Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 2, del
decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 166 (Norme in materia di
concorso notarile, pratica e tirocinio professionale, nonche' in
materia di coadiutori notarili in attuazione dell'articolo 7, comma
1, della legge 28 novembre 2005, n. 246), promossi dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sui ricorsi proposti da A. B. e
da M. D. B. contro il Ministero della giustizia ed altri, con n. 2
ordinanze del 21 febbraio 2008 iscritte ai nn. 121 e 122 del registro
ordinanze 2008 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 18, 1ª serie speciale, dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione di A. B. e di M. D. B. nonche' gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 luglio 2008 il Giudice relatore
Francesco Amirante;
Uditi gli avvocati Mario Sanino per A. B., Mario Sanino e Federico
Sorrentino per M. D. B. e l'avvocato dello Stato Maria Gabriella
Mangia per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio amministrativo promosso da un
aspirante notaio contro il provvedimento che lo aveva escluso dalla
partecipazione alle prove orali del relativo concorso, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio - con ordinanza del 21 febbraio
2008 - ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 16,
comma 2, del decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 166 (Norme in
materia di concorso notarile, pratica e tirocinio professionale,
nonche' in materia di coadiutori notarili in attuazione dell'articolo
7, comma 1, della legge 28 novembre 2005, n. 246), nella parte in cui
prevede che le disposizioni dell'art. 11 dello stesso decreto «si
applicano con decorrenza dalla data di emanazione del prossimo bando
di concorso per la nomina a notaio».
Espone il giudice a quo, per quanto interessa in questa sede, che
il ricorrente, candidato nel concorso a duecento posti di notaio
bandito con decreto del 1° settembre 2004, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale del 7 settembre 2004, ammesso a sostenere le prove scritte,
e' stato escluso da quelle orali, avendo riportato un punteggio
complessivo pari a 96, di cui 30 nella prima prova e 33 nella seconda
e nella terza. Con l'entrata in vigore del d.lgs. n. 166 del 2006, il
legislatore ha stabilito una profonda innovazione nel sistema di
valutazione dei candidati al concorso notarile, fra l'altro,
introducendo espressamente l'obbligo di motivazione in caso di
mancata ammissione agli orali.
In proposito, il TAR precisa che la previgente legislazione - e,
piu' specificamente, l'art. 24 del r.d. 14 novembre 1926, n. 1953 -
prevedeva che il candidato, per essere ammesso agli orali, dovesse
ottenere una votazione complessiva pari a non meno di 105, con non
meno di 30 in ciascuna prova. Tale sistema dava corpo alla figura dei
cosiddetti novantisti, ossia quei candidati che - come il ricorrente
- pur avendo ottenuto il punteggio minimo di trenta in ciascuna
prova, si vedevano ugualmente esclusi dalla partecipazione alle prove
orali in conseguenza del mancato raggiungimento della votazione
complessiva minima di 105. Con riguardo alla suddetta normativa, la
giurisprudenza amministrativa - dalla quale il giudice a quo dichiara
espressamente di non volersi discostare - e' ferma nel ritenere che
la commissione esaminatrice non sia tenuta ad alcun obbligo di
motivazione, neppure in relazione ai candidati novantisti.
La situazione, pero', prosegue il remittente, e' radicalmente
cambiata con il menzionato d.lgs. n. 166 del 2006, il quale -
all'art. 11, comma 3, - dispone che la commissione possa attribuire
soltanto un giudizio di idoneita' o di non idoneita': nel primo caso,
cio' comporta l'attribuzione automatica della votazione minima di 35
in ciascuna prova (senza alcun obbligo ulteriore di motivazione)
mentre nel secondo la commissione e' tenuta a motivare la valutazione
di non idoneita'.
In merito a tale innovazione legislativa, il giudice a quo rileva
che, ai sensi del censurato art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 166 del
2006, le disposizioni del menzionato art. 11 - e, quindi, i nuovi
criteri di valutazione dei candidati - si applicano «con decorrenza
dalla data di emanazione del prossimo bando di concorso per la nomina
a notaio». Conseguentemente, anche nel caso in cui - come nella
specie e' avvenuto - la correzione delle prove scritte si sia svolta
dopo l'emanazione del bando di concorso successivo all'entrata in
vigore del menzionato decreto n. 166, la nuova disciplina non puo'
essere applicata al concorso precedentemente bandito, oggetto della
presente controversia. Appare chiaro al remittente, infatti, che le
disposizioni indicate «trovino applicazione a partire dal primo
concorso successivo all'entrata in vigore del decreto legislativo».
