Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 22, 26, 27 e
29 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per
il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, promossi con
ricorsi delle Regione Veneto (2 ricorsi), Toscana e Friuli-Venezia
Giulia, notificati il 31 agosto, il 26 settembre, il 5 e il 9 ottobre
2006, depositati in cancelleria l'11 e il 26 settembre, l'11 e 14
ottobre 2006 ed iscritti ai nn. 96, 99, 103 e 105 del registro
ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 giugno 2008 il giudice relatore
Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Andrea Manzi per la Regione
Veneto, Andrea Manzi per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon per
la Regione Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato dello Stato Danilo Del
Gaizo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 31 agosto 2006 e depositato nella
cancelleria di questa Corte l'11 settembre 2006 (reg. ric. n. 96 del
2006), la Regione Veneto ha promosso questione di legittimita'
costituzionale di numerose disposizioni del decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e
sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonche' interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale), e, tra esse, degli artt. 22, 26 e 29.
L'art. 22 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, contiene
disposizioni che stabiliscono la riduzione delle spese di
funzionamento per enti ed organismi pubblici non territoriali.
Sancisce il comma 1 di tale articolo che «Gli stanziamenti per
l'anno 2006 relativi a spese per consumi intermedi dei bilanci di
enti ed organismi pubblici non territoriali, che adottano
contabilita' anche finanziaria, individuati ai sensi dell'art. 1,
commi 5 e 6, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, con esclusione
delle Aziende sanitarie ed ospedaliere, degli Istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico, dell'Istituto superiore di sanita',
dell'Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro,
dell'Agenzia italiana del farmaco, degli Istituti zooprofilattici
sperimentali e delle istituzioni scolastiche, sono ridotti nella
misura del 10 per cento, comunque nei limiti delle disponibilita' non
impegnate alla data di entrata in vigore del presente decreto. Per
gli enti ed organismi pubblici che adottano una contabilita'
esclusivamente civilistica, i costi della produzione, individuati
all'art. 2425, primo comma, lett. b), nn. 6), 7) e 8), del codice
civile, previsti nei rispettivi budget 2006, concernenti i beni di
consumo e servizi ed il godimento di beni di terzi, sono ridotti del
10 per cento. Le somme provenienti dalle riduzioni di cui al presente
comma sono versate da ciascun ente, entro il mese di ottobre 2006,
all'entrata del bilancio dello Stato, con imputazione al capo X,
capitolo 2961».
Il comma 2 dello stesso art. 22 prevede poi che «Per le medesime
voci di spesa e di costo indicate al comma 1, per il triennio
2007-2009, le previsioni non potranno superare l'ottanta per cento di
quelle iniziali dell'anno 2006, fermo restando quanto previsto dal
comma 57 dell'art. 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311. Le somme
corrispondenti alla riduzione dei costi e delle spese per effetto del
presente comma sono appositamente accantonate per essere versate da
ciascun ente, entro il 30 giugno di ciascun anno, all'entrata del
bilancio dello Stato, con imputazione al capo X, capitolo 2961. E'
fatto divieto alle Amministrazioni vigilanti di approvare i bilanci
di enti ed organismi pubblici in cui gli amministratori non abbiano
espressamente dichiarato nella relazione sulla gestione di avere
ottemperamento alle disposizioni del presente articolo».
Ad avviso della ricorrente, tali disposizioni non sarebbero
applicabili agli enti pubblici non territoriali regionali.
Se cosi' non fosse, la disposizione denunciata si porrebbe in
contrasto con gli artt. 117 e 119 della Costituzione.
Ad avviso della Regione Veneto, con la disposizione in oggetto il
decreto-legge impugnato avrebbe posto per le Regioni vincoli puntuali
ad una singola voce di spesa, eccedendo in tal modo dai limiti della
competenza statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, e
violando l'autonomia finanziaria di spesa delle Regioni di cui
all'art. 119 della Costituzione.
La ricorrente ricorda che la Corte in numerose pronunce (ad
esempio, nelle sentenze n. 376 del 2003, nn. 4, 36 e 390 del 2004,
nn. 417 e 449 del 2005) ha avuto modo di precisare, dichiarando
l'illegittimita' costituzionale di norme statali, che lo Stato puo'
legittimamente imporre agli enti autonomi vincoli alle politiche di
bilancio - anche se con cio' si determina inevitabilmente una
limitazione indiretta dell'autonomia di spesa degli enti - purche'
cio' avvenga attraverso una disciplina di principio e per ragioni di
coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
condizionati anche dagli obblighi comunitari. Piu' precisamente, se
l'imposizione di vincoli alle politiche di bilancio di Regioni ed
enti locali vuole rimanere nell'ambito della legittimita'
costituzionale, essa dovrebbe avere ad oggetto o l'entita' del
disavanzo di parte corrente, oppure, ma solo in via transitoria ed in
vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica perseguiti dal legislatore statale, la crescita della spesa
corrente. Alla legge statale, pertanto, viene consentito di stabilire
unicamente un limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia
liberta' di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e
obiettivi di spesa. La previsione da parte della legge statale di
limiti all'entita' di una singola voce di spesa non puo' essere
considerata un principio fondamentale in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica, in
quanto pone un precetto specifico e puntuale sull'entita' della spesa
e si risolve percio' in una indebita invasione, da parte dello Stato,
dell'area riservata alle autonomie regionali e locali, alle quali il
legislatore nazionale puo' prescrivere criteri ed obiettivi, come, ad
esempio, il contenimento della spesa pubblica, ma non imporre nel
dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli
obiettivi.
Secondo la Regione Veneto, l'art. 22 del decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223, recando disposizioni che stabiliscono la riduzione
delle spese di funzionamento per enti ed organismi pubblici non
territoriali, se ritenuto applicabile agli enti non territoriali
regionali, oltrepasserebbe i limiti imposti al legislatore statale in
materia di coordinamento della finanza pubblica, in violazione degli
artt. 117, terzo comma, e 119 della Costituzione.
Con l'art. 26 del medesimo decreto-legge sono stati previsti
controlli e sanzioni per il mancato rispetto della regola sul
contenimento delle spese da parte degli enti inseriti nel conto
economico consolidato delle pubbliche amministrazioni.
La disposizione prevede che «In caso di mancato rispetto del
limite di spesa annuale di cui all'art. 1, comma 57, della legge 30
dicembre 2004, n. 311, da parte degli enti individuati ai sensi dei
commi 5 e 6 del medesimo articolo, fatte salve le esclusioni previste
dal predetto comma 57, i trasferimenti statali a qualsiasi titolo
operati a favore di detti enti sono ridotti in misura pari alle
eccedenze di spesa risultanti dai conti consuntivi relativi agli
esercizi 2005, 2006 e 2007. Gli enti interessati che non ricevono
contributi a carico del bilancio dello Stato sono tenuti a versare
all'entrata del bilancio dello Stato, con imputazione al capo X,
capitolo 2961, entro il 30 settembre rispettivamente degli anni 2006,
2007 e 2008, un importo pari alle eccedenze risultanti dai predetti
conti consuntivi. Le amministrazioni vigilanti sono tenute a dare,
rispettivamente, entro il 31 luglio degli anni 2006, 2007 e 2008,
comunicazione delle predette eccedenze di spesa al Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato».
