Ricorso della Regione Calabria (c.f. e p.i. 02205340793), nella
persona del suo presidente pro tempore, on. Agazio Loiero,
autorizzato a costituirsi in giudizio innanzi codesta ecc.ma Corte
costituzionale con deliberazione della giunta regionale n. 393 del 3
giugno 2008, rappresentato e difeso, giusta procura a margine del
presente atto, dall'avv. prof. Giovanni Pitruzzella, ed elettivamente
domiciliato presso il suo studio in Roma, piazza della Marina n. 1;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, presso gli Uffici della Presidenza
del Consiglio dei ministri, Palazzo Chigi, e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato.
F a t t o
Nell'ambito delle previsioni di cui al d.1. 27 maggio 2008, n. 93
(Disposizioni urgenti per salvaguardare il potere di acquisto delle
famiglie), l'art. 1 (Esenzione ICI prima casa) stabilisce che «a
decorrere dall'anno 2008 e' esclusa dall'imposta comunale sugli
immobili di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504,
l'unita' immobiliare adibita ad abitazione principale del soggetto
passivo. Per unita' immobiliare adibita ad abitazione principale del
soggetto passivo si intende quella considerata tale ai sensi del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, e successive
modificazioni, nonche' quelle ad esse assimilate dal comune con
regolamento vigente alla data di entrata in vigore del presente
decreto, ad eccezione di quelle di categoria catastale A1, A8 e A9
per le quali continua ad applicarsi la detrazione prevista
dall'articolo 8, commi 2 e 3, del citato decreto n. 504 del 1992.
L'esenzione si applica altresi' nei casi previsti dall'articolo 6,
comma 3-bis, e dall'articolo 8, comma 4, del decreto legislativo
n. 504 del 1992, e successive modificazioni; sono conseguentemente
abrogati il comma 4 dell'articolo 6 ed i commi 2-bis e 2-ter
dell'articolo 8 del citato decreto n. 504 del 1992».
In particolare, ai sensi del comma 4, «La minore imposta che
deriva da1l'app1icazione dei commi 1, 2 e 3, pari a 1.700 milioni di
euro a decorrere dall'anno 2008, e' rimborsata ai singoli comuni, in
aggiunta a quella prevista dal comma 2-bis dell'articolo 8 del
decreto legislativo n. 504 del 1992, introdotto dall'articolo 1,
comma 5, della legge 24 dicembre 2007, n. 244. A tale fine, nello
stato di previsione del Ministero dell'interno l'apposito fondo e'
integrato di un importo pari a quanto sopra stabilito a decorrere
dall'anno 2008. In sede di Conferenza Stato-Citta' ed autonomie
locali sono stabiliti, entro sessanta giorni dalla data di entrata in
vigore del presente decreto, criteri e modalita' per la erogazione
del rimborso ai comuni che il Ministro dell'Interno provvede ad
attuare con proprio decreto.
Relativamente alle regioni a statuto speciale, ad eccezione delle
regioni Sardegna e Sicilia, ed alle province autonome di Trento e di
Bolzano, i rimborsi sono in ogni caso disposti a favore dei citati
enti, che provvedono all'attribuzione delle quote dovute ai comuni
compresi nei loro territori nel rispetto degli statuti speciali e
delle relative norme di attuazione. Al fine di garantire il
contributo di cui all'articolo 3, comma 1, del decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 13 del 17 gennaio 2006, come determinato dall'articolo 1, comma
251, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, il Ministero dell'interno
eroga al soggetto di cui al medesimo decreto ministeriale 22 novembre
2005, per le medesime finalita', lo 0,8 per mille dei rimborsi di cui
al comma 4. I commi 7, 8 e 287 dell'articolo 1 della legge n. 244 del
2007 sono abrogati [corsivo aggiunto, n.d.r.]».
Infine, ai sensi del comma 7, «Dalla data di entrata in vigore del
presente decreto e fino alla definizione dei contenuti del nuovo
patto di stabilita' interno, in funzione della attuazione del
federalismo fiscale, e' sospeso il potere delle regioni e degli enti
locali di deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali, delle
aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad essi
attribuiti con legge dello Stato. Sono fatte salve, per il settore
sanitario, le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 174, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, e
all'articolo 1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006,
n. 296, e successive modificazioni, nonche', per gli enti locali, gli
aumenti e le maggiorazioni gia' previsti dallo schema di bilancio di
previsione presentato dall'organo esecutivo all'organo consiliare per
l'approvazione nei termini fissati ai sensi dell'articolo 174 del
testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 [corsivo aggiunto,
n.d.r.]».