Cio' comporta, ad avviso del TAR, che l'impugnata disposizione sia
in contrasto con i richiamati parametri costituzionali.
Un primo contrasto viene individuato con l'art. 3 Cost. - inteso
come principio di uguaglianza che «viene ad evolversi in principio di
ragionevolezza delle leggi» - il quale, oltre a vietare discipline
differenziate, esige che le disposizioni di legge siano adeguate al
fine pubblico perseguito dal legislatore. Nel caso di specie, l'art.
11 citato ha equiparato il giudizio di sufficienza a quello di
idoneita' ed ha imposto l'obbligo di motivazione per il giudizio di
non idoneita', con cio' palesando l'obiettivo del legislatore di
rendere chiare per tutti, attraverso la motivazione, le ragioni della
mancata ammissione alle prove orali. Ora, se e' vero che
l'introduzione dell'obbligo di motivazione rientra nella sfera di
discrezionalita' insindacabile del legislatore, e' altrettanto vero -
ad avviso del remittente - che non vi e' alcuna ragione per cui detto
obbligo non trovi immediata applicazione, trattandosi di disposizione
«volta al perseguimento di un fine di utilita' generale». Di qui la
prospettazione del dubbio di legittimita' costituzionale della
censurata disposizione, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
In punto di rilevanza, il TAR osserva che l'eventuale accoglimento
della presente questione renderebbe immediatamente applicabile l'art.
11 del d.lgs. n. 166 del 2006, con conseguente fondatezza della
censura di difetto di motivazione dedotta dal ricorrente in sede di
giudizio amministrativo.
2. - Si e' costituito in giudizio A.B., ricorrente nel giudizio a
quo, sollecitando, in primis, una diversa interpretazione della norma
impugnata e chiedendo, in via subordinata, l'accoglimento della
prospettata questione.
In ordine al profilo interpretativo, la parte privata rileva che
la testuale dizione dell'art. 16, comma 2, impone di ritenere
applicabile la nuova normativa - e, quindi, l'onere per la
commissione di motivare il provvedimento di mancata ammissione agli
orali - anche al concorso in fase di espletamento alla data di
emanazione del bando di concorso successivo all'entrata in vigore
della disposizione, tanto piu' che, in realta', l'onere di
motivazione degli atti amministrativi e' gia' sancito dall'art. 3
della legge n. 241 del 1990, sicche' il decreto n. 166 del 2006 non
ha fatto altro che esplicitare un'esigenza da tempo esistente in
riferimento all'attivita' amministrativa. La commissione
esaminatrice, pertanto, in ossequio ai principi di chiarezza e
trasparenza - ribaditi proprio dalla normativa sopravvenuta - avrebbe
dovuto procedere alla motivazione del provvedimento di esclusione, e
cio' a prescindere dal momento di concreta entrata in vigore
dell'art. 11 del citato decreto.
Ove questa Corte non concordasse con simile ricostruzione, la
parte privata fa proprie, integralmente condividendole, le
osservazioni del TAR in ordine all'illegittimita' costituzionale del
censurato art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 166 del 2006.
3. - In un giudizio amministrativo del tutto analogo al
precedente, il TAR del Lazio, in diversa composizione ma con
motivazione pressoche' identica, ha sollevato la medesima questione
di legittimita' costituzionale, in riferimento agli stessi parametri.
In questo caso, a differenza di quello precedente, il candidato
aveva riportato, nelle prove scritte, la votazione complessiva di 93,
comunque inferiore alla soglia di 105 fissata per l'ammissione agli
orali.
4. - Nel giudizio si e' costituito M.D.B., ricorrente nel giudizio
a quo, chiedendo alla Corte che - ove non ritenga di poter
interpretare la normativa del d.lgs. n. 166 del 2006 come applicabile
gia' alla procedura concorsuale in fase di svolgimento - la questione
venga dichiarata fondata.
