Ricorso per la Regione Piemonte, in persona della Presidente pro
tempore della Giunta Regionale Mercedes Bresso, in forza di
deliberazione di autorizzazione della Giunta Regionale n. 59-9822 del
13 ottobre 2008, rappresentata e difesa, tanto unitamente quanto
disgiuntamente, dagli avvocati Giovanna Scollo e Gabriele Pafundi, ed
elettivamente domiciliata presso il secondo in Roma, viale Giulio
Cesare n. 14;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge 6 agosto
2008, n. 133, di conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 recante disposizioni urgenti per
lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 21 agosto 2008, n. 195, con
riferimento agli artt. 64 e 58.
F a t t o
Nella Gazzetta Ufficiale n. 195 del 21 agosto 2008 e' stata
pubblicata la legge n. 113/2008 di conversione, con modificazioni,
del decreto-legge 25 giungo 2008, n. 112, recante disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria.
Detta legge reca in particolare le disposizioni di cui all'art. 64
e all'art. 58 che la Regione Piemonte ravvisa lesive della propria
sfera di competenza per i seguenti
M o t i v i
Sull'art. 64, violazione degli artt. 117 118 e 120 della Costituzione
e del principio di leale collaborazione.
Il capo II della summenzionata norma contiene disposizioni di
contenimento della spesa per il pubblico impiego.
In tale contesto l'art. 64, nel dettare disposizioni in materia di
organizzazione scolastica, cosi' statuisce:
«1. Ai fini di una migliore qualificazione dei servizi
scolastici e di una piena valorizzazione professionale del personale
docente, a decorrere dall'anno scolastico 2009/2010, sono adottati
interventi e misure volti ad realizzare comunque entro l'anno
scolastico 2011/2012, per un accostamento di tale rapporto ai
relativi standard europei tenendo anche conto delle necessita'
relative agli alunni diversamente abili.
2. Si procede, altresi', alla revisione dei criteri e dei
parametri previsti per la definizione delle dotazioni organiche del
personale amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA), in modo da
conseguire, nel triennio 2009-2011 una riduzione complessiva del 17
per cento della consistenza numerica della dotazione organica
determinata per l'anno scolastico 2007/2008. Per ciascuno degli anni
considerati, detto decremento non deve essere inferiore ad un terzo
della riduzione complessiva da conseguire, fermo restando quanto
disposto dall'art. 2, commi 411 e 412, della legge 24 dicembre 2007,
n. 244.
3. Per la realizzazione delle finalita' previste dal presente
articolo, il Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
sentita la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281 e previo parere delle Commissioni
parlamentari competenti per materia e per le conseguenze di carattere
finanziario, predispone, entro quarantacinque giorni dalla data di
entrata in vigore del presente decreto, un piano programmatico di
interventi volti ad una maggiore razionalizzazione dell'utilizzo
delle risorse umane e strumentali disponibili, che conferiscano una
maggiore efficacia ed efficienza al sistema scolastico.
4. Per l'attuazione del piano di cui al comma 3, con uno o piu'
regolamenti da adottare entro dodici mesi dalla data di entrata in
vigore del presente decreto ed in modo da assicurare comunque la
puntuale attuazione del piano di cui al comma 3, in relazione agli
interventi annuali ivi previsti, ai sensi dell'art. 17, comma 2,
della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza
unificata di cui al citato decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281, anche modificando le disposizioni legislative vigenti, si
provvede ad una revisione dell'attuale assetto ordinamentale,
organizzativo e didattico del sistema scolastico, attenendosi ai
seguenti criteri:
a) razionalizzazione ed accorpamento delle classi di concorso,
per una maggiore flessibilita' nell'impiego dei docenti;
b) ridefinizione dei curricoli vigenti nei diversi ordini di
scuola anche attraverso la razionalizzazione dei piani di studio e
dei relativi quadri orari, con particolare riferimento agli istituti
tecnici e professionali;
c) revisione dei criteri vigenti in materia di formazione delle
classi;
d) rimodulazione dell'attuale organizzazione didattica della
scuola primaria ivi compresa la formazione professionale per il
personale docente interessato ai processi di innovazione
ordinamentale senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica;
e) revisione dei criteri e dei parametri vigenti per la
determinazione della consistenza complessiva degli organici del
personale docente ed ATA, finalizzata ad una razionalizzazione degli
stessi;
f) ridefinizione dell'assetto organizzativo-didattico dei
centri di istruzione per gli adulti, ivi compresi i corsi serali,
previsto dalla vigente normativa;
f-bis) definizione di criteri, tempi e modalita' per la
determinazione e articolazione dell'azione di ridimensionamento della
rete scolastica prevedendo, nell'ambito delle risorse disponibili a
legislazione vigente, l'attivazione di servizi qualificati per la
migliore fruizione dell'offerta formativa;
f-ter) nel caso di chiusura o accorpamento degli istituti
scolastici aventi sede nei piccoli comuni, lo Stato, le regioni e gli
enti locali possono prevedere specifiche misure finalizzate alla
riduzione del disagio degli utenti.
