Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici e'
legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Piemonte, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore, per la declaratoria della illegittimita'
costituzionale della legge della Regione Piemonte n. 23 del 28 luglio
2008, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Piemonte del
29 luglio 2008, n. 30, come da delibera del Consiglio dei ministri in
data 19 settembre 2008.
F a t t o
In data 29 luglio 2008 e' stata pubblicata nel Bollettino
ufficiale della Regione Piemonte la legge regionale n. 23 del 28
luglio 2008, con la quale e' stata posta la «disciplina
dell'organizzazione degli uffici regionali» e sono state emanate
«disposizioni concernenti la dirigenza ed il personale».
Con tale complessa normazione la regione ha inteso regolamentare
in modo organico l'organizzazione dei propri uffici «in armonia con
la Costituzione e secondo i principi generali risultanti dalle leggi
della Repubblica in materia di lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche».
In particolare - per quanto in questa sede interessa - nell'ambito
del Capo IV regolante la dirigenza, il comma 2 dell'art. 24 della
legge (Incarichi dirigenziali esterni), prevede testualmente che «gli
incarichi di direttore regionale possono essere conferiti, entro il
limite del 30 per cento dei rispettivi posti ...., a persone esterne
all'amministrazione regionale».
Detta disposizione viola i principi costituzionali di
ragionevolezza e buon andamento della pubblica amministrazione,
eccede pertanto dalle competenze regionali ed e' parimenti invasiva
della competenza statale; la stessa viene pertanto impugnata con il
presente atto affinche' ne sia dichiarata la illegittimita'
costituzionale, con conseguente annullamento, sulla base delle
seguenti considerazioni in punto di
D i r i t t o
1.1. - La legge regionale del Piemonte n. 23/2008 contiene, al
Capo I, una serie di disposizioni generali, di natura per cosi' dire
«programmatica». Accanto al risalto assegnato ai principi contenuti
nello Statuto regionale e all'accentuazione dell'autonomia
organizzativa, che costituiscono oggetto di puntuale enunciazione
negli articoli da 2 a 5, l'art. 1 - come visto - pone come
riferimento primario e pertanto fondamentale per l'esercizio del
potere organizzativo il richiamo alla Costituzione e alle leggi
statali in materia di lavoro dei dipendenti pubblici.
Vengono pertanto al riguardo in evidenza, in primo luogo, i
principi costituzionali di buon andamento e imparzialita'
dell'amministrazione e di accesso alla stessa mediante concorso - che
del primo e' specificazione ed esplicazione - di cui ai commi 1 e 3
dell'art. 97, nonche' il principio di ragionevolezza che abitualmente
si ricava quale naturale evoluzione del principio di uguaglianza di
cui all'art. 3 e che postula l'adeguatezza della norma al fine
pubblico perseguito.
In secondo luogo, i principi generali in materia di lavoro dei
dipendenti pubblici possono essere reperiti - a livello di normazione
statale - nell'art. 18, comma 6, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165.
Detta disposizione, nel regolamentare gli incarichi di funzioni
dirigenziali, testualmente prevede che «gli incarichi di cui ai commi
da 1 a 5 possono essere conferiti, da ciascuna amministrazione, entro
il limite del 10 per cento della dotazione organica dei dirigenti
appartenenti alla prima fascia dei ruoli di cui all'articolo 23 e
dell'8 per cento della dotazione organica di quelli appartenenti alla
seconda fascia, a tempo determinato ai soggetti indicati dal presente
comma. La durata di tali incarichi, comunque, non puo' eccedere, per
gli incarichi di funzione dirigenziale di cui ai commi 3 e 4, il
termine di tre anni, e, per gli altri incarichi di funzione
dirigenziale il termine di cinque anni. Tali incarichi sono conferiti
a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale,
che abbiano svolto attivita' in organismi ed enti pubblici o privati
ovvero aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per
almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, o che abbiano
conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale
e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e
postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche o da concrete
esperienze di lavoro maturate, anche presso amministrazioni statali,
ivi comprese quelle che conferiscono gli incarichi, in posizioni
funzionali previste per l'accesso alla dirigenza, o che provengano
dai settori della ricerca, della docenza universitaria, delle
magistrature e dei ruoli degli avvocati e procuratori dello Stato.