Osserva la ricorrente che tale norma impone anche agli enti che
non hanno ricevuto contributi statali il versamento delle eccedenze
di spesa risultanti dai consuntivi degli anni 2005, 2006 e 2007 entro
il 30 settembre di ogni anno. Si tratterebbe di una disposizione
irragionevole, dato che essa stabilisce il medesimo obbligo sia per
gli enti che hanno ricevuto i contributi statali sia per quelli che
non li hanno ricevuti. Siffatta disciplina, sottraendo risorse al
bilancio dell'ente senza una base logica giustificativa, violerebbe
la sfera di autonomia finanziaria e contabile riconosciuta alle
Regioni e agli enti locali e sarebbe contraria al principio di buon
andamento dell'azione amministrativa.
Secondo la ricorrente, la norma in oggetto conterrebbe un precetto
preciso (il versamento delle eccedenze di spesa, espressamente
individuate, entro un termine stabilito), che richiede ai fini della
propria concreta applicazione soltanto un'attivita' di materiale
esecuzione. Non potrebbe quindi essere in alcun modo riconosciuta
alla stessa la natura di norma di principio. Pertanto, l'art. 26 del
decreto-legge impugnato violerebbe gli artt. 3, 97, 117, 118 e 119
della Costituzione.
Ad avviso della Regione Veneto, si porrebbe in contrasto con gli
artt. 117, 118 e 119 della Costituzione anche l'art. 29 del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223.
Tale disposizione contiene norme di contenimento della spesa per
commissioni, comitati ed organismi, che, ai sensi del comma 6, non
trovano diretta applicazione alle Regioni, alle Province autonome,
agli enti locali e agli enti del Servizio sanitario nazionale, ma per
i quali costituiscono comunque «disposizioni di principio ai fini del
coordinamento della finanza pubblica».
Secondo la ricorrente, la formulazione di quest'ultima norma non
sarebbe comunque in grado di impedire che le norme contenute
nell'articolo citato abbiano la natura di disposizioni puntuali,
capaci di porre in essere vincoli precisi alla spesa di Regioni ed
enti locali.
Il comma 1 dell'art. 29 citato stabilisce che la spesa complessiva
sostenuta dalle amministrazioni per organi collegiali e altri
organismi, anche monocratici, comunque denominati, venga ridotta del
trenta per cento rispetto a quella sostenuta nell'anno 2005 e
prevede, da un lato, che le amministrazioni adottino con
immediatezza, e comunque entro trenta giorni dalla data di entrata in
vigore del decreto, le necessarie misure di adeguamento ai nuovi
limiti di spesa, dall'altro lato, che tale riduzione si aggiunga a
quella prevista dall'art. 1, comma 58, della legge 23 dicembre 2005,
n. 266. Nei successivi commi 2 e 3 si stabiliscono, rispettivamente,
per le amministrazioni statali e per quelle non statali, le modalita'
specifiche di riordino degli organismi con la individuazione della
natura degli atti con cui le amministrazioni dovranno procedere e la
statuizione dei relativi criteri. Si prevede inoltre che «gli
organismi non individuati dai provvedimenti previsti dai commi 1 e 2
sono comunque soppressi» (comma 4) e che «scaduti i termini di cui ai
commi 1, 2 e 3 senza che si sia provveduto agli adempimenti ivi
previsti e' fatto divieto alle amministrazioni di corrispondere
compensi ai componenti degli organismi di cui al comma 1» (comma 5).
Ad avviso della Regione Veneto, le norme in oggetto, prevedendo
riduzioni percentuali precise ad una singola voce di spesa e
indicando le modalita' di contenimento della medesima, stabilirebbero
limiti precisi e stringenti all'autonomia finanziaria e di
organizzazione delle Regioni e degli enti locali e sarebbero del
tutto inidonee a svolgere la funzione di principi di coordinamento
della finanza pubblica.
Non basterebbe, per ritenere conforme a Costituzione la relativa
disciplina, che la norma si definisca disposizione di principio di
coordinamento della finanza pubblica. Secondo la ricorrente,
autoqualificazioni di tal fatta non esimono il legislatore statale
dal rispettare i limiti costituzionali ad esso imposti a tutela
dell'autonomia regionale. Affermare che le norme contenute nell'art.
29 del decreto-legge n. 223 del 2006, di natura estremamente
puntuale, non si applicano a Regioni ed enti locali, qualificandole
subito dopo come principi di coordinamento della finanza pubblica,
significherebbe semplicemente - conclude la ricorrente - tentare di
superare con un artifizio retorico i confini del potere legislativo
statale in materia.
1.1. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si e' costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato.
Premette la difesa erariale che le disposizioni impugnate
rispondono ad evidenti finalita' di razionalizzazione e di
contenimento della spesa pubblica, anche nella prospettiva del
rispetto dei vincoli derivanti dal patto di stabilita', e trovano
dunque generale fondamento nella competenza legislativa in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
In particolare, la questione di legittimita' costituzionale avente
ad oggetto l'art. 22 del decreto-legge, relativo alla riduzione di
spese di funzionamento per enti ed organismi non territoriali,
sarebbe inammissibile, in quanto basata sulla mera eventualita'
(peraltro negata dalla Regione) che si tratti di disposizione
applicabile agli enti pubblici non territoriali regionali.
Con riguardo alle censure mosse all'art. 26, concernente controlli
e sanzioni per il mancato rispetto della regola sul contenimento
della spesa, sarebbe inammissibile, ad avviso della difesa erariale,
la questione prospettata in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, giacche' la dedotta violazione dei principi di
eguaglianza e di buon andamento non comporterebbe alcuna incisione,
neppure indiretta, delle competenze attribuite dalla Costituzione
alla Regione.
Con riferimento alla supposta violazione dell'art. 119 della
Costituzione, l'Avvocatura osserva che l'art. 26 sanziona il mancato
rispetto del limite di spesa annuale al fine, legittimo in sede di
coordinamento della finanza pubblica, di assicurare la compatibilita'
con i vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di
programmazione annuale e pluriennale. Tale strumentalita'
escluderebbe qualsiasi violazione del principio - che si pretende di
desumere dall'art. 119 della Costituzione - secondo il quale
l'autonomia di spesa riconosciuta alle Regioni implicherebbe
l'esclusione di ogni ingerenza statuale anche sotto forma di
procedure e criteri di controllo della spesa pubblica regionale
(sentenza n. 4 del 2004).
Con riguardo alla prospettata violazione dell'art. 118 della
Costituzione, la difesa erariale esclude che una norma volta al
contenimento della spesa pubblica intacchi l'autonomia amministrativa
delle Regioni. La stessa Regione Veneto, del resto, non
specificherebbe in quali aspetti l'art. 26 del decreto-legge n. 223
del 2006 sarebbe lesivo dell'art. 118 della Costituzione: il che
renderebbe la censura inammissibile, prima ancora che infondata.
Infondata sarebbe la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 29 del decreto-legge, perche' il comma 6 del medesimo
articolo, riconducibile alla materia del coordinamento della finanza
pubblica, riconosce che la puntuale disciplina contenuta nella
disposizione non si applica in maniera diretta alle Regioni, per le
quali essa rappresenta al contrario una mera norma di principio, con
cio' rispettando la competenza concorrente.