4-bis. Ai fini di contribuire al raggiungimento degli obiettivi
di razionalizzazione dell'attuale assetto ordinamentale di cui al
comma 4, nell'ambito del secondo ciclo di istruzione e formazione di
cui al decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226, anche con
l'obiettivo di ottimizzare le risorse disponibili, all'art. 1, comma
622, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, le parole da "Nel rispetto
degli obiettivi di apprendimento generali e specifici" sino a
"Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e Bolzano" sono sostituite dalle
seguenti: "L'obbligo di istruzione si assolve anche nei percorsi di
istruzione e formazione professionale di cui al Capo III del decreto
legislativo 17 ottobre 2005, n. 226, e, sino alla completa messa a
regime delle disposizioni ivi contenute, anche nei percorsi
sperimentali di istruzione e formazione professionale di cui al comma
624 del presente articolo".
4-ter. Le procedure per l'accesso alle scuole di
specializzazione per l'insegnamento secondario attivate presso le
universita' sono sospese per l'anno accademico 2008-2009 e fino al
completamento degli adempimenti di cui alle lettere a) ed e) del
comma 4.
5. I dirigenti del Ministero dell'istruzione, dell'universita' e
della ricerca, compresi i dirigenti scolastici, coinvolti nel
processo di razionalizzazione di cui al presente articolo, ne
assicurano la compiuta e puntuale realizzazione. Il mancato
raggiungimento degli obiettivi prefissati, verificato e valutato
sulla base delle vigenti disposizioni anche contrattuali, comporta
l'applicazione delle misure connesse alla responsabilita'
dirigenziale previste dalla predetta normativa.
6. Fermo restando il disposto di cui all'art. 2, commi 411 e
412, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, dall'attuazione dei commi
1, 2, 3, e 4 del presente articolo, devono derivare per il bilancio
dello Stato economie lorde di spesa, non inferiori a 456 milioni di
euro per l'anno 2009, a 1.650 milioni di euro per l'anno 2010, a
2.538 milioni di euro per l'anno 2011 e a 3.188 milioni di euro a
decorrere dall'anno 2012.
7. Ferme restando le competenze istituzionali di controllo e
verifica in capo al Ministero dell'istruzione, dell'universita' e
della ricerca e al Ministero dell'economia e delle finanze, con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri e' costituito,
contestualmente all'avvio dell'azione programmatica e senza maggiori
oneri a carico del bilancio dello Stato, un comitato di verifica
tecnico-finanziaria composto da rappresentanti del Ministero
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca e del Ministero
dell'economia e delle finanze, con lo scopo di monitorare il processo
attuativo delle disposizioni di cui al presente articolo, al fine di
assicurare la compiuta realizzazione degli obiettivi finanziari ivi
previsti, segnalando eventuali scostamenti per le occorrenti misure
correttive. Ai componenti del Comitato non spetta alcun compenso ne'
rimborso spese a qualsiasi titolo dovuto.
8. Al fine di garantire l'effettivo conseguimento degli
obiettivi di risparmio di cui al comma 6, si applica la procedura
prevista dall'art. 1, comma 621, lettera b), della legge 27 dicembre
2006, n. 296.
9. Una quota parte delle economie di spesa di cui al comma 6 e'
destinata, nella misura del 30 per cento, ad incrementare le risorse
contrattuali stanziate per le iniziative dirette alla valorizzazione
ed allo sviluppo professionale della carriera del personale della
scuola a decorrere dall'anno 2010, con riferimento ai risparmi
conseguiti per ciascun anno scolastico. Gli importi corrispondenti
alle indicate economie di spesa vengono iscritti in bilancio in un
apposito Fondo istituito nello stato di previsione del Ministero
dell'istruzione dell'universita' e della ricerca, a decorrere
dall'anno successivo a quello dell'effettiva realizzazione
dell'economia di spesa, e saranno resi disponibili in gestione con
decreto del Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca subordinatamente alla verifica dell'effettivo ed integrale
conseguimento delle stesse rispetto ai risparmi previsti».