Premette la parte costituita che la normativa contenuta nel
menzionato decreto ha eliminato la cosiddetta «zona grigia»
costituita dai candidati che, pur avendo ottenuto una votazione di
sufficienza nelle tre prove scritte, non venivano poi ammessi a
quelle orali senza alcuna motivazione. Ne consegue che, nel sistema
oggi vigente, sono possibili solo due alternative: la valutazione di
idoneita' - che comporta il punteggio minimo di 105 - e quella di non
idoneita', che deve essere obbligatoriamente motivata. Il dettato
legislativo, peraltro, non e' in contrasto con la previgente
normativa, della quale fornisce una sorta di interpretazione
autentica.
In questo contesto, la disposizione transitoria oggetto della
presente questione lega l'applicazione della nuova disciplina alla
«data di emanazione del prossimo bando di concorso», con cio'
lasciando intendere che - una volta emanato tale bando - la nuova
disciplina deve applicarsi a tutte le fattispecie pendenti; e poiche'
il successivo concorso e' stato bandito con decreto del 10 luglio
2006, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 18 luglio 2006, almeno
a far tempo da quest'ultima data la disposizione dell'art. 11 del
d.lgs. n. 166 del 2006 avrebbe dovuto, secondo la parte, trovare
applicazione. La commissione esaminatrice, invece, ha continuato ad
operare con il vecchio sistema, da ritenere non piu' vigente.
Da simile ricostruzione deriva come corollario che
l'interpretazione della normativa censurata fatta propria dal TAR,
dal medesimo assunta come presupposto per l'odierna questione,
dovrebbe essere considerata errata. Se cosi' non fosse - osserva la
parte privata - la norma transitoria in esame sarebbe, in pratica,
del tutto inutile, «essendo pacifico che la nuova legge si applica
certamente ai concorsi banditi successivamente alla sua entrata in
vigore». Anche la giurisprudenza, del resto, privilegia sempre, in
caso di dubbio, l'interpretazione piu' conforme al dettato
costituzionale.
Cio' posto in punto di interpretazione, si rileva che, in caso di
mancato recepimento di simile tesi, la disposizione censurata sarebbe
certamente incostituzionale. A questo proposito la parte, oltre a
fare proprie le censure avanzate dal giudice a quo in ordine alla
violazione dei principi di uguaglianza e ragionevolezza, ipotizza
anche una possibile violazione dell'art. 76 Cost., per eccesso di
delega. Poiche', infatti, gli obiettivi della legge delega - e, in
particolare, dell'art. 7 della legge 28 novembre 2005, n. 246 - erano
quelli di snellire ed aggiornare la procedura concorsuale, anche
tramite l'eliminazione della figura dei novantisti, sarebbe evidente
che l'art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 166 del 2006, limitando
l'applicazione della nuova disciplina ai soli concorsi banditi
successivamente alla sua entrata in vigore, violerebbe la ratio della
legge delega.
5. - In una memoria depositata in prossimita' dell'udienza M.D.B.
ribadisce le suddette osservazioni ed aggiunge che la mancata
applicazione dell'obbligo di motivazione al concorso in fase di
svolgimento avrebbe, a suo avviso, la grave conseguenza di
determinare il protrarsi di una situazione di violazione degli artt.
24, 111, 113 e 117, primo comma, Cost., perche' in contrasto con la
tutela del diritto di difesa, il principio del giusto processo, il
diritto alla tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica
amministrazione e «i vincoli che l'ordinamento comunitario pone nei
confronti del legislatore nazionale» in ordine al rispetto delle
disposizioni della CEDU.
6. - In entrambi i giudizi e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo, con due memorie di identico
contenuto, che la questione venga dichiarata inammissibile o,
comunque, infondata.
A giudizio dell'Avvocatura, la scelta di far decorrere l'entrata
in vigore della nuova normativa a partire dalla data di emanazione
del primo bando di concorso successivo appare «logica e coerente»,
anche perche' la procedura concorsuale che interessa gli odierni
ricorrenti e' stata bandita nel 2004, mentre la norma sull'obbligo di
motivazione e' di oltre due anni e mezzo successiva. E' ovvio, del
resto, che la disciplina regolatrice di un concorso pubblico non puo'
che essere stabilita prima che il medesimo si espleti, perche'
altrimenti ne risulterebbe irrimediabilmente leso il principio
dell'affidamento.