2. - Con ricorso notificato il 28 settembre 2006 e depositato
nella cancelleria di questa Corte il 26 ottobre 2006 (reg. ric. n. 99
del 2006), la Regione Toscana ha promosso questione di legittimita'
costituzionale del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito
dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, impugnandone, tra gli altri, gli
artt. 22 e 26.
L'art. 22 si porrebbe in contrasto con gli artt. 117 e 119 della
Costituzione.
Nella disposizione denunciata, l'individuazione degli enti
soggetti agli obblighi di riduzione delle spese e' effettuata con il
rinvio all'art. 1, commi 5 e 6, della legge 30 dicembre 2004, n. 311;
la norma esclude espressamente le Aziende sanitarie ed ospedaliere,
gli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, l'Istituto
superiore di sanita', l'Istituto superiore per la prevenzione e
sicurezza del lavoro, l'Agenzia italiana del farmaco, gli Istituti
zooprofilattici sperimentali, le istituzioni scolastiche, gli enti e
gli organismi gestori delle aree naturali protette.
Osserva la ricorrente che l'elenco di cui al citato art. 1, comma
5, della legge n. 311 del 2004 ricomprende anche gli enti e le
agenzie regionali (ad esempio: enti regionali per la ricerca e per
l'ambiente, enti regionali di sviluppo, agenzie regionali del
lavoro); pertanto, poiche' il campo di applicazione della norma e'
definito mediante il rinvio agli enti ed organismi non territoriali
di cui al suddetto elenco, le disposizioni dell'art. 22 in esame
troverebbero applicazione anche per gli enti e le agenzie regionali,
vale a dire per quegli enti che sono costituiti dalla Regione per lo
svolgimento di propri compiti e funzioni. Questi enti, infatti, a
differenza della Regione e degli enti locali, non sono enti
territoriali - esclusi dall'ambito di operativita' della norma -
perche' il territorio non e' elemento costitutivo dei medesimi.
Il citato art. 22 - se si applica, come la sua letterale
formulazione lascerebbe intendere, anche agli enti e alle agenzie
regionali - sarebbe lesivo delle attribuzioni regionali. Con esso si
porrebbe infatti un vincolo puntuale e specifico all'autonomia di
spesa degli enti regionali, per i quali sono le Regioni competenti ad
intervenire in via legislativa. In base allo statuto regionale, detti
enti ed agenzie regionali sono strumenti per lo svolgimento di
compiti della Regione e quindi rientrerebbe nella potesta'
organizzativa della Regione stessa disciplinare l'assetto e
l'autonomia di spesa di tali organismi.
Incidere con vincoli puntuali di spesa sull'azione di tali enti
significherebbe limitare l'attivita' della Regione stessa, della
quale gli enti in questione costituiscono un braccio operativo.
L'art. 22 interferirebbe in primo luogo con l'autonomia
organizzativa regionale costituzionalmente garantita ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione, il quale, al secondo comma, riserva
alla potesta' legislativa esclusiva statale la materia
dell'ordinamento ed organizzazione amministrativa unicamente con
riferimento allo Stato e agli enti pubblici nazionali;
conseguentemente, competerebbe alle Regioni disciplinare,
nell'esercizio della potesta' legislativa residuale ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, l'ordinamento e l'organizzazione
amministrativa della Regione e degli enti regionali.
L'art. 22, inoltre, lederebbe anche l'autonomia finanziaria delle
Regioni e degli enti regionali. La disposizione sarebbe analoga a
quella che prevedeva simile riduzione nel 2004 (comma 11 dell'art. 1
della legge n. 191 del 2004), giudicata costituzionalmente
illegittima con la sentenza n. 417 del 2005. In particolare, in tale
pronuncia e' stata sottolineata - conformemente ad un orientamento
gia' in precedenza espresso dalla Corte (sentenze nn. 36 e 390 del
2004) - l'illegittimita' costituzionale delle norme che stabiliscono
limiti specifici alle spese perche' pongono vincoli che «non
costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica, ma comportano una inammissibile ingerenza nell'autonomia
degli enti quanto alla gestione della spesa».
Ricorda la ricorrente che, piu' di recente, la Corte (sentenza
n. 449 del 2005) ha ribadito che la previsione, da parte della legge
statale, di limiti all'entita' di una singola voce di spesa della
Regione non puo' essere considerata un principio fondamentale in
materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
finanza pubblica (ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.),
perche' pone un precetto specifico e puntuale sull'entita' della
spesa e si risolve percio' in una indebita invasione dell'area
riservata dall'art. 119 Cost. alle autonomie delle Regioni e degli
enti locali, cui la legge statale puo' prescrivere criteri ed
obiettivi (ad esempio, contenimento della spesa pubblica), ma non
imporre nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per
raggiungere quegli obiettivi.
I suddetti principi non sarebbero rispettati nel caso in esame,
perche' le impugnate disposizioni limiterebbero in modo puntuale (con
riduzioni del 10 e del 20) le spese per consumi intermedi anche degli
enti ed aziende regionali. Tale violazione sarebbe ulteriormente
confermata ed aggravata dalla previsione secondo cui i risparmi
derivanti dalle imposte riduzioni di spesa devono essere versati al
bilancio dello Stato. Quindi gli enti e le agenzie regionali devono
ridurre le spese, ma non sono autonomi neppure nel decidere come
utilizzare le somme accantonate, dovendo obbligatoriamente versarle
al bilancio dello Stato. La violazione del predetto obbligo determina
che l'ente vigilante (cioe' la Regione, in rapporto agli enti
regionali) non possa approvare i bilanci degli enti dipendenti. Si
estenderebbe cosi' una norma valevole per gli enti nazionali anche
agli enti regionali, con conseguente violazione dell'autonomia
finanziaria riconosciuta dall'art. 119 della Costituzione.
Anche l'art. 26 violerebbe gli artt. 117 e 119 della Costituzione.
In base a questa disposizione, gli enti che non hanno rispettato
il limite di spesa di cui all'art. 1, comma 57, della legge n. 311
del 2004 devono riversare al bilancio dello Stato l'eccedenza
risultante dai conti consuntivi.
L'art. 26, come il precedente art. 22, per il suo tenore letterale
verrebbe ad applicarsi anche agli enti regionali, giacche' gli enti
destinatari dell'obbligo sono individuati con il richiamo agli enti
di cui ai commi 5 e 6 dell'art. 1 della legge n. 311 del 2004, ed il
comma 5 indica anche gli enti e le agenzie regionali.
Secondo la Regione Toscana, l'impugnato art. 26 sarebbe lesivo
dell'autonomia organizzativa e finanziaria del sistema regionale,
perche' - al pari dell'art. 22 del medesimo decreto-legge - porrebbe
obblighi e vincoli specifici alla spesa degli enti ed aziende
regionali e perche' imporrebbe di versare al bilancio statale i
risparmi di tali organismi, in violazione degli articoli 117 e 119
della Costituzione.
2.1. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si e' costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato.
La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 22 sarebbe
inammissibile, in quanto la disposizione impugnata non sarebbe
applicabile agli enti pubblici non territoriali regionali, non
contenendo la norma alcun riferimento espresso a questi ultimi, ne'
potendosi ritenere che essa li riguardi in considerazione del loro
inserimento nell'elenco richiamato.