Tanto premesso, si rappresenta quanto segue.
D i r i t t o
La riferita disciplina normativa appare meritevole di censura. I
relativi profili di illegittimita' costituzionale si rappresentano
come segue.
1. - Violazione dell'art. 119 Cost.
Ai sensi dell'art. 119 Cost. «I comuni, le province, le citta'
metropolitane e le regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e
di spesa. I comuni, le province, le citta' metropolitane e le regioni
hanno risorse autonome.
Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con
la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al
gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. La legge
dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di
destinazione, per i territori con minore capacita' fiscale per
abitante. Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti
consentono ai comuni, alle province, alle citta' metropolitane e alle
regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro
attribuite.
Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la
solidarieta' sociale, per rimuovere gli squilibri economici e
sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della
persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle
loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua
interventi speciali in favore di determinati comuni, province, citta'
metropolitane e regioni. I comuni, le province, le citta'
metropolitane e le regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito
secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato.
Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di
investimento. E' esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli
stessi contratti».
Nell'alveo di tale previsione - anche alla luce di un ormai
consolidato orientamento giurisprudenziale - trovano collocazione i
principi cui si ispira il sistema di autonomia finanziaria regionale
e degli EE.LL. (cfr. art. 119 Cost., comma 1, «I comuni [e] le
regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa»)
introdotto a seguito della riforma del Titolo V, Parte II della
Costituzione (legge Cost. n. 3/2001).
In specie tali principi possono essere condensati nel
riconoscimento della potesta' tributaria regionale, nella
compartecipazione al gettito di tributi erariali - per la quota
riferibile al territorio regionale - e nell'attribuzione delle
risorse del fondo perequativo (cfr. art. 119 Cost., commi 2 e 3,
«stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri [...] dispongono
di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al
loro territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo
perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con
minore, capacita' fiscale per abitante») per l'integrale
finanziamento delle relative funzioni; a tali fondi si aggiungono -
per completare il quadro della finanza locale - la destinazione di
risorse aggiuntive per interventi speciali, il patrimonio regionale e
l'eventuale ricorso all'indebitamento per investimenti (cfr. art. 119
Cost., commi 5 e 6, «lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua
interventi speciali in favore di determinati comuni [e] regioni
[...]. I comuni [e] le regioni hanno un proprio patrimonio,
attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello
Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese
di investimento»).
E' proprio nel contesto delle relative previsioni che pare
incidere la disciplina introdotta con l'articolo I del citato
decreto-legge.
La esenzione dalla imposta comunale sugli immobili dell'unita'
immobiliare adibita ad «abitazione principale» (cfr. art. 1, comma 1,
d.l. n. 93/2008) determina infatti l'acquisizione di una minore
imposta, calcolata in un ammontare pari ad 1.700 milioni di €
(cfr. art. 1, comma 4). In tal senso, la relativa carenza di risorse
finanziarie in capo ai Comuni si pone - di per se' - in evidente
contrasto con la previsione di cui all'art. 119 Cost., commi 2 e 4,
ai sensi dei quali «i Comuni [...] dispongono di compartecipazioni al
gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio», le quali
«consentono ai comuni [...] di finanziare integralmente le funzioni
pubbliche loro attribuite». Lo schema delineato dal riformato Titolo
V, Parte II, della Costituzione in materia di autonomia finanziaria
degli EE.LL. (art. 119 Cost., comma 1) presuppone che sia garantita,
infatti, la autonomia delle risorse finanziarie degli stessi (art.
119 Cost., comma 2).
In tal senso la norma in esame contempla la misura del «rimborso»
ai singoli comuni del minor gettito percepito, giusta l'integrazione
dell'apposito fondo iscritto nello stato di previsione del Ministero
dell'interno per un importo pari a quello predetto, a decorrere
dall'anno 2008 (cfr. art. 1, comma 4) rinviando, peraltro, alla
Conferenza Stato-Citta' ed autonomie locali la definizione dei
«criteri [e delle] modalita' per la erogazione del rimborso ai
comuni, che il Ministro dell'interno provvede ad attuare con proprio
decreto». E' proprio alla luce di tale disciplina che emerge con
evidenza il vulnus procurato alle regioni ed, in particolare, al
principio di autonomia finanziaria ugualmente contemplato dal
medesimo art. 119 Cost. in favore delle stesse. Non solo, infatti, le
minori risorse finanziarie destinate agli EE.LL. sono compensate e
recuperate attraverso l'eventuale storno di contributi gia' devoluti
a favore delle regioni (cfr. comma 2-bis, art. 8, d.lgs. n. 504/1992,
introdotto dal comma 5, art. 1, legge n. 244/2007) ma - ai sensi del
comma 7, art. 1 - dalla data di entrata in vigore del decreto-legge
«e fino alla definizione dei contenuti del patto di stabilita'
interno [...] e' sospeso il potere delle regioni di deliberare
aumenti dei tributi delle addizionali, delle aliquote ovvero delle
maggiorazioni di aliquote di tributi ad essi attribuiti con legge
dello Stato».
Tale disposizione si pone in contrasto sia con la chiara
previsione di cui all'art. 119 Cost. in materia di autonomia
finanziaria e tributaria regionale - tanto in linea di principio, ex
art. 119, comma 1, quanto nel dettaglio delle indicazioni di cui ai
commi 2 e 4 del medesimo articolo - sia con l'ormai consolidato
indirizzo giurisprudenziale della Corte costituzionale circa i limiti
che deve incontrare la potesta' legislativa tributaria statale. Fatti
salvi i principi di coordinamento della finanza pubblica, infatti, lo
Stato non puo' introdurre una disciplina normativa che sia piu'
restrittiva dei confini di autonomia finanziaria regionale, delineati
dal citato art. 119 (ex plurimis, cfr. Corte cost., sentt. 296, 297,
311, 370 e 376 del 2003; n. 4, 16, 17, 29, 36, 37 e 49 del 2004; 35,
51, 64, 72, 77, 107, 160, 162, 222, 397 e 417 del 2005).
2. - Violazione del principio di leale collaborazione (art. 120
Cost.).
Il suddetto vizio di legittimita' - nei termini in cui e' stato
riferito - appare ancora piu' rilevante laddove si consideri come,
nel caso in oggetto, la relativa disciplina sia compendiata in un
provvedimento normativo (i.e. il decreto legge) sottratto alla
necessaria (in materia) dialettica istituzionale Stato-regioni.
Per tal motivo, oltre alla pretesa violazione dell'art. 119 Cost.,
si puo' ritenere violato altresi' il principio di leale
collaborazione fra lo Stato e le regioni che - in virtu' della
particolare importanza della materia e rilevanza degli interessi
implicati dalla stessa - avrebbe dovuto essere implementato.
La relativa criticita' emerge con chiarezza dalle prime
osservazioni licenziate, in materia, dalla Conferenza delle regioni e
delle province autonome (cfr. all. 1). Nel documento de quo, infatti,
si rileva come la ratio - pur condivisibile, nel merito - sottesa al
provvedimento normativo sia stata perseguita attraverso forme che
aggirano i «metodi della concertazione e leale collaborazione fra
livelli istituzionali, intenti piu' volte richiamati dalla Conferenza
delle regioni e delle province autonome» ed altresi' oggetto - per
l'attuazione della normativa relativa a tali ambiti materiali - di
una giurisprudenza costituzionale costante nel richiamare lo Stato
alle necessarie forme di cooperazione, tipiche di un sistema di
governo multilivello.
Nel merito la Conferenza rileva - in particolare - la «elevata
criticita» proprio della «sospensione del potere delle regioni e
EE.LL. di deliberare aumenti di tributi, delle addizionali, delle
aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad essi
attribuiti con legge dello Stato»; invero - rileva la Conferenza - il
«provvedimento, in palese e manifesto contrasto con la volonta' di
procedere in tempi brevi all'attuazione del federalismo fiscale,
penalizza le regioni e gli enti locali nel giudizio delle agenzie di
rating e, quindi, di riflesso, sul costo dell'indebitamento futuro».
Sotto tale profilo, la violazione del principio di leale
collaborazione ridonda anche sulla violazione dell'art. 119 Cost.,
laddove «la sterilizzazione della autonomia finanziaria comportera'
l'ingiustificabile rigidita' dei bilanci, mortificando il principio
di responsabilita' e rappresentanza dei livelli di governo regionali
e degli enti locai» (cfr. ancora all. 1).
Tanto premesso e con riserva di produrre ulteriori memorie, ai
sensi e per gli effetti degli artt. 10 e 23 N.I.