IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3283 del 2008
proposto da Comporti Mario, rappresentato e difeso dagli avv. E.
Picozza e A. Di Giovanni, con domicilio eletto in Roma, via S.
Basilio n. 61;
Contro Universita' degli Studi di Siena, non costituita nel
presente giudizio; Ministero dell'Universita' e della ricerca,
Ministero dell'economia e Presidenza del Consiglio dei ministri,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, con
domicilio eletto in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; per
l'annullamento previa sospensione, del decreto del rettore
dell'Universita' di Siena del 28 febbraio 2008, n. 11203 con il quale
si stabilisce di collocarlo a riposo a decorrere dal 1° novembre
2009;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Vista l'ordinanza di questa Sezione n. 3411 del 2 luglio 2008 di
accoglimento dell'istanza cautelare di sospensione degli atti
impugnati avanzata dal ricorrente.
Alla Camera di consiglio del 2 luglio 2008, relatore il primo ref.
Cecilia Altavista, uditi i difensori delle parti come da verbale di
udienza;
F a t t o
Il ricorrente, professore ordinario gia' collocato fuori ruolo dal
1° novembre 2007 al 1° novembre 2010 con decreto rettorale del 23
aprile 2007, ha impugnato con il presente ricorso il decreto
rettorale del 28 febbraio 2008, con cui, in applicazione dell'art. 2,
comma 434 della legge n. 244 del 24 dicembre 2007, il suo
collocamento a riposo per limiti di eta' e' stato anticipato al 1°
novembre 2009, formulando le seguenti censure:
violazione e falsa applicazione degli artt. 19 e 110 del d.P.R.
n. 382 del 1980; violazione dell'art. 11 delle disposizioni sulla
legge in generale; violazione e falsa applicazione dell'art. 1, comma
30 della legge n. 549 del 28 dicembre 1985; violazione e falsa
applicazione dell'art. 16, d.lgs. n. 502 del 30 dicembre 1992;
irragionevolezza; violazione e falsa applicazione degli artt. 19 e
110 del d.P.R. n. 382 dell'11 luglio 1980;
violazione e falsa applicazione dell'art. 2, comma 434 della
legge n. 244 del 2007; contraddittorieta'; carenza di motivazione;
eccesso di potere;
violazione e falsa applicazione dell'art. 7 della legge n. 241
del 7 agosto 1990;
violazione e falsa applicazione dell'art. 202 del d.P.R. n. 3
del 1957; dell'art. 3, commi 57 e 58 della legge n. 537 del 1993 e
dell'art. 1, comma 226 della legge n. 266 del 2005; violazione del
divieto di reformatio in pejus;
illegittimita' costituzionale; violazione dell'art. 117 della
Costituzione in relazione alla Convenzione sui diritti dell'uomo e
delle liberta' fondamentali; ai principi del Trattato Cee;
violazione degli artt. 3, 4, 9, 11, 38, 117 della Costituzione.
Si e' costituita l'Avvocatura dello Stato contestando la
fondatezza del ricorso.
Alla udienza pubblica del 2 luglio 2008 il ricorso e' stato
trattenuto in decisione.
D i r i t t o
Ritiene il Collegio la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 434 della legge n. 244 del 28 dicembre 2007 (legge
finanziaria 2008) rilevante e non manifestamente infondata.
La questione e' rilevante, in quanto il provvedimento impugnato si
basa esclusivamente sulla riduzione del periodo di fuori ruolo
operata da tale norma. L'Universita' infatti ha adottato, ai sensi
dell'art. 2, comma 434 della legge finanziaria, un nuovo
provvedimento, impugnato con il presente ricorso, con il quale ha
modificato il precedente decreto di collocamento fuori ruolo del
prof. Comporti.
Inoltre la disposizione non puo' essere interpretata in modo
conforme ai principi costituzionali, avendo un contenuto
assolutamente stringente ed una disciplina espressa per i rapporti
pendenti.
Ai sensi dell'art. 2, comma 434 della legge n. 244 del 24 dicembre
2007, a decorrere dal 1° gennaio 2008, il periodo di fuori ruolo dei
professori universitari precedente la quiescenza e' ridotto a due
anni accademici e coloro che alla medesima data sono in servizio come
professori nel terzo anno accademico fuori ruolo sono posti in
quiescenza al termine dell'anno accademico. A decorrere dal 1°
gennaio 2009, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari
precedente la quiescenza e' ridotto a un anno accademico e coloro che
alla medesima data sono in servizio come professori nel secondo anno
accademico fuori ruolo sono posti in quiescenza al termine dell'anno
accademico. A decorrere dal l° gennaio 2010, il periodo di fuori
ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza e'
definitivamente abolito e coloro che alla medesima data sono in
servizio come professori nel primo anno accademico fuori ruolo sono
posti in quiescenza al termine dell'anno accademico.