In ogni caso la questione sarebbe infondata, giacche' le misure
introdotte dalla disposizione sarebbero motivate dalla necessita' di
far fronte alla situazione di emergenza dei conti pubblici,
consistente nella semplice fissazione di limiti generali, sia
all'entita' del finanziamento che alla spesa corrente, la quale
sarebbe perfettamente compatibile con i principi gia' enunciati in
casi analoghi dalla Corte (e' citata la sentenza n. 36 del 2004).
Analoghe considerazioni varrebbero, sia in termini di
inammissibilita' (essendo l'ambito soggettivo della norma identico a
quello di cui all'art. 22) che di infondatezza, per quanto riguarda
la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 26 del
decreto-legge. In particolare, la sanzione per il mancato rispetto
del limite di spesa annuale sarebbe giustificata dal fine, legittimo
in sede di coordinamento della finanza pubblica, di assicurare la
compatibilita' con i vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti
di programmazione annuale e pluriennale. Tale strumentalita'
escluderebbe qualsiasi violazione del principio - che si pretende di
desumere dall'art. 119 della Costituzione - secondo il quale
l'autonomia di spesa riconosciuta alle Regioni implicherebbe
l'esclusione di ogni ingerenza statuale anche sotto forma di
procedure e criteri di controllo della spesa pubblica regionale
(sentenza n. 4 del 2004).
3. - Con ricorso notificato il 5 ottobre 2006 e depositato nella
cancelleria di questa Corte l'11 ottobre 2006 (reg. ric. n. 103 del
2006), la Regione Veneto ha promosso questione di legittimita'
costituzionale di numerose disposizioni del decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223, convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248,
impugnandone, tra gli altri, gli artt. 22, 26, 27 e 29.
Reiterando censure gia' mosse con il ricorso iscritto al n. 96 del
registro ricorsi del 2006, la Regione Veneto sostiene che l'art. 22
del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito dalla legge 4
agosto 2006, n. 248, recando disposizioni che stabiliscono la
riduzione delle spese di funzionamento per enti ed organismi pubblici
non territoriali, se ritenuto applicabile agli enti non territoriali
regionali, oltrepasserebbe i limiti imposti al legislatore statale in
materia di coordinamento della finanza pubblica, in violazione degli
artt. 117, terzo comma, e 119 della Costituzione.
Ad avviso della ricorrente, l'art. 26 del decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223, convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, con cui
sono stati previsti controlli e sanzioni per il mancato rispetto
della regola sul contenimento delle spese da parte degli enti
inseriti nel conto economico consolidato delle pubbliche
amministrazioni, sarebbe dettato in violazione degli artt. 3, 97,
117, 118 e 119 Cost.
La norma, imponendo anche agli enti che non hanno ricevuto
contributi statali il versamento delle eccedenze di spesa risultanti
dai consuntivi degli anni 2005, 2006 e 2007 entro il 30 settembre di
ogni anno, sarebbe irragionevole, dato che stabilisce il medesimo
obbligo sia per gli enti che hanno ricevuto i contributi statali sia
per quelli che non li hanno ricevuti. Ribadendo quanto sostenuto in
sede di impugnativa della medesima disposizione, anteriormente alla
conversione in legge del decreto-legge, la ricorrente sostiene che un
tal genere di disciplina, sottraendo risorse al bilancio dell'ente
senza una base logica giustificativa, non sarebbe rispettosa della
sfera di autonomia finanziaria e contabile riconosciuta alle Regioni
e agli enti locali e sarebbe contraria al principio di buon andamento
dell'azione amministrativa.
L'art. 27 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito
dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, prevede una ulteriore riduzione
rispetto a quella prevista dalla finanziaria per il 2006 del limite
di spesa annua per studi e incarichi di consulenza, per relazioni
pubbliche, convegni, mostre, pubblicita' e di rappresentanza
sostenute dalle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2,
del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, con l'esclusione di universita',
enti di ricerca e organismi equiparati. Con la modifica dei commi 9 e
10 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, l'ammontare
delle spese in discorso non potra' infatti essere superiore al 40 per
cento di quelle sostenute per il 2004.
Secondo la Regione ricorrente, questa norma, che fissa vincoli
puntuali relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle Regioni e
degli enti locali, non costituirebbe un principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, e lederebbe pertanto l'autonomia
finanziaria di spesa garantita dall'art. 119 della Costituzione. Al
riguardo, la ricorrente richiama i principi espressi da questa Corte
con la sentenza n. 417 del 2005.
La Regione Veneto impugna altresi', per contrasto con gli artt.
117, 118 e 119 della Costituzione, l'art. 29 del decreto-legge 4
luglio 2006, n. 223, convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248,
reiterando le identiche censure sollevate, con il ricorso n. 96 del
2003, nei confronti del testo della medesima disposizione contenuta
nel decreto-legge, anteriormente alla conversione in legge.
3.1. - Anche in questo giudizio si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato.
La difesa erariale ribadisce le considerazioni gia' formulate, a
confutazione delle doglianze della Regione, con l'atto di
costituzione nel giudizio promosso nei confronti del decreto-legge,
anteriormente alla conversione in legge.
Con riguardo alla censura relativa all'art. 27, l'Avvocatura
rileva che nessuna doglianza era stata rivolta nei confronti della
stessa disposizione contenuta nel decreto-legge, il quale sul punto
non risulta modificato in sede di conversione, ed esprime il dubbio
che la norma abbia inteso ridurre le spese in questione anche per
Regioni ed enti locali.
4. - Con ricorso notificato il 9 ottobre 2006 e depositato il
successivo 14 ottobre (reg. ric. n. 105 del 2006), anche la Regione
Friuli-Venezia Giulia ha impugnato, tra l'altro, l'art. 22, commi 1 e
2, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, deducendone il
contrasto con gli artt. 3, 97, 117, terzo comma, e 119 della
Costituzione, con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 e con gli artt. 4, numeri 1, 1-bis, 2, 3, 9, 10, 12, 13 e
14, 5, numeri 6, 8 e 9, e 48 dello statuto speciale.
Premette la Regione che la legge di conversione ha aggiunto
nell'art. 1 del decreto-legge n. 223 del 2006 il comma 1-bis, recante
una clausola di salvaguardia, in virtu' della quale «le disposizioni
di cui al presente decreto si applicano alle Regioni a statuto
speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano in
conformita' agli statuti speciali e alle relative norme di
attuazione».
Secondo la ricorrente, ove si ritenga che, per effetto di tale
clausola, l'impugnato art. 22 non debba applicarsi nella Regione
Friuli-Venezia Giulia, vengono meno le ragioni di doglianza avanzate
con il ricorso.
Ad avviso della ricorrente, l'art. 22, commi 1 e 2, del
decreto-legge n. 223 del 2006 introduce un vincolo puntuale di spesa
ad enti pubblici collegati alla Regione Friuli-Venezia Giulia: cosi'
per l'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente (ARPA), una
parte rilevante della cui dotazione finanziaria proviene dal bilancio
regionale; per l'Agenzia regionale per il turismo, finanziata in via
esclusiva con fondi del bilancio regionale; per gli Enti regionali
per il diritto allo studio universitario di Trieste e Udine, la cui
dotazione finanziaria comprende risorse finanziarie assegnate dalla
Regione in via ordinaria e straordinaria; per l'Agenzia regionale del
lavoro e della formazione professionale, anch'essa finanziata in gran
parte dalla Regione.