La norma, con particolare riferimento ai primi quattro commi,
pretermette le competenze regionali in materia di istruzione che
rientra nella previsione del terzo comma dell'art. 117 della
Costituzione. Come gia' sancito da codesta ecc.ma Corte con la
decisione n. 13/2004, «nel quadro costituzionale definito dalla
riforma del Titolo V la materia istruzione (salva l'autonomia delle
istituzioni scolastiche e con esclusione dell'istruzione e formazione
professionale) forma oggetto di potesta' concorrente (art. 117, terzo
comma, Cost.), mentre allo Stato e' riservata soltanto la potesta'
legislativa esclusiva in materia di norme generali sull'istruzione
(art. 117, secondo comma, lettera n)» ... «Nel complesso intrecciarsi
in una stessa materia di norme generali, principi fondamentali, leggi
regionali e determinazioni autonome delle istituzioni scolastiche, si
puo' assumere per certo che il prescritto ambito di legislazione
regionale sta proprio nella programmazione della rete scolastica. E'
infatti implausibile che il legislatore costituzionale abbia voluto
spogliare le regioni di una funzione che era gia' ad esse conferita
nella forma della competenza delegata dell'art. 138 del decreto
legislativo n. 112 del 1998.
Questo, per la parte che qui rileva, disponeva che alle regioni
fossero delegate le funzioni amministrative relative alla
programmazione dell'offerta formativa integrata tra istruzione e
formazione professionale, alla suddivisione, sulla base anche delle
proposte degli enti locali interessati, del territorio regionale in
ambiti funzionali al miglioramento dell'offerta formativa e,
soprattutto, alla programmazione, sul piano regionale, nei limiti
delle disponibilita' di risorse umane e finanziarie, della rete
scolastica, sulla base dei piani provinciali, assicurando il
coordinamento con la programmazione dell'offerta formativa integrata.
In una parola era conferito alle regioni, nell'ambito della
programmazione e della gestione del servizio scolastico, tutto quanto
non coinvolgesse gli aspetti finanziari e la distribuzione del
personale tra le istituzioni scolastiche.
Una volta attribuita l'istruzione alla competenza concorrente, il
riparto imposto dall'art. 117 postula che, in tema di programmazione
scolastica e di gestione amministrativa del relativo servizio,
compito dello Stato sia solo quello di fissare principi».
Nel caso de quo, i criteri elencati nel comma 4 in relazione a
finalita' meramente di risparmio finanziario di cui ai predetti commi
2 e 3, assunti senza nemmeno la previa intesa, della Conferenza
unificata di cui al d.lgs. n. 281/1997, lungi dal rappresentare
«norme generali sull'istruzione», intervengono con norme
organizzative in violazione delle competenze regionali e del
principio di leale collaborazione. E che l'intenzione sia questa e'
stato reso ancora piu' chiaro dall'art. 3 del d.l. 7 ottobre 2008
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 235 dello stesso giorno con il
quale, dopo il sesto comma dell'art. 64 di cui si discute, e' stato
inserito un comma con il quale si impone alle regioni il
«conseguimento degli obiettivi di razionalizzazione della rete
scolastica previsti dal presente comma, ... entro e non oltre il 30
novembre di ogni anno» previa diffida del Presidente del Consiglio
dei ministri ad adottare «entro quindici giorni, tutti gli atti
amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il
conseguimento degli obiettivi di ridimensionamento della rete
scolastica», pena la nomina di un commissario ad acta con oneri a
carico delle regioni e degli enti locali.
In relazione a questa norma ci si riserva una specifica
impugnativa dinanzi codesta ecc.ma Corte non senza far rilevare come
l'utilizzo in termini di equivalenza dei concetti quali
razionalizzazione e ridimensionamento, svela l'univo vero intento del
Governo che e' quello di perseguire un risparmio a scapito della
qualita' dell'istruzione pubblica.
Tra l'altro la Regione Piemonte ha gia' assunto la d.G.R.
n. 25-9034 del 25 giugno 2008 di approvazione dei criteri per
l'organica revisione del piano di dimensionamento scolastico e, come
gia' statuito dalla Corte costituzionale con la decisione n. 34/2005,
«alla luce del fatto che gia' la normativa antecedente la riforma del
Titolo V prevedeva la competenza regionale in materia di
dimensionamento delle istituzioni scolastiche, e quindi postulava la
competenza sulla programmazione scolastica di cui all'art. 138 del
d.lgs. n. 112/1998, e' da escludersi che il legislatore
costituzionale del 2001 abbia voluto spogliare le regioni di una
funzione che era gia' ad esse conferita».
Sull'art. 58, violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
L'art. 58 della legge 6 agosto 2008, n. 133, contiene disposizioni
inerenti la «ricognizione e valorizzazione del patrimonio immobiliare
di regioni, comuni ed altri enti locali» e cosi' dispone:
1. Per procedere al riordino, gestione e valorizzazione del
patrimonio immobiliare di regioni, province, comuni e altri enti
locali, ciascun ente con delibera dell'organo di Governo individua,
redigendo apposito elenco, sulla base e nei limiti della
documentazione esistente presso i propri archivi e uffici, i singoli
beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non strumentali
all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di
valorizzazione ovvero di dismissione. Viene cosi' redatto il piano
delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari allegato al bilancio
di previsione.