Il professor Comporti e' stato collocato fuori ruolo dal 1°
novembre 2007; pertanto, alla data del 1° gennaio 2008, si trovava
nel primo anno accademico fuori ruolo. Ne consegue la applicazione
della norma nella parte in cui prevede, per una riduzione progressiva
del fuori ruolo, il periodo di fuori ruolo di due anni, come
correttamente ha fatto l'amministrazione universitaria. In
particolare, infatti, e' applicabile al prof. Comporti la parte della
disposizione che si riferisce ai professori universitari che al 1°
gennaio 2009 siano nel secondo anno accademico fuori ruolo; questi
completano l'anno accademico.
Tale interpretazione e' assolutamente obbligata non solo dal dato
testuale di questa parte delle diposizione, ma anche dal complesso
del comma 434 che non puo' avere altro significato di far salve solo
in via graduale le posizioni in corso.
L'unica interpretazione della norma che possa dare un senso a
tutte le disposizioni porta a ritenere che solo per i professori
collocati fuori ruolo nel novembre 2005 e' stato mantenuto il periodo
triennale fino alla fine dell'anno accademico nel novembre 2008, i
quali altrimenti, avendo compiuto gia' i due anni al 1° gennaio 2008,
sarebbero dovuti andare in quiescenza con la entrata in vigore della
nuova disciplina.
Per i professori fuori ruolo dal novembre 2006, non essendovi
alcuna disposizione derogatoria che faccia salvo l'intero periodo, si
deve ritenere immediatamente applicabile la riduzione del periodo
fuori ruolo a due anni accademici, con conseguente collocamento a
riposo nel novembre 2008.
Progressivamente il periodo di fuori ruolo e' ridotto e destinato
ad essere soppresso del tutto nel 2010.
Infatti dal 1° gennaio 2009 esso e' ridotto ad un anno facendo
salva la posizione solo di coloro che, come il ricorrente, collocati
fuori ruolo dal 1° novembre 2007, il 1° gennaio 2009 si troverebbero
ad avere gia' compiuto tale anno; pertanto e' espressamente previsto
il completamento del secondo anno accademico fuori ruolo fino al 1°
novembre 2009. Analogo regime riguarda il 1° gennaio 2010 quando,
venendo meno il periodo di fuori ruolo, tutti coloro che sono
collocati fuori ruolo dovrebbero essere posti in quiescenza. La norma
fa salve le posizioni dei professori che essendo stati collocati
fuori ruolo dal novembre 2009, dovrebbero cessare dal servizio al 1°
gennaio 2009, permettendo loro il completamento dell'anno accademico.
Tale interpretazione assolutamente obbligata del comma 434 e'
l'unica in grado di attribuire alla norma un significato in relazione
alla indubbia volonta' del legislatore di prevedere la riduzione
progressiva del fuori ruolo dei professori universitari.
La questione di legittimita' costituzionale e' quindi rilevante
rispetto al presente giudizio. Infatti, al professore ricorrente e'
applicabile tale norma con conseguente riduzione di un anno del
periodo di fuori ruolo e collocamento a riposo al 1° novembre 2009.
La questione di legittimita' costituzionale e' altresi' non
manifestamente infondata sotto diversi profili.
Ritiene il Collegio che la disposizione in esame sia sospettabile
di violazione dell'art. 3 della Costituzione per la retroattivita'
dei suoi contenuti precettivi.
La Corte costituzionale ha affermato piu' volte che la
irretroattivita' della legge e' un principio di carattere
costituzionale solo per le norme penali, in quanto sancito dall'art.
25 della Costituzione.
Per le norme non penali la retroattivita' della legge e' ammessa
ma nel rispetto dei principi di ragionevolezza ed uguaglianza.
Pertanto, sono costituzionalmente legittime le norme retroattive, che
trovino adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non
contrastino con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti
(Corte cost. 26 giugno 2007, n. 234).
In questo quadro sono, in primo luogo, ammissibili le norme
retroattive di carattere interpretativo che danno una delle possibili
letture che gia' emergevano dalla norma interpretata; in tal caso,
infatti, non sussiste la lesione dei canoni costituzionali di
ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di certezza
delle situazioni giuridiche (Corte costituzionale, 7 luglio 2006,
n. 274).