Il trattamento economico puo' essere integrato da una indennita'
commisurata alla specifica qualificazione professionale, tenendo
conto della temporaneita' del rapporto e delle condizioni di mercato
relative alle specifiche competenze professionali. Per il periodo di
durata dell'incarico, i dipendenti delle pubbliche amministrazioni
sono collocati in aspettativa senza assegni, con riconoscimento
dell'anzianita' di servizio».
1.2. - Orbene, la legge regionale, nel disciplinare nel Capo IV la
dirigenza, contempla come visto all'art. 24 la possibilita' che gli
incarichi dirigenziali esterni siano conferiti a soggetti estranei
all'amministrazione regionale nel limite del 30 per cento.
Tale amplissima previsione, che consente l'assunzione di personale
dirigenziale all'esterno in misura addirittura tripla rispetto alla
previsione statale, appare del tutto irragionevole, ingiustificata e
contraria a Costituzione.
Se anche, infatti, si volesse ritenere la materia
dell'organizzazione dei propri uffici quale pertinente alla
competenza legislativa residuale della regione, quest'ultima, come
insegna codesto ecc.mo Collegio, non potrebbe comunque esser
esercitata in contrasto con altri principi costituzionali (cfr. Corte
cost., n. 380/2004 e Corte cost., n. 274/2003). Contrasto che, nella
fattispecie in esame, appare palese.
E' infatti certamente in urto con il principio di buon andamento
dell'amministrazione di cui al primo comma dell'art. 97 - anche nella
forma specifica contemplata dal successivo comma 3 - consentire
l'assunzione senza concorso con contratti a tempo determinato (comma
5) di soggetti estranei all'amministrazione in un numero cosi'
consistente (fino ad un terzo del personale dirigenziale).
Una tale previsione, oltre ad avere una presumibile rilevante
incidenza sotto il profilo economico, omette ingiustificatamente di
valorizzare il personale dipendente. Inoltre, la consistente quota di
dirigenti esterni - e, quindi, almeno inizialmente non a conoscenza
delle dinamiche dell'amministrazione - e la temporaneita'
dell'incarico (che, a differenza di quanto accade per il
dirigente-dipendente contemplato dalla normativa statale, e'
rinnovabile solo per un periodo limitato) costituiscono - per la
posizione apicale dei soggetti contemplati - fattori suscettibili di
rendere l'azione amministrativa slegata e frammentaria, si' da
incidere in misura rilevante sulla organizzazione. E cio' appare del
tutto ingiustificato e irragionevole anche perche' in contrasto con
la stessa affermazione contenuta nell'art. l, a modi principio
informatore dell'intera disciplina, della volonta' di uniformarsi ai
principi fondamentali della normativa statale in materia.
E' ben noto che codesta ecc.ma Corte ha ritenuto possibile
valutare caso per caso la conformita' di eventuali deroghe ai
principi costituzionali ora richiamati, ravvisandola, ad esempio
(sentenza n. 274/2003 cit.), nel ricorrere di particolari situazioni
tali da renderle non irragionevoli (nel caso allora esaminato, che
presenta punti di contatto con l'odierna questione, si trattava
dell'inserimento in posti di ruolo di soggetti da tempo in una
posizione di precarieta' nell'ambito dell'amministrazione regionale).
Ma la genericita' della previsione della norma oggi impugnata e
l'assenza di qualsivoglia elemento esplicativo sulla necessita' di
una eccezione alle disposizioni costituzionali e della normativa
statale fondamentale rendono evidentemente irragionevole e, pertanto,
illegittima, anche sotto il profilo dell'art. 3 Cost., la
disposizione che si impugna.
Conclusivamente, la norma fin qui esaminata e' costituzionalmente
illegittima, e tale dovra' essere dichiarata, con conseguente
annullamento, in quanto violativa dei principi costituzionali posti
dagli artt. 3 e 97 Cost., come piu' precisamente specificato
nell'esposizione che precede.