2. L'inserimento degli immobili nel piano ne determina la
conseguente classificazione come patrimonio disponibile e ne dispone
espressamente la destinazione urbanistica; la deliberazione del
consiglio comunale di approvazione del piano delle alienazioni e
valorizzazioni costituisce variante allo strumento urbanistico
generale. Tale variante, in quanto relativa a singoli immmobili, non
necessita di verifiche di conformita' agli eventuali atti di
pianificazione sovraordinata di competenza delle province e delle
regioni. La verifica di conformita' e' comunque richiesta e deve
essere effettuata entro il termine perentorio di trenta giorni dalla
data di ricevimento della richiesta, nei casi di varianti relative a
terreni classificati come agricoli dallo strumento urbanistico
generale vigente, ovvero nei casi che comportano variazioni
volumetriche superiori al 10 per cento dei volumi previsti dal
medesimo strumento urbanistico vigente.
3 . Gli elenchi di cui al comma 1, da pubblicare mediante le
forme previste per ciascuno di tali enti, hanno effetto dichiarativo
della proprieta', in assenza di precedenti trascrizioni, e producono
gli effetti previsti dall'art. 2644 del codice civile, nonche'
effetti sostitutivi dell'iscrizione del bene in catasto.
4. Gli uffici competenti provvedono, se necessario, alle
conseguenti attivita' di trascrizione, intavolazione e voltura.
5. Contro l'iscrizione del bene negli elenchi di cui al comma 1,
e' ammesso ricorso amministrativo entro sessanta giorni dalla
pubblicazione, fermi gli altri rimedi di legge.
6. La procedura prevista dall'articolo 3-bis del decreto-legge
25 settembre 2001, n. 351, convertito con modificazioni dalla legge
23 novembre 2001, n. 410, per la valorizzazione dei beni dello Stato
si estende ai beni immobili inclusi negli elenchi di cui al comma 1.
In tal caso, la procedura prevista al comma 2 dell'articolo 3-bis del
citato decreto-legge n. 351 del 2001 si applica solo per i soggetti
diversi dai comuni e l'iniziativa rimessa all'ente proprietario dei
beni da valorizzare. I bandi previsti dal comma 5 dell'articolo 3-bis
del citato decreto-legge n. 351 del 2001 sono predisposti dall'Ente
proprietario dei beni da valorizzare.
7. I soggetti di cui al comma 1 possono in ogni caso individuare
forme di valorizzazione alternative, nel rispetto dei principi di
salvaguardia dell'interesse pubblico e mediante l'utilizzo di
strumenti competitivi.
8. Gli enti proprietari degli immobili inseriti negli elenchi di
cui al comma 1 possono conferire i propri beni immobili anche
residenziali a fondi comuni di investimento immobiliare ovvero
promuoverne la costituzione secondo le disposizioni degli articoli 4
e seguenti del decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351, convertito,
con modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410.
9. Ai conferimenti di cui al presente articolo, nonche' alle
dismissioni degli immobili inclusi negli elenchi di cui al comma 1,
si applicano le disposizioni dei commi 18 e 19 dell'art. 3 del
decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410».
I primi due commi, in particolare, violano la competenza
legislativa concorrente delle regioni in materia di governo del
territorio di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost.
Tali disposizioni consentono infatti ai comuni di operare scelte
di pianificazione in materia urbanistica anche in contrasto con le
disposizioni contenute in Piani territoriali regionali e provinciali,
senza alcuna possibilita' reale di valutazione o opposizione da parte
della regione. E' addirittura prevista la possibilita' di disporre
modifiche agli strumenti urbanistici nelle zone agricole e per
volumetrie praticamente illimitate in contrasto con la summenzionata
pianificazione.
Possibilita' per nulla contemperata dalla «verifica di conformita'
di cui nell'ultimo periodo del secondo comma, in considerazione della
estrema genericita' di detta procedura, anche in relazione all'ente o
organo eventualmente competente, ed all'estrema brevita' del termine
perentorio di trenta giorni, che sembrerebbe adombrare una sorta di
silenzio-assenso».
Con le disposizioni impugnate il legislatore definisce una
regolamentazione autoapplicativa che comprime la sfera costituzionale
di autonomia delle regioni e viola le regole di riparto di cui
all'art. 117 Cost.
Detta disciplina contrasta anche con l'art. 118 Cost. giacche' la
norma impugnata attribuisce direttamente l'esercizio di funzioni
amministrative ai comuni, laddove tali funzioni dovrebbero essere
conferite con legge regionale, trattandosi di disciplina di dettaglio
in materia riservata alla competenza concorrente (governo del
territorio) e comunque residuale (edilizia e urbanistica) della
regione.