La riduzione del 10 per cento delle spese di funzionamento di tali
enti, per il 2006, e del 20 per cento, per il triennio 2007-2009,
rappresenterebbe una rilevante ingerenza nella gestione di questi
enti, sia per l'entita' della riduzione sia per il carattere puntuale
di essa, dato che la norma va a colpire una specifica categoria di
spesa.
La ricorrente ricorda che la giurisprudenza costituzionale gia'
piu' volte ha dichiarato l'illegittimita' di vincoli puntuali di
spesa, anche in relazione alle Regioni ordinarie, affermando che essi
esorbitano dalla funzione di porre principi di coordinamento della
finanza pubblica (sentenze n. 417 del 2005, n. 390 del 2004, n. 449
del 2005 e n. 88 del 2006).
Ad avviso della ricorrente, nei confronti della Regione
Friuli-Venezia Giulia lo Stato non puo' stabilire vincoli alla spesa
piu' stringenti di quelli che puo' disporre nei confronti delle
Regioni ordinarie: in base all'art. 48 dello statuto, infatti, «la
Regione ha una propria finanza, coordinata con quella dello Stato, in
armonia con i principi della solidarieta' nazionale».
Secondo la Regione Friuli-Venezia Giulia, le norme impugnate,
comprimendo le spese di funzionamento degli enti collegati alla
Regione e agli enti locali, ledono l'autonomia legislativa della
Regione, dato che il finanziamento degli enti in questione e'
regolato con leggi regionali. Le materie di riferimento sarebbero, da
un lato, l'«ordinamento degli Uffici e degli Enti dipendenti dalla
Regione» (art. 4, numero 1, dello statuto), e l'«ordinamento degli
enti locali» (n. 1-bis), dall'altro le «istituzioni culturali,
ricreative e sportive; musei e biblioteche di interesse locale e
regionale» (art. 4, numero 14), le «istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza» (art. 5, numero 6), l'«ordinamento delle
Casse di risparmio, delle Casse rurali; degli Enti aventi carattere
locale o regionale per i finanziamenti delle attivita' economiche
nella Regione» (numero 8) e l'«istituzione e ordinamento di Enti di
carattere locale o regionale per lo studio di programmi di sviluppo
economico» (numero 9). Rileverebbero, poi, in relazione all'ARPA, la
competenza primaria in materia di ambiente (art. 4, numeri 2, 3, 9,
12 e 13); in relazione all'Agenzia regionale per il turismo, la
competenza primaria in materia di turismo (art. 4, numero 10); in
relazione agli Enti per il diritto allo studio universitario, la
competenza piena nella relativa materia, spettante alla Regione
Friuli-Venezia Giulia ex art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001, e, in relazione all'Agenzia regionale del lavoro e della
formazione professionale, la competenza concorrente in materia di
tutela del lavoro e la competenza piena in materia di formazione
professionale, spettanti ex art. 10 della legge costituzionale n. 3
del 2001.
Le norme impugnate lederebbero anche l'autonomia organizzativa e
finanziaria della Regione, in relazione all'organizzazione e
all'attivita' degli enti collegati ad essa e agli enti locali. Il
vincolo puntuale alle spese, infatti, si porrebbe in diretta
contraddizione con il principio di autonomia delle scelte, a base sia
dello statuto che del sistema costituzionale dell'autonomia
finanziaria regionale.
Infine, la norma contenuta nell'art. 22, comma 2, ultimo periodo
(che vieta «alle Amministrazioni vigilanti di approvare i bilanci di
enti ed organismi pubblici in cui gli amministratori non abbiano
espressamente dichiarato nella relazione sulla gestione di avere
ottemperato alle disposizioni del presente articolo») lederebbe
l'autonomia legislativa ed amministrativa della Regione, nelle
materie sopra indicate, perche' verrebbe a sanzionare un dovere
introdotto in modo illegittimo.
L'art. 22, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 223 del 2006
recherebbe anche una lesione indiretta delle prerogative regionali,
in quanto comprimerebbe l'autonomia regionale violando norme
costituzionali non specificamente poste a garanzia dell'autonomia
regionale.
La compressione dell'autonomia della Regione e degli enti ad essa
collegati sarebbe operata in violazione del principio di
ragionevolezza (art. 3 Cost.) e del principio di buon andamento della
pubblica amministrazione (art. 97 Cost.). Infatti, il comma 1 ha
previsto una forte riduzione delle spese di funzionamento previste
per il 2006 quando si era gia' nella seconda meta' del 2006: con
gravi e irragionevoli ripercussioni sulla funzionalita' dell'ente. Il
comma 2 ha disposto una riduzione ancora piu' forte (il 20) delle
spese di funzionamento, assumendo come unico parametro la previsione
fatta per il 2006 (che potrebbe essere appena sufficiente per il
funzionamento dell'ente), senza alcun riferimento ad eventuali avanzi
o alla congruita' della quota assegnata alle spese di finanziamento o
all'andamento delle gestioni passate. Si tratta di un taglio «secco»,
per dirottare risorse nelle casse statali, senza alcuna
considerazione delle esigenze di buon andamento degli enti
interessati: di qui la violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
In altre parole, il comma 1 ed il comma 2 sarebbero irragionevoli
in quanto richiedono la riduzione delle spese di funzionamento in una
misura percentuale assoluta sull'importo di tale voce, senza la
minima considerazione dei parametri oggettivi in base ai quali deve
essere giudicata la consistenza di tale voce, parametri quali il
rapporto con le spese non di funzionamento, la natura dell'ente, i
risparmi di spesa in tale voce da esso gia' realizzati nel passato, i
fattori di flessibilita' o rigidita' della voce stessa (se ad esempio
l'intera voce si riferisse al pagamento degli stipendi del personale
di ruolo la riduzione sarebbe impossibile o si tradurrebbe
nell'obbligo di licenziare parte del personale, con lesione anche
dell'autonomia organizzativa).
Infine, le norme impugnate risulterebbero irragionevoli perche'
colpirebbero una specifica voce di spesa, mentre sarebbe stato
legittimo soltanto operare - semmai - una riduzione della spesa
complessiva, lasciando all'ente e alla Regione la scelta delle
specifiche spese da tagliare. Il mezzo scelto dal legislatore
statale, cioe', non rispetterebbe neppure il criterio di
proporzionalita', in quanto si sarebbe potuto utilizzare un mezzo
meno restrittivo per ottenere lo stesso fine.
4.1. - L'Avvocatura generale dello Stato, costituitasi per il
Presidente del Consiglio dei ministri, ha concluso per
l'inammissibilita' e l'infondatezza della questione. La questione
sarebbe inammissibile in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, trattandosi di parametri non relativi al riparto di
competenze. Le disposizioni impugnate, ad avviso della difesa
erariale, rispondono ad evidenti finalita' di razionalizzazione e di
contenimento della spesa pubblica, anche nella prospettiva del
rispetto dei vincoli derivanti dal patto di stabilita', e trovano
dunque generale fondamento nella competenza legislativa in materia di
coordinamento della finanza pubblica. L'intervento legislativo
sarebbe motivato dalla necessita' di far fronte alla situazione di
emergenza dei conti pubblici, e consiste nella semplice fissazione di
limiti generali, sia all'entita' del finanziamento sia alla spesa
corrente.