Poiche' il divieto di retroattivita' della legge, pur costituendo
fondamentale valore di civilta' giuridica e principio generale
dell'ordinamento, cui il legislatore ordinario deve in principio
attenersi, non ha dignita' costituzionale, salvo che per la materia
penale, il legislatore ordinario puo' emanare sia disposizioni di
interpretazione autentica, che determinano chiarendola la portata
precettiva della norma interpretata fissandola in un contenuto
plausibilmente gia' espresso dalla stessa, sia norme innovative con
efficacia retroattiva, purche' la retroattivita' trovi adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con
altri valori ed interessi costituzionalmente protetti, tra i quali il
rispetto del principio generale di ragionevolezza e di eguaglianza e
la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale
principio connaturato allo Stato di diritto (Corte costituzionale, 15
luglio 2005, n. 282).
Nel caso di specie, la norma contenuta nella legge finanziaria per
il 2008 ha introdotto una nuova disciplina del collocamento fuori
ruolo dei professori universitari. Si tratta dunque di una norma di
carattere innovativo per la quale ritiene il Collegio che vi sia
motivo di sospettare una violazione dei principi di ragionevolezza e
di affidamento che le norme retroattive devono rispettare.
Non si puo', infatti, dubitare della retroattivita' della norma
che incide su posizioni giuridiche in atto. Il ricorrente e' stato
collocato fuori ruolo con il decreto rettorale del 4 maggio 2007, che
indicava espressamente il periodo triennale fino al 31 ottobre 2010.
L'art. 2, comma 434 della legge n. 244 ha inciso, riducendolo di
un anno, su tale periodo gia' in corso.
La retroattivita' infatti non puo' essere giustificata, come
sostiene l'Avvocatura dello Stato, in relazione al fatto che la norma
ha inciso sul futuro svolgimento del periodo fuori ruolo, in quanto
tale periodo deve ritenersi unitario e quindi si deve guardare
rispetto alla disciplina al momento in cui e' stato disposto.
Rispetto alla materia previdenziale, viene identificato come momento
per individuare la retroattivita' della nuova disciplina quello del
pensionamento. Se prima dell'ingresso della legge il diritto alla
pensione di anzianita' sia maturato ed il rapporto lavorativo sia
cessato e sia stata presentata la domanda di pensione, la situazione
giuridica resta sottratta alla nuova disciplina (Cassazione civile,
sez. lav., 24 agosto 2007, n. 18041, rispetto al comma 29 dell'art. 1
della legge n. 335 del 1995 che incidendo su situazioni che, alla
data di ingresso della regolamentazione, riguardante la pensione di
anzianita' - 1° gennaio 1996 -, non avevano ancora raggiunto la
consistenza del diritto, quali appunto quelle di coloro che, sotto
l'impero dell'art. 11, comma 8, legge 24 dicembre 1993, n. 537,
avevano maturato i prescritti requisiti di contribuzione e di eta'
anagrafica, ma non il collocamento in quiescenza, non rappresentava
un intervento legislativo lesivo del principio dell'affidamento sui
cd. «diritti quesiti»).
Rispetto alla materia previdenziale, anche la Corte costituzionale
ha affermato che l'affidamento del cittadino nella sicurezza
giuridica non impedisce al legislatore di emanare norme modificatrici
della disciplina dei rapporti di durata in senso sfavorevole per i
beneficiari, quando tali disposizioni non trasmodino in un
regolamento irragionevole di situazioni sostanziali fondate su leggi
precedenti; in particolare salvaguardando solo le fattispecie
pensionistiche gia' giunte a compimento con il collocamento in
quiescenza (sent. n. 393 del 2000).
Il collocamento fuori ruolo determina una posizione giuridica
autonoma che comprende il diritto al completamento di tale periodo.
La riduzione di un anno della durata del fuori ruolo incide in
maniera irragionevole, quindi, su un affidamento qualificato del
ricorrente.
Tale affidamento si esplica in vari aspetti della attivita' che il
professore compie nel periodo di fuori ruolo.
In primo luogo, in relazione allo svolgimento dell'attivita'
scientifica.
In particolare l'attivita' di ricerca, prevalente nel periodo di
fuori ruolo ha necessita' di programmazione e di un tempo lungo di
svolgimento. Tali attivita' possono restare incomplete a causa del
collocamento a riposo entro breve termine.
Ne' la retroattivita' puo' essere giustificata dalla riforma
complessiva della disciplina dei professori universitari operata con
la legge n. 230 del 4 novembre 2005 che ha abolito il periodo di
collocamento fuori ruolo e previsto il limite di eta' di settanta
anni per il collocamento a riposo. L'art. 1, comma 17 della legge
n. 230 si applica, infatti, solo ai professori universitari nominati
ai sensi della nuova legge.
Irragionevole e', altresi', la stessa previsione di diritto
transitorio.
