia
sostanzialmente prestato acquiescenza alla istituzione del Comune di
Cavallino- Treporti (non ha impugnato gli atti del procedimento di
istituzione del nuovo comune ed ha accettato senza riserve svariati
atti afferenti alla ricognizione e alla divisione del patrimonio
immobiliare), deve escludersi che lo stesso possa ora (in un ricorso
in cui si limita a censurare la correttezza dei criteri di
ripartizione del patrimonio) proporre un'eccezione di
costituzionalitui che potrebbe portare a travolgereaddirittura
l'istituzione del Comune di Cavallino.
Rileva peraltro il Collegio che la questione di costituzionalita'
prospettata non potrebbe essere delibata ora, senza tener conto del
fatto che e' sopravvenuta la legge regionale 16 agosto 2001 n. 21 che
ha modificato la disciplina nel punto censurato dalla Corte
costituzionale.
Piu' precisamente il Collegio ritiene che non avrebbe senso porre
nel nulla tutto il procedimento di istituzione del Comune di
Cavallino-Treporti (Comune che, come gia' detto, opera ormai da circa
dieci anni e la cui istituzione non e' stata contestata dal Comune di
Venezia) dal momento che il procedimento stesso potrebbe (in forza
della legge sopravvenuta) essere ripetuto nella medesima forma e con
le medesime modalita' gia' in concreto osservate a suo tempo.
E' invece rilevante e non manifestamente infondata l'altra
questione di costituzionalita' sollevata con il primo motivo.
Il Comune di Venezia assume in buona sostanza che la legge
regionale n. 11/1999 non avrebbe in realta' fissato (in ordine al
riparto dei beni e delle posizioni giuridiche attive e passive)
puntuali direttive e veri criteri guida idonei a delimitare
sufficientemente il potere della Provincia di Venezia.
La conseguenza sarebbe l'incostituzionalita' dell'articolo 3 della
legge n. 11/1999 e quindi in via derivata e consequenziale
l'illegittimita' della delibera provinciale impugnata.
In proposito va rilevato che l'articolo 8 della legge n. 25/1992
prevede, in via generale, che nelle ipotesi di istituzione di nuovi
comuni per scorporo da altri gia' esistenti, la legge regionale
istitutiva del nuovo comune dovra' «stabilire direttive di massima
per la soluzione degli aspetti fmanziari e patrimoniali connessi con
la revisione delle circoscrizioni». L'articolo 17 della stessa legge
dispone poi che «i rapporti conseguenti alla istituzione di nuovi
comuni e ai mutamenti della circoscrizione comunale sono definiti
dalla provincia competente per territorio, per delega della regione,
tenuto conto dei principi riguardanti la successione delle persone
giuridiche, e in armonia con la legge regionale di cui all'art. 8».
Nella fattispecie in esame, la legge regionale emanata in forza
del citato art. 8 (e cioe' la legge regionale istitutiva del Comune
di Cavallino-Treporti n. 11/1999) all'articolo 3 ha stabilito che i
rapporti finanziari e patrimoniali fra i due comuni devono essere
definiti «sulla base in particolare del criterio secondo cui il
comune di nuova istituzione subentra nella titolarita' di tutti i
beni mobili ed immobili e di tutte le situazioni giuridiche attive e
passive del comune di origine ivi compresi i rapporti concernenti il
personale dipendente».
Ebbene ritiene il Collegio che quest'ultima disposizione in
effetti non abbia dettato quelle direttive imposte dalla l.r.
n. 25/1992.
E' evidente che la mera indicazione del subentro del Comune di
Cavallino-Treporti «nella titolarita' di tutti i beni mobili ed
immobili e di tutte le situazioni giuridiche attive e passive» in
sostanza nulla aggiunge a quanto era stato gia' disposto con la l.r
n. 25/2992.
Ad avviso del Collegio la regione in una realta' vasta, complessa
e articolata (quale deve ritenersi il Comune di Venezia), con
riferimento alle societa' che gestivano servizi pubblici, non poteva
esimersi dal fissare un criterio discretivo che fosse idoneo ad
individuare con certezza quelle societa' che si sarebbero dovute
includere necessariamente (pro quota) nel patrimonio del neo
istituito comune e quelle che invece sarebbero dovute restare nella
titolarita' esclusiva del Comune di Venezia.
Cio' in particolare era necessario con riguardo a quelle aziende,
societa' e strutture preposte a soddisfare esigenze collettive,
localizzate in aree del tutto estranee alla realta' urbanistica e/o
abitativa del Comune di Cavallino.
Del pari la Regione Veneto in ragione del carattere peculiare
della realta' veneziana aveva l'obbligo di eliminare ogni dubbio
sull'obbligo di trasferire (o meno) al neo comune anche le societa'
che sono alla base di quelle strutture che identificano la citta' di
Venezia nei contesto internazionale e/o che si connotano come simboli
storici della citta' stessa come ad esempio il Casino' di Venezia.
Ebbene con il citato art. 3 la Regione Veneto non si e' fatta
carico di fissare criteri idonei a fare chiarezza in ordine ai
profili problematici sopra evidenziati ed in ogni caso non ha fissato
puntuali e in equivoci criteri idonei a ripartire in modo logico e
razionale il variegato patrimonio mobiliare ed immobiliare del Comune
di Venezia.
In definitiva il legislatore regionale del 1999 ha trasferito il
potere di fissare tali criteri alla Provincia di Venezia cosi'
consentendo alla stessa (quale Ente dotato di sole funzioni
amministrative) di esercitare, di fatto, funzioni legislative.
In altre parole un potere discrezionale che avrebbe dovuto essere
esercitato a livello legislativo, per il vuoto normativo che la legge
regionale non ha colmato, si e' estrinsecato a livello
amministrativo.
D'altra parte la conferma dell'esattezza di quanto rilevato e'
offerta dalla Giunta provinciale di Venezia, la quale, nelle premesse
della delibera impugnata si vede costretta a premettere che «... a
causa di questa carenza di direttive e criteri guida, il compito
della Provincia risulta assai complesso, necessariamente vincolato ai
soli principi generali che governano la discrezionalita'
dell'amministrazione».
La posta questione di costituzionalita' deve pertanto ritenersi
non manifestamente infondata atteso che l'art 3 della citata legge
n. 11/1999 per il suo carattere estremamente generico e comunque per
essere privo delle necessarie direttive volute e imposte dalla legge
regionale n. 25/1992, si pone in contrasto, con il principio di
ragionevolezza enucleabile dall'art. 3, con il principio di legalita'
enucleabile dall'art. 97 e infine con l'art. 117 della Costituzione
che fissa le competenze legislative regionali.
Sulla rilevanza della questione non ci sono dubbi posto che,
l'eventuale dichiarazione di incostituzionalita' dell'art. 3 della
l.r. n. 11/1999 comporterebbe l'invalidita' derivata della delibera
provinciale impugnata.
Occorre quindi sospendere il giudizio perche' sulla questione si
pronuci la Corte costituzionale.