In ogni caso, l'Avvocatura dubita della ammissibilita' della
censura sotto altro profilo, in quanto «non sembra trattarsi di
disposizioni applicabili agli enti pubblici non territoriali
regionali, non contenendo la norma alcun riferimento espresso a
questi ultimi e, pertanto, non potendosi ritenere che la norma li
riguardi in considerazione del loro inserimento nell'elenco in essa
contemplato».
5. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione Veneto, la
Regione Friuli-Venezia Giulia e il Presidente del Consiglio dei
ministri hanno depositato memorie illustrative.
La Regione Veneto, nel sottolineare che la previsione da parte
della legge statale di limiti all'entita' di una singola voce di
spesa non puo' essere considerata un principio fondamentale in
materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e di coordinamento
della finanza pubblica, ribadisce che l'art. 22 individua quale
oggetto del taglio non la crescita della spesa corrente, ma solo le
spese per consumi intermedi.
A sua volta, l'art. 26 conterrebbe un precetto specifico, che
richiede ai fini della propria concreta applicazione soltanto
un'attivita' di materiale esecuzione.
Costituzionalmente illegittimo sarebbe altresi' l'art. 27, per le
stesse ragioni gia' espresse dalla Corte con la sentenza n. 417 del
2005.
Con riguardo all'art. 29, la Regione osserva che
l'autoqualificazione come norma di principio e' incompatibile con le
statuizioni recate dalla disposizione denunciata, aventi un basso
grado di astrattezza e contenenti una disciplina in se' compiuta.
Replicando alla difesa erariale, la Regione Friuli-Venezia Giulia
osserva che il nesso dell'art. 22 con il patto di stabilita' e' del
tutto generico, perche' i limiti introdotti dalla norma denunciata
colpiscono indiscriminatamente tutti gli enti pubblici non
territoriali, eccetto quelli espressamente esclusi dalla
disposizione.
La Regione prende atto che l'Avvocatura ha prospettato una
interpretazione adeguatrice dell'art. 22, secondo la quale le norme
impugnate non sarebbero applicabili agli enti pubblici non
territoriali regionali. Ove tale fosse il senso da attribuire alla
disposizione, verrebbe meno la ragione della censura.
L'Avvocatura dello Stato, ribadite le eccezioni preliminari di
inammissibilita', osserva che, per le questioni aventi ad oggetto
l'art. 22, comma 2, del decreto-legge, la materia del contendere deve
ritenersi cessata, perche' la norma denunciata - che per l'anno
finanziario 2007 non ha avuto applicazione - e' stata abrogata
dall'art. 2, comma 625, della legge 24 dicembre 2007, n. 296.
Il comma 1 dell'art. 22 sarebbe una norma di contenimento della
spesa, necessitata dalla situazione di emergenza dei conti pubblici,
la cui legittimita' e' gia' stata riconosciuta ed affermata dalla
giurisprudenza costituzionale.
Quanto all'art. 26, la norma non si riferirebbe alle Regioni,
attesa l'espressa previsione contenuta nell'art. 1, comma 57, della
legge n. 311 del 2004.
Secondo l'Avvocatura, l'art. 27 non si applicherebbe alle Regioni
e agli enti locali, per espressa previsione dell'art. 1, comma 12,
della legge n. 266 del 2005. La norma impugnata, comunque, risponde
ad evidenti finalita' di razionalizzazione e di contenimento della
spesa pubblica.
Lo stesso varrebbe per l'art. 29, che, per espressa previsione
contenuta nel comma 6, non trova diretta applicazione alle Regioni,
alle Province autonome e agli enti locali.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto (reg. ric. nn. 96 e 103 del 2006), la
Regione Toscana (reg. ric. n. 99 del 2006) e la Regione
Friuli-Venezia Giulia, con quattro distinti ricorsi, hanno promosso
questioni di legittimita' costituzionale di numerose disposizioni del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), nel testo originario
o nel testo risultante dalla legge di conversione 4 agosto 2006,
n. 248.
In particolare, la Regione Veneto ha proposto in via principale,
tra le altre, questioni di legittimita' costituzionale degli artt.
22, 26 e 29 del decreto-legge n. 223 del 2006, denunciando la
violazione degli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Successivamente alla conversione in legge del menzionato
decreto-legge, la medesima Regione Veneto ha proposto analoghe
questioni contro le norme prima citate cosi' come convertite dalla
legge n. 248 del 2006 e contro l'art. 27.
La Regione Toscana ha proposto questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 22 e 26 del decreto-legge n. 223 del 2006,
convertito in legge, denunciando la violazione degli artt. 117 e 119
della Costituzione.
Infine, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha promosso questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 22 del decreto-legge n. 223 del
2006, nel testo risultante dalla conversione in legge, in riferimento
agli artt. 117, terzo comma, e 119 della Costituzione, all'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, agli artt. 4,
numeri 1, 1-bis, 2, 3, 9, 10, 12, 13 e 14, 5, numeri 6, 8 e 9, e 48
dello statuto speciale, e agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
2. - La trattazione delle indicate questioni di legittimita'
costituzionale viene qui separata da quella delle altre, promosse con
i medesimi ricorsi, per le quali e' opportuno procedere ad un esame
distinto.
I giudizi, cosi' separati e delimitati nell'oggetto, vanno riuniti
per essere congiuntamente trattati e decisi in considerazione della
analogia delle questioni prospettate.
3. - Gli artt. 22, 26 e 29 del decreto-legge n. 223 del 2006 -
impugnati dalla Regione Veneto con il primo ricorso - sono stati
soltanto in parte modificati dalla legge di conversione, la quale ha
introdotto innovazioni che, tuttavia, non incidono sul contenuto
precettivo delle disposizioni, nei punti qui di interesse. Pertanto,
lo scrutinio di costituzionalita' va condotto avendo riguardo al
testo di dette norme risultante dalla legge di conversione, tenendo
conto delle argomentazioni svolte in entrambi i ricorsi (sentenza
n. 430 del 2007), peraltro sostanzialmente identiche.
4. - L'art. 22 del decreto-legge n. 223 del 2006, impugnato da
tutte le Regioni ricorrenti, detta disposizioni per la riduzione
delle spese di funzionamento di enti ed organismi pubblici non
territoriali.
La disposizione si compone di due commi.
Il comma 1 prevede che gli stanziamenti per l'anno 2006 relativi a
spese per consumi intermedi dei bilanci di enti ed organismi pubblici
non territoriali che adottano contabilita' anche finanziaria sono
ridotti del 10 per cento, comunque nei limiti delle disponibilita'
non impegnate alla data di entrata in vigore del decreto-legge. Per
gli enti ed organismi che adottano una contabilita' esclusivamente
civilistica i costi di produzione concernenti i beni di consumo e
servizi ed il godimento di beni di terzi sono ridotti del 10 per
cento. Le somme provenienti dalle suddette riduzioni sono versate da
ciascun ente entro il mese di ottobre 2006 all'entrata del bilancio
dello Stato.