Se da una parte tale previsione denota la consapevolezza del
legislatore di non potere incidere in maniera immediata sulle
situazioni in corso, facendo decorrere la completa abolizione del
fuori ruolo dal 1° gennaio 2010, dall'altra prevede la riduzione del
fuori ruolo sia per coloro che sono gia' in tale posizione da uno o
due anni (prevedendo per entrambe le categorie la riduzione a due
anni), sia per coloro che al momento di entrata in vigore della legge
sono ancora in servizio di ruolo, essendo previsto il periodo di
fuori ruolo di un anno per coloro che saranno collocati fuori ruolo
nel novembre 2008 e nel novembre 2009. Per i professori non ancora
collocati fuori ruolo al momento di entrata in vigore della legge,
non destinatari dunque di un affidamento qualificato, il periodo di
fuori ruolo avrebbe potuto anche essere disciplinato diversamente
senza alcuna salvaguardia di posizioni giuridiche. La disciplina di
diritto transitorio, prevista nell'art. 2, comma 434, tratta, quindi,
in maniera simile, con la sola differenza della riduzione di un anno
o di due anni, situazioni radicalmente diverse: posizioni di stato in
atto le une, mere aspettative le altre.
La norma introdotta dalla legge finanziaria appare in contrasto
altresi' con il principio di buon andamento della Amministrazione di
cui all'art. 97 della Costituzione.
Infatti, anche in relazione alla efficienza organizzativa della
universita' la previsione della immediata riduzione del fuori ruolo
per tutti i professori ordinari che sono gia' in tale posizione,
comporta la immediata perdita di risorse intellettuali, la
interruzione di programmi di ricerca, la dispersione dell'attivita'
scientifica.
La programmazione della attivita' universitaria trova un espresso
riscontro normativo nell'art. 1-ter del d.-.l. n. 7 del 31 gennaio
2005, che prevede che a decorrere dall'anno 2006 le universita',
anche al fine di perseguire obiettivi di efficacia e qualita' dei
servizi offerti, entro il 30 giugno di ogni anno, adottino programmi
triennali coerenti con le linee generali di indirizzo definite con
decreto del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca, sentiti la Conferenza dei rettori delle universita'
italiane, il Consiglio universitario nazionale e il Consiglio
nazionale degli studenti universitari, tenuto altresi' conto delle
risorse acquisibili autonomamente. I predetti programmi delle
universita' individuano in particolare tra gli altri obiettivi, il
programma di sviluppo della ricerca scientifica.
I programmi delle universita' di cui al comma 1, fatta salva
l'autonoma determinazione degli atenei per quanto riguarda il
fabbisogno di personale in ordine ai settori
scientifico-disciplinari, sono valutati dal Ministero
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca e periodicamente
monitorati sulla base di parametri e criteri individuati dal Ministro
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, avvalendosi del
Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario,
sentita la Conferenza dei rettori delle universita' italiane. Sui
risultati della valutazione il Ministro dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca riferisce al termine di ciascun
triennio, con apposita relazione, al Parlamento. Dei programmi delle
universita' si tiene conto nella ripartizione del fondo per il
finanziamento ordinario delle universita'.
A tale attivita' di programmazione fa riferimento altresi' la
legge n. 230 del 4 novembre 2005, per cui l'universita', sede della
formazione e della trasmissione critica del sapere, coniuga in modo
organico ricerca e didattica, garantendone la completa liberta'. La
gestione delle universita' si ispira ai principi di autonomia e di
responsabilita' nel quadro degli indirizzi fissati con decreto del
Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca. I
professori universitari hanno il diritto e il dovere di svolgere
attivita' di ricerca e di didattica, con piena liberta' di scelta dei
temi e dei metodi delle ricerche nonche', nel rispetto della
programmazione universitaria di cui all'articolo 1-ter del
decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7, dei contenuti e
dell'impostazione culturale dei propri corsi di insegnamento.
La cessazione dal servizio fuori ruolo di numerosi professori
ordinari sembra comportare una grave inefficienza del sistema con
inutile dispendio di risorse gia' destinate a progetti di ricerca. Il
collocamento fuori ruolo determina per il docente universitario
soltanto la perdita della titolarita' dell'insegnamento e una
proporzionata riduzione dei connessi compiti didattico-scientifici,
ma gli conserva il compimento di rilevanti attivita' scientifiche di
ricerca ed il contributo al dibattito accademico.
In conclusione, il Collegio ritiene che il giudizio debba essere
sospeso e che gli atti vadano trasmessi alla Corte costituzionale,
attesa la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione
di costituzionalita' dell'art. 2, comma 434 della legge n. 244 del 24
dicembre 2007 (legge finanziaria per il 2008).