Considerato in diritto
1. -- Il TAR del Lazio, con due ordinanze di contenuto uguale per
quanto qui interessa, ha sollevato, in riferimento agli articoli 3 e
97 della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 16, comma 2, del decreto legislativo 24 aprile 2006,
n. 166 (Norme in materia di concorso notarile, pratica e tirocinio
professionale, nonche' in materia di coadiutori notarili in
attuazione dell'art. 7, comma 1, della legge 28 novembre 2005,
n. 246), nella parte in cui prevede che le disposizioni dell'art. 11
dello stesso decreto «si applicano con decorrenza dalla data di
emanazione del prossimo bando di concorso per la nomina a notaio».
Le ordinanze risultano emesse in giudizi aventi ad oggetto i
ricorsi di candidati al concorso notarile bandito il 1° settembre
2004 - esclusi dalle prove orali per aver ottenuto votazioni
complessive nelle tre prove scritte inferiori a centocinque, pur
avendo riportato, in ciascuna di queste, punteggi non inferiori a
trenta - per ottenere l'annullamento dei suddetti provvedimenti di
esclusione, deliberati quando, per essere stato pubblicato il bando
di altro concorso, era gia' entrata in vigore la disposizione
censurata.
A tal proposito, i remittenti espongono che il concorso de quo era
stato bandito nella vigenza della disciplina del r.d. 14 novembre
1926, n. 1953 (Disposizioni sul conferimento dei posti da notaro), e
successive modificazioni, la quale stabiliva che per l'ammissione
agli orali era necessario aver conseguito nelle tre prove scritte un
punteggio non inferiore a centocinque e in ciascuna di esse non
inferiore a trenta; che solo per l'esclusione a causa
dell'attribuzione di un punteggio inferiore a trenta in una delle
prove la Commissione aveva ritenuto necessaria un'espressa
motivazione, mentre non soltanto per l'ammissione agli orali, ma
anche per la non ammissione a causa del mancato conseguimento del
suddetto punteggio complessivo, aveva invece ritenuto che
l'attribuzione del punteggio numerico esaurisse l'obbligo di
motivazione.
In diritto, i remittenti premettono che, durante l'esame delle
prove scritte, relative al concorso cui inerivano gli atti impugnati,
era entrato in vigore il d.lgs n. 166 del 2006, che aveva mutato le
regole della valutazione e gli obblighi di motivazione stabilendo, ai
fini dell'ammissione agli orali, che il giudizio positivo consegua
automaticamente all'attribuzione del punteggio complessivo non
inferiore a centocinque e che quello di non ammissione debba essere
sorretto da espressa motivazione. La disposizione qui censurata
stabilisce che le nuove norme si applichino «dalla data di emanazione
del prossimo bando di concorso per la nomina a notaio». I remittenti
- sul presupposto implicito, ma non contestato, che era stato nel
frattempo bandito altro concorso - sostengono l'inapplicabilita'
della nuova normativa agli atti del concorso per il quale era in
svolgimento la valutazione delle prove scritte, ma negano che
siffatto differimento sia conforme ai parametri costituzionali
evocati. In proposito, ritenuta, sulla base degli elementi di fatto
esposti e sull'accertata impossibilita' di accogliere altri motivi
dei ricorsi, la rilevanza della questione, ne argomentano la non
manifesta infondatezza sostenendo l'irragionevolezza del differimento
dell'applicazione della nuova normativa. Essa, infatti, equiparando,
ai fini della necessita' di motivazione, ogni ipotesi di esclusione
dalle prove orali, ha eliminato l'incongruenza della originaria
disciplina consistente nel non richiedere la motivazione qualora
l'esclusione fosse motivata dalla attribuzione di un punteggio
complessivo inferiore a quello prescritto di centocinque, mentre era
richiesta per l'insufficienza in una delle prove. La disciplina ora
vigente assicura maggiore correttezza e trasparenza e contrasta,
quindi, con il principio di uguaglianza negarne l'applicazione agli
atti di una procedura concorsuale in via di svolgimento, con
violazione anche del canone di buon andamento della pubblica
amministrazione.
2. -- Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in
entrambi i giudizi, ha concluso per l'infondatezza della questione,
appellandosi alla liberta' del legislatore nella regolamentazione del
passaggio da una normativa ad un'altra e alla ragionevolezza della
disposizione che stabilisce che una disciplina entrata in vigore nel
2006 non puo' applicarsi agli atti di un concorso bandito due anni
prima, ancorche' in via di svolgimento.
3. -- Le parti ricorrenti nei giudizi di merito, costituitesi,
hanno entrambe contestato, in via principale, l'assunto dei
remittenti sull'inapplicabilita' della nuova disciplina agli atti del
concorso cui hanno partecipato e sulla inesistenza dell'obbligo di
motivazione, quantomeno in ogni caso di esclusione dalle prove orali.
Siffatto obbligo - sostengono - gia' scaturiva dall'art. 3 della
legge 7 agosto 1990, n. 241 ed e' stato ribadito dalla disposizione
dell'art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 166 del 2006, censurata dai
remittenti, alla quale, secondo una delle parti private, va
attribuita una valenza interpretativa se non se ne vuole affermare
l'inutilita' perche' altrimenti priva di effetti.
In subordine, le parti ricorrenti nei giudizi di merito fanno
proprie le argomentazioni dei remittenti, ma la parte costituitasi
nel giudizio instaurato con l'ordinanza n. 122 del 2008 evoca anche
l'art. 76 Cost. e sostiene che la disposizione censurata sarebbe
viziata per essersi il legislatore delegato discostato dalla delega,
differendo l'entrata in vigore della nuova disciplina e consentendo
cosi' il protrarsi dell'efficacia di una normativa contrastante con
gli artt. 24, 111, 113 e 117, primo comma, della Costituzione.
4. -- Deve essere disposta la riunione dei due giudizi, aventi ad
oggetto la medesima questione.
In via preliminare, deve essere ribadito il principio che, nel
giudizio incidentale di legittimita' costituzionale, i termini della
questione sono quelli fissati dal remittente, non essendo consentito
alle parti mutarli o allargarli (vedi, per tutte, ordinanze n. 273
del 2005 e n. 194 del 2008).
5. -- Cio' premesso, la questione non e' ammissibile, per diverse,
concorrenti ragioni.
Si osserva anzitutto che sull'inapplicabilita' della nuova
disciplina alle procedure in corso e, soprattutto, sulla inesistenza
di un gia' vigente, generale obbligo di motivazione, l'argomentare
delle ordinanze di remissione e' carente, risolvendosi in un generico
richiamo alla giurisprudenza della quale, pero', non vengono neppure
sommariamente indicate le ragioni a sostegno.
La genericita' di tale riferimento sarebbe stata superata ove i
remittenti avessero adempiuto all'obbligo di motivare congruamente in
proposito, tenendo conto di tutti i criteri interpretativi
(letterale, storico, sistematico) e senza incorrere in
contraddizioni.
Al contrario, si riscontra l'incongruita' logica della motivazione
rispetto al risultato che si vuole conseguire (applicazione della
nuova normativa al concorso in via di svolgimento) sospettando di
illegittimita' costituzionale la disposizione suddetta. La questione,
infatti, e' letteralmente formulata in termini tali da far ritenere
che, secondo l'assunto dei remittenti, una volta eliminato il
riferimento «alla data di emanazione del prossimo bando di concorso
per la nomina a notaio», la nuova disciplina - con gli obblighi di
motivazione dei provvedimenti degli atti concorsuali che essa
stabilisce - sarebbe senz'altro applicabile alle fattispecie oggetto
dei giudizi di merito. Ma le ordinanze non spiegano le ragioni per le
quali, una volta caducata la disposizione censurata, il d.lgs. n. 166
del 2006 sarebbe applicabile agli atti del concorso in via di
svolgimento.
La questione, pur formulata nei termini suddetti, finisce, quindi,
per risolversi nella richiesta di un intervento interpretativo di
competenza dei remittenti e, quindi, non ammissibile in questa sede.