Il comma 2, a sua volta, prevede, per le stesse voci di spesa di
cui al comma precedente e per il triennio 2007-2009, l'obbligo di
riduzione del 20 per cento delle previsioni di bilancio, rispetto
alla spesa stanziata per l'anno 2006; e' altresi' stabilito che le
amministrazioni vigilanti non possono approvare i bilanci degli enti
ed organismi soggetti al suddetto obbligo, se i relativi
amministratori non abbiano dichiarato nella relazione sulla gestione
di aver ottemperato alle specifiche disposizioni introdotte. Anche in
tale ipotesi le somme corrispondenti alla riduzione dei costi e delle
spese sono accantonate da ciascun ente e poi versate, entro il 30
giugno di ogni anno, all'entrata del bilancio dello Stato.
Tutte le ricorrenti, nel prospettare la questione in riferimento
agli artt. 117 e 119 della Costituzione, lamentano che la norma
denunciata porrebbe vincoli puntuali ad una singola voce di spesa,
eccedendo dai limiti della competenza statale in materia di
coordinamento della finanza pubblica e violando l'autonomia
finanziaria di spesa degli enti regionali, per i quali sono le
Regioni competenti ad intervenire in via legislativa. La Regione
Friuli-Venezia Giulia, oltre a denunciare il contrasto con lo statuto
speciale, prospetta la questione di costituzionalita' in riferimento,
altresi', agli artt. 3 e 97 della Costituzione, sotto il profilo
della ragionevolezza e del buon andamento della pubblica
amministrazione.
4.1. - Ai fini dell'esame delle questioni aventi ad oggetto l'art.
22, occorre prendere preliminarmente in esame l'eccezione di
inammissibilita' formulata dall'Avvocatura generale dello Stato,
basata sul rilievo che le stesse sarebbero prospettate in via
meramente ipotetica, in ragione della mera eventualita' (peraltro
negata dalle Regioni) che si tratti di disposizione applicabile agli
enti pubblici non territoriali regionali.
L'eccezione va respinta.
Questa Corte ha infatti gia' chiarito che, a differenza di quanto
accade per il giudizio in via incidentale, il giudizio in via
principale puo' concernere questioni sollevate sulla base di
interpretazioni prospettate dal ricorrente come possibili. Il
principio vale soprattutto nei casi in cui su una legge non si siano
ancora formate prassi interpretative in grado di modellare o
restringere il raggio delle sue astratte potenzialita' applicative e
le interpretazioni addotte dal ricorrente non siano implausibili e
irragionevolmente scollegate dalle disposizioni impugnate cosi' da
far ritenere le questioni stesse del tutto astratte o pretestuose
(sentenze n. 228 del 2003, n. 412 del 2004 e n. 449 del 2005).
Poiche' nella specie il testo della disposizione impugnata
consente, tra le altre, l'interpretazione censurata dalle ricorrenti,
non v'e' ostacolo allo scrutinio nel merito delle questioni.
4.2. - Sempre in via preliminare, con riferimento alla questione
promossa dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, va escluso che la
denunciata lesione delle competenze della ricorrente sia impedita dal
comma 1-bis del decreto-legge n. 223 del 2006, introdotto dalla legge
di conversione, ai cui sensi «Le disposizioni del presente decreto si
applicano alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di
Trento e Bolzano in conformita' agli statuti speciali e alle relative
norme di attuazione». In proposito, deve ritenersi che la clausola di
salvaguardia contenuta nel suddetto comma 1-bis e' troppo generica
per giustificare questa conclusione, tanto che in tale disposizione
del decreto-legge non risulta neppure precisato quali norme
dovrebbero considerarsi non applicabili alla ricorrente per
incompatibilita' con lo statuto speciale e con le relative norme di
attuazione e quali, invece, dovrebbero ritenersi applicabili.
4.3. - Ancora in via preliminare, va rilevato che le ragioni della
controversia sono venute meno in relazione al comma 2 dell'art. 22,
che riguarda la riduzione delle spese di funzionamento per enti ed
organismi pubblici non territoriali nel triennio 2007-2009.
Successivamente alla proposizione dei ricorsi, infatti, l'art. 2,
comma 625, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2008), ha abrogato il citato comma 2 dell'art. 22.
Inoltre, la medesima disposizione censurata, sin dal momento della
sua entrata in vigore e fino alla data della sua abrogazione, non ha
prodotto alcun effetto, perche' l'art. 4, comma 2, del decreto-legge
2 luglio 2007, n. 81 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2007, n. 127, ne
aveva sospeso l'applicazione per tutto il 2007.
In ordine al citato comma 2, pertanto, deve constatarsi che e'
venuto meno l'interesse delle ricorrenti a coltivare l'impugnativa,
sicche', in conformita' alla giurisprudenza di questa Corte (sentenza
n. 451 del 2007), deve dichiararsi cessata la materia del contendere.
4.4. - Quanto al comma 1 dell'art. 22, concernente la riduzione
degli stanziamenti relativi a spese per consumi intermedi per l'anno
2006, occorre premettere, nel merito, che, per quanto concerne
l'ambito soggettivo di applicazione, la disposizione denunciata fa
riferimento agli enti e agli organi pubblici non territoriali
individuati ai sensi dell'art. 1, commi 5 e 6, della legge
finanziaria per il 2005 (legge 30 dicembre 2004, n. 311), ai fini
dell'applicazione della regola generale di contenimento
dell'incremento della spesa della pubblica amministrazione nel
triennio 2005-2007. Si tratta degli enti ed organismi inseriti nel
conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni,
individuati, a decorrere dal 2006, da un elenco dell'ISTAT, da
pubblicare nella Gazzetta Ufficiale non oltre il 31 luglio di ogni
anno, con esclusione degli organi costituzionali e del Consiglio
superiore della magistratura.
L'elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto
economico consolidato compilato dall'ISTAT, da considerarsi operante
per il 2006, e' stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 175 del
29 luglio 2005, e comprende espressamente anche enti ed organismi
pubblici non territoriali regionali.
La disposizione, contenuta nel denunciato art. 22, volta a ridurre
gli stanziamenti di spesa per consumi intermedi, deve, pertanto,
intendersi riferita, salve le eccezioni tassativamente previste, a
tutti gli enti ed organismi pubblici non territoriali, compresi
quelli regionali.
Cio' posto, nella giurisprudenza di questa Corte e' ormai
consolidato l'orientamento secondo cui norme statali che fissano
limiti alla spesa di enti pubblici regionali possono qualificarsi
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla
seguente duplice condizione: in primo luogo, che si limitino a porre
obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un
transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della
spesa corrente; in secondo luogo, che non prevedano in modo esaustivo
strumenti o modalita' per il perseguimento dei suddetti obiettivi
(sentenze n. 120 del 2008; n. 412 e n. 169 del 2007; n. 88 del 2006).
Contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, la
disposizione denunciata risponde a entrambe dette condizioni.
La prima e' soddisfatta, perche' il censurato limite fissato dal
legislatore ha natura transitoria, operando solo per l'anno 2006, e
riguarda la spesa complessiva per consumi intermedi, cioe' un
rilevante aggregato della spesa di parte corrente, che costituisce
una delle piu' frequenti e rilevanti cause del disavanzo pubblico. Il
legislatore, dunque, ha perseguito generali obiettivi di riequilibrio
della finanza pubblica, incidendo temporaneamente su una complessiva
e non minuta voce di spesa (per una analoga fattispecie: sentenza
n. 169 del 2007).
La seconda condizione e' soddisfatta, perche' la norma censurata
non determina gli strumenti e le modalita' per il perseguimento del
predetto obiettivo, ma lascia liberi gli enti destinatari della
prescrizione di individuare le misure necessarie al fine del
contenimento della spesa per consumi intermedi.
La disposizione di cui al comma 1 dell'art. 22 del decreto-legge
n. 223 del 2006 va qualificata, dunque, come principio fondamentale
di coordinamento della finanza pubblica: principio che, come piu'
volte affermato da questa Corte, deve ritenersi applicabile anche
alle autonomie speciali, in considerazione dell'obbligo generale di
tutte le Regioni, ivi comprese quelle a statuto speciale, di
contribuire all'azione di risanamento della finanza pubblica
(sentenze n. 190 del 2008; n. 169 e n. 82 del 2007).
Ne' rileva il fatto che la riduzione degli stanziamenti sia
imposta per lo stesso esercizio finanziario in corso. Il necessario
concorso degli enti pubblici regionali alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica, adottati con l'adesione al patto di
stabilita' e crescita definito in sede di Unione Europea, postula,
infatti, che il legislatore statale possa intervenire sugli
stanziamenti per l'anno in corso, qualora lo richieda il complessivo
andamento dei conti pubblici, con il solo limite della palese
arbitrarieta' o della manifesta irragionevolezza della variazione.
Tale limite nella specie non e' superato, perche' la norma
denunciata, accanto al tetto del 10 per cento, prevede che in ogni
caso la riduzione debba avvenire «nei limiti delle disponibilita' non
impegnate alla data di entrata in vigore» del decreto-legge.
Conseguentemente, vanno dichiarate non fondate le proposte
questioni di legittimita' costituzionale.
Deve essere dichiarata inammissibile la questione prospettata
dalla Regione Friuli-Venezia Giulia in riferimento agli artt. 3 e 97
della Costituzione.
Questa Corte ha piu' volte affermato che le Regioni possono far
valere il contrasto con norme costituzionali diverse da quelle
attributive di competenza solo ove esso si risolva in una lesione di
sfere di competenza regionali (sentenze n. 190 del 2008, n. 401 del
2007 e n. 116 del 2006). Nella specie, le censure sono proposte in
relazione a parametri non attinenti al riparto di competenze, senza
che sia desunta la compressione di sfere di attribuzione regionale.
5. - L'art. 26 del decreto-legge n. 223 del 2006 introduce un
meccanismo sanzionatorio in caso di mancato rispetto del limite
all'incremento delle spese degli enti pubblici non territoriali
introdotto dall'art. 1, comma 57, della legge finanziaria per il 2005
(legge n. 311 del 2004). In particolare, si dispone che le
amministrazioni vigilanti diano comunicazione al Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato, entro il 31 luglio di ciascuno degli anni 2006,
2007 e 2008, delle eccedenze di spese risultanti dai conti
consuntivi, rispettivamente, del 2005, 2006 e 2007, riferiti agli
enti tenuti al rispetto della indicata regola di contenimento delle
spese. I trasferimenti erariali a qualsiasi titolo erogati in favore
dei medesimi enti sono ridotti in misura pari alle eccedenze di spesa
risultanti dai predetti conti consuntivi. Qualora gli enti
interessati non risultino destinatari di trasferimenti, essi sono
tenuti a versare l'importo corrispondente alle eccedenze stesse
all'entrata del bilancio dello Stato (con imputazione al capo X, cap.
2961) entro il 30 settembre dell'anno successivo a quello in cui si
e' registrata l'eccedenza.
Le questioni di legittimita' costituzionale - sollevate dalla
Regione Veneto e dalla Regione Toscana in riferimento,
rispettivamente, agli artt. 117, 118 e 119 e agli artt. 117 e 119
della Costituzione - non sono fondate.
Infatti, la norma denunciata si limita a prevedere, al fine di
assicurare il rispetto in concreto di una legittima misura di
coordinamento finanziario fissata dalla legge finanziaria per il
2005, una sanzione a carico degli enti che non rispettino il limite
all'incremento delle spese degli enti non territoriali. Questa Corte
ha piu' volte affermato che costituiscono principi di coordinamento
della finanza pubblica le previsioni di sanzioni volte ad assicurare
il rispetto di limiti complessivi di spesa, operanti nei confronti
degli enti che abbiano superato i predetti limiti (sentenze n. 190
del 2008 e n. 412 del 2007).
Il versamento, poi, al bilancio dello Stato di un importo
corrispondente alle maggiori spese effettuate rispetto al limite
previsto, e' giustificato dal fatto che gli enti in questione sono
inseriti nel conto economico consolidato delle pubbliche
amministrazioni.
Inammissibile e' la questione sollevata dalla Regione Veneto in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, essendo evidente
che si tratta di parametri estranei alle competenze della Regione.
6. - E' inammissibile per difetto di interesse la questione di
legittimita' costituzionale avente ad oggetto l'art. 27 del
decreto-legge n. 223 del 2006, convertito dalla legge n. 248 del
2006, sollevata, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 119
della Costituzione, dalla Regione Veneto.
L'art. 27 dispone una riduzione ulteriore del 10 per cento,
rispetto a quella prevista dalla legge finanziaria per il 2006 (art.
1, comma 9, della legge n. 266 del 2005), delle spese delle pubbliche
amministrazioni per: (a) studi ed incarichi di consulenza conferiti a
soggetti estranei all'amministrazione; (b) relazioni pubbliche,
convegni, mostre, pubblicita' e rappresentanza.
Ma il comma 9 dell'art. 1 della legge finanziaria per il 2006, per
previsione normativa, non si applica ne' alle Regioni ne' agli enti
locali, secondo quanto dispone l'art. 1, comma 12, della legge n. 266
del 2005.
7. - L'art. 29 del decreto-legge n. 223 del 2006 prevede la
riduzione, a decorrere dal 2006, del 30 per cento della spesa
complessiva sostenuta nel 2005 dalle amministrazioni pubbliche per il
funzionamento degli organi collegiali. A tal fine le amministrazioni
adottano entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del
decreto-legge le necessarie misure di adeguamento ai nuovi limiti di
spesa. Inoltre, con appositi atti regolamentari da emanare entro tre
mesi dalla data medesima, si procede al riordino degli organismi
operanti, anche mediante soppressione od accorpamento, con la
finalita' di realizzare le economie di spesa previste dalla norma in
questione. Decorsi i termini predetti senza che si sia provveduto
agli adempimenti relativi, e' fatto divieto alle amministrazioni di
corrispondere compensi ai componenti degli organi in esame.
La questione, promossa dalla Regione Veneto in riferimento agli
artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, e' inammissibile per difetto
di interesse.
Difatti, per espressa previsione normativa (comma 6 del denunciato
art. 29), «Le disposizioni del presente articolo non trovano diretta
applicazione alle Regioni, alle Province autonome e agli enti del
Servizio sanitario nazionale, per i quali costituiscono disposizioni
di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica».
Ne deriva che i precetti specifici e puntuali previsti dalla
disposizione denunciata non si riferiscono alle Regioni, le quali,
mentre sono tenute a rispettare il solo obiettivo finanziario globale
da essa disposto, sono libere nello stabilire strumenti e modalita'
per il conseguimento dello scopo divisato dal legislatore statale.
In quest'ambito la norma denunciata, che incide temporaneamente su
una complessiva e non minuta voce di spesa, va qualificata